CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera. Bogotá, D. C., Veintiséis (26) de noviembre de dos mil veinticinco (2025). Proceso: Ejecutivo. Radicación: 25000-23-42-000-2018-00630-01 (4338-2019)1. Demandante: Ana Isabel Vargas López.
Demandado: Administradora Colombiana de Pensiones-Colpensiones. Tema: Mandamiento Ejecutivo de Pago. Actuación: Decide apelación contra auto que negó parcialmente el mandamiento ejecutivo. Decide la Sala, el recurso de apelación interpuesto y sustentado por la parte accionante contra el auto del Dos (2) de Abril de Dos Mil Diecinueve 2019, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Subsección C, que negó parcialmente el mandamiento de pago.
I.
ANTECEDENTES. La señora Ana Isabel Vargas López, por conducto de apoderado judicial, formuló demanda ejecutiva, con el fin de obtener el cumplimiento de la sentencia del 17 de febrero de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado 25000-23-42-000-2014-02551-00, en la que dispuso lo siguiente: « PRIMERO: Declarase no probada la excepción de mérito propuesta por la entidad demandada.
SEGUNDO; Declarase la ocurrencia de/silencio administrativo negativo, y en consecuencia, la configuración del acto ficto negativo frente al recurso de apelación formulado por la actora ante la Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES-, el día 26 de junio de 2013. TERCERO; Declárase la nulidad del acto ficto negativo producto del silencio de la administración respecto del recurso de apelación presentado por la demandante el día 26 de junio de 2013, y la nulidad parcial de la resolución GNR No. 126568 del 11 de junio de 2013, por medio de la cual COL PENSIONES reconoció la pensión de vejez a la demandante, de conformidad con las razones expuestas en la parte considerativa de esta sentencia. 1 Expediente digital.
Número interno: 4338-2019 Demandante: Ana Isabel Vargas López Demandado: Colpensiones 2 CUARTO; Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, se ordena a la Administradora Colombiana de Pensiones -Colpensiones, reconocer, reliquidar y pagar la pensión de jubilación de la señora Ana Isabel Vargas López identificada con la Cédula de Ciudadanía No. 41.773.973 de Bogotá, en cuantía equivalente al 75% del promedio que se entiende mensual, de salarios devengados durante el último año de servicios, esto es el comprendido entre el 29 de agosto de 2001 al 29 de agosto de 2002, incluyendo los siguientes factores salariales: asignación básica, auxilio de alimentación, subsidio de transporte, prima de antigüedad, prima técnica, prima de vacaciones (1/12), prima de servicios (1/12), prima de navidad (1/12) y quinquenio (1/12), a partir del 15 de mayo de 2009, con indexación de la primera mesada pensional en los términos señalados en la parte motiva de esta providencia. La entidad Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones, debe descontar de las sumas que arroje esta liquidación aquellas que fueron pagadas a título de la pensión reconocida hasta ahora con la [L]ey 71 de 1988 y también descontará en forma indexada el valor correspondiente a los aportes para pensión sobre los factores que se ordena incluir, en la proporción que corresponda al demandante y por todo el tiempo de su vinculación laboral. […]» En la demanda ejecutiva presentada se formularon las siguientes pretensiones: «Con fundamento en los hechos expuestos, muy comedidamente solicito librar mandamiento de pago en contra del demandado y a favor de mi poderdante, por las siguientes sumas: Por la suma de $85.144.571, correspondiente a las diferencias entre los valores pagados por el régimen de prima media con prestación definida y las condenas fijadas mediante sentencia de fecha 17 de febrero de 2015, por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el presente asunto, proceso 25000-23-42-000-2014-02551-00, calculadas hasta el mes de marzo de 2018.
Por las diferencias que se causen a partir del mandamiento de pago, los valores pagados por el régimen de prima media con prestación definida y las condenas fijadas mediante sentencia de fecha 17 de febrero de 2015, por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el presente asunto, proceso 25000-23-42-000-2014-02551-00. Por los intereses moratorios a la tasa Comercial, desde el décimo mes de la ejecutoria de la condena, hasta que se efectúe el pago efectivo e íntegro de la condena, que a la fecha de presentación de la demanda ascienden a $74.977.984».
II. PROVIDENCIA IMPUGNADA. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sub-sección “C”, mediante auto del 13 de febrero de 2019, libró mandamiento ejecutivo de pago a favor de la señora Ana Isabel Vargas López y en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, por la suma provisional de $19.487.363,98, suma resultante de la liquidación de las diferencias pensionales, la indexación y los intereses moratorios generados por el incumplimiento en el pago de la obligación reconocida judicialmente.
La decisión tuvo fundamento en la sentencia proferida el 17 de febrero de 2015 por la misma Corporación, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho No. 25000-23-42-000-2014-02551-00, la cual, condenó a Colpensiones a reliquidar la pensión de la demandante en un 75 % del promedio mensual de Número interno: 4338-2019 Demandante: Ana Isabel Vargas López Demandado: Colpensiones 3 salarios devengados entre el 29 de agosto de 2001 y el 29 de agosto de 2002, incluyendo los factores salariales de asignación básica, auxilio de transporte, prima de antigüedad, prima técnica, primas de servicios, de vacaciones y de navidad, así como el quinquenio correspondiente.
La sentencia quedó debidamente ejecutoriada el 3 de marzo de 2015. Adujo que, conforme a lo dispuesto en los artículos 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), el Tribunal estableció que los intereses moratorios se causarían a partir del vencimiento del término de diez (10) meses siguientes a la ejecutoria de la sentencia, y hasta la fecha en que se efectuara el pago total de la obligación. Verificado el cumplimiento parcial de la resolución GNR 1953 del 6 de enero de 2016, mediante la cual Colpensiones ajustó la mesada pensional en $2.450.785,00, se determinó que el retroactivo pensional correspondiente se canceló en febrero de 2016 por $73.917.347,00, sin que ello agotara la totalidad del crédito derivado del fallo.
Señaló que, del análisis por la contadora de la Sección Segunda de dicha Corporación, se constató que las sumas liquidadas por concepto de diferencias pensionales, indexación e intereses de mora, ascendían en conjunto a $19.487.363,98, discriminados en diferencias de $14.683.773,22, indexación por $858.096,52 e intereses por $5.561.652,92, menos descuentos de salud por $1.616.158,69.
En consecuencia, se concluyó que la obligación contenida en el título ejecutivo reunía los requisitos de clara, expresa y exigible, conforme al artículo 422 del Código General del Proceso. Finalmente, el auto ordenó oficiar a Colpensiones para que certificara y allegara la documentación pertinente sobre los pagos realizados por concepto de intereses moratorios e hizo las advertencias correspondientes al cumplimiento de los plazos previstos en el artículo 192 del CPACA.
III. EL RECURSO DE APELACIÓN. Inconforme con el auto que libró mandamiento de pago, el apoderado de la parte actora, interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación, por no estar conforme con la cuantía liquidada en dicho mandamiento. Fundamentó su inconformidad en errores que, a su juicio, afectaban de manera sustancial el cálculo de la obligación, tanto en los valores incluidos como en la metodología aplicada por Número interno: 4338-2019 Demandante: Ana Isabel Vargas López Demandado: Colpensiones 4 el Tribunal.
Los principales motivos de discrepancia fueron los siguientes: 1. Error en el reconocimiento del quinquenio: Alegó que no se había tomado la doceava parte del quinquenio, sino una sesentava parte, contrariando lo dispuesto en la sentencia que sirvió de título ejecutivo. 2. Desactualización de los salarios base: Indicó que no se indexaron correctamente los salarios ni los factores hasta el año 2001, pues el cálculo solo partió del año 2002, desconociendo lo devengado en 2001. 3.
Aplicación incorrecta de los IPC: Manifestó que se utilizaron los índices de precios al consumidor (IPC) de manera incompleta, al tomar como base el incremento del IBL y de la pensión solo desde 2002, cuando debía hacerse año por año desde 2001. 4. Metodología de actualización desfasada: Señaló que no se tuvieron en cuenta los índices del DANE con base 1 a diciembre de 2018, conforme a la actualización metodológica adoptada por dicha entidad para el cálculo de los índices al consumidor.
Con base en tales reparos, el apelante presentó (en el recurso) una nueva liquidación en la que recalculó los valores causados y las doceavas partes de los factores salariales, actualizados hasta el año 2002 con un IPC del 7.65 %. Posteriormente, determinó las diferencias en la pensión mensual entre lo calculado y lo pagado, aplicando los índices de inflación hasta diciembre de 2018 y los intereses moratorios conforme a la metodología utilizada por el propio Tribunal.
El apoderado concluyó que, tras corregir los errores señalados, el valor total adeudado ascendía a $148.410.687, compuesto por: • Capital: $91.678.388 • Indexación a la ejecutoria: $15.843.305 • Intereses: $40.889.044 Por ello, solicitó modificar el mandamiento de pago, de manera que se expidiera uno nuevo que reflejara dichas correcciones y que sustituyera el valor reconocido originalmente de $19.487.363.
En consecuencia, pidió que se librara mandamiento por la suma recalculada, aplicando la metodología del Tribunal, pero ajustada a las observaciones expuestas en el recurso. IV. CONSIDERACIONES. Número interno: 4338-2019 Demandante: Ana Isabel Vargas López Demandado: Colpensiones 5 4.1 Competencia. De acuerdo con los artículos 125 (letra g) y 150 del CPACA, esta Corporación es competente para decidir el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra el auto de 17 de agosto de 2022, proferido por el Tribunal Administrativo de Sucre, con el que se libró mandamiento de pago de manera parcial. 4.2 Problema jurídico.
La Sala deberá determinar si la liquidación efectuada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sub-sección “C”, mediante auto del 13 de febrero de 2019, que sirvió de fundamento para librar mandamiento ejecutivo de pago por $19.487.363,98 a favor de la señora Ana Isabel Vargas López y en contra de Colpensiones, se ajustó a derecho, en cuanto reflejó correctamente las diferencias pensionales, la indexación y los intereses moratorios derivados del fallo que constituyó el título ejecutivo; o si, por el contrario, dicha liquidación incurrió en errores sustanciales relativos al reconocimiento del quinquenio, la actualización de los salarios base, la aplicación de los índices de precios al consumidor y la metodología de actualización utilizada, conforme lo alegó la parte apelante. 4.3 Caso concreto.
El mandamiento de pago es la providencia que marca el inicio del proceso ejecutivo y, en cierta medida, puede ser equiparada al auto admisorio de la demanda dentro de un ordinario, pero con notables diferencias. Esta Corporación, en proveído de 8 de agosto de 20172, reiteró lo dicho el 18 de mayo de esa anualidad3 y lo definió como “(…) una orden judicial provisional de cumplir perentoriamente con una obligación que reúna las condiciones de un título ejecutivo, esto es que sea expresa, clara, actualmente exigible y que provenga del deudor.
La orden de seguir adelante con la ejecución, ya sea que se adopte por auto o por sentencia, según se propongan o no mecanismos de defensa por el ejecutado, se constituye en una orden judicial definitiva”. Al respecto, el artículo 430 del Código General del Proceso (CGP)4 establece: “Presentada la demanda acompañada de documento que preste mérito ejecutivo, el juez librará mandamiento ordenando al demandado que cumpla la obligación en la forma pedida, si fuere procedente, o en la que aquel considere legal.
Los requisitos formales del título ejecutivo sólo podrán discutirse mediante recurso de 2 Sección Segunda, Subsección B, expediente 68001-23-33-000-2016-01034-01 (1915-2017). 3 Sección Segunda, Subsección B, expediente 15001-23-33-000-2013-00870-02(0577-17). 4 Aplicable por remisión del artículo 299 del CPACA. Número interno: 4338-2019 Demandante: Ana Isabel Vargas López Demandado: Colpensiones 6 reposición contra el mandamiento ejecutivo.
No se admitirá ninguna controversia sobre los requisitos del título que no haya sido planteada por medio de dicho recurso. En consecuencia, los defectos formales del título ejecutivo no podrán reconocerse o declararse por el juez en la sentencia o en el auto que ordene seguir adelante la ejecución, según fuere el caso. (…)” En ese orden de ideas, al momento de librar mandamiento de pago, el juez deberá hacerlo por la suma pedida en la demanda ejecutiva o por aquella que estime es la legal.
Ahora bien, para resolver el recurso de apelación, este Despacho ponente remitió el proceso al contador de la Sección Cuarta para que practicara la liquidación teniendo en cuenta los argumentos expuestos en el recurso de apelación. En cumplimiento de dicha remisión, el contador rindió concepto técnico el 2 de septiembre de 2024; en el siguiente sentido: Conforme con los conceptos salariales que aparecen en el expediente¹, considero que la liquidación que elaboró la parte ejecutante, es correcta por lo siguiente: 1.Los factores salariales que tuvo en cuenta para la liquidación como son: la asignación básica, el auxilio de alimentación, el subsidio de transporte, la prima de antigüedad, la prima técnica, la prima de vacaciones, la prima de servicios y el quinquenio en sus doceavas partes, son los señalados en la sentencia de 2015 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 2, La cuantía mensual de cada uno de esos factores salariales, está detallada en un cuadro² donde se aprecia el valor devengado anualmente por parte de la ejecutante y tanto la sumatoria como la obtención de las doceavas partes fueron encontradas correctas.
Aunque en ese primer cuadro no se muestran mes a mes las sumas devengadas entre el 29 de agosto de 2001 y el 29 de agosto de 2002, al revisar las cuantías se encuentran conformes con el detalle de los factores salariales elaborado por la Contraloría de Bogotá³. Se verificó que las cifras de cada concepto fueran las mismas que utilizó el apoderado de la demandante en su liquidación encontrándose correcto su cálculo.
Como ejemplo de ello, se muestra el monto correspondiente a la asignación básica y el auxilio de alimentación: Número interno: 4338-2019 Demandante: Ana Isabel Vargas López Demandado: Colpensiones 7 3. Posteriormente y dando cumplimiento a la sentencia, la parte ejecutante ajustó todos los factores salariales desde agosto de 2001 y hasta agosto de 2002, con el IPC anual del año 2001, esto es, con el 7,65%, ajuste que se encuentra también correcto.
En este punto, surge la mayor diferencia en relación con la liquidación del Tribunal, ya que en ésta última no se indexó la primera mesada pensional como lo señaló la sentencia aludida, con lo cual los valores por cada concepto salarial de aquí en adelante van a ser menores para el Tribunal en relación con la parte ejecutante, lo que explica desde ahora la diferencia que se presenta en el resultado final. 4.
El paso siguiente por la parte ejecutante fue establecer la diferencia inicialmente mensual entre la pensión calculada e indexada con la pensión pagada por COLPENSIONES para luego multiplicar por 14 para establecer el total de las diferencias anuales, cálculo que también se encontró correcto. 5. A su vez con las diferencias (valores faltantes por pagar a la demandante), la liquidación de la parte ejecutante, procedió a indexar tales diferencias anuales determinadas conforme al punto anterior, aplicando la conocida fórmula, tomando como índice final 98,45 que corresponde a marzo de 2018 (fecha de elaboración de la liquidación) y como índices iniciales mensuales desde el mes de mayo de 2009, mes en que iniciaron los pagos de las mesadas pensionales por parte de COLPENSIONES hasta el mes de marzo de 2015, cuando quedó ejecutoriada la sentencia. Considerando que la indexación se hizo con las diferencias mensuales, se verificaron los índices iniciales hasta el año 2015, encontrando que se ajustan a los publicados oficialmente por el DANE en lo que se denomina "IPC Serie Variaciones". 6.
Finalmente la ejecutante calculó los intereses moratorios aplicando la tasa DTF4 a que hace referencia el artículo 192 del CPACA, por los 10 primeros meses siguientes a la ejecutoria de la sentencia, contados desde el 3 de marzo de 2015. Para este cálculo de intereses la ejecutante tomó como valor base la suma de $ 56.300.000, guarismo que se observa corresponde al capital (diferencias pensionales) entre el 15 de mayo de 2009 y el 30 de marzo de 2015 fecha de ejecutoria de la sentencia, es decir que los intereses moratorios se calcularon sobre diferencias pensionales sin incluir la indexación, procedimiento que se consideró correcto.
CONCLUSIONES: 1. En mi opinión el cálculo de la reliquidación de las mesadas pensionales de la señora Ana Isabel Vargas López que considero es correcto es la elaborada por la parte ejecutante. La explicación se debe básicamente a que la liquidación del Tribunal no Número interno: 4338-2019 Demandante: Ana Isabel Vargas López Demandado: Colpensiones 8 indexó los factores salariales que conforman la primera mesada, tal como lo ordenó la sentencia que sirve de fundamento al cobro ejecutivo.
Con sustento en lo anterior, esta Sala procede a dilucidar el asunto sometido a su conocimiento: En el mencionado informe se indicó que se realizó la verificación y comparación de la liquidación practicada por el Tribunal con la presentada por el apoderado de la ejecutante, concluyéndose que esta última reflejaba con mayor exactitud lo ordenado en la sentencia base de ejecución. Según expuso el contador, los factores salariales considerados por la parte actora —asignación básica, auxilio de alimentación, subsidio de transporte, primas de antigüedad, técnica, de vacaciones, de servicios, de navidad y el quinquenio— coincidían con los señalados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la sentencia del año 2015, y las cifras de cada concepto correspondían a las certificadas por la Contraloría de Bogotá, hallándose correctos los cálculos realizados por la parte ejecutante.
Igualmente, precisó que, mientras la parte actora actualizó todos los factores salariales comprendidos entre el 29 de agosto de 2001 y el 29 de agosto de 2002 con el Índice de Precios al Consumidor anual del año 2001, equivalente al 7,65 %, el Tribunal no efectuó dicha actualización. Según se advirtió en el concepto, “en este punto surge la mayor diferencia en relación con la liquidación del Tribunal, ya que en esta última no se indexó la primera mesada pensional como lo señaló la sentencia aludida, con lo cual los valores por cada concepto salarial de ahí en adelante van a ser menores para el Tribunal en relación con la parte ejecutante”.
En consecuencia, el contador concluyó que el ajuste realizado por la parte ejecutante se encontraba correcto. De otra parte, el mencionado contador constató que los factores salariales incluidos por la parte ejecutante —entre ellos el quinquenio en sus doceavas partes— correspondían a los previstos en la sentencia de 2015 y coincidían con los valores certificados por la Contraloría de Bogotá, por lo cual consideró correctos los cálculos efectuados en la liquidación presentada por la actora.
También, estableció que, la metodología utilizada por la parte ejecutante para indexar las diferencias anuales y calcular los intereses moratorios era la adecuada, conforme a lo previsto en los artículos 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. En efecto, la parte ejecutante procedió a indexar las diferencias anuales aplicando la fórmula tradicional, tomando Número interno: 4338-2019 Demandante: Ana Isabel Vargas López Demandado: Colpensiones 9 como índice final 98,45, correspondiente a marzo de 2018, fecha de elaboración de la liquidación. Asimismo, se precisó que los índices iniciales utilizados fueron los mensuales comprendidos entre mayo de 2009 —cuando se iniciaron los pagos de la pensión por Colpensiones— y marzo de 2015, cuando quedó ejecutoriada la sentencia. El experto verificó que los índices empleados correspondían a los publicados oficialmente por el DANE, en la serie denominada “IPC Serie Variaciones”.
En cuanto a los intereses moratorios, el contador señaló que la parte ejecutante aplicó correctamente la tasa DTF durante los primeros diez meses siguientes a la ejecutoria del fallo, esto es, desde el 3 de marzo de 2015, y la tasa comercial con posterioridad a dicho término, hasta la fecha del pago total, siguiendo el procedimiento dispuesto en el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, lo cual calificó como correcto.
De todo lo anterior se desprende, según el informe técnico rendido, que la liquidación del Tribunal subestimó el valor real del crédito judicial, en tanto omitió la indexación de la primera mesada pensional, lo que generó una diferencia sustancial frente a la liquidación presentada por la parte ejecutante. Por el contrario, esta última se ajustó a los parámetros ordenados en la sentencia del 17 de febrero de 2015, utilizó los índices oficiales del DANE y observó las reglas legales y jurisprudenciales en materia de actualización e intereses moratorios.
En consecuencia, con fundamento en el concepto técnico rendido el 2 de septiembre de 2024, esta Sala acoge sus conclusiones y considera acreditado que la liquidación presentada por la parte apelante refleja con mayor precisión la obligación derivada del título ejecutivo, razón por la cual resulta procedente modificar la liquidación aprobada en primera instancia y así se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, RESUELVE.
PRIMERO. REVOCAR el auto de 2 de abril de 2019, proferido por el Tribunal Número interno: 4338-2019 Demandante: Ana Isabel Vargas López Demandado: Colpensiones 10 Administrativo de Cundinamarca, Subsección C, que libró mandamiento de pago en forma parcial, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. ORDENAR al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Subsección C, practique nuevamente la liquidación efectuada para librar mandamiento ejecutivo de pago, teniendo en cuenta lo señalado en esta providencia, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO. Ejecutoriada esta providencia y efectuadas las anotaciones que fuesen menester, devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.