CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá D.C., veintinueve (29) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Radicación: Ejecutivo 25000-23-42-000-2017-02916-01 (0952-2024) Demandante: Enrique de Jesús Valderrama Jaramillo Demandado: Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones)

RESUELVE

APELACIÓN DE AUTO QUE DECRETA EMBARGO La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante Colpensiones), por conducto de apoderado, contra el auto del 25 de octubre de 2023, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, que decretó medida cautelar de embargo.

I.

ANTECEDENTES 1.1. Demanda 1. Enrique de Jesús Valderrama Jaramillo, a través de apoderado, presentó demanda ejecutiva1 en contra de Colpensiones, con el propósito de que se libre mandamiento de pago por los siguientes montos: 1. Por la suma de CIENTO CINCUENTA Y NUEVE MILLONES NOVENTA Y UN MIL SEISCIENTOS NOVENTA Y CINCO PESOS M/L ($159.091.695), correspondientes a las Mesadas Indexadas dejadas de pagar y ordenadas a título de restablecimiento del derecho, de conformidad con el numeral 3º Y 5º de la sentencia proferida por ese despacho el veintinueve (29) de enero de 2015. 2.

Por la suma de CINCO MILLONES TRESCIENTOS VEINTISIETE MIL SETECIENTOS NOVENTA Y CINCO PESOS M/L ($5.327.795), correspondientes a las costas procesales y agencias en derechos a la que fue condenada la entidad demandada. 3. Por la suma de VEINTIÚN MILLONES CIENTO DIEZ MIL OCHOCIENTOS PESOS M/L ($21.110.800,00), correspondiente al descuento ilegal realizado por la entidad demandada y que fuera ordenado sin justificación legal en Resolución GNR 137840 del diez (10) de mayo de 2016. 4.

Los intereses moratorios, a la tasa máxima legal fijada por la Superintendencia 1 Samai, índice 00002, 5ED25000234200020170291600T133529876903356014ZIP(.zip), cuaderno principal. Radicación: 25000-23-42-000-2017-02916-01 (0952-2024) Demandante: Enrique de Jesús Valderrama Jaramillo Demandado: Colpensiones 2 Financiera, desde que se realizó el pago parcial de la obligación hasta que se satisfaga la misma. 5.

Las costas que se generen por el trámite del presente proceso. 6. Por las agencias en derecho de este proceso. [sic para toda la cita] 2. La anterior pretensión se fundamenta en el incumplimiento de la sentencia del 29 de enero de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, dentro del proceso 25000-23-42-000-2013-06488-00, en la que se condenó a Colpensiones a reliquidar la pensión de jubilación del aquí ejecutante con el 75% del promedio de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, a partir del 22 de marzo de 2012; y pagar la respectiva diferencia en forma indexada.

Asimismo, se ordenó descontar el valor de los aportes pensionales no realizados sobre los factores certificados, si hubiere lugar a ello, en la proporción que le corresponde al trabajador; y se condenó en costas procesales. 3. El actor adujo que el 19 de abril de 2016 pidió de Colpensiones el cumplimiento de la precitada sentencia; entidad que emitió Resolución GNR 137840 del 10 de mayo de 2016, por la cual reliquidó la pensión de jubilación en cuantía de $9.646.065 para el año 2012, y descontó la suma de $21.110.800 al retroactivo pensional reconocido, por concepto de aportes a salud. 1.2.

Auto que libró mandamiento de pago 4. En auto del 26 de octubre de 20182, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, libró mandamiento de pago contra Colpensiones por la suma de $37.481.771,83, correspondiente a la diferencia de las mesadas pensionales indexadas, dejadas de cancelar entre el 22 de marzo de 2012 y el 30 de abril de 2016, día del pago parcial. 5.

Asimismo, por los intereses moratorios causados sobre el capital pagado en el mes de mayo de 2016 ($169.005.821), desde el día siguiente a la ejecutoria de la sentencia hasta el pago parcial, y los generados frente al capital de $37.481.771,83, a partir del 1º de mayo de 2016. De igual forma, se libró mandamiento de pago por la suma de $5.327.795, por las costas liquidadas en el proceso ordinario. 1.3.

Solicitud de embargo y auto que decretó la medida cautelar3 6. El accionante, por conducto de su apoderado, en el escrito separado, solicitó como medida cautelar el embargo y secuestro de los siguientes bienes: Los saldos que en cuentas corrientes, cdt o cualquier producto bancario representativo de dinero que posean a la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES en las siguientes entidades Bancarias: Banco de Bogotá, Banco Popular, Helm Bank, Bancolombia, Citybank, Banco GNB Sudameris, Banco BBVA, Banco de Occidente, Banco Caja Social, Banco 2 Ibidem. 3 Samai, índice 00002, 5ED25000234200020170291600T133529876903356014ZIP(.zip), Cuaderno medidas Cautelares.

Radicación: 25000-23-42-000-2017-02916-01 (0952-2024) Demandante: Enrique de Jesús Valderrama Jaramillo Demandado: Colpensiones 3 Davivienda, Banco Colpatria, Banco Agrario de Colombia, Banco AV Villas. [sic para toda la cita] 7. Mediante proveído del 26 de octubre de 2018, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, decretó la medida cautelar de embargo deprecada por la parte accionante, con base en la liquidación efectuada por la contadora de esa sección ($40.448.712,66, correspondiente al valor del crédito, los intereses y las costas procesales) y limitó su monto en aplicación del artículo 593 (numeral 10) del Código General del Proceso (en adelante CGP), en los siguientes términos:

PRIMERO: Decrétase el embargo y retención de los dineros que la Administradora Colombiana de Pensiones -Colpensiones-, tenga o llegase a tener en las cuentas corrientes con las entidades bancarias BBVA, BANCOLOMBIA y DAVIVIENDA, hasta la suma de Ochenta Millones Ochocientos Noventa y Siete Mil Cuatrocientos Veinticuatro pesos ($80.897.424) M/cte, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de este proveído.

SEGUNDO: Por la secretaría de esta Subsección, comuníquese a cada una de las gerencias principales de las entidades bancarias BBVA, BANCOLOMBIA y DAVIVIENDA de la ciudad de Bogotá, a fin de que den cumplimiento a la orden impartida en el numeral anterior.

TERCERO: Adviértasele a las entidades bancarias respectivas que sobre los dineros retenidos, deberán constituir certificado de depósito y ponerlo a disposición de esta Corporación dentro de los tres (3) días siguientes al recibo de la comunicación, tal como lo dispone el numeral 10° del artículo 593 del CGP, además se les informará que la cuantía máxima de la medida es hasta por la suma de Ochenta Millones Ochocientos Noventa y Siete Mil Cuatrocientos Veinticuatro pesos ($80.897.424) M/cte, cuyo valor deberá consignarse en la cuenta de depósitos judiciales del Banco Agrario de Bogotá constituido en la cuenta judicial No.250001026001,y por una sola vez. 8.

El embargo se hizo efectivo por el banco Davivienda, según comunicación enviada al tribunal el 2 de mayo del 2019, en la que relaciona una cuenta a nombre de la entidad ejecutada e indica que esa medida se registró «respetando los límites de inembargabilidad establecidos» y se constituyó un depósito judicial en su totalidad. 1.4. Sentencia de primera instancia y trámite procesal posterior 9.

Por medio de sentencia del 4 de diciembre de 20204, el Tribunal Administrativo del Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, declaró no probadas las excepciones de pago total y compensación del retroactivo pensional e intereses moratorios; en consecuencia, ordenó seguir adelante con la ejecución por los siguientes conceptos: […] por la suma de treinta y siete millones cuatrocientos noventa y un mil setecientos setenta y un pesos con ochenta y tres centavos ($37.491.771,83), por el saldo del retroactivo pensional dejado de cancelar desde el 22 de marzo de 2012 hasta el 30 de abril de 2016 (día anterior al mes de inclusión en nómina del pago parcial), se precisa que la suma antes señalada seguirá aumentando hasta 4 Samai, índice 00002, 5ED25000234200020170291600T133529876903356014ZIP(.zip), cuaderno principal.

Radicación: 25000-23-42-000-2017-02916-01 (0952-2024) Demandante: Enrique de Jesús Valderrama Jaramillo Demandado: Colpensiones 4 que se realice el pago total de la obligación. Asimismo, por los intereses moratorios causados sobre el retroactivo pensional indexado, menos los descuentos por aportes a salud y sin la inclusión de las mesadas adicionales, reconocido en la Resolución GNR 137840 del 10 de mayo de 2016, entre el 15 de diciembre de 2015 hasta el 15 de marzo de 2016, y desde el 19 de abril de 2016 al 30 de abril de 2016; como también, los intereses moratorios causados sobre el retroactivo pensional indexado a la ejecutoria de la sentencia dejado de cancelar, menos lo [sic] descuentos por aportes a salud y sin la inclusión de las mesadas adicionales ($37.491.771,83), desde el 15 de diciembre de 2015 al 15 de marzo de 2016 y desde el 19 de abril de 2016 hasta que se realice el pago total de la obligación. 10.

Contra esta decisión la entidad demandada interpuso recurso de apelación, el cual fue rechazado por extemporáneo, mediante auto del 8 de abril de 2021. 11. A través de auto del 15 de julio de 20225, el tribunal negó las solicitudes formuladas por Colpensiones de entrega del depósito judicial núm. 400100007134667 por la suma de $80.897.424 y de levantamiento de la medida cautelar, al no configurarse alguno de los eventos previstos en el artículo 597 del CGP. 12.

Mediante proveído del 30 de marzo de 20236, se fijó la liquidación del crédito en los siguientes montos a favor del demandante: Por la suma de $ 114.951.525.83, por concepto de las diferencias de mesadas, conforme a lo ordenado en la sentencia del 28 de enero de 2015 proferida por esta Corporación. Por la suma de $ 127.515.210 por concepto de intereses moratorios por el pago tardío de la sentencia base de recaudo. 13.

Frente a la citada providencia no se interpusieron recursos y, con auto del 31 de agosto de 2023, se ordenó la entrega al demandante del título de depósito judicial núm. 400100007134667, por la suma de $ 80.897.424. 14. El 6 de septiembre de 20237 el actor pidió la «ampliación de la medida cautelar» porque el monto total adeudado asciende a $242.466.735, al estimar que pese a que se ordenó la entrega del depósito judicial núm. 400100007134667, por $80.897.424, con este se obtiene un pago parcial sobre la obligación principal, por lo que queda un saldo respecto de la liquidación del crédito por $161.569.311, que hasta la fecha no ha sido cancelado.

Igualmente, informó que el 21 de abril de 2023 presentó solicitud de pago de la liquidación del crédito ante Colpensiones, sin obtener respuesta; por lo tanto, es necesaria dicha ampliación del monto del embargo, para que el deudor sufrague la acreencia judicialmente reconocida. 1.5. Auto objeto del recurso de apelación 15. El Tribunal Administrativo del Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, decretó la medida cautelar de embargo deprecada por la parte accionante, mediante 5 Samai, índice 00002, 5ED25000234200020170291600T133529876903356014ZIP(.zip), Cuaderno medidas Cautelares. 6 Samai, gestión en otros despachos, índice 00086. 7 Samai, gestión en otros despachos, índice 00100.

Radicación: 25000-23-42-000-2017-02916-01 (0952-2024) Demandante: Enrique de Jesús Valderrama Jaramillo Demandado: Colpensiones 5 auto del 25 de octubre de 20238, en los siguientes términos:

PRIMERO: Decrétase el embargo y retención de los dineros que la Administradora Colombiana de Pensiones –Colpensiones-, tenga o llegase a tener en las cuentas corrientes con la entidad bancaria DAVIVIENDA, hasta la suma de Ciento sesenta y un millones quinientos sesenta y nueve mil trescientos once pesos con ochenta y tres centavos ($ 161.569.311.83) M/cte, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de este proveído.

SEGUNDO: Por la secretaría de esta Subsección, comuníquese a la gerencia principal de la entidad bancaria DAVIVIENDA de la ciudad de Bogotá, a fin de que dé cumplimiento a la orden impartida en el numeral anterior.

TERCERO: Adviértasele a la entidad bancaria que sobre los dineros retenidos, deberán constituir certificado de depósito y ponerlo a disposición de esta Corporación dentro de los tres (3) días siguientes al recibo de la comunicación, tal como lo dispone el numeral 10º del artículo 593 del CGP, además se le informará que la cuantía máxima de la medida es hasta por la suma de Ciento sesenta y un millones quinientos sesenta y nueve mil trescientos once pesos con ochenta y tres centavos ($ 161.569.311.83) M/cte, cuyo valor deberá consignarse en la cuenta de depósitos judiciales del Banco Agrario de Bogotá constituido en la cuenta judicial No. 250001026001, y por una sola vez. 16.

El tribunal consideró que se encuentra probado que la entidad ejecutada a la fecha persiste en el incumplimiento de lo ordenado en la sentencia base de recaudo. Asimismo, se tiene que por auto del 26 de octubre de 2018 se decretó la medida de embargo y retención de dineros de la demandada por $80.897.424; no obstante, en la etapa de liquidación del crédito se fijó el valor de la obligación en las siguientes sumas: $114.951.525.83, por concepto de las diferencias en las mesadas y $127.515.210 por intereses moratorios, para un total de $242.466.735.83; por ende, la medida cautelar ordenada el 26 de octubre de 2018 es insuficiente frente al valor liquidado el 30 de marzo de 2023. 17.

Estimó que el hoy ejecutante se vio en la necesidad de iniciar una acción ejecutiva con el fin de hacer efectivos los derechos reconocidos en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, dado que la parte demandada persiste en su incumplimiento integral, por lo que «manteniendo la congruencia de las razones expuestas para decretar la medida cautelar del 26 de octubre de 2018, es procedente y proporcional ampliar dicha medida cautelar en la suma de $161.569.311.83», que corresponde al valor insoluto de la liquidación del crédito determinada en proveído del 30 de marzo de 2023, de conformidad con el numeral 10 del artículo 593 del CGP. 1.6.

Recursos de reposición y en subsidio de apelación 18. Colpensiones interpuso recursos de reposición y en subsidio de apelación9 contra el auto que decretó medida cautelar de embargo, toda vez que sus recursos están incorporados en el presupuesto general de la Nación, razón por la cual gozan de la protección de inembargabilidad, conforme al artículo 19 del Decreto 111 de 1996, declarado exequible por la Corte Constitucional en sentencia C-354 de 1997, que reitera lo considerado en el fallo C-546 de 1992, según el cual los dineros cuya 8 Samai, índice 00002, 5ED25000234200020170291600T133529876903356014ZIP(.zip), Cuaderno medidas Cautelares. 9 Samai, índice 00002, 5ED25000234200020170291600T133529876903356014ZIP(.zip), cuaderno principal.

Radicación: 25000-23-42-000-2017-02916-01 (0952-2024) Demandante: Enrique de Jesús Valderrama Jaramillo Demandado: Colpensiones 6 destinación específica ha sido señalada por la Ley son inembargables. 19. Sostuvo que el artículo 1º de la Ley 15 de 1982 dispone la inembargabilidad de los dineros oficiales destinados al pago de las pensiones de jubilación, vejez, invalidez y muerte y su manejo en una cuenta especial, de modo que en ningún caso puedan ser objeto de cambio o traslado alguno; y en similar sentido lo establece el artículo 134 (numeral 2) de la Ley 100 de 1993. 20.

Adujo que «no sólo hay dinero de la propia administración sino dineros de la seguridad social, destinados al pago de sentencias judiciales, patrimonio propio, nómina, etc. por lo que el despacho antes de ampliar la medida cautelar debió indagar primero sobre las cuentas bancarias, si pertenecen al patrimonio propio o están destinadas al pago de la seguridad social, ya que no se cuenta con material probatorio que diera certeza de ello».

Por consiguiente, la decisión apelada viola los derechos de los pensionados cuando los dineros hacen parte de los recursos del sistema general de pensiones del régimen de prima media con prestación definida, por lo que al ejecutante le correspondía demostrar cuáles no tienen carácter inembargable. 1.7. Trámite procesal 21. Por auto del 12 de enero de 202410, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, resolvió el recurso de reposición, en el sentido de confirmar el proveído del 25 de octubre de 2023, al estimar que el señor Enrique de Jesús Valderrama, ante el incumplimiento de la entidad condenada, se vio obligado a acudir nuevamente a la jurisdicción para lograr la ejecución de la sentencia ordinaria, pero a la fecha Colpensiones persiste en su inobservancia, pues no existe prueba que permita establecer que dicha obligación ha sido pagada. 22.

Reiteró que, dado que se encuentra en firme la liquidación del crédito por valor de $242.466.735.83, es claro que la medida cautelar ordenada el 26 de octubre de 2018 resulta insuficiente frente al monto calculado el 30 de marzo de 2023. En consecuencia, concedió, en el efecto devolutivo, el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada.

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 23. La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto contra el auto que decretó medida cautelar de embargo, en atención a la competencia prevista en los artículos 125, numeral 2, literal h)11; 15012 y 243, numeral 513, del CPACA. 10 Samai, índice 00002, 5ED25000234200020170291600T133529876903356014ZIP(.zip), cuaderno principal. 11 «ARTÍCULO 125.

DE LA EXPEDICIÓN DE PROVIDENCIAS. La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: […] h) El que resuelve la apelación del auto que decreta, deniega o modifica una medida cautelar. En primera instancia esta decisión será de ponente». 12 «ARTÍCULO 150. COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA Y CAMBIO DE RADICACIÓN. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código […]». 13 «ARTÍCULO 243.

APELACIÓN. Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: […] 5. El que decrete, deniegue o modifique una medida cautelar». Radicación: 25000-23-42-000-2017-02916-01 (0952-2024) Demandante: Enrique de Jesús Valderrama Jaramillo Demandado: Colpensiones 7 2.2. Oportunidad del recurso 24.

El artículo 244 del CPACA, modificado por el artículo 64 de la Ley 2080 de 202114, establece que el recurso de apelación contra autos notificados a través de estado electrónico debe interponerse y sustentarse por escrito ante quien lo profirió, dentro de los 3 días siguientes a su notificación o del que niega total o parcialmente la reposición. 25.

Descendiendo al caso concreto, se tiene, en cuanto a la oportunidad para impugnar la decisión, que el referido recurso fue interpuesto por la parte demandada el 30 de octubre de 202315, esto es, dentro del término de ejecutoria del auto del 25 de los mismos mes y año16. 26. Así las cosas, al evidenciarse que el recurso fue interpuesto en tiempo, se procederá a su estudio y decisión. 2.3.

Problema jurídico 27. Se circunscribe a determinar si resulta procedente en el presente asunto la medida cautelar de embargo de las sumas de dinero depositadas en cuentas corrientes que posea Colpensiones con el banco Davivienda, o por el contrario, como lo alega la entidad ejecutada, no es pertinente dada la inembargabilidad de sus recursos públicos, por pertenecer al presupuesto general de la Nación, como quiera que el pago de las mesadas pensionales que reconoce las realiza con cargo a los recursos parafiscales del sistema general de pensiones. 28.

La Sala para resolver el planteamiento expuesto, desarrollará el siguiente orden metodológico: (i) medida cautelar de embargo en procesos ejecutivos e inembargabilidad de rentas del presupuesto general de la Nación y (ii) caso concreto. 2.4. Medida cautelar de embargo en procesos ejecutivos e inembargabilidad de rentas del presupuesto general de la Nación 29.

En principio, cabe precisar que en los procesos ejecutivos el artículo 599 del CGP establece la posibilidad de decretar, como medidas cautelares, el embargo y secuestro de bienes, a partir de las siguientes reglas (i) la solicitud en ese sentido podrá 14 «Artículo 244. Trámite del recurso de apelación contra autos. <Artículo modificado por el artículo 64 de la Ley 2080 de 2021.

El nuevo texto es el siguiente:> La interposición y decisión del recurso de apelación contra autos se sujetará a las siguientes reglas: 1. La apelación podrá interponerse directamente o en subsidio de la reposición. Cuando se acceda total o parcialmente a la reposición interpuesta por una de las partes, la otra podrá apelar el nuevo auto, si fuere susceptible de este recurso. 2.

Si el auto se profiere en audiencia, la apelación deberá interponerse y sustentarse oralmente a continuación de su notificación en estrados o de la del auto que niega total o parcialmente la reposición. De inmediato, el juez o magistrado dará traslado del recurso a los demás sujetos procesales, con el fin de que se pronuncien, y a continuación, resolverá si lo concede o no, de todo lo cual quedará constancia en el acta. 3.

Si el auto se notifica por estado, el recurso deberá interponerse y sustentarse por escrito ante quien lo profirió, dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación o a la del auto que niega total o parcialmente la reposición. En el medio de control electoral, este término será de dos (2) días. De la sustentación se dará traslado por secretaría a los demás sujetos procesales por igual término, sin necesidad de auto que así lo ordene.

Los términos serán comunes si ambas partes apelaron. Este traslado no procederá cuando se apele el auto que rechaza la demanda o niega total o parcialmente el mandamiento ejecutivo. Surtido el traslado, el secretario pasará el expediente a despacho y el juez o magistrado ponente concederá el recurso en caso de que sea procedente y haya sido sustentado. 4.

Una vez concedido el recurso, se remitirá el expediente al superior para que lo decida de plano». 15 Samai, gestión en otros despachos, índice 00112. 16 Notificación surtida por estado el 26 de octubre de 2023 (Samai, gestión en otros despachos, índice 00110), por lo que el término de ejecutoria trascurrió del 27 al 31 de los mismos mes y año. Radicación: 25000-23-42-000-2017-02916-01 (0952-2024) Demandante: Enrique de Jesús Valderrama Jaramillo Demandado: Colpensiones 8 formularse desde la presentación de la demanda;

(ii) el juez podrá limitarlas a lo necesario y el valor de los bienes no podrá «exceder del doble del crédito cobrado, sus intereses y las costas prudencialmente calculadas, salvo que se trate de un solo bien o de bienes afectados por hipoteca o prenda que garanticen aquel crédito, o cuando la división disminuya su valor o su venalidad». 30.

Asimismo, (iii) el ejecutado que proponga excepciones de mérito o el tercero afectado con la medida podrá pedir del juez que ordene al ejecutante «prestar caución hasta por el 10% del valor de la ejecución para responder por los perjuicios que se causen con su práctica, so pena de levantamiento». 31. No obstante, el artículo 593 del mencionado estatuto procesal, en relación con el embargo de sumas de dinero depositadas en establecimientos bancarios y similares, prevé como cuantía máxima de tal medida aquella que no exceda el valor del crédito y las costas más un cincuenta por ciento (50%). 32.

Por su parte, el artículo 594 ibidem, que enumeró los bienes excluidos de órdenes de embargo, incluyó en esa lista a los incorporados al presupuesto general de la Nación; pero, en su parágrafo impartió reglas de procedencia de dicha medida frente a esos recursos en caso de existencia de algún fundamento legal, así: Bienes inembargables.

Además de los bienes inembargables señalados en la Constitución Política o en leyes especiales, no se podrán embargar: 1. Los bienes, las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación o de las entidades territoriales, las cuentas del sistema general de participación, regalías y recursos de la seguridad social. […] Parágrafo.

Los funcionarios judiciales o administrativos se abstendrán de decretar órdenes de embargo sobre recursos inembargables. En el evento en que por ley fuere procedente decretar la medida no obstante su carácter de inembargable, deberán invocar en la orden de embargo el fundamento legal para su procedencia. Recibida una orden de embargo que afecte recursos de naturaleza inembargable, en la cual no se indicare el fundamento legal para la procedencia de la excepción, el destinatario de la orden de embargo, se podrá abstener de cumplir la orden judicial o administrativa, dada la naturaleza de inembargable de los recursos.

En tal evento, la entidad destinataria de la medida, deberá informar al día hábil siguiente a la autoridad que decretó la medida, sobre el hecho del no acatamiento de la medida por cuanto dichos recursos ostentan la calidad de inembargables. La autoridad que decretó la medida deberá pronunciarse dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la fecha de envío de la comunicación, acerca de si procede alguna excepción legal a la regla de inembargabilidad.

Si pasados tres (3) días hábiles el destinatario no se recibe oficio alguno, se entenderá revocada la medida cautelar. En el evento de que la autoridad judicial o administrativa insista en la medida de embargo, la entidad destinataria cumplirá la orden, pero congelando los recursos en una cuenta especial que devengue intereses en las mismas condiciones de la cuenta o producto de la cual se produce el débito por cuenta del embargo.

En todo caso, las sumas retenidas solamente se pondrán a disposición del juzgado, Radicación: 25000-23-42-000-2017-02916-01 (0952-2024) Demandante: Enrique de Jesús Valderrama Jaramillo Demandado: Colpensiones 9 cuando cobre ejecutoria la sentencia o la providencia que le ponga fin al proceso que así lo ordene. 33. El Decreto 111 de 15 de enero de 1996, por el cual se compilan las Leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995, que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto, ya disponía la inembargabilidad de las rentas incorporadas al presupuesto general de la Nación, así como los bienes y derechos de los órganos que lo conforman, en los siguientes términos:

ARTÍCULO 19. Inembargabilidad. Son inembargables las rentas incorporadas en el presupuesto general de la Nación, así como los bienes y derechos de los órganos que lo conforman. No obstante la anterior inembargabilidad, los funcionarios competentes deberán adoptar las medidas conducentes al pago de las sentencias en contra de los órganos respectivos, dentro de los plazos establecidos para ello, y respetarán en su integridad los derechos reconocidos a terceros en estas sentencias.

Se incluyen en esta prohibición las cesiones y participaciones de que trata el capítulo 4º del título XII de la Constitución Política. Los funcionarios judiciales se abstendrán de decretar órdenes de embargo cuando no se ajusten a lo dispuesto en el presente artículo, so pena de mala conducta (L. 38/89, art. 16; L. 179/94, arts. 6º, 55, inc. 3º). 34.

La precitada norma fue objeto de control de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional que, en sentencia C-354 de 199717, decidió su exequibilidad y avaló la posibilidad de embargar los bienes y rentas incorporados al presupuesto de la Nación cuando se pretenda hacer efectiva una obligación de naturaleza laboral, «cuya satisfacción es necesaria para realizar el principio de la dignidad humana y hacer efectivo el ejercicio del derecho fundamental al trabajo en condiciones justas y dignas». 35.

Asimismo, la Corte Constitucional, en sentencia C-566 de 200318, reiteró que la inembargabilidad de los aludidos bienes solo «se ajusta a la Constitución en la medida en que ello no impida la efectividad del pago de las obligaciones dinerarias surgidas de las obligaciones laborales»; derrotero que reafirmó en fallo C-1154 de 200819, en el que puntualizó las tres excepciones frente a su aplicación: 4.3.1.- La primera excepción tiene que ver con la necesidad de satisfacer créditos u obligaciones de origen laboral con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas.

Al respecto, en la Sentencia C-546 de 1992, la Corte declaró la constitucionalidad condicionada del artículo 16 de la Ley 38 de 1989 (inembargabilidad de rentas y recursos del Presupuesto General de la Nación), en el entendido de que “en aquellos casos en los cuales la efectividad del pago de las obligaciones dinerarias a cargo del Estado surgidas de las obligaciones laborales, solo se logre mediante el embargo de bienes y rentas incorporados al presupuesto de la nación, este será embargable en los términos del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo”. […] 17 M. P. Antonio Barrera Carbonell. 18 M. P. Álvaro Tafur Galvis. 19 M. P. Clara Inés Vargas Hernández.

Dicho criterio también se expuso en el fallo C-539 de 2010. Radicación: 25000-23-42-000-2017-02916-01 (0952-2024) Demandante: Enrique de Jesús Valderrama Jaramillo Demandado: Colpensiones 10 Este criterio ha sido reiterado en diversas oportunidades, tanto en asuntos de tutela como de control abstracto de constitucionalidad20, y apunta a la realización efectiva de derechos laborales reconocidos en sentencia judicial o en actos administrativos que así lo dispongan en forma inequívoca. 4.3.2.- La segunda regla de excepción tiene que ver con el pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias.

Así fue declarado desde la Sentencia C-354 de 1997, donde la Corte declaró la constitucionalidad condicionada del artículo 19 del Decreto 111 de 1996 (inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación), “bajo el entendido de que los créditos a cargo del Estado, bien sean que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento que indica la norma acusada y que transcurridos 18 meses después de que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto -en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos- y sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos”. […] Esta postura también ha sido reiterada de manera uniforme en la jurisprudencia constitucional21. 4.3.3.- Finalmente, la tercera excepción a la cláusula de inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación, se origina en los títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible.

En la Sentencia C-103 de 1994 la Corte declaró la constitucionalidad condicionada de varias normas del Código de Procedimiento Civil relativas a la ejecución contra entidades de derecho público y la inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación. […] 4.4.- Las reglas de excepción anteriormente descritas lejos de ser excluyentes son complementarias, pero mantiene plena vigencia la regla general de la inembargabilidad de recursos del Presupuesto General de la Nación. Además, en el caso de la ejecución de sentencias y títulos ejecutivos emanados de la administración, la posibilidad de embargo exige que se haya agotado, sin éxito, el plazo previsto en el Código Contencioso Administrativo para el cumplimiento de las obligaciones del Estado. 36.

Así las cosas, la primera excepción a la regla de inembargabilidad de las rentas incorporadas en el presupuesto general de la Nación, así como los bienes y derechos de los órganos que lo conforman, atañe a créditos u obligaciones de origen laboral, con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas; la segunda cuando esté concernido el pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos en ellas reconocidos; y la tercera en caso de títulos emanados del Estado que concedan una obligación clara, expresa y exigible. 20 Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-013 de 1993, C-017 de 1993, C-337 de 1993, C-103 de 1994, C-263 de 1994, T-025 de 1995, T.262 de 1997, C-354 de 1997, C-402 de 1997, T-531 de 1999, T-539 de 2002, C-793 de 2002, C-566 de 2003, C-1064 de 2003 y T-1195 de 2004. 21 Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-402 de 1997, T-531 de 1999, T-539 de 2002, C-793 de 2002 y C-192 de 2005, entre otras.

Radicación: 25000-23-42-000-2017-02916-01 (0952-2024) Demandante: Enrique de Jesús Valderrama Jaramillo Demandado: Colpensiones 11 37. Además de lo anterior, no es dable desconocer la previsión contenida en el parágrafo 2.º del artículo 19522 del CPACA, acerca de la inembargabilidad de los rubros del presupuesto destinados al pago de sentencias y conciliaciones y del Fondo de Contingencias, en armonía con el 2.8.1.6.1.1. del Decreto 1068 de 2015, por el cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público, que preceptúa dicho atributo para las cuentas corrientes abiertas exclusivamente a favor de la Nación – Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público:

ARTÍCULO 2. 8.1.6.1.1. Inembargabilidad en cuentas abiertas a favor de la Nación. Cuando un embargo de recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación sea ordenado con fundamento en lo dispuesto por el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sólo se podrá practicar sobre la cuenta o cuentas corrientes que reciban recursos del presupuesto nacional, abiertas a favor de la entidad u organismo condenado en la sentencia respectiva.

Parágrafo. En ningún caso procederá el embargo de los recursos depositados por la Nación en cuentas abiertas exclusivamente a favor de la Nación - Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el Banco de la República o en cualquier otro establecimiento de crédito. 38. Igualmente, acerca de la inembargabilidad de recursos deben observarse las disposiciones de los artículos 318 del Decreto 1222 de 198623, 134 de la Ley 100 de 199324, 25 de la Ley 80 de 199325, 18 y 91 de la Ley 715 de 200126, 275 (parágrafo 2.°) de la Ley 1450 de 201127, 45 de la Ley 1551 de 201228, 25 de la Ley 1751 de 201529, 357 de la Ley 1819 de 201630 y 133 de la Ley 2056 de 202031. 2.5.

Caso concreto 39. En punto a resolver el problema jurídico planteado, se advierte que en la providencia impugnada se ordenó medida cautelar de embargo de las sumas de dinero que tenga Colpensiones en cuentas corrientes con el banco Davivienda, pero dicha entidad, en su escrito de alzada, alega la aplicación de la regla de inembargabilidad de sus bienes, porque están incorporados en el presupuesto general de la Nación y la medida cautelar es improcedente sobre aquellos destinados al pago de pensiones. 40.

Previo al análisis del caso en cuestión, es esencial recordar que, como lo ha 22 «PARÁGRAFO 2o. El monto asignado para sentencias y conciliaciones no se puede trasladar a otros rubros, y en todo caso serán inembargables, así como los recursos del Fondo de Contingencias. La orden de embargo de estos recursos será falta disciplinaria». 23 «Por el cual se expide el Código de Régimen Departamental». 24 «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones». 25 «Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública». 26 «por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros». 27 «Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014». 28 «Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios». 29 «Por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones». 30 «Por medio de la cual se adopta una reforma tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasión y la elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones». 31 «Por la cual se regula la organización y el funcionamiento del Sistema General de Regalías».

Radicación: 25000-23-42-000-2017-02916-01 (0952-2024) Demandante: Enrique de Jesús Valderrama Jaramillo Demandado: Colpensiones 12 señalado esta corporación32, el recurso de apelación delimita el problema jurídico y los aspectos de hecho y de derecho que deben ser objeto de análisis. Por consiguiente, en aplicación del principio de congruencia, el estudio de la Sala se circunscribirá exclusivamente a los argumentos expuestos en el recurso, es decir, acerca de la aplicación de la regla de inembargabilidad en los términos aducidos por la entidad impugnadora. 41.

De acuerdo con lo explicado en el acápite anterior, en razón a que la presente demanda ejecutiva tiene como propósito obtener el cumplimiento de una sentencia judicial atinente a la reliquidación de una pensión de jubilación, carece de asidero jurídico el argumento de Colpensiones acerca de la prohibición de embargo sobre los bienes y derechos de los órganos que conforman el presupuesto general de la Nación, cuanto más, si el crédito cuyo pago se reclama, además de provenir de una orden judicial, se relaciona con una prestación atinente a la seguridad social33. 42.

En lo referente al reparo planteado por Colpensiones acerca de la inembargabilidad de los recursos destinados al pago de pensiones, el artículo 134 de la Ley 100 de 1993 establece: INEMBARGABILIDAD. Son inembargables: 1. Los recursos de los fondos de pensiones del régimen de ahorro individual con solidaridad. 2. Los recursos de los fondos de reparto del régimen de prima media con prestación definida y sus respectivas reservas. 3.

Las sumas abonadas en las cuentas individuales de ahorro pensional del régimen de ahorro individual con solidaridad, y sus respectivos rendimientos. 4. Las sumas destinadas a pagar los seguros de invalidez y de sobrevivientes dentro del mismo régimen de ahorro individual con solidaridad. 5. Las pensiones y demás prestaciones que reconoce esta Ley, cualquiera que sea su cuantía, salvo que se trate de embargos por pensiones alimenticias o créditos a favor de cooperativas, de conformidad con las disposiciones legales vigentes sobre la materia. 6.

Los bonos pensionales y los recursos para el pago de los bonos y cuotas partes de bono de que trata la presente Ley. 7. Los recursos del fondo de solidaridad pensional.

PARÁGRAFO. No obstante lo dispuesto en el presente artículo, las cotizaciones voluntarias y sus rendimientos financieros solo gozarán de los mismos beneficios 32 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 20 de septiembre de 2018, radicado 08001-23-33-000-2013- 00580-01(22144), M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 33 En iguales términos se ha pronunciado esta Subsección en autos del 30 de septiembre de 2021, expediente 41001-23-31-000-2010-00577-02 (2459-2018); 10 de febrero de 2022, expediente 41001-23-31-000-2014-00476- 01 (4000-2021), M. P. César Palomino Cortés; 17 de noviembre de 2022, expediente 68001-23-33-000-2013- 00858-02 (1921-2019), M. P. Carmelo Perdomo Cuéter; 19 de septiembre de 2024, expediente 08001-23-33-000- 2013-00621-02 (0226-2024), M. P. Jorge Edison Portocarrero Banguera; y 8 de mayo de 2025, expediente 76001- 23-33-000-2022-00847-02 (0438-2025), M. P. Juan Enrique Bedoya Escobar.

De igual modo, la Subsección A en proveído del 29 de mayo de 2025, expediente 25000-23-42-000-2022-00318-01 (6704-2022), M. P. Luis Eduardo Mesa Nieves. Radicación: 25000-23-42-000-2017-02916-01 (0952-2024) Demandante: Enrique de Jesús Valderrama Jaramillo Demandado: Colpensiones 13 que la Ley concede a las cuentas de ahorro en UPAC, en términos de inembargabilidad. 43.

Aunque el tribunal de instancia, al momento de decretar la medida cautelar, no fue explícito frente a la exclusión de los dineros pertenecientes al sistema general de seguridad social en pensiones, al encontrarse esa restricción normativamente prevista también impone su observancia por parte de las entidades financieras que la ejecuten, tanto es así que Davivienda, al informar sobre el embargo inicialmente ordenado por el proveído del 26 de octubre de 2018, advirtió que este se registró «respetando los límites de inembargabilidad establecidos». 44.

En todo caso, cabe recordar que, en virtud del artículo 597 del CGP, en aras de preservar la sostenibilidad fiscal y presupuestal de las entidades u organismos sobre cuyos recursos recae una medida cautelar de embargo, el Procurador General de la Nación, el ministro del respectivo ramo o el director de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado se encuentran facultados para pedir su levantamiento.

Asimismo, el artículo 599 ibidem prevé la posibilidad para el ejecutado de solicitar del correspondiente despacho judicial que el embargo sea sobre otros bienes de su propiedad, salvo cuando se trate de un embargo fundado en garantía real. 45. Adicionalmente, Colpensiones tampoco allega los documentos pertinentes para demostrar si existen cuentas corrientes en el banco Davivienda que resguarden los dineros que estima tienen destinación específica, sin que haya fundamento legal alguno para que sea dable trasladar esa carga al ciudadano; así lo decidió esta Subsección en un caso similar, mediante auto del 19 de septiembre de 202434, en los siguientes términos: Por lo anterior, no le asiste razón a la UGPP en sus alegaciones, dado que se pretende el pago de una obligación laboral que se deriva de una sentencia judicial ejecutoriada, encontrándose así en una de las situaciones que la Corte Constitucional y esta Corporación han señalado como excepción al principio de inembargabilidad de los recursos incorporados al Presupuesto General de la Nación. Así las cosas, si bien ciertos componentes del erario han sido revestidos por la ley y la Constitución con una protección especial para evitar su sustracción del patrimonio estatal como prenda garante del pago de sus obligaciones, la rigurosidad de tal restricción cede si, tras haberse vencido el plazo para que la autoridad correspondiente cumpliera voluntariamente (legal o contractual), esta no ha satisfecho los créditos de origen laboral, ni los impuestos en una sentencia. Por tanto, en atención a que el objeto de este trámite ejecutivo es obtener el cumplimiento de un fallo judicial, la prohibición de embargo sobre los recursos de la UGPP pierde fuerza, por lo que garantizan la deuda que aquella tiene con el ejecutante.

Especial prevalencia se predica de la pretensión cautelar del caso, puesto que el crédito cuyo pago se demanda, además de mostrarse como una orden judicial, se relaciona con una prestación de origen laboral35. 34 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, auto del 19 de septiembre de 2024, expediente 08001-23- 33-000-2013-00621-02 (0226-2024), M.P. Jorge Edison Portocarrero Banguera. 35 En ese sentido se ha pronunciado esta Sala en autos de 30 de septiembre de 2021, expediente 41001-23-31- 000-2010-00577-02 (2459-2018), 10 de febrero de 2022, expediente 41001-23-31-000-2014-00476-01 (4000- 2021).

De igual modo, la subsección A de la sección segunda de esta Corporación ha compartido este criterio en sentencia de tutela de 10 de junio de 2021, expediente 11001-03-15-000-2020-04268-01, C. P. Gabriel Valbuena Hernández. Radicación: 25000-23-42-000-2017-02916-01 (0952-2024) Demandante: Enrique de Jesús Valderrama Jaramillo Demandado: Colpensiones 14 Por otro lado, en cuanto al reparo expuesto por la UGPP dirigido a que las cuentas bancarias embargadas tienen destinación específica para cubrir los gastos de seguridad social, impuestos, así como los pagos parafiscales de la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes (PILA) que contiene recursos de terceros, pertenecientes al Sistema de Protección Social, entre otras; debe resaltarse que la orden del a quo, estuvo encaminada al embargo y retención de los dineros que se encuentren depositados en las cuentas de ahorro, corrientes, CDT, bonos o títulos de capitalización, cuyo titular sea la UGPP, cuando la entidad reciba recursos del Presupuesto General de la Nación, sin individualizar concretamente las cuentas, dado que señaló 18 entidades bancarias, por lo que llama la atención de la Sala que la UGPP no aporte prueba alguna de las cuentas a que alude que contienen específicamente esos dineros para ser objeto de valoración, sumado a que no se identifican los bancos en las que se encuentran las mismas.

No obstante, al considerarlo pertinente se precisa que, en todo caso las entidades bancarias, destinatarias de la medida, deben aplicar el embargo atendiendo la naturaleza de los dineros que posea la UGPP, evitando embargos de dineros de terceros o que pongan en riesgo el interés general sobre el particular, pues se insiste en que la medida recae sobre 18 entidades bancarias con una limitación en el valor total a embargar.

Ahora, en el caso de procederse de forma contraria, debe acudirse a los mecanismos procesales dispuestos para proteger la sostenibilidad financiera o presupuestal de la entidad ejecutada, conforme a lo preceptuado en el artículo 597 del CGP, tal como se anticipó en párrafos precedentes. Por lo anterior, resulta dable concluir que los recursos pretendidos en embargo por el ejecutante, pese a, en principio, ser inembargables, por hacer parte del presupuesto general de la Nación, pueden ser objeto de retención preventiva y de eventual traslado al patrimonio del acreedor. 46.

A partir de lo anterior, se colige que en razón a que el proceso ejecutivo promovido por el señor Enrique de Jesús Valderrama Jaramillo tiene como propósito obtener el cumplimiento de una sentencia judicial referente a un derecho de carácter pensional, en atención a los precedentes tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado, la prohibición de embargo de los recursos de Colpensiones, con base en el cual fundamenta sus reparos de apelación, no es absoluta, máxime cuando la medida cautelar de embargo propende a la garantía del derecho que se reconoce en la providencia judicial objeto de recaudo y a la seguridad jurídica. 47.

En consecuencia, se confirmará el auto del 25 de octubre de 2023, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, que decretó medida cautelar de embargo. En mérito de lo expuesto, la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado,

RESUELVE

Primero. Confirmar el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, el 25 de octubre de 2023, que decretó medida cautelar de embargo, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Devolver este expediente al tribunal de origen. Radicación: 25000-23-42-000-2017-02916-01 (0952-2024) Demandante: Enrique de Jesús Valderrama Jaramillo Demandado: Colpensiones 15 Tercero. Dejar las anotaciones de rigor en el Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://Samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx.