42 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., veinte (20) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-23-33-000-2018-00547-01 (4080-2021) Demandante: Jorge Alberto León Alzate Demandado: Departamento de Caldas y otro Tema: Pago de intereses moratorios por pago tardío de nivelación salarial de personal administrativo de la Secretaría de Educación. Principio de congruencia y decisión extra petita.

Sentencia de segunda instancia __________________________________________________________________ Asunto La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por la parte demandante y la Nación, Ministerio de Educación Nacional contra la sentencia proferida el 30 de julio de 2020 por el Tribunal Administrativo de Caldas que impuso una condena por razones de equidad y justicia al Ministerio de Educación Nacional y negó las pretensiones de la demanda.

I. Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Pretensiones 1. En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso - Administrativo1, Jorge Alberto León Alzate solicitó la anulación de la Resolución 5051-6 del 7 de mayo de 2017, por medio de la cual «se desconoció y negó los intereses moratorios generados con ocasión al pago tardío del retroactivo de la Homologación y Nivelación salarial, así como el ajuste a la indexación» [sic]. 1 En adelante CPACA.

Radicado: 17001-23-33-000-2018-00547-01 (4080-2021) Demandante: Jorge Alberto León Alzate 2. A título de restablecimiento del derecho pidió, entre otras cosas, que se ordenara (i) pagar los intereses moratorios, efectivos a partir del «día siguiente a los treinta (30) posteriores a su causación», esto es el 10 de febrero de 1997 al año 2002 y, en adelante, hasta el día en que se pagó el total del retroactivo por homologación y nivelación salarial, es decir, el 15 de abril de 2013; y (ii) liquidarlos con base en el capital neto pagado, esto es sin incluir el valor que por concepto de indexación salarial se reconoció. 1.1.2.

Fundamentos fácticos 3. En la demanda se narraron los siguientes hechos: 3.1. Jorge Alberto León Alzate prestó sus servicios al Estado en la Secretaría de Educación del departamento de Caldas, en calidad de «personal administrativo». 3.2. Mediante el Decreto 0021 de 1997, el departamento de Caldas transfirió el personal administrativo del orden nacional a su planta de personal con los mismos cargos, códigos y salarios «con los que venían de la Nación», sin tener en cuenta que, la mayoría, contaba con un nivel salarial superior al del orden nacional. 3.3.

En concepto 1607 del 9 de diciembre de 2004, la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta corporación precisó que las entidades territoriales, en el proceso de descentralización del servicio educativo, debían efectuar la correspondiente nivelación salarial, previamente la homologación. 3.4. A la Nación y al departamento de Caldas les correspondía realizar oportunamente la homologación de cargos y la nivelación de salarios, es decir, en el momento en que fue trasladado y no 16 años después, como ocurrió. 3.5.

El personal administrativo incorporado mediante Decreto 0021 de 1997 no fue homologado y nivelados salarialmente. 3.6. En cumplimiento de la Directiva Ministerial 10 de 2005 y la Resolución 2171 del 17 de mayo de 2006 expedidas por el Ministerio de Educación Nacional, la Secretaría de Educación elaboró y presentó el estudio técnico para la homologación, el cual fue aprobado el 30 de marzo de 2007. 3.7.

Por lo anterior, con el Decreto 0399 del 20 de abril de 2007, el departamento homologó y niveló los cargos administrativos a la planta territorial y, posteriormente, solicitó al ministerio la revisión y ajuste al proceso de homologación y nivelación salarial, lo cual fue aprobado mediante el oficio 2009EE2965 del 1 de junio de 2009. 3.8. «En virtud de la expedición del Decreto 337 de 02 de Diciembre de 2010, por medio del Decreto 0353 del 15 de diciembre de 2010», se incorporó por homologación y Radicado: 17001-23-33-000-2018-00547-01 (4080-2021) Demandante: Jorge Alberto León Alzate nivelación salarial al personal administrativo departamental. 3.9.

Con el oficio 2011EE63868 del 5 de octubre de 2012, el Ministerio de Educación certificó a la entidad territorial «por homologación y nivelación de los cargos administrativos del Departamento de Caldas periodo 1997 al año 2009, estableciendo que dicha deuda sería financiada por la Nación; recursos de balance propios de 2011 y con recursos de balance del Sistema General de Participaciones 2011». 3.10.

Como consecuencia de lo anterior, mediante Resolución 1898-6 del 22 de marzo de 2013, aclarada y modificada por las Resoluciones 4230-6 del 26 de junio de 2013 y 9016-6 del 11 de diciembre de 2014, pagó el retroactivo por concepto de homologación y nivelación salarial. En la parte resolutiva indicó la fecha de constitución de la obligación, esto es el 10 de febrero de 1997 hasta el 31 de diciembre de 2009. 3.11.

El 10 de agosto de 2015 solicitó el pago de los intereses con base en el certificado de pago expedido el 15 de agosto de 2013; sin embargo, el profesional encargado constató que este adolecía de «serios errores», razón por la cual, el 25 de febrero de 2016, expidió uno nuevo con valores «totalmente diferentes a los inicialmente registrados».

En este último, se anotó que el retroactivo correspondía a $84.384.940 liquidado a partir del 10 de febrero de 1997 hasta 2002, pero fue efectuado hasta el 15 de abril de 2013. 3.12. De ese valor pagado, la entidad reconoció como valor neto sin indexación la suma de $43.652.078, de manera que los intereses debían reconocerse y calcularse sobre este. 3.13.

Por lo anterior, el 7 de abril de 2017, solicitó el reconocimiento y pago de los intereses moratorios. La petición se resolvió desfavorablemente a través del acto acusado. 1.1.3. Normas violadas y concepto de violación 4. Como normas violadas se citaron los artículos 1, 2, 13, 25, 53, 58, 72, 93, 123 y 209 de la Constitución Política; 1608, 1617 y 1649 del Código Civil; 16 de la Ley 446 de 1998; y 177 del CCA.

En el concepto de violación se argumentó lo siguiente: 5. En el certificado expedido, la indexación no fue liquidada en debida forma, en razón a que la fórmula matemática que debía usarse era R = Rh x índice inicial / índice final. Además, se utilizó «una tabla para IPC ponderado desactualizada», pues se utilizó la base 100 de 1998 y no la de 2008.

Ello hizo que «los valores reconocidos por indexación [estuvieran] por debajo de los que realmente correspond[ían]». 6. Las entidades demandadas no previeron en los estudios técnicos el reconocimiento de los intereses moratorios, aun cuando era deber de la entidad Radicado: 17001-23-33-000-2018-00547-01 (4080-2021) Demandante: Jorge Alberto León Alzate territorial establecer el pago de todos los conceptos derivados del salario y demás prestaciones sociales. 7.

El pago de la obligación ocurrió hasta el 15 de abril de 2013, lo cual demostraba la mora en que incurrieron las entidades demandadas en el pago de las acreencias laborales, «producto del proceso de descentralización educacional y por consiguiente de la homologación salarial». Además, no tenía la carga de asumir la mora del Estado y, este no podía alegar en su favor su propia culpa bajo el argumento de que se trató de un proceso administrativo que lo eximía «del pago de una consecuencia natural que deviene del pago tardío de una obligación, que como se advirtió, correspondía a la Entidad prever». 1.2.

Contestación de la demanda 8. Las entidades demandadas se opusieron a la prosperidad de las pretensiones, con fundamento en lo siguiente: 1.2.1. Nación, Ministerio de Educación Nacional 9. No fue el ministerio el que realizó el pago en virtud de la descentralización del servicio educativo; el departamento de Caldas, mediante la Resolución 1898-6 del 22 de marzo de 2013 pagó al demandante el retroactivo por concepto de homologación y nivelación salarial.

Además, si bien impartió directrices a las entidades territoriales para el procedimiento de homologación, la responsabilidad recaía en cada una de ellas; en consecuencia, debía declararse la falta de legitimación en la causa por pasiva. 10. En virtud de la descentralización del sector educativo, el ministerio perdió la facultad nominadora, la cual fue trasladada a los departamentos y municipios, por lo tanto, estos están a cargo de la administración del personal docente y administrativo. 11.

Asimismo, propuso las excepciones de «ineptitud de la demanda», «caducidad» y «prescripción». 1.2.2. Departamento de Caldas 12. Por medio de la Resolución 3500 del 12 de agosto de 1996, el Ministerio de Educación certificó en materia de educación al departamento de Caldas. Luego, con el Decreto 00021 del 10 de febrero de 2017, se incorporaron las plantas de cargos de docentes, directivos docentes y administrativos a la estructura del departamento, los cuales eran pagados con recursos del situado fiscal. 13.

Mediante la directiva ministerial del 10 de junio de 2005 y la Resolución 2171 Radicado: 17001-23-33-000-2018-00547-01 (4080-2021) Demandante: Jorge Alberto León Alzate de 2006, se indicó a las entidades territoriales certificadas en educación el procedimiento que debían seguir para la homologación y nivelación de los empleados administrativos.

Este proceso se inició en el año 1997 al determinar, a través del estudio técnico, la revisión del salario de cada funcionario homologado, de acuerdo con el nivel jerárquico y los requisitos para el desempeño del cargo. Aquel fue aprobado por el ministerio el 30 de marzo de 2007 y también su modificación el 1 de junio de 2009, previamente la revisión y certificación de las funciones ejercidas por cada funcionario. 14.

Como el Ministerio de Educación designó los recursos para el reconocimiento de la homologación salarial, debía declararse la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. 15. Los dineros entregados provenían del Sistema General de Participaciones y fueron producto de un proceso de homologación y nivelación salarial «y no el pago de cesantías como se pretende hacer valer en el presente proceso»; además, el pago se hizo de manera indexada, de forma que no se podía imponer otra sanción por el mismo hecho. 1.3.

Audiencia inicial 16. El 16 de octubre de 2019 se realizó la audiencia de que trata el artículo 180 del CPACA. En esta oportunidad, se resolvieron las excepciones, entre ellas, la de caducidad, frente a la cual se consideró lo siguiente: «[ ] se resolvió un derecho de petición relacionado con el pago de unos intereses moratorios derivados de la homologación y nivelación salarial, fue notificada el 5 de julio de 2018, por lo que en principio los 4 meses para demandar vencerían el 6 de noviembre de 2018.

Se presentó solicitud de conciliación ante la Procuraduría el 23 de agosto de 2018, por lo que suspensión el término de caducidad por 2 meses y 12 días. La audiencia de conciliación se celebró el 23 de octubre de 2018 y se expidió la correspondiente acta en dicha fecha, y es por ello es a partir del día siguiente que se reanuda el plazo para presentar la demanda siendo radicada el 8 de noviembre de 2018, es decir dentro del término oportuno.» [sic] 1.4.

La sentencia apelada 17. Mediante sentencia proferida el 30 de julio de 2020, el Tribunal Administrativo de Caldas resolvió (i) declarar fundada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el departamento de Caldas; (ii) «reconocer por razones de equidad y justicia, que por parte de la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, se le recono[ciera] al señor Jorge Alberto León Alzate una indexación teniendo como base para indexar de $43.117.582, los cuales se liquida[rían] teniendo como fecha de inicio el 1º de enero de 2013 y fecha final el 14 de abril de ese año»;

(iii) negar las demás pretensiones de la demanda; y (iv) no condenar en costas. Radicado: 17001-23-33-000-2018-00547-01 (4080-2021) Demandante: Jorge Alberto León Alzate 18. Para tal efecto, se detuvo en el marco normativo y jurisprudencial de los siguientes temas: (i) proceso de homologación y nivelación salarial; (ii) naturaleza jurídica de los intereses moratorios;

(iii) el régimen prestacional y salarial; y (iv) facultades extra y ultra petita del juez en materia laboral. En el caso concreto, sostuvo lo siguiente: 19. El departamento de Caldas, a través del Decreto 0399 del 20 de abril de 2007, en cumplimiento de las directrices del Ministerio de Educación, homologó y niveló los cargos administrativos del personal de la planta territorial con recursos del Sistema General de Participaciones, el cual fue modificado por el Decreto 0337 del 2 de diciembre de 2010.

La Secretaría de Hacienda expidió el certificado de disponibilidad presupuestal 3500003137 del 7 de marzo de 2013 por valor de $57.341.662.202. 20. En efecto, el proceso de nivelación salarial se fundamentó en la necesidad legal de incorporar el cargo del demandante, el cual era del orden nacional, a la planta de cargos territorial y, por la diferencia salarial, se reconocieron los mayores valores resultantes de la homologación actualizados al momento del pago, «sin que el mismo tuviera la connotación del pago tardío de una obligación». 21.

El pago de intereses moratorios, por tener naturaleza indemnizatoria, «correspond[ía] a una prestación social», en razón a que no era una contraprestación con carácter retributivo que se recibiera habitual y periódicamente, de manera que, para su pago, debía estar expresamente señalado en las disposiciones que reglamentaran el régimen prestacional como, por ejemplo, el pago tardío de cesantías; sin embargo, no existía norma que regulara el derecho a reclamarlos cuando se trataba de la homologación o nivelación salarial; en consecuencia, su pago no era procedente. 22.

No obstante lo anterior, aunque no se solicitó la indexación de los valores pagados por la nivelación salarial, esta debía reconocerse porque su pago ocurrió en fecha posterior a su reconocimiento, lo cual habilitaba a que, por razones de equidad y justicia, se ordenara la actualización de las sumas pagadas, «escindiendo eso sí, y separando de las sumas pagadas, las que correspond[ían] a la indexación reconocida en los actos, pues no [podía] haber indexación sobre indexación, y los descuentos que por obligación se debieron realizar, esto es, limitándose únicamente al capital». 23.

Si bien el reconocimiento de la homologación y nivelación salarial fue objeto de modificaciones, con la Resolución 9016-6 del 11 de diciembre de 2014, la suma se indexó hasta el 31 de diciembre de 2012 y, como se pagaron el 15 de abril de 2013, tenía derecho a que se le indexara desde el 1 de enero hasta el 14 de abril de 2013. Adicionalmente, como la nivelación salarial debía someterse a los aportes al sistema de seguridad social, el valor del capital a indexar sería igual al total «recibido menos Radicado: 17001-23-33-000-2018-00547-01 (4080-2021) Demandante: Jorge Alberto León Alzate lo recibido por indexación y los descuento, en el caso bajo estudio sería: valor total: $74.176.169, menos ($28.718.015 + descuentos por salud y pensión de $2.340.572) esto es igual a $43.117.582». 24.

Finalmente, de acuerdo con el concepto proferido por la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta corporación el 30 de junio de 2005, la entidad obligada a pagar la indexación correspondería al Ministerio de Educación Nacional. 1.5. Los recursos de apelación 25. Las partes interpusieron recursos de apelación y lo sustentaron en los siguientes términos: 1.5.1.

Parte demandante 26. El a quo sostuvo que la indexación y los intereses moratorios tenían naturaleza distinta, pues la primera buscaba resarcir la devaluación o inflación, mientras que los segundos indemnizaban la mora en el cumplimiento de una obligación; sin embargo, no se solicitó el pago de intereses sobre sumas indexadas, sino que se paguen los primeros por el pago tardío de la homologación y nivelación salarial sobre el capital neto. 27.

De cualquier modo, de la lectura de los artículos 187 y 192 del CPACA, no era posible encontrar que el legislador hubiera previsto los conceptos de indexación e intereses como incompatibles, por el contrario, cuando se trata de sumas líquidas de dinero, debían ser ajustadas con el IPC y también causarían intereses en caso de no ser pagadas oportunamente. 28.

Se debía dar prevalencia al derecho más favorable al trabajador, es decir, los intereses de mora, en consideración a que, como fueron solicitados, abarcaban los componentes inflacionario e indemnizatorio, por lo tanto, «de considerarse dicha incompatibilidad de[bía] ordenarse el pago pendiente, lo cancelado por indexación, pues que, proceder a negar las pretensiones de la demanda, dada dicha limitante administrativa y económica, [iba] en detrimento de los derechos de orden constitucional y laboral que le asist[ían] al trabajador». 29.

De acuerdo con la ley, las obligaciones que no se pagaron oportunamente incurrieron en mora, de allí que fuera procedente el reconocimiento de los intereses moratorios, «ya sea legales si no se ha de descontar la indexación reconocida o corrientes de descontarse dicha indexación», máxime si en la demanda, estos fueron calculados sobre el capital neto sin actualizar. 30.

Las entidades incurrieron en mora en el pago de sus obligaciones salariales y prestacionales desde el momento en que trasladaron al personal de una planta a otra, pues devengó un salario inferior al que legalmente le correspondía y, además, tuvo que esperar hasta los años 2013 y 2014 para recibir el retroactivo causado por Radicado: 17001-23-33-000-2018-00547-01 (4080-2021) Demandante: Jorge Alberto León Alzate el periodo comprendido entre 1997 y 2002. 31.

De la relación laboral y reglamentaria nacieron obligaciones del empleador y el trabajador, del primero, garantizar el pago cumplido y completo de los salarios y prestaciones sociales y, del segundo, prestar el servicio personal, así como cumplir el ordenamiento jurídico; asimismo, este último tenía el derecho a percibir oportunamente la remuneración fijada, lo cual abarcaba también el pago de las prestaciones sociales, por lo tanto, como el primero incumplió su deber, debía asumir las consecuencias económicas a fin de resarcir los perjuicios, de conformidad con los artículos 90 de la Constitución Política, 33 de la Ley 734 de 2002 y 16 de la Ley 446 de 1998. 32.

De conformidad con la jurisprudencia, no solo debía reconocerse la indexación de los valores adeudados, sino que debían pagarse los intereses de mora porque, de ninguna manera, la primera excluye el derecho a reclamarlos. Ello, en razón a que, de acuerdo con los artículos 1608 y 1625 del Código Civil, vencido el término para cumplir una obligación, se incurría en mora. 33.

El a quo debió «hacer frente» al vacío normativo que mencionó en la sentencia, a través de técnicas sustitutivas como el derecho supletorio, la interpretación extensiva, la analogía o acudir a otras fuentes del derecho como la costumbre o los principios generales del derecho, en cumplimiento del artículo 8 de la Ley 153 de 1887. 34.

No era «admisible» que el empleador pactara con el trabajador que, en caso de incumplimiento, le debiera intereses de mora porque, primero, no era la conducta esperada de aquel máxime si es de orden público y, segundo, tampoco era una estipulación que debiera quedar por escrito porque los intereses operan de pleno derecho. 35. Contrario a lo sostenido por el a quo, los intereses de mora no son prestaciones sociales porque así no lo estableció el legislador, sino que se constituyen como una sanción, por eso debía acudirse por analogía a las disposiciones que los regulan.

Incluso, prueba de la consecuencia económica por el pago tardío de los salarios, es que se reconoció la indexación con base en los principios de equidad y justicia, lo que a su vez acredita que el proceder moroso del Estado sí trajo consigo una consecuencia de orden económico. En consecuencia, la única figura jurídicamente viable que permitía indemnizar y sancionar el pago tardío de la obligación eran los intereses de mora. 1.5.2.

Nación, Ministerio de Educación Nacional 36. Los valores reconocidos por concepto de retroactivo por homologación se consignaron en la Resolución 1898-6 del 22 de marzo de 2013 y fue pagada de manera efectiva el 15 de abril de 2013, «en tal virtud no había transcurrido más de un Radicado: 17001-23-33-000-2018-00547-01 (4080-2021) Demandante: Jorge Alberto León Alzate mes entre el reconocimiento y el pago efectivo a su beneficiario, siendo así inexistente la pérdida de poder adquisitivo del dinero reconocido en perjuicio del interesado, y por tal, no habría lugar a reconocer suma alguna inclusive por razones de justicia y equidad como se hizo en la sentencia objeto de impugnación». 37.

En ese orden, aunque la indexación hubiera sido calculada el 31 de diciembre de 2012 y como el pago se efectuó el 15 de abril de 2013, por razones de equidad y justicia, el a quo también pudo declarar satisfecha la obligación de homologación y nivelación salarial, en virtud de los principios de planeación y de ejecución de los presupuestos a los que debía sujetarse el gasto público, «en donde no es posible para el estado pagar de manera inmediata una obligación dineraria como la debatida» [sic]. 38.

El a quo omitió pronunciarse sobre la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta en la contestación de la demanda. 1.5. Trámite de la segunda instancia 39. En auto del 24 de noviembre de 2021 se admitieron los recursos de apelación interpuestos por las partes contra la sentencia del 30 de julio de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas. 40.

En proveído del 4 de abril de 2022 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para que presentaran sus alegaciones finales y concepto, respectivamente. 40.1. Nación, Ministerio de Educación: volvió sobre los argumentos de la contestación de la demanda y el recurso de apelación. 40.2. Parte demandante y Ministerio Público: guardaron silencio.

II. Consideraciones 2.1. Competencia 41. La Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación es competente para conocer de los recursos de apelación interpuestos por las partes, de conformidad con los artículos 125 y 150 del CPACA, conforme con los cuales «[l]as salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias» y «[e]l Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos [ ]». 2.2.

Problema jurídico 42. Se circunscribe a resolver el siguiente interrogante: 42.1. ¿Jorge Alberto León Alzate tiene derecho al pago de intereses moratorios Radicado: 17001-23-33-000-2018-00547-01 (4080-2021) Demandante: Jorge Alberto León Alzate por el pago tardío de los salarios derivados del proceso de homologación y nivelación salarial de la planta de personal del departamento de Caldas? 42.2.

¿Era procedente que, por razones de equidad y justicia, el a quo ordenara el pago de la indexación de la suma reconocida por el departamento de Caldas desde el 1 de enero al 14 de abril de 2013? 43. Con miras a resolver los anteriores planteamientos, la Sala seguirá la siguiente estructura expositiva: primero, se desarrollará el marco normativo y jurisprudencial del proceso de homologación del personal del sector educativo; y segundo, se resolverá el caso concreto. 2.3.

Marco normativo y jurisprudencial sobre el proceso de homologación del personal del sector educativo 44. La Ley 43 de 19752 estableció que «la educación primaria y secundaria oficiales serán un servicio público a cargo de la Nación», es decir, nacionalizó el servicio. Este proceso se desarrolló desde el 31 de diciembre de 1976 hasta 1980. 45.

Posteriormente, la Constitución Política de 1991 estableció, entre otras cosas, que el Congreso expediría las leyes orgánicas a las cuales estaría sujeto el ejercicio de la actividad legislativa y que la ley orgánica de ordenamiento territorial establecería la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales. 46.

En cumplimiento de lo anterior, se expidió la Ley 60 de 19933, la cual inició el proceso de descentralización de la educación. En su artículo 3, estableció que los departamentos tendrían, entre otras, la función de «[d]irigir y administrar directa y conjuntamente con sus municipios la prestación de los servicios educativos estatales en los niveles de preescolar, básica primaria y secundaria y media».

Adicionalmente, previó: «La prestación de los servicios educativos estatales y las obligaciones correspondientes, con cargo a los recursos del situado fiscal, se hará por los departamentos, caso en el cual los establecimientos educativos y la planta de personal tendrán carácter departamental, distribuida por municipios, de acuerdo con las necesidades de prestación del servicio; de todas maneras la administración del personal docente y administrativo se hará conforme a lo previsto en el artículo 6° de la presente Ley.» 47.

El artículo mencionado por el canon transcrito, estableció que el régimen de remuneración de las escalas salariales de todos los docentes de los servicios 2 «Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». 3 «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones».

Radicado: 17001-23-33-000-2018-00547-01 (4080-2021) Demandante: Jorge Alberto León Alzate educativos estatales, que en adelante tendrían el carácter de servidores públicos de régimen especial, los de los órdenes departamental, distrital y municipal, se regiría por el Decreto 2277 de 1979 y demás normas que lo modificaran o adicionaran. 48.

A su turno, el artículo 15 ibidem estableció que los departamentos y distritos que acreditaran el cumplimiento de los requisitos establecidos en dicha ley, recibirían «mediante acta suscrita para el efecto, los bienes, el personal, y los establecimientos que les [permitirían] cumplir con las funciones y las obligaciones recibidas». 49.

De acuerdo con lo anterior, el personal del sector educativo que prestaba sus servicios a la Nación, debía entregarse a los departamentos respectivos; ello suponía que se debía adelantar un proceso de incorporación en el que se hacían parte de la planta territorial. Así lo sostuvo la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta corporación4: «El traspaso o entrega de tales servidores, conforme al régimen de administración de personal, debía producirse indefectiblemente mediante un proceso de incorporación, el que para su perfeccionamiento requería de la homologación de cargos (comparación de los requisitos, funciones, clasificación, etc. previstos en la planta de la Nación con los exigidos para desempeñar los de la planta de personal de los departamentos), procedimiento que en el caso del personal administrativo revestía características particulares, pues era el producto de la descentralización del servicio educativo hacia un ente territorial.

Cabe recordar que según el decreto 2400 de 1968 - art. 48 - 5, la incorporación operaba por reorganización de dependencias o el traslado de funciones de una entidad a otra o por la supresión de cargos de carrera y, conforme a la ley 443 de 1998 6, también por la supresión del empleo de carrera o por fusión o supresión de entidades o traslado de una entidad a otra o modificación de planta. [ ] Es evidente, pues, que de la homologación y consiguiente incorporación, se hiciera preciso nivelar salarios en los eventos en que no procediera la incorporación horizontal, siempre bajo el supuesto de la no desmejora, en modo alguno, de las condiciones laboral, salarial y prestacional.

En consecuencia, los departamentos atendiendo sus necesidades, debían reajustar la estructura orgánica y funcional para continuar prestando el servicio educativo, se repite, tomando en cuenta no sólo el aspecto formal de los empleos, como su nomenclatura y grado –que podían diferir -, sino de manera primordial su clasificación, la naturaleza de las funciones, el grado de responsabilidad y los requisitos para su ejercicio, con sujeción a los manuales específicos respectivos, para de esta manera determinar la remuneración7.» 4 Concepto 1607 del 9 de diciembre de 2004. 5 Modificado y derogado en lo pertinente, art. 87 ley 443/98. 6 Derogada por la ley 909/04. 7 Según el Diccionario de la Real Academia Española, el significado de las siguientes palabras es: homologar, “equiparar, poner en relación de igualdad dos cosas”; equiparar, “considerar a una persona o cosa igual o equivalente a otra”; igual, “de la misma naturaleza, cantidad o calidad de otra Radicado: 17001-23-33-000-2018-00547-01 (4080-2021) Demandante: Jorge Alberto León Alzate 50.

Posteriormente, se expidió la Ley 115 de 19948, en la cual se dispuso que la Nación y las entidades territoriales ejercerían la dirección y administración de los servicios educativos estatales, en los términos de la Constitución Política, la Ley 60 de 1993 y las demás que expidiera el Congreso. Al mismo tiempo, estableció como una de las funciones del Ministerio de Educación fijar criterios técnicos para la aprobación de las plantas de personal del servicio educativo estatal por parte de las entidades territoriales y previó que la educación se financiaría con los recursos del situado fiscal y demás nacionales, más el aporte de los departamentos, distritos y municipios, de conformidad con la Ley 60 de 1993.

Estos recursos se considerarían gasto público social. 51. Con el Acto Legislativo 01 de 2001 se creó el Sistema General de Participaciones, con el fin de atender los servicios a cargo de la Nación, departamentos, distritos y municipios y proveer los recursos para financiar su adecuada prestación, «dándole prioridad al servicio de salud y los servicios de educación preescolar, primaria, secundaria y media, garantizando la prestación de los servicios y la ampliación de cobertura». 52.

Luego, la Ley 715 de 20019 ordenó que se establecerían las plantas de cargos docentes, directivos y administrativos de los planteles educativos, de los departamentos, distritos y municipios [artículo 34]; igualmente, que la provisión de los cargos en las plantas financiadas con recursos del Sistema General de Participaciones se realizaría por parte de la respectiva entidad territorial y aquellos vinculados a la carrera docente no requerían nueva vinculación o nuevo concurso para continuar en el ejercicio del cargo. 53.

En esta, se pretendió «municipalizar el servicio educativo que había quedado departamentalizado»10 con la Ley 60 de 1993; ello significó, igualmente, que se recibiera el personal entregado por los municipios, siempre que fueran certificados para asumir de manera autónoma los recursos del Sistema General de Participaciones. En ese orden, aquellos [municipios] que no cumplieran con los requisitos previstos en la norma, seguirían a cargo del departamento. 54.

En cumplimiento de lo anterior, el Ministerio de Educación Nacional, a través de la directiva ministerial 10 del 30 de junio de 2005, dirigida a los gobernadores, alcaldes y secretarios de educación, estableció el procedimiento para la homologación de cargos y la nivelación de salarios que consistiría en lo siguiente: cosa”; equivalente, “que equivale a otra cosa” y equivaler, “ser igual una cosa a otra, en la estimación, valor, potencia o eficacia”. 8 «Por la cual se expide la ley general de educación» 9 «[P]or la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros». 10 Como lo sostuvo la Sala de Consulta y servicio civil en el concepto antes citado.

Radicado: 17001-23-33-000-2018-00547-01 (4080-2021) Demandante: Jorge Alberto León Alzate 54.1. Elaboración de un estudio técnico, el cual debía contener (i) un análisis comparativo y detallado de cada cargo de la planta de personal transferida con la de la entidad territorial receptora, en el año que se produjo la incorporación y en los posteriores para determinar si existía diferencia por razón de la denominación, código, grado y la incidencia en la asignación salarial; y (ii) la identificación de las diferencias salariales y prestacionales que persistían por no haber adelantado el proceso de homologación y nivelación salarial con la identificación por cargo, asignación básica y demás costos inherentes a la nómina. 54.2.

Homologación de cargos y nivelación salarial, la cual se adoptaría mediante «acto administrativo general» y, la de cada funcionario, se haría a través de «acto administrativo individualizado» que contaría con el cargo al cual fue homologado y la nivelación salarial respectiva si así lo disponía el estudio técnico, previamente el certificado de disponibilidad presupuestal, el cual, a su vez, sería emitido «contra recursos del Sistema General de Participaciones».

En caso de que el costo de la planta de personal no alcanzara a ser cubierto con estos recursos, la entidad territorial podía solicitar al ministerio su cubrimiento por concepto de complemento de planta. 55. Respecto de los efectos retroactivos de dicha homologación y nivelación, se dispuso que se debía (i) elaborar un listado de las reclamaciones recibidas, para lo cual, en cada caso, se debía consignar la fecha de presentación de cada una; y (ii) proceder a determinar el monto de las deudas respectivas.

Para estos efectos, se realizaría el reconocimiento de la retroactividad de los derechos que no hubieran prescrito, de conformidad con lo previsto en los artículos 102 y 103 del Decreto 1848 de 1969 y 151 del Código Procesal Laboral. Finalmente, en lo que concierne a los recursos, se puntualizó lo que sigue: «La asignación de los recursos para el pago de la deuda queda supeditada al arbitrio de los recursos presupuestales del Sistema General de Participaciones o de otros de la Nación que se dispongan para tal fin.

Para el reconocimiento de la deuda por parte de la Nación, la entidad territorial deberá enviar a la Oficina Asesora de Planeación y Finanzas del MEN, la liquidación individual anualizada de la deuda, el estudio técnico que sirvió de base para la nivelación y homologación, realizado de conformidad co lo previsto en el numeral A.1 de la presente Directiva, y los actos administrativos correspondientes mediante los cuales se hacen efectivas, todo lo anterior debidamente certificado por el gobernador o alcalde y secretario de educación respectivos.

En los casos de reconocimiento de deudas por decisiones de homologación que no hayan seguido estrictamente los criterios legales, las entidades territoriales, con la debida diligencia, acudirán al ejercicio de las acciones judiciales y administrativas procedentes en aras de proteger los intereses del Estado (Nación, Departamento, Distrito o Municipio), de lo cual informarán a Radicado: 17001-23-33-000-2018-00547-01 (4080-2021) Demandante: Jorge Alberto León Alzate este Ministerio en la misma oportunidad a la que se refiere el inciso anterior.» 2.4.

Lo probado 56. En el expediente se encuentran probados los siguientes hechos relevantes: 57. Mediante Resolución 1898-6 del 22 de marzo de 2013 expedida por el secretario de educación del departamento de Caldas, se resolvió liquidar y reconocer el pago por concepto de homologación y nivelación salarial del periodo comprendido desde el 10 de febrero de 1997 al 31 de diciembre de 2009, con un total neto de $54.218.593. 58.

Con la Resolución 4230-6 del 26 de junio de 2013, el departamento de Caldas se aclaró el anterior acto administrativo, para determinar las sumas adeudadas. 59. Según la certificación expedida el 15 de agosto de 2013 por la secretaria de educación, el 15 de abril de 2013 se pagaron las siguientes sumas por concepto de «retroactivo de homologación y nivelación salarial, como personal administrativo de los establecimientos educativos pagados con recursos del Sistema General de Participaciones del sector educativo adscrito a la planta de personal del departamento de Caldas a partir del 10/02/1997»: 60.

Por medio de Resolución 9016-6 del 11 de diciembre de 2014 se modificó la Resolución 4230-6 del 26 de junio de 2013, para establecer lo siguiente: «Que a través del Sistema de Atención al Ciudadano de la Secretaría de Educación, el(la) Señor(a) LEON ALZATE JORGE ALBERTO y a través de apoderado presentó petición Resumen conceptos Ingreso Descuento SUELDO 20209400 [ ] [ ] [ ] Cesantías Personal Retirado $0 Valor norma indexación $28.718.015 Ajuste indexación $4.622.216 [ ] [ ] [ ] TOTALES $78.798.382 $19.957.575 Radicado: 17001-23-33-000-2018-00547-01 (4080-2021) Demandante: Jorge Alberto León Alzate Neto a pagar $58.840.807 ARTÍCULO 2º - Liquidar y reconocer el pago a favor del (la) señor(a): LEON ALZATE JORGE ALBERTO [ ], por concepto de actualización de indexación y diferencias salariales dejadas de percibir en el proceso de nivelación salarial periodo comprendido entre el 10 de febrero de 1997 a 31 de diciembre de 2012 de acuerdo a los siguientes conceptos: Resumen conceptos Devengo Descuento [ ] [ ] [ ] Ajuste Indexación $7.392.626 [ ] [ ] [ ] Embargo Judicial 3 $997.931 Apoderado: LINA MARCELA GAITAN GUZMAN $2.402.969 [ ] [ ] [ ] Totales $7.392.626 $3.400.900 Neto a Pagar $3.991.726 [ ]» 61.

En la certificación expedida el 25 de febrero de 2016, se anotó que se pagaron a favor del solicitante las siguientes sumas: 62. El 7 de abril de 2017, solicitó el pago de los intereses moratorios por «la falta de pago oportuno de la nivelación y homologación salarial». 63. En Resolución 5051-6 del 7 de mayo de 2017 expedida por el secretario de educación del departamento de Caldas, negó el pago de los intereses moratorios reclamados, con fundamento en lo siguiente: «Que por medio de actos administrativos individualizados y debidamente motivados emitidos en el mes de diciembre de 2014 se modificaron las resoluciones expedidas en el año 2013, por medio de los cuales se efectuaron los pagos por concepto de REVISIÓN Y AJUSTE DEL PROCESO DE HOMOLOGACIÓN Y NIVELACIÓN SALARIAL; y en los cuales no se había efectuado el reconocimiento de la indexación con vigencia a la fecha en la que se efectuó el pago en el 2013; de igual manera tampoco se efectuó Radicado: 17001-23-33-000-2018-00547-01 (4080-2021) Demandante: Jorge Alberto León Alzate reconocimiento del pago de intereses moratorios reclamados por los funcionarios.

Que las sumas canceladas mediante los actos administrativos 1898-6 de 2013 aclarada por: 4230-6 del 26 de junio de 2013 y modificada por el acto 9016-6 de 2014 por este concepto, fueron en su momento indexadas de tal manera que se tradujeran en el valor real de la acreencia al momento de su pago efectivo, lo cual hacía que fuera la forma idónea de impedir el deterioro inflacionario de los conceptos salariales adeudados, garantizando de esta manera la aplicación efectiva del principio de equidad y, particularmente del mandato constitucional contenido en el artículo 53 de la Carta Política, de conformidad con el cual los principios mínimos fundamentales del derecho al trabajo, POR LO ANTERIOR ESTESE A LO RESUELTO en los actos administrativos anteriormente señalados y en los cuales claramente no se reconoce intereses moratorios por lo ya expuesto». [sic] 2.5.

Caso concreto 2.5.1. Sobre la procedencia del pago de intereses moratorios 64. La indexación es entendida como un método por el cual «se vincula el cambio de una variable a la evolución de algún índice»11 y permite traer una suma a valor presente o actualizarla a una fecha específica; así lo ha comprendido esta corporación12: «[ ] la indexación, según se vio, es una mera compensación de la devaluación de la moneda, que persigue que el dinero posea el mismo valor adquisitivo que tenía al momento en que se profirió el acto que lesionó a los demandantes.» 65.

Por su parte, los intereses moratorios son aquellos «que se pagan para el resarcimiento tarifado o indemnización de los perjuicios que padece el acreedor por no tener consigo el dinero en la oportunidad debida13»14. En otros términos, tienen una naturaleza sancionatoria y representan el perjuicio causado al acreedor por el retraso en el cumplimiento de la obligación; así lo comprendió esta Subsección al señalar que son sumas de dinero «que debe pagar el deudor desde la fecha en la que se constituye en mora»15 y «cesan solo en el momento de cancelar la obligación contraída»16. 66.

Ciertamente, el artículo 1617 del Código Civil previó que si la obligación es pagar una cantidad de dinero, la indemnización de perjuicios por la mora está sujeta 11 Banco de la República. Enlace de consulta: http://surl.li/prjrk 12 Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 23 de marzo de 2017, expediente 2284.13. 13 PLANIOL, Marcel, Ripert, Geoger: Derecho Civil, V. 8, Harla, México, 1997, pág. 632;

HINESTROSA FORERO, Fernando: Tratado de las Obligaciones, Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2002, pág. 165. PADILLA, René: La mora en las obligaciones, Astrea, Buenos Aires, 1983, pág. 225; ALBALADERO, Manuel: Derecho Civil, T. II, Derecho de obligaciones, Edisofer, Madrid, 2004, pág. 70. 14 Corte Constitucional, sentencia C-604 de 2012. 15 Subsección B, sentencia del 16 de septiembre de 2021, expediente 5967-19. 16 Ibidem.

Radicado: 17001-23-33-000-2018-00547-01 (4080-2021) Demandante: Jorge Alberto León Alzate a las siguientes reglas: (i) se siguen debiendo los intereses convencionales, si se ha pactado un interés superior al legal, o empiezan a deberse los intereses legales, en el caso contrario, «quedando, sin embargo, en su fuerza las disposiciones especiales que autoricen el cobro de los intereses corrientes en ciertos casos»;

(ii) el acreedor no tiene necesidad de justificar perjuicios cuando solo cobra intereses, basta el hecho del retardo; (iii) los intereses atrasados no producen interés; y (iv) lo anterior se aplica a toda especie de rentas, cánones y pensiones periódicas. 67. Por su parte, el artículo 884 del Código de Comercio, previó que «[c]uando en los negocios mercantiles haya de pagarse réditos de un capital, sin que se especifique por convenio el interés, éste será el bancario corriente; si las partes no han estipulado el interés moratorio, será el equivalente a una y media veces del bancario corriente y en cuanto sobrepase cualquiera de estos montos el acreedor perderá todos los intereses, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 72 de la Ley 45 de 1990». 68.

Así, ambas figuras tienen como objeto evitar que el acreedor soporte la omisión de la entidad de dar cumplimiento a la condena y pagar oportunamente las sumas adeudadas. No obstante, la diferencia radica en que, la primera, tiene un fin netamente compensatorio por la devaluación de la moneda, mientras que la segunda busca indemnizar o resarcir el retardo.

Al respecto, esta Sección sostuvo lo siguiente17: «[ ] se verifica que existe tanto la indexación como la indemnización moratoria (o intereses moratorios), a título de herramientas jurídicas que permiten en el mismo sentido, cubrir los efectos adversos del paso del tiempo sin que se haya solucionado efectivamente una obligación dineraria.

No obstante, la primera hace referencia a la forma de actualización monetaria con base en el IPC en los casos en los que se evidencia una razón válida para la tardanza en la cancelación del saldo, mientras que los intereses moratorios implican una suerte de sanción, que si bien igualmente busca equiparar los valores de la deuda a un momento posterior, lo hace con el cálculo de una tasa fijada en un porcentaje mayor a la que resultaría de la aplicación de la regla anterior, pero como consecuencia de una actitud dolosa o de mala fe por parte del obligado, que no genere un sustento explicativo de aquella disrupción. En suma, la indexación se aplica a los casos en los que la tardanza en el pago de una deuda conlleva una razón de ser, como puede ser un proceso sistemático con la superación de etapas, la fijación de un término específico para el cumplimiento de la obligación o la materialización de una condición que se configura por el paso del tiempo.

Por el contrario, los intereses moratorios por su naturaleza sancionatoria, deben estar estipulados previamente en la norma que regule el asunto y tienen que obedecer a una causa injustificada en la dilación del abono, que se relacione con la demostración por parte de quien los solicita, de la mala fe o la intención del deudor de no cumplir a pesar de estar expresamente conminado a ello. 17 Subsección A, sentencia del 5 de agosto de 2021, radicación 17001-23-33-000-2018-00553-01 (2288-20).

Radicado: 17001-23-33-000-2018-00547-01 (4080-2021) Demandante: Jorge Alberto León Alzate Lo expuesto significa que pese a ser cierto el hecho de que ambas figuras ostentan una naturaleza diferente, esto es, una de carácter compensatorio y la otra de tipo sancionatorio, debe tenerse en cuenta que las dos instan por un mismo fin que es restablecer los efectos adversos del cumplimiento tardío de una obligación en cantidad líquida, razón por la cual no es procedente asentir en su compatibilidad o en la posibilidad de liquidar una y luego otra, así se solicite descontar lo ya cancelado por alguno de estos conceptos, pues tanto los aspectos divergentes como el semejante impiden su coexistencia.18» 69.

Ahora bien, en el recurso de apelación, la parte actora sostuvo que se debían pagar los intereses moratorios sobre las sumas reconocidas por concepto de nivelación salarial [sin indexar] porque las entidades incurrieron en demora en el pago de sus obligaciones laborales. 70. En el oficio 2007EE13671 del 30 de marzo de 2007, el Ministerio de Educación sostuvo que el estudio técnico presentado por el departamento de Caldas estaba ajustado a las normas de carrera administrativa y que debía actualizar en la nómina las nuevas denominaciones y salarios, así como «efectuar a la mayor brevedad los pagos con los nuevos, [ ] expidiendo el decreto de homologación general de cargos, el decreto donde se incorpo[rara] a los funcionarios en la nueva planta con la respectiva asignación salarial asi como realizar el acto de posesión correspondiente». 71.

Posteriormente, con el oficio 2009EE29765 del 1 de junio de 2009, la cartera ministerial aprobó la modificación al estudio técnico exclusivamente frente a la homologación y nivelación salarial de la planta administrativa, es decir, «la ubicación de los beneficiarios del proceso que se [encontraban] activos en la planta, en el cargo homologado con la nomenclatura de carera ajustada conforme lo [establecía] el Decreto 785 de 2005, incorporados en la estructura salarial de la entidad territorial receptora con su nueva asignación».

Además, debía remitir la liquidación por los costos retroactivos de dicho proceso para la revisión y aprobación como requisito previo para que se procediera a hacer efectivo el reconocimiento y pago de la deuda. 72. Con base en lo anterior, mediante el Decreto 337 de 2010, el departamento de Caldas modificó el decreto 0399 del 20 de mayo de 2007, por el cual se homologó y niveló los cargos administrativos pertenecientes a la planta de personal.

Una vez culminado el proceso, mediante Resolución 1898-6 de 22 de marzo de 2013, se ordenó el pago del retroactivo correspondiente con la indexación correspondiente, el cual se materializó el 15 de abril siguiente. 73. Como se evidencia, aunque el proceso de homologación se hizo efectivo a partir de 1997 y el pago se efectuó en abril de 2013, ello obedeció a que el departamento de Caldas debió adelantar las etapas exigidas en el ordenamiento jurídico y en la 18 Esta posición ha sido reiterada y sostenida pacíficamente por la presente Sección del Consejo de Estado en sentencias de la Subsección A: 14 de mayo de 2020 en el proceso radicado: 08001-23- 33-000-2014-01426-01 (0074-2017) y del 3 de diciembre de 2020 en el proceso radicado 17001-23- 33-000-2016-00979-01 (2646-2019).

De la Subsección B, el 16 de agosto de 2018 en el proceso radicado: 20001-23-33-000-2014-00313-02 (2633-2017). Radicado: 17001-23-33-000-2018-00547-01 (4080-2021) Demandante: Jorge Alberto León Alzate directiva ministerial para obtener la aprobación del Ministerio de Educación y, por consiguiente, la transferencia de los recursos para solventar la obligación de pago. 74.

Ciertamente, de acuerdo con lo probado, el acto administrativo que ordenó el reconocimiento del retroactivo fue expedido el 22 de marzo de 2013 y el pago se cumplió el 15 de abril siguiente, es decir, casi un mes después, de lo cual se desprende que no existió el retardo injustificado que se reprocha. Ello, por el contrario, evidencia que se realizó dentro de un plazo razonable que obedeció a las gestiones administrativas y presupuestales propias de las entidades. 75.

A más de lo anterior, como se expuso, el departamento de Caldas pagó la obligación de manera indexada, es decir, mantuvo el valor adquisitivo de la moneda en razón de la depreciación de la obligación causada desde el año 1997, con lo cual, sin duda, mantuvo la equidad e igualdad laboral de Jorge Alberto León Alzate. 76. En ese orden de ideas, como el pago se realizó en un término prudencial, no es procedente ordenar los intereses moratorios reclamados en los términos del artículo 1617 del Código Civil, en razón a que no se trata de un negocio entre particulares en el que ambas partes puedan estipular cláusulas a su arbitrio. 77.

De allí que, contrario a lo sostenido en la apelación, no se pueda afirmar que los intereses moratorios se generan por ministerio de la ley, en razón a que, al tratarse de una sanción, los intereses para estos asuntos deben establecerse expresamente en una norma que así lo autorice. Tal como lo afirmó el actor, aunque los artículos 177 del CCA y 192 del CPACA prevén la causación de los intereses, lo cierto es que en el asunto sub examine no se debate el cumplimiento de un título ejecutivo, razón más que suficiente para ratificar que no operan automáticamente en estos créditos laborales, máxime si en el plenario no reposa documento alguno en el que se haya reconocido el deber de pagarlos. 78.

Al respecto, esta Sección ha señalado que es improcedente el reconocimiento de los intereses moratorios en casos de homologación y nivelación salarial por lo que se transcribe a continuación19: «De igual manera, tal como lo ha señalado la Subsección en asuntos similares20 no puede concluirse que por el hecho de no haberse «pactado» el pago de un interés, deba acudirse en subsidio a la regla que trae el artículo 19 Subsección A, sentencia del 1 de marzo de 2018, radicación 73001-23-33-000-2014-00221-01 (1914-15), reiterado en la sentencia del 8 de julio de 2021, radicación 17001-23-33-000-2017-00009- 01 (5478-19). 20 Cita propia del texto transcrito: «Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de diciembre de 2017, Consejero ponente William Hernández Gómez, número interno 0905-2015;

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 28 de septiembre de 2017, Consejera ponente Sandra Lisset Ibarra Vélez, número interno: 2077-2015. » Radicado: 17001-23-33-000-2018-00547-01 (4080-2021) Demandante: Jorge Alberto León Alzate 1617 del Código Civil,21 pues en estricto sentido no se está hablando de un asunto negocial, en el cual las partes involucradas puedan pactar a su arbitrio cláusulas contractuales; como ya se expuso, el reconocimiento de las sumas de dinero obedecieron a la homologación y nivelación que debió realizarse para que las plantas de personal administrativo, se ajustaran a la nueva reglamentación en cuanto a clasificación, nomenclatura, funciones y requisitos de los empleos del nivel territorial.

Finalmente, tampoco hay lugar a reconocer intereses moratorios22 en el presente caso, teniendo en cuenta la naturaleza eminentemente sancionatoria de los mismos, en cuanto buscan castigar al deudor incumplido. Bajo este entendido si no se dijo nada al respecto en las resoluciones que reconocieron el retroactivo, como tampoco hay norma que expresamente lo consagre, no se puede en consecuencia, entrar a reconocerse los intereses moratorios.

Se debe precisar que por su carácter sancionatorio, los intereses moratorios deben estar consagrados en una norma que los autorice expresamente, es decir, que faculte el cobro de los mismos para los casos de pagos retroactivos por homologación y nivelación, o estar claramente incluidos en el documento que reconoce el derecho, supuestos, que no se evidencian en el presente asunto.» 79.

Más recientemente, en la sentencia proferida el 11 de agosto de 202323, esta Subsección consideró lo siguiente: «Así las cosas, teniendo en cuenta que en el sub lite el pago de la nivelación salarial se efectuó el 15 de abril de 2013, según se indicó en la certificación emitida por la Secretaría de Educación del departamento de Caldas24, y que la Resolución 1688-6 que reconoció y ordenó el pago de la nivelación data del 22 de marzo de 2013, se evidencia que no pasó ni un mes, de modo que no es procedente la condena por el pago de intereses moratorios, en tanto se considera un plazo prudencial, sin que se haya incurrido en una dilación injustificada, dada la magnitud de los trámites económicos y administrativos para terminar el proceso de homologación y nivelación salarial, tal como se indicó en los antecedentes jurisprudenciales previamente citados.» 80.

Los criterios antes expuestos han sido adoptados pacíficamente por esta 21 Cita propia del texto transcrito «ARTICULO 1617. INDEMNIZACIÓN POR MORA EN OBLIGACIONES DE DINERO. Si la obligación es de pagar una cantidad de dinero, la indemnización de perjuicios por la mora está sujeta a las reglas siguientes: 1a.) Se siguen debiendo los intereses convencionales, si se ha pactado un interés superior al legal, o empiezan a deberse los intereses legales, en el caso contrario; quedando, sin embargo, en su fuerza las disposiciones especiales que autoricen el cobro de los intereses corrientes en ciertos casos.

El interés legal se fija en seis por ciento anual. […]» 22 Cita propia del texto transcrito: «Señala el artículo 884 del Código de Comercio Modificado por el Art. 111, Ley 510 de 1999. Cuando en los negocios mercantiles haya de pagarse réditos de un capital, sin que se especifique por convenio el interés, éste será el bancario corriente; si las partes no han estipulado el interés moratorio, será equivalente a una y media veces del bancario corriente y en cuanto sobrepase cualquiera de estos montos el acreedor perderá todos los intereses, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 72, Ley 45 de 1990». 23 Radicación 17001-23-33-000-2018-00219-01 (0472-2020) 24 Folio 37.

Radicado: 17001-23-33-000-2018-00547-01 (4080-2021) Demandante: Jorge Alberto León Alzate Sección, por ejemplo, en las sentencias proferidas el 825 y 2226 de julio de 2021; 1927 y 2328 de mayo, 129 y 730 de julio, 11 de agosto31, 7 de diciembre32 y 3 de noviembre33 de 2022; 19 de enero34, 9 de febrero35, 1 de junio36 y 27 de julio37 de 2023, entre otras38. 81.

En suma, no es procedente el pago de los intereses moratorios reclamados, en razón a que la entrega de los dineros por concepto de nivelación salarial se realizó en un término razonable y, por consiguiente, ello descarta la existencia de alguna dilación injustificada en el cumplimiento de la obligación; además, en ningún documento aportado se evidencia que se haya impuesto su reconocimiento y, por lo mismo, no pueden aplicarse disposiciones normativas propias de asuntos negociales entre particulares so pretexto de la analogía predicada en el recurso, pues se trata de una sanción que debe estar previamente establecida en el ordenamiento jurídico. 2.5.2.

Sobre la decisión extra petita adoptada por el a quo 82. En el recurso de apelación, el Ministerio de Educación Nacional sostuvo lo siguiente: «Ahora bien, refiriéndonos al hecho de que la indexación haya sido calculada hasta el 31 de diciembre de 2012, que el pago se manera efectiva al beneficiario realizado el 15 de abril de 2013, y que por razones de equidad y justicia el despacho ordenó una indexación calculada por ese corto periodo 25 Subsección B, radicación 08001-23-33-000-2014-00827-01(4767-18). 26 Subsección A, radicación 17001-23-33 -000-2016-00548-01(5782-19). 27 Subsección B, radicación 17001-23-33-000-2015-00436-01 (5947-2019). 28 Subsección A, radicación 17001-23-33-000-2016-00500-01 (4496-2021). 29 Subsección B, radicación 17001-23-33-000-2018-00167-01 (2529-2020). 30 Subsección A, radicación 17001-23-33-000-2018-00051-01 (2829-2021). 31 Subsección B, radicación 17001-23-33-000-2017-00180-01 (5780-2019). 32 Subsección B, radicación 17001-23-33-000-2018-00539-01 (2287-2020). 33 Subsección B, radicación 17001-23-33-000-2018-00176-01 (0692-2020), 17001-23-33-000-2018- 00156-01 (0392-2020), 17001-23-33-000-2018-00145-01 (0415-2020), 17001-23-33-000-2016- 00206-01 (4970-2019) 34 Subsección B, radicación 17001-23-33-000-2018-00175-01 (0387-2020). 35 Subsección B, radicación 17001-23-33-000-2018-00226-01 (6258-2019). 36 Subsección B, radicación 17001-23-33-000-2018-00545-01 (1516-2022). 37 Subsección B, radicación 17001-23-33-000-2018-00542-01 (0936-2020). 38 Subsección A: 3 de febrero de 2022 (3646-2019), 2 de diciembre de 2021 (4998-2019, 2665-19, 5475-19 y 4998-19), 21 de octubre de 2021 (4163-19), 18 de noviembre de 2021 (4468-19), 11 de noviembre de 2021 (5777-19), 4 de noviembre de 2021 (1118-19), 5 de agosto de 2021 (1172-19), 29 de julio de 2021 (1347-20), 9 de septiembre de 2021 (5768-19, 1282-20, 3064-20, 4465-19), 19 de agosto de 2021 (6252-19), 16 de septiembre de 2021 (6254-19), 23 de septiembre de 2021 (1308- 20, 4457-19), 4 de noviembre de 2021 (6138-18, 4529-19, 5950-19), 28 de octubre de 2021 (2487- 20), 21 de octubre de 2021 (5459-19, 1468-19), 4 de mayo de 2023 (4302-2021), 20 de abril de 2023 (0277-2021).

Subsección B: 25 de noviembre de 2021 (1477-19, 0266-19, 4506-19, 0395-19), 11 de noviembre de 2021 (4594-19, 0222-20, 0886-20), 13 de agosto de 2021 (2036-19), 22 de julio de 2021 (1102-19), 9 de septiembre de 2021 (3911-19), 16 de septiembre de 2021 (5967-19, 6234-19, 4479-19), 30 de septiembre de 2021 (3361-19, 1280-20, 4488-19), 21 de octubre de 2021 (4478-19), 6 de agosto de 2022 (4210-2021), 6 de octubre de 2022 (4093-2021, 1260-2022), 14 de septiembre de 2022 (2780-2021).

Radicado: 17001-23-33-000-2018-00547-01 (4080-2021) Demandante: Jorge Alberto León Alzate en perjuicio de mi representada, bien podría haber dispuesto por las mismas razones de equidad, justicia y proporcionalidad satisfecha la obligación de homologación y nivelación salarial en favor del accionante de conformidad con los valores cancelados y los tiempos en que fue realizado, esto en consideración a los principios de planeación y ejecución de los presupuestos a los que debe sujetarse el gasto público, en donde no es posible para el estado pagar de manera inmediata una obligación dineraria como la debatida.» [sic] 83.

El artículo 187 del CPACA prevé que en la sentencia se deberá realizar un breve resumen de la demanda y de su contestación, así como el análisis crítico de las pruebas y de los razonamientos legales, de equidad y doctrinarios estrictamente necesarios para fundamentar las conclusiones. A su turno, el Código General del Proceso, en su artículo 281 ordenó lo siguiente: «Artículo 281.

Congruencias. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley. No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta.

Si lo pedido por el demandante excede de lo probado se le reconocerá solamente lo último. En la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión o que la ley permita considerarlo de oficio.» 84.

El parámetro de estas disposiciones se dirige a que el juez, al resolver el fondo del asunto, deba circunscribir su análisis a lo propuesto por las partes en la demanda y su contestación, pues es a partir de lo allí señalado que se hace la confrontación con las pruebas y las normas aplicables a cada caso. De ahí que esta corporación sostenga que el proceso se desarrolla «bajo la égida de la justicia rogada y excepcionalmente de oficio cuando la misma ley lo permite o en situaciones puntuales de abierta vulneración de garantías constitucionales que ameritan una protección inmediata en razón de su prevalencia»39. 85.

Es sabido que el legislador ha avalado que se dicten sentencias extra y ultra petita, pero en casos determinados como, por ejemplo, en las acciones de tutela, pues, «a diferencia del juez ordinario» la competencia del juez «no está limitada a (i) las situaciones de hecho relatadas en la demanda; (ii) las pretensiones del actor, ni (iii) los derechos invocados por este»40; asimismo, (i) en los asuntos de familia cuando se 39 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 5 de agosto de 2021, número interno 2288-20. 40 Corte Constitucional, sentencia T-195 de 2022.

Radicado: 17001-23-33-000-2018-00547-01 (4080-2021) Demandante: Jorge Alberto León Alzate requiere brindar protección al niño, niña o adolescente, a la persona con discapacidad mental o de la tercera edad, tal como lo prevé el artículo 281 supra citado; o (iii) en otros como los previstos en el artículo 50 del Código Procesal del Trabajo que prevé: «Artículo 50.

Extra y ultra petita. El Juez podrá ordenar el pago de salarios, prestaciones o indemnizaciones distintos de los pedidos, cuando los hechos que los originen hayan sido discutidos en el proceso y estén debidamente probados, o condenar al pago de sumas mayores que las demandadas por el mismo concepto, cuando aparezca que éstas son inferiores a las que corresponden al trabajador, de conformidad con la ley, y siempre que no hayan sido pagadas.» 86.

Cuando se trata de procesos adelantados ante la Jurisdicción de lo contencioso – administrativo, en los cuales se pretende el restablecimiento de un derecho subjetivo, el juez debe circunscribir su análisis a los hechos y argumentos expuestos por la parte actora, de allí que deba existir la necesaria correlación entre las pretensiones y los asertos de defensa expuestos por las partes, pues en caso de que se aborden asuntos que no fueron debatidos, se vulneran los derechos de defensa, debido proceso y contradicción de la parte perjudicada. 87.

Sobre el particular, esta Sección ha aplicado el principio de congruencia de la sentencia de manera restrictiva. A título de ejemplo, en la sentencia del 7 de octubre de 2019, se expuso lo siguiente: «Le asiste razón a la entidad demandada al afirmar que el fallo de primera instancia es incongruente porque (i) lo solicitado en vía gubernativa (ii) las pretensiones de la demanda (iii) los argumentos del concepto de violación y (iv) la defensa de la entidad demandada, no corresponden con lo que se decidió, esto es, el reconocimiento y pago de horas extras En otros términos, nos encontramos ante la presencia de una sentencia extra petita, que si bien en materia laboral es procedente, dado que el juez puede pronunciarse sobre el pago de salarios, prestaciones o indemnizaciones distintos de los pedidos, con fundamento en el artículo 50 del Código Procesal del Trabajo; lo cierto, es que el ejercicio de dicha facultad procede siempre y cuando los hechos que los originen hayan sido discutidos en el proceso y estén debidamente probados, circunstancia que no ocurrió en el sub judice, como se evidenció. En conclusión y toda vez que en la providencia apelada se concedió un derecho que no fue reclamado en la vía judicial, la Sala de Subsección está de acuerdo en afirmar que vulneró los derechos al debido proceso, audiencia y defensa [ ].» [se resalta] 88.

En ese hilo argumentativo, el análisis que adelanta el juez debe estar en consonancia con lo discutido en sede administrativa y lo propuesto por las partes en sede judicial, sin perjuicio de que pueda pronunciarse sobre otros asuntos cuando la ley expresamente se lo permita. 89. En el caso concreto, el demandante presentó un escrito ante la Secretaría de Educación del departamento de Caldas y el Ministerio de Educación Nacional, en la Radicado: 17001-23-33-000-2018-00547-01 (4080-2021) Demandante: Jorge Alberto León Alzate cual solicitó lo siguiente: «PRIMERA.

Que se reconozca a favor de mi representado(a) los intereses moratorios por la falta de pago oportuno de la nivelación y homologación salarial, a partir del día siguiente a los treinta (30) días posteriores a su causación, desde el año 10 de Febrero de 1997, mes a mes hasta el año 2002 (perdido retroactivo) y en adelante hasta el día en que fue efectivo el pago total del retroactivo por homologación y nivelación salarial, esto es, 15 de Abril de 2013.

SEGUNDA. Que se pague a favor de mi representado(a) intereses moratorios a que tiene derecho, liquidados con base al interés bancario corriente desde la fecha de causación hasta la fecha efectiva de pago; en consideración a que, el pago de la nivelación salarial debe hacerse al igual que el salario, por periodos de treinta (30) días, por tanto, una vez ocurrido dicho vencimiento, su no pago genera automáticamente la obligación de cancelar los intereses aludidos.» 90.

Del mismo modo, en el escrito introductorio, pidió que se ordenara liquidar y pagar «los intereses reclamados, con base al capital neto cancelado, es decir, sin incluir el valor que por concepto de Indexación salarial se reconoció». De ahí que, en la audiencia inicial, el a quo estableciera que la tesis propuesta de la parte actora se circunscribía a lo que se transcribe: «[ ] considera que le asiste derecho a que le sean reconocidos unos intereses moratorios por el pago tardío del retroactivo de la homologación y nivelación salarial reconocida mediante las resoluciones mencionadas, efectivos a partir del día siguiente a los 30 días posteriores a su causación, es decir desde el 10 de febrero de 1997 al año 2002, y en adelante hasta el día en que fue efectivo el pago total del retroactivo, esto es, el 15 de abril de 2013» 91.

Y, por consiguiente, que el problema jurídico era: «¿[t]iene derecho la parte demandante al reconocimiento y pago de los intereses de mora sobre la liquidación del valor por el retroactivo de su nivelación salarial?». 92. Obsérvese que no se solicitó la indexación de las sumas reconocidas hasta la fecha del pago efectivo de la obligación, de manera que al a quo le estaba vedado pronunciarse de oficio sobre la indexación e, incluso, plantear este asunto como problema jurídico subsidiario en la audiencia inicial aun cuando reconoció que aquella no se había solicitado, pues dispuso que, en caso de que se resolviera negativamente el interrogante antes mencionado, se debía establecer lo siguiente: «2.

¿Tiene derecho el actor, aunque no lo haya solicitado, a indexación de los valores reconocidos y pagados en lo que corresponde específicamente al retroactivo salarial por homologación?» [se resalta] 93. Lo anterior, no solo desconoció lo explícitamente pedido en la demanda, sino que además pasó por alto que, desde la petición radicada en sede administrativa, se afirmó que «el reconocimiento de intereses por mora concomitantemente con la Radicado: 17001-23-33-000-2018-00547-01 (4080-2021) Demandante: Jorge Alberto León Alzate indexación que ya se pagó, se estaría condenando a la entidad a un doble pago por la misma causa, razón por la cual y atendiendo que obedecen a una misma causa y que lo que debió liquidarse y cancelarse eran los intereses moratorios, deb[ía] entonces, sobre las sumas que se ordene descontar lo ya cancelado por indexación» [subrayas del original y negrilla fuera de texto]. 94.

No es ajeno a la Sala que, en la demanda, Jorge Alberto León Alzate solicitó que se ordenara «revisar, ajustar y pagar [ ] la indexación con base a la última tabla de IPC ponderado emitida por la Superintendencia Financiera» porque «no fue liquidada en la forma debida, dado que la fórmula matemática financiera que debe usarse: R=Rh índice final / índice inicial, no fue aplicada correctamente; sumado a que las demandadas están utilizando una tabla para IPC ponderado desactualizada, pues la última emitida por la Superintendencia Financiera, corresponde a la “base 100 año 2008”, y la utilizada por la Entidad fue la “Base 100 año 1998”.

Lo anterior [hacía] que los valores reconocidos por Indexación [estuvieran] por debajo de lo que realmente correspond[ía]». 95. Frente a este cargo de la demanda, el a quo debió considerar que el argumento expuesto, en realidad, se dirigía a debatir la liquidación efectuada por la entidad en las Resoluciones 1898-6 del 22 de marzo de 2013, 4230-6 del 26 de junio del mismo año y 9016-6 del 11 de diciembre de 2014, las cuales no fueron demandadas en este proceso.

De cualquier modo, este argumento no avanzó a que se ordenara la indexación desde el 1 de enero al 14 de abril de 2013 y, como se reseñó, así se aceptó en la audiencia inicial. 96. Así las cosas, la orden impuesta en la primera instancia no solo superó la pretensión y los periodos que se expusieron desde el inicio del proceso, sino que pasó por alto que la situación del solicitante no ameritaba algún pronunciamiento excepcional avalado por la jurisprudencia, máxime si con la decisión no se transgredieron sus derechos fundamentales. 97.

Lo anterior, encuentra respaldo en las sentencias proferidas por esta Sección en casos análogos41. A título de ejemplo, en la providencia dictada el 16 de septiembre de 202142, esta Subsección desarrolló el asunto bajo examen de la siguiente manera: «[ ] Ahora, en el caso concreto se observa que el demandante no planteó ni solicitó el reconocimiento de indexación sobre las sumas reconocidas desde la fecha del acto que así lo ordenó hasta la data real de pago, sino solo los intereses moratorios respecto del capital abonado y tampoco hubo indicación o inferencia a lo largo del proceso que diera a entender que están en riesgo 41 Subsección A: 3 de febrero de 2022 (3646-2019), 2 de diciembre de 2021 (4998-19), 18 de noviembre de 2021 (4468-19), 11 de noviembre de 2021 (5777-19), 4 de noviembre de 2021 (1118- 19, 5950-19), 28 de octubre de 2021 (2487-20), 7 de octubre de 2021 (4454-18), 30 de septiembre de 2021 (3669-19).

Subsección B: 11 de agosto de 2023 (0472-2020, 5780-2019), 27 de julio de 2023 (0936-2020), 9 de febrero de 2023 (6258-2019), 19 de enero de 2023 (0387-2020), 7 de diciembre de 2022 (2287-2020), 3 de noviembre de 2022 (0392-2020, 0415-2020, 5970-2019), 1 de julio de 2022 (2529-2020), 19 de mayo de 2022 (5947-2019), 22 de julio de 2021 (1102-19). 42 Radicación 17001-23-33-000-2017-00077-01 (6234-19).

Radicado: 17001-23-33-000-2018-00547-01 (4080-2021) Demandante: Jorge Alberto León Alzate de vulneración algunos derechos fundamentales del libelista que requirieran protección inmediata. 73. Aunado a lo expuesto, debe destacarse el hecho de que se encuentra debidamente probado que la secretaría de educación departamental de Caldas efectuó la liquidación indexada de las sumas adeudadas al libelista al 2012, lo cual conlleva que sí hubo compensación efectiva por el retraso en el pago de aquella obligación. Empero, la indexación ordenada por el a quo correspondía a la generada desde la data de expedición de la mentada decisión hasta el momento puntual del pago, lo cual en cualquier caso evidencia un análisis que supera los extremos propios del período deprecado con la demanda.» 98.

En definitiva, no era procedente imponer una condena al Ministerio de Educación Nacional de manera oficiosa y extra petita, relacionada con el pago de una indexación en reemplazo de los intereses moratorios sobre las sumas pagadas por concepto de la nivelación salarial, pues en el proceso no se demostró que se vulneraran derechos fundamentales del actor ni se que configurara alguna situación excepcional que superara el principio de congruencia ordenado por la ley.

En consecuencia, se revocará el ordinal segundo de la sentencia de primera instancia y, en lo demás, se confirmará, en cuanto negó las pretensiones de la demanda. 99. Finalmente, es del caso precisar que, como las pretensiones fueron negadas, huelga pronunciarse sobre el cargo de apelación expuesto por el Ministerio de Educación, relativo a la falta de legitimación en la causa por pasiva. 2.6.

Costas 100. No evidencia la Sala que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, razón por la cual, se abstendrá de condenar en costas por esta instancia. 2.7. Conclusión 101. Por las razones anotadas en precedencia, se revocará el ordinal segundo de la sentencia de primera instancia porque en sede administrativa y judicial no se solicitó la indexación de las sumas reconocidas por homologación y nivelación salarial y, por ello, no procedía la condena oficiosa y extra petita.

En lo demás, será confirmada, en razón a que la entidad realizó el pago aproximadamente un mes después de expedir el acto administrativo que reconoció el derecho y no se podían aplicar normas del Código Civil o Código de Comercio, toda vez que no se trató de una relación negocial entre particulares. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Radicado: 17001-23-33-000-2018-00547-01 (4080-2021) Demandante: Jorge Alberto León Alzate FALLA Primero. Revocar el ordinal segundo de la sentencia proferida el 30 de julio de 2020 por el Tribunal Administrativo de Caldas que impuso una condena por razones de equidad y justicia a cargo de la Nación, Ministerio de Educación Nacional.

Segundo. En lo demás, confirmar la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas el 30 de julio de 2020, en cuanto negó las pretensiones de la demanda. Tercero. Sin condena en costas por esta instancia. Cuarto. Devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo Samai. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Ausente con excusa CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.

PTH