1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA VEINTITRÉS (23) ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá, D.C., diecinueve (19) de diciembre de dos mil veintidós (2022) Expediente: 11001-03-15-000-2022-02801-00 (4478) Demandante: Juan Carlos Galvis Cadavid Demandado: Nación- Ministerio de Educación Nacional y otros Referencia: Recurso extraordinario de revisión Procede la Sala a resolver el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra la sentencia del 4 de febrero de 2021 proferida por la Sección Segunda, Subsección b, del Consejo de Estado, mediante la cual se confirmó el fallo que negó el reconocimiento de intereses moratorios pretendido por la parte actora1.
El demandante plantea la configuración de la causal de revisión prevista en el numeral 5ª del artículo 250 del CPACA., aduciendo el desconocimiento del principio de congruencia. I.
ANTECEDENTES Demanda inicial y su fundamento2 1. El ciudadano Juan Carlos Galvis Cadavid, instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho3 en contra de la Nación – Ministerio de Educación Nacional (en adelante el Ministerio) y el Departamento de Risaralda (en adelante el Departamento), con el fin de que se declare la nulidad de la Resolución No. 23645 del 18 de diciembre de 2015, por medio del cual le fueron negados los intereses moratorios generados por el presunto pago tardío del retroactivo de su homologación y nivelación salarial.
A título de restablecimiento, persiguió el pago de los intereses moratorios desde el momento en que afirmó adquirió el derecho (periodo entre 1999 y 2009), hasta el día en que fue efectivo el pago total del retroactivo (2013). La defensa 2. El Departamento4 se opuso a la prosperidad de las pretensiones con fundamento en que: 1 SAMAI índice 2. 2 SAMAI, índice No. 11. 3 Visible en el expediente del Tribunal.
Cuaderno 1. Folio 7 a 25 (SAMAI, índice No. 25) 4 SAMAI índice 25.Visible a folio 91 a 47 del cuaderno No. 1 del expediente digital remitido por el Tribunal de Caldas. Radicación: 111001-03-15-000-2022-02801-00 (4478) Demandante: Juan Carlos Galvis Cadavid Demandado: Ministerio de Educación Nacional y otros Referencia: Recurso extraordinario de revisión 2 (i) Los costos por concepto de homologación y nivelación salarial del personal del sector educativo estaban a cargo de la Nación, y por tanto, las entidades territoriales debían actuar de conformidad con los lineamientos del Ministerio.
En consecuencia, el Departamento dependía de dicha cartera ministerial para homologar y nivelar sus cargos, así como para los demás trámites correspondientes para proceder con el pago. (ii) Los actos administrativos emitidos para la homologación y nivelación salarial se encuentran en firme5 y gozan de validez jurídica, por lo que para proceder al reclamo de los intereses moratorios el actor debía demandar su nulidad, pero no lo hizo.
(iii) No existe hecho alguno que genere el pago de los intereses moratorios deprecados, máxime cuando la suma pagada contaba con la correspondiente indexación, siendo incompatibles ambas figuras. (iv) El Departamento carece de competencia para decidir sobre la homologación y nivelación salarial, y la asunción del pago del retroactivo está a cargo de la Nación, sin que el Departamento tuviera una atribución diferente a la expedición de los actos administrativos de reconocimiento en concordancia con las autorizaciones y términos definidos por el Ministerio.
(v) Se presentó en el caso concreto una inepta demanda por indebida proposición jurídica, en tanto no se demandaron todos los actos que conforman el reconocimiento de la homologación y nivelación salarial, pues el acto demandado no hace parte del reconocimiento del derecho de la homologación, sino que se trata de un acto aislado. También se presentó el fenómeno de la prescripción extintiva, toda vez que los actos que debieron ser controvertidos atendieron vigencias fiscales ya prescritas. 3.
El Ministerio y el representante del Ministerio Público guardaron silencio. Sentencia de primera instancia 4. El Tribunal Administrativo de Risaralda, en sentencia del 30 de noviembre 20176, decidió negar el reconocimiento de los intereses moratorios reclamados. Como sustento de lo anterior explicó, que: (i) El reconocimiento de intereses de mora y la indexación del retroactivo de la homologación y nivelación salarial, son incompatibles7, en cuanto se estaría 5 Como sustento se refirió al Decreto 1062 del 29 de septiembre de 2010 que asignó la denominación, código, grado, asignación mensual determinada en la planta de cargos homologada;
Decreto 0990 del 31 de octubre de 2011 que modificó el Decreto 1062 para concluir con la Resolución No. 1853 del 31 de diciembre de 2012 por medio del cual se reconoció y ordenó el pago de la deuda retroactiva por concepto de homologación y nivelación salarial del personal administrativo del Departamento de Risaralda, modificada por la Resolución 1384 del 5 de septiembre de 2013 en el que se consignó el valor a pagar al demandante. 6 SAMAI índice 2. 7 Para arribar a dicha conclusión se sustentó en la sentencia de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, M.P. Gerardo Botero Zuluaga - Jorge Mauricio Burgos Ruiz;
SL9316-2016 Radicación N° 46984, sentencia del 29 de junio de 2016. Radicación: 111001-03-15-000-2022-02801-00 (4478) Demandante: Juan Carlos Galvis Cadavid Demandado: Ministerio de Educación Nacional y otros Referencia: Recurso extraordinario de revisión 3 incurriendo en un doble pago por la misma causa8. Por lo tanto, no es posible acceder al reconocimiento reclamado, ya que el retroactivo se pagó con su correspondiente indexación. (ii) El reconocimiento y pago del retroactivo se llevó a cabo en un tiempo justificado, ya que los trámites administrativos para dicho fin se realizaron desde el año 1996 hasta el 2009.
El pago se hizo de manera actualizada9, y si bien fue realizado con posterioridad al proceso de homologación y nivelación salarial, ello no significa per se la configuración de una mora, pues no hubo una dilación injustificada en el pago. (iii) No resulta aplicable lo definido en sentencia C-367 de 1995 invocada como fundamento jurídico de la demanda, ya que ésta se refirió a los intereses de mora en el pago de pensiones, aspecto ajeno a la controversia instaurada.
Tampoco resulta aplicable el artículo 177 del Decreto 01 de 1984, referido a los intereses que generan las sentencias ejecutoriadas y proferidas por la jurisdicción para los casos regidos por dicha codificación, toda vez que el presente proceso se rige por la Ley 1437 de 2011. (iv) Finalmente, condenó en costas a la parte actora. 5.
Inconforme con esta decisión, el demandante interpuso recurso de apelación10. Indicó que el fallo fue impreciso11 y desconoció los derechos laborales de los trabajadores. Agregó que el Tribunal incurrió en una indebida interpretación normativa, ya que la Corte Suprema de Justicia en la sentencia que sustentó el fallo12 aseguró que los intereses de mora contienen un ingrediente revaluatorio, razón por la cual, no podía manifestarse que la indexación conlleva un elemento resarcitorio o sancionatorio.
Destacó que el Tribunal interpretó de manera equivocada las pretensiones planteadas en la demanda, pues en el caso concreto no se solicitó el pago de la indexación y de los intereses moratorios, sino que lo pretendido eran los intereses moratorios sobre el retroactivo, los cuales debían reconocerse desde el momento 8 Como soporte de su afirmación se refirió al concepto de la Sala de Consulta y del Servicio Civil del 9 de agosto de 2012 CP: Luis Fernando Álvarez Jaramillo.
Rad. 11001-03-06-000-2012-00048-00 (2106). 9 Refiere el Tribunal que el Departamento de Risaralda, a través de la Resolución No. 1858 del 31 de diciembre de 2012, modificada y adicionada por la Resolución No. 1384 del 5 de septiembre de 2013, procedió al reconocimiento y pago del retroactivo solicitado. 10 SAMAI índice 2. 11 Como soporte de dicha afirmación refirió que el Tribunal al referirse a la indexación reconocida al demandante, manifestó que el mayor porcentaje que se le había pagado correspondía a la suma de la indexación realizada al retroactivo por la homologación y nivelación salarial y para dicho efecto citó unas cifras que no corresponden a las reconocidas y pagadas al demandante.
Agregó que para sustentar el caso concreto el Tribunal se sustentó en jurisprudencia con hechos y sustentos de derecho similares al caso concreto, sin embargo omitió que en el caso concreto el Departamento se tomó 16 años para realizar el pago, lo que demuestra que los demandados incurrieron en una dilación injustificada del pago y por lo tanto la sentencia en la que se sustentó resulta cuestionable porque hay un evidente error de interpretación fáctica y jurídica del caso, ya que en el caso concreto no hubo un pago en tiempo oportuno como lo afirma el Tribunal.
Además la sentencia tomada como fundamento se guio en la negación del reconocimiento de unos intereses de mora derivados del pago de una sentencia, caso contrario a los hechos que dieron origen al presente caso. Por lo que concluyó que las sentencias en las que se sustentó el Tribunal para fallar no guardan una correspondencia con los hechos y pretensiones del caso concreto por lo que no puede haber una relación entre una y la otra. 12 Asegura el actor que el Tribunal en su fallo interpretó de manera equivocada el contenido de la sentencia de la Corte Suprema de Justicia – Sala de Casación Laboral MP.
Gerardo Botero Zuluaga, Rad. 46984 del 29 de junio de 2016. Radicación: 111001-03-15-000-2022-02801-00 (4478) Demandante: Juan Carlos Galvis Cadavid Demandado: Ministerio de Educación Nacional y otros Referencia: Recurso extraordinario de revisión 4 en que se realizó el traslado del personal. Finalmente, insistió en la aplicación de la sentencia C-367 del 16 de agosto de 1995.
La sentencia objeto del recurso extraordinario de revisión 6. Corresponde a la sentencia del 4 de febrero de 2021, proferida por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado13, que resolvió en segunda instancia la impugnación antes indicada. La alta corporación judicial confirmó parcialmente la sentencia de primera instancia, y para tal efecto advirtió, lo siguiente: (i) No es procedente el reconocimiento de los intereses moratorios, toda vez que la obligación sólo se hizo exigible desde el 31 de diciembre de 201214, cuando se expidió el acto administrativo que reconoció los valores causados en el periodo comprendido entre el año 1999 y 2009.
Como esos valores se pagaron en el mes siguiente, no puede pregonarse que una “tardanza” que genere intereses de alguna naturaleza, ni que dicho plazo pueda considerarse irracional o caprichoso dados los trámites que deben surtirse para tal efecto. Adicionalmente, en el acto administrativo de reconocimiento, no quedó plasmada la obligación de pago de los intereses ahora reclamados.
(ii) Desvirtuó el argumento del apelante de acuerdo con el cual en el caso concreto debía aplicarse la sentencia C-367 del 16 de agosto de 1995, por cuanto dicha decisión no guarda relación con el caso resuelto y por tanto no constituye un precedente. (iii) Revocó la condena en costas que incluía las agencias en derecho impuestas a la parte actora en primera instancia. El recurso extraordinario de revisión y su trámite 7.
A través de escrito presentado el 23 de mayo de 202215, la parte actora interpuso recurso extraordinario de revisión en contra de la anterior providencia, invocando la causal contemplada en el numeral 5º del artículo 250 del CPACA, esto es, “[e]xistir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”. 8.
El recurso se fundamentó en que la sentencia quebrantó y omitió los requisitos extrínsecos impuestos al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, que afectaron directa o indirectamente la rectitud judicial y la eficacia del operador jurídico al momento de fallar, generando con ello un fallo incongruente y contrario a las normas preexistentes para el caso concreto.
En este sentido, explicó que el fallo cuestionado: (i) Reconoció que el pago de la homologación se realizó de manera posterior al momento de su exigibilidad, pero en su interpretación se apartó de lo expuesto en 13 SAMAI índice 2. 14 En el fallo se menciona que el 31 de diciembre de 2012 la Secretaría de Educación de Risaralda dictó la resolución No. 1858 por la cual ordenó reconocer al actor en el proceso de homologación y nivel salarial la deuda total por concepto de retroactivo por el periodo correspondiente de 1999 a 2009. 15 SAMAI, índice No. 2.
Radicación: 111001-03-15-000-2022-02801-00 (4478) Demandante: Juan Carlos Galvis Cadavid Demandado: Ministerio de Educación Nacional y otros Referencia: Recurso extraordinario de revisión 5 la demanda, ya que entendió que el pago se había realizado en un tiempo razonable porque se hizo un mes después de haber sido reconocido, es decir, entendió erróneamente la reclamación, ya que solamente se refirió a los intereses que se causaron desde el reconocimiento del retroactivo hasta cuando se efectuó el pago.
En consecuencia, el juez no tuvo en cuenta en su decisión el periodo reclamado en la demanda, ya que no se reclamaron los intereses causados después del reconocimiento del retroactivo, sino desde el momento a partir del cual se causó, es decir, entre los años 1999 y 2009. (ii) De esta forma, las pretensiones fueron negadas por un objeto distinto a lo indicado en la demanda, así como por una causa diferente a la invocada de manera citra petita.
Esto, porque la parte considerativa se refirió a unos aspectos que no tienen armonía con lo decidido en el fallo, ya que el debate jurídico se planteó por unos hechos y pretensiones plenamente identificados, pero en la decisión, el juez no guardó armonía con los elementos agotados antes de su expedición, transgrediendo con ello el debido proceso.
(iii) La sentencia hizo referencia a unas normas en la parte considerativa de la misma, pero no efectuó un estudio sobre los intereses de mora, por lo que la decisión no se encuentra dentro de un margen de interpretación razonable. El juzgador debió explicar las razones por las cuales el reconocimiento de los intereses moratorios en el periodo reclamado no era procedente, lo cual fue omitido en la decisión. (iv) Las pretensiones de la demanda no se refirieron a la indexación que fue concedida de manera oficiosa, lo que se pretendía era el pago de los intereses moratorios y no la indexación de la suma adeudada.
En la demanda se solicitó el reconocimiento de los intereses moratorios sobre los valores debidos, pero en ningún momento se refirió a la indexación de esa suma, por lo que no es coherente que el fallo afirme su improcedencia argumentando que son figuras incompatibles, cuando en la demanda no se solicitaron las dos cosas. (v) Se desconoció la fecha en la cual surgió el derecho para el demandante de que se le hiciera el pago del retroactivo, además, se exigió la existencia de una norma que regulara los intereses moratorios sobre la suma reconocida, desconociendo con ello las normas generales del ordenamiento jurídico que determinan la exigibilidad y pago de intereses de mora, a partir de las cuales, no es necesaria una disposición que refiera de manera específica a su procedencia en los procesos de pago de retroactivos por homologación y nivelación. Trámite procesal e intervenciones 9.
La demanda fue admitida a través de auto del 29 de agosto de 202216. 10. El apoderado del Departamento, indicó que la sentencia recurrida explica de manera clara y suficiente por qué no procede el reconocimiento de los intereses moratorios reclamados en la demanda; al lado de esto, indicó que el recurrente 16 SAMAI, índice No. 4. Radicación: 111001-03-15-000-2022-02801-00 (4478) Demandante: Juan Carlos Galvis Cadavid Demandado: Ministerio de Educación Nacional y otros Referencia: Recurso extraordinario de revisión 6 pretende revivir la controversia, desconociendo que el recurso de revisión no es una instancia adicional. 11.
El apoderado del Ministerio se opuso a los planteamientos del recurso propuesto17. Afirmó que no se configura la nulidad originada en la sentencia, toda vez que no se encuentra una disparidad entre lo pedido, lo debatido y lo probado; la decisión recurrida se encuentra debidamente motivada, pues llevó a cabo un análisis crítico de las pruebas y de las razonamientos legales, así como también de las excepciones propuestas, denotando que lo realmente pretendido por el recurrente es reabrir el debate jurídico concluido por las decisiones del trámite ordinario.
Agregó que si bien el Ministerio impartió directrices a las diferentes entidades territoriales para el procedimiento de homologación, la responsabilidad por la descentralización de la educación radica en cabeza de la entidad territorial. Finalmente, refirió que el reconocimiento de intereses moratorios busca sancionar y penalizar económicamente a quienes incurran en mora o incumplimiento de sus obligaciones, pero en el caso concreto, el pago del retroactivo se realizó un mes después haberse reconocido. 12.
El representante del Ministerio público guardó silencio. II. CONSIDERACIONES 13. No existiendo razones o motivos que conduzcan a la Sala adoptar una medida de saneamiento, se procede a resolver el recurso indicado. Problema jurídico 14. El presente asunto se circunscribe a determinar si la sentencia que se recurre incurrió en una causal de nulidad, por haber vulnerado el principio de congruencia. 15.
Con el fin de proceder al estudio correspondiente, la Sala propone consignar algunas precisiones en relación con (i) el objeto y alcance del recurso extraordinario de revisión, (ii) la causal específica de revisión alegada y el principio de congruencia, para, finalmente, (iii) abordar el caso concreto. El recurso extraordinario de revisión 16.
A través del recurso extraordinario de revisión se permite discutir el valor de la cosa juzgada de las decisiones de única o segunda instancia ejecutoriadas18. Por ende, este medio de impugnación es de naturaleza excepcional19, en tanto permite 17 SAMAI, índice No. 17. 18 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 20 de octubre de 2009, expediente No. 11001-03-15-000-2003-00133-00 (REV) y Sección Tercera, Subsección B, Sentencia de 29 de agosto de 2014, expediente No. 34016. 19 Sobre las generalidades del recurso extraordinario de revisión pueden consultarse, entre muchas otras: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencias de 2 de marzo de 2010, Rad.
REV- 2001-00091, 6 de abril de 2010, Rad. REV-2003-00678, 20 de octubre de 2009, Rad. REV-2003-00133, 12 de julio de 2005, Rad. REV-1997-00143-02, 14 de marzo de 1995, Rad. REV-078, 16 de febrero de 1995, Rad. REV-070, 20 de abril de 1993, Rad. REV-045 y 11 de febrero de 1993, Rad. REV-037; Sección Tercera, sentencia de 22 de abril de 2009, Rad. 35995 y Sección Quinta, sentencia de 15 de julio de 2010, Rad. 2007- 00267.
Radicación: 111001-03-15-000-2022-02801-00 (4478) Demandante: Juan Carlos Galvis Cadavid Demandado: Ministerio de Educación Nacional y otros Referencia: Recurso extraordinario de revisión 7 controvertir la intangibilidad, irreversibilidad e inmutabilidad de las sentencias ejecutoriadas, a fin de restablecer la justicia material ante la gravedad de la afrenta a tal valor y principio. 17.
Con tal halo de excepcionalidad, que de paso fija sus linderos, este recurso extraordinario solo procede de cara a alguna de las causales expresamente definidas por el legislador, lo cual implica que la competencia del juez no solo se ata a los planteamientos dispuestos por el recurrente sino que, además, impone la presencia de una clara y debida argumentación que edifique la configuración de esas causales.
De aquí que la competencia del juez de la revisión no solo es excepcional, sino también finita y restricta, pues se alindera bajo las causales taxativamente enlistadas por la ley, de manera que su función consiste en verificar que se cumpla de manera estricta con la totalidad de los requisitos definidos para su configuración. 18. Las características anotadas le imprimen al proceso que se promueve con tal recurso el carácter de independiente y ajeno al proceso donde se dictó la decisión cuestionada, de aquí que no corresponda a un escenario en el que se puedan plantear reproches, críticas o acusaciones sobre el fondo del asunto que fue objeto de definición en la sentencia recurrida, lo que, a manera de ejemplo, proscribe toda posibilidad para: (i) Cuestionar la interpretación normativa y la valoración probatoria que sustentó la decisión del juez natural.
(ii) Reabrir el debate objeto de análisis en las respectivas instancias a manera de una tercera instancia del proceso ordinario, en tanto no es instrumento procesal para discutir los fundamentos jurídicos de las providencias, como tampoco está dispuesto para corregir eventuales errores por falta de aplicación de las normas o por indebida aplicación de éstas20.
La causal de revisión consagrada en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA 19. La causal 5ª de revisión determina que la sentencia será anulable cuando sea portadora de un vicio de nulidad originado en el mismo acto de adopción, y contra el cuál, no proceda recurso de apelación. 20. Sobre esta causal, la Sala Plena del Consejo de Estado21 ha manifestado, entre otras cosas, que si bien los hechos que configuran la nulidad originada en la sentencia comportan causales de nulidad procesal22, lo cierto es que no se trata necesariamente de las mismas figuras procesales del artículo 133 del CGP, toda vez que esas nulidades sólo pueden ser alegadas hasta antes de dictar sentencia, 20 Consejo de Estado.
Sala 14 Especial de Decisión. Sentencia del 13 de octubre de 2020. C.P. Alberto Montaña Plata Bogotá. Exp. 11001-03-15-000-2019-00119-00. 21 Ver, entre otras, las siguientes providencias: de 20 de abril de 2004, expediente con número de radicado 11001-03-15-000-1996-0132-01, de 18 de octubre de 2005, expediente con número de radicado 11001-03-15- 000-2000-00239-00, de 7 de febrero de 2006, expediente con número de radicado 11001-03-15-000-1997- 00150-00, de 9 de marzo de 2010, expediente con número de radicado 1100103150002002-1024-01 y de 31 de mayo de 2011, expediente con número de radicado 1100103150002008-00294-00. 22 Hace parte del texto citado: “Causales que antes estaban previstas en el artículo 140 CPC”.
Radicación: 111001-03-15-000-2022-02801-00 (4478) Demandante: Juan Carlos Galvis Cadavid Demandado: Ministerio de Educación Nacional y otros Referencia: Recurso extraordinario de revisión 8 mientras que en el caso de la causal de revisión objeto de estudio, se incluyen aquellas originadas en el fallo, y que por tanto, refieren a supuestos que surgen o aparecen propiamente en la decisión no recurrible y que pone fin al proceso; de aquí que éstas puedan (i) ser alegadas dentro del año siguiente a su ejecutoria, así como (ii) consistir también en nulidades de carácter constitucional fundadas en el artículo 29 de la Carta23, el cual determina la aplicación del debido proceso a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. 21.
Con esta precisión, por fines metodológicos y como guía en la labor del juez de la revisión, se ha coincidido en indicar que la estructura de esta causal de anulación requiere que el vicio debe configurarse al momento de la expedición de la sentencia, de modo que no es procedente controvertir circunstancias que acaecieron con anterioridad a ésta y que debieron ser alegadas cuando ocurrieron.
Con esta exigencia se requiere que el vicio de cuenta de una irregularidad grave, con capacidad de variar la decisión en caso de no haber estado presente24. 22. Atendiendo a las anteriores exigencias, se han identificado hipótesis fácticas que estarían llamadas a configurar un vicio con el contenido y alcance ya referenciado. Así, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha enunciado algunos de esos supuestos, tales como25: “1.
Dictarse sentencia a pesar de la terminación previa del proceso por desistimiento, transacción o perención, porque con esto se revive un proceso legalmente concluido. 2. Dictarse sentencia cuando el proceso se encuentra suspendido26. 3. Dictarse sentencia sin las mayorías necesarias para la decisión, por la firma de más, o menos jueces de los requeridos legalmente. 4.
Pretermitir la instancia, por ejemplo: i) al proferir una sentencia sin motivación27 o ii) violar el principio de la non reformatio in pejus [como cuando se condena al demandado por cantidad superior o por objeto distinto al pretendido en la demanda o por causa distinta a la invocada].28 5. Decidir aspectos que no corresponden, por falta de jurisdicción o competencia del juez29”. 23 Sobre el particular esta Corporación precisó en su momento que “…las causales de nulidad de la sentencia son las previstas en el estatuto procesal civil, en las condiciones que establece el art. 142 del mismo y las que se originen en la sentencia por violación del debido proceso constitucional, contemplado en el artículo 29…”.
Consejo de Estado. Sala Especial núm. 26. Expediente: 11001-03-15-000-2011-01639-00. Referencia: Recurso extraordinario de revisión. C.P. Olga Mélida Valle de la Hoz. 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Catorce Especial de Decisión. Sentencia del 13 de octubre de 2020. Rad. 11001-03-15-000-2019-00119. C.P. Alberto Montaña Plata. 25 Consejo de Estado, Sala Cuarta Especial de Decisión, sentencia de 1o de septiembre de 2020, expediente 11001-03-15-000-2020-00266-00(REV).
M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Cuarta Especial de Decisión, M. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, sentencia de 7 de febrero de 2017, rad. 11001-03-15-000-2013-02042-00(REV). 26 Original de la cita: “Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, sentencia de 3 de febrero de 2009, Rad.
REV-1998-00170”. 27 Original de la cita: “Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 1o de junio de 2005, Rad. REV-062”. 28 Original de la cita: “Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 11 de mayo de 1998, Rad. REV-093”. 29 Original de la cita: “Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 1o de diciembre de 1997, Rad.
REV-080”. Radicación: 111001-03-15-000-2022-02801-00 (4478) Demandante: Juan Carlos Galvis Cadavid Demandado: Ministerio de Educación Nacional y otros Referencia: Recurso extraordinario de revisión 9 23. Al lado de las anteriores hipótesis, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado30, ha pregonado otros supuestos que configuran la causal de nulidad originada en la sentencia por violación a la garantía constitucional del debido proceso, tales como: (i) haberse dictado con sustento, únicamente, en una prueba obtenida con violación al debido proceso, (ii) haberse dictado fallo condenatorio contra una persona que no fue vinculada al proceso, (iii) proferir una sentencia sin motivarla, (iv) dictar un fallo inhibitorio injustificado, o (v) faltar al principio de congruencia. El principio de congruencia 24.
La congruencia procesal se ha definido como el principio a través del cual se delimita el ejercicio de las facultades jurisdiccionales y por tanto, la decisión del juez. De acuerdo con éste, las sentencias deben proferirse atendiendo al sentido y alcance de las pretensiones y excepciones formuladas por las partes en el curso del proceso.
Por tanto, la decisión adoptada como consecuencia del ejercicio jurisdiccional debe reflejar una correlación entre lo resuelto, las pretensiones, las excepciones y las demás actuaciones surtidas de manera oportuna en el curso trámite judicial. 25. Esta Corporación ha explicado que la congruencia de la sentencia debe ser interna y externa.
La primera obedece a la correspondencia que debe existir entre la parte motiva y resolutiva de la sentencia, es decir, refiere a la armonía y concordancia que debe existir entre las conclusiones judiciales derivadas de las valoraciones fácticas, probatorias y jurídicas contenidas en la parte considerativa, con la decisión plasmada en la parte resolutiva; por otra parte, la congruencia externa, alude a que la decisión sea concordante con lo pedido en la demanda y en su contestación31. 26.
Por su parte, la congruencia en la decisión de segunda instancia está atada a la competencia del superior funcional y, en consecuencia, al examen que le corresponde realizar sujeto a la revisión de la providencia de primer grado y el reproche de los apelantes, para que, según su análisis, la revoque, modifique o, si lo encuentra pertinente, la confirme. 27.
En consideración a lo anterior, esta Corporación ha reiterado que la sentencia debe ser objeto de revisión cuando falta al principio de congruencia, es decir, cuando carece de la coherencia externa y/o interna, razón suficiente para calificar de inválida la decisión adoptada, en la medida que la consonancia del fallo se erige como garantía del derecho fundamental al debido proceso de las partes en desarrollo del trámite judicial.
El caso concreto 28. Al tenor de lo expuesto y las consideraciones que pasan a consignarse, la Sala determina que el recurso extraordinario de revisión promovido por el señor 30 Sentencia de 8 de mayo de 2018, expediente con número de radicado 11001-03-15-000-1998-00153- 01(REV). 31 Sentencia Consejo de Estado del primero (01) de junio de dos mil veintidós (2022), Sala especial de decisión 27, MP: ROCÍO ARAÚJO OÑATE, Rad. 11001-03-15-000-2021-05767-00 Radicación: 111001-03-15-000-2022-02801-00 (4478) Demandante: Juan Carlos Galvis Cadavid Demandado: Ministerio de Educación Nacional y otros Referencia: Recurso extraordinario de revisión 10 Juan Carlos Galvis Cadavid no está llamado a prosperar.
Para estos efectos y como enunciado general, la Sala encuentra que la providencia objeto del recurso no vulneró el principio de congruencia pues ésta se pronunció claramente respecto de las precisas pretensiones planteadas, además de lo cual, desarrolló y sustentó las razones que llevaron a negar el pretendido reconocimiento por la parte actora. 29.
A partir de un análisis comparativo entre lo solicitado y lo decidido tanto en primera como en segunda instancia32, se observa que la decisión recurrida efectivamente se ocupó de examinar si la petición que invocó el demandante era susceptible de reconocimiento, y si, como lo indicó, procedía por el tiempo transcurrido entre el momento en que accedió al cargo (1999 - 2009) el momento del pago de las diferencias (2012 - 2014), como se aprecia a continuación: 32 Metodología decantada por la Corte Constitucional para establecer el eventual desconocimiento del principio de consonancia. Corte Constitucional.
Sentencia T-714 de 2013. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. PRETENSIONES “[…] Se declare la nulidad de la Resolución No. 23645 del 18 de diciembre de 2015 (…) por medio de la cual desconocieron y negaron los Intereses moratorios generados con ocasión al pago tardío del retroactivo de la Homologación y Nivelación salarial […]”. “[…] se declare que el (a) actor(a) tiene pleno derecho a que (…) le reconozcan y ordenen pagar, los intereses moratorios, efectivos a partir del día siguiente a los treinta (30) días posteriores a su causación hasta el día en que fue efectivo el pago total del retroactivo por homologación y nivelación salarial, estos (sic) es, el mes de enero de 2013 […]”.
RATIO DECIDENDI 1ª INSTANCIA “[…] El Tribunal acoge las consideraciones tenidas en cuenta por el Consejo de Estado, las cuales permiten concluir la improcedencia del reconocimiento de la pretensión de indemnización moratoria o intereses moratorios derivados del pago del retroactivo de la homologación y nivelación salarial, por cuanto los mismos no sé causaron en razón de la actuación desarrollada por el Ministerio de Educación Nacional. […]”.
“[…] el departamento de Risaralda, a través de la Resolución número 1858 del 31 de diciembre de 2012, modificada y adicionada por la resolución 1384 del 5 de septiembre de 2013 procedió́ al reconocimiento y pago del retroactivo que solicitaron los servidores, entre ellos el demandante, efectuando el mismo debidamente indexado, motivo por el cual la entidad territorial en la actuación administrativa enjuiciada niega el reconocimiento y pago de los intereses moratorios, advirtiendo que tal reconocimiento se torna inviable dada la incompatibilidad de dichos beneficios […]”.
“[…] Si bien el pago efectuado a la parte que hoy demanda fue realizado con posterioridad al proceso de homologación y nivelación salarial, ello no significa per se la configuración de la mora […] las entidades no incurrieron en una dilación injustificada del pago del retroactivo por nivelación salarial, ante la evidencia de las múltiples etapas requeridas para efectuar el mismo, por lo que mal puede reconocerse el interés moratorio pretendido, menos aun cuando el monto pagado fue indexado, lo que hace inviable el reconocimiento de esta clase de intereses, dada la incompatibilidad de su concurrencia, esto es, resarcir el alegado retardo en el pago Radicación: 111001-03-15-000-2022-02801-00 (4478) Demandante: Juan Carlos Galvis Cadavid Demandado: Ministerio de Educación Nacional y otros Referencia: Recurso extraordinario de revisión 11 de una obligación respeto de una suma indexada o pagada con actualización monetaria […]”.
RECURSO DE APELACIÓN “[…] El anterior argumento […]resulta entonces cuestionable, en el entendido de que hay un evidente error de interpretación fáctica y jurídica del caso, pues no es procedente que se diga que la nivelación y homologación salarial, se canceló en tiempo oportuno, cuando el acervo probatorio se evidencia que la misma se causó desde los años 1999-2009 y solo fue cancelada entre los años 2012-2014, es decir aproximadamente 16 años después de haberse efectuado la transferencia de personal; si para el Tribunal nunca hubo deuda o mora en el pago, entonces cual es la explicación al pago de la misma años después, e incluso indexada? […]”.
“[…] Sustenta la negativa el Juzgador de primera instancia, además argumentando la incompatibilidad entre la indexación e intereses de mora como consecuencia del pago de salarios y prestaciones sociales, al considerar que ambos conceptos devienen de una causa común, cual es la devaluación de la moneda, de manera que, con el reconocimiento de ambos emolumentos se estaría condenando a la entidad a un doble pago por la misma razón, argumento incierto, pues no se debe concluir que la naturaleza de ambos sea la misma, debido a que, si se dice que el reconocimiento de la indexación y de los intereses de mora, son incompatibles, es porque su naturaleza indica que son conceptos totalmente diferentes, y ¿si son diferentes, cómo puede predicarse un doble pago?. […]”.
“[…] lo que se pretende en este litigio, es el reconocimiento de forma preferente de los intereses moratorios efectivos a partir de los treinta días posteriores a la acusación (sic) del derecho (1999), hasta el día en que fue efectivo el pago tardío por homologación y nivelación salarial (enero 2013), esto deduciendo el valor de la indexación cancelada, y recalcando el incumplimiento que ejerció la Nación […] al momento de cancelar de forma tardía el retroactivo por homologación y nivelación salarial […]“.
FALLO OBJETO DEL RECURSO EXTRAORDINARIO “[…] comoquiera que el pago de los dineros reconocidos al actor el 31 de diciembre de 2012 (fecha desde la cual se hizo exigible la obligación), se realizó́ en enero de 2013, esto es, dentro del mes siguiente, no puede pregonarse que esa «tardanza» implica que se generen intereses de alguna naturaleza, máxime cuando en ninguno de los actos administrativos mencionados se señaló́ plazo que dé pie a que se cobren como sanción por el simple retardo o incumplimiento de él, y, además, ello debe tener su previsión legal […]”.
“[…] Como corolario de lo que se deja consignado, se tiene que el accionante, servidor administrativo al servicio de la educación oficial, que por cuenta de la descentralización de ese sector fue homologado y nivelado salarialmente en la planta de personal de la secretaría de educación de Risaralda, no puede reclamar intereses moratorios por el pago tardío a su favor de los dineros por concepto del correspondiente retroactivo, pues esa obligación, que se hizo exigible el 31 de diciembre de 2012 (cuando se expidió́ el acto administrativo que reconoció́ los valores causados entre 1999 y 2009), fue pagada en enero de 2013, plazo que no resulta irracional o caprichoso dados los trámites administrativos que deben surtirse, cuanto más si dicha sanción económica no quedó plasmada dentro del referido trámite o en alguna disposición legal […]”.
Radicación: 111001-03-15-000-2022-02801-00 (4478) Demandante: Juan Carlos Galvis Cadavid Demandado: Ministerio de Educación Nacional y otros Referencia: Recurso extraordinario de revisión 12 30. La simple verificación de lo antes referido, revela que, contrario a lo afirmado por el demandante, el ad quem sí resolvió de forma precisa sus pretensiones, no siendo cierto que se haya referido a asuntos diferentes a los pretendidos, toda vez que se pronunció respecto de los pretendidos intereses moratorios desde el momento que el demandante estimó como de causación (periodo 1999 – 2009), concluyendo que resultan improcedentes en la medida que la obligación de pago solo surgió con el acto administrativo que reconoció el retroactivo correspondiente. 31.
En este orden, la providencia recurrida es expresa y diáfana al indicar que no resulta procedente el reconocimiento de los intereses moratorios en la forma pretendida por el demandante, toda vez que la obligación solo era exigible desde el acto administrativo que reconoció el pago; asunto distinto es que el recurrente no esté de acuerdo con esa conclusión, respecto de lo cual es preciso indicar que: (i) Los razonamientos que hizo ad quem para establecer la improcedencia de las pretensiones de la demanda, no derivan en una omisión del debate planteado en la litis; solo reflejan su inconformidad frente a los argumentos expresados en la sentencia, aspecto que no hace parte del objeto y fin para el cual está establecido el mecanismo procesal dispuesto en el artículo 248 y siguientes del CPACA.
(ii) El recurso extraordinario de revisión no es una instancia u oportunidad para revisar las razones invocadas por el juez para negar las pretensiones de la demanda; el análisis de esos fundamentos implicaría una revisión de fondo de lo decidido en el proceso, particularmente, de la actividad interpretativa del operador jurídico, lo cual desborda el alcance de los asuntos que pueden ser objeto de estudio en esta sede.
(iii) Como se mencionó líneas atrás, el recurso de revisión corresponde a un trámite excepcional que se encuentra enmarcado en las causales específicas contempladas por la ley para su trámite, ninguna de las cuales alude a la actividad interpretativa del operador jurídico de la instancia ordinaria, ni a la hermenéutica que soporta la decisión, que es en últimas lo verdaderamente reprochado en este caso por el recurrente, evidenciando su propósito es utilizar el recurso extraordinario como una tercera instancia del trámite ordinario.
Como se observa en el comparativo efectuado, lo pretendido por el demandante es confrontar lo ya decidido, con los mismos argumentos expuestos en segunda instancia los que, en su parecer, determinan el derecho que le fue negado. (iv) En la medida que el análisis del ad quem que el recurrente extraña, efectivamente sí existió, no es posible predicar la situación de un fallo “citra petita”. 32.
De esta forma, la Sala encuentra que en el caso concreto, el recurso se funda únicamente en la inconformidad de la parte demandante frente a las razones y conclusiones del juez en sede ordinaria, aspecto ajeno e incompatible con las razones o motivos que llevaron a consagrar el importante mecanismo de revisión extraordinaria de las sentencias cobijadas por la cosa juzgada. 33.
De conformidad con lo expuesto, la Sala no encuentra que se hubiere configurado una nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso promovido Radicación: 111001-03-15-000-2022-02801-00 (4478) Demandante: Juan Carlos Galvis Cadavid Demandado: Ministerio de Educación Nacional y otros Referencia: Recurso extraordinario de revisión 13 por el señor Juan Carlos Galvis Cadavid, esto es, la sentencia proferida por la Subsección B, de la Sección Segunda del Consejo de Estado, el 4 de febrero de 2021, razón por la cual, declarará infundado el recurso.
Costas 34. De acuerdo con lo establecido en el artículo 188 del CPACA la liquidación y ejecución de la condena en costas se sujetará a las reglas previstas en el procedimiento civil. En este orden de ideas, el artículo 365 del Código General del Proceso, en el numeral 1, dispone que se condenará en costas a la parte vencida en el proceso33, las que serán liquidadas de manera concentrada por el juez que haya conocido del proceso en primera o única instancia. 35.
El artículo 361 ejusdem prevé que las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados causados durante el trámite de la controversia, así como por las agencias en derecho, las cuales, en virtud del numeral 4 del artículo 366 de la misma normativa, se fijan con observancia de las tarifas establecidas por el Consejo Superior de la Judicatura en el Acuerdo 10554 de 201634.
Adicionalmente, la condena en costas en el recurso extraordinario fue objeto de reforma por la Ley 2080, artículo 80, conforme al cual, en la medida que “se declare infundado [el recurso] se condenará en costas”. 36. En consecuencia, la parte actora será condenada al pago de agencias en derecho, en atención a las reglas vigentes en la materia al momento de la interposición del recurso, de manera que, en los términos del numeral 9 del Acuerdo No. 10554 de 2016, se fijan como agencias en derecho a cargo del recurrente, la suma equivalente a tres (3) salarios mínimos legales vigentes (SMLMV) a la fecha de ejecutoria de esta sentencia, y en favor del Ministerio de Educación Nacional y el Municipio de Manizales, por partes iguales, teniendo en cuenta la naturaleza, calidad y duración de la gestión, que correspondió a la contestación de la demanda y el seguimiento a este trámite extraordinario.
No se incluirá suma alguna por concepto de gastos y expensas por no aparecer causadas. III. PARTE RESOLUTIVA En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintitrés Especial de Decisión, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el señor Juan Carlos Galvis Cadavid, contra la sentencia del 4 de febrero de 2021 proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección 33 El artículo 365 C.G.P.: “En los procesos y en las actuaciones posteriores aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1.
Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código (…)”. 34 El Acuerdo 1887 de 2003 fue derogado por el Acuerdo 10554 de agosto 5 de 2016. Radicación: 111001-03-15-000-2022-02801-00 (4478) Demandante: Juan Carlos Galvis Cadavid Demandado: Ministerio de Educación Nacional y otros Referencia: Recurso extraordinario de revisión 14 B, por medio de la cual se confirmó parcialmente la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda el 30 de noviembre 2017.
SEGUNDO: CONDENAR en costas a la parte demandante; FIJAR como agencias en derecho a su cargo, y a favor del Ministerio de Educación Nacional y el Departamento de Risaralda, por partes iguales, la suma equivalente a tres (3) salarios mínimos legales vigentes (SMLMV) a la fecha de ejecutoria de esta sentencia. Por Secretaría, LIQUIDAR lo correspondiente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ROCÍO ARAÚJO OÑATE STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (salvamento parcial de voto) FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE OSWALDO GIRALDO LÓPEZ CARMELO PERDOMO CUETER (ausente con permiso) FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE35 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ 35 Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.