1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., siete (07) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2024-06027-01 Accionante: Jairo Octavio Otálora Sabogal y otra1 Accionado: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección B y otro2 Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Sentencia emitida dentro de proceso de reparación directa.
Daños causados por no renovación de la licencia de funcionamiento de la empresa de vigilancia / CONFIRMA IMPROCEDENCIA – Falta de relevancia constitucional. Se emplea como una instancia adicional al proceso ordinario y reproches carecen de carga argumentativa Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia proferida el 5 de diciembre de 2024 por la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante la cual declaró la improcedencia de la acción de tutela.
I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1. El 6 de noviembre de 2024 los demandantes promovieron acción de tutela3 contra la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado y la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con la pretensión de que se dejaran sin efectos las sentencias de 25 de febrero de 2015 y 20 de mayo de 2024, emitidas dentro del proceso de reparación directa4 que instauraron la Unión de Servicios Técnicos Ltda. (Uniservic Ltda.) y ellos5 contra la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada.
Dicha demanda se encaminó a obtener el resarcimiento de los perjuicios causados por la imposibilidad de esa empresa de seguir funcionando, en razón a que no se desató de manera oportuna la solicitud de 1 Mirella Garcés Echeverry. 2 Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección A. 3 Invocaron sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, petición, trabajo y acceso a la administración de justicia. 4 Expediente 25000-23-36-000-2012-00656-01 (54013). 5 En su condición de socios de esa empresa.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-06027-01 Accionante: Jairo Octavio Otálora Sabogal y otra Accionado: Consejo de Estado – Sección Tercera - Subsección B y otro 2 revocatoria directa que formuló contra el acto administrativo6 que le impuso una sanción. 2. En la providencia de 20 de mayo de 2024 se confirmó la decisión adoptada el 25 de febrero de 2015 por el a quo7, que negó las pretensiones ordinarias.
Se consideró que el daño causado a la empresa demandante tuvo origen en el acto administrativo mediante el cual la entidad demandada negó la renovación de su licencia de funcionamiento, por tanto, podía pedir su anulación por vía judicial, pero no lo hizo. 3. La parte actora afirmó que la Superintendencia de Seguridad y Vigilancia Privada (i) con Resolución 2809 de 24 de julio de 2008 le impuso sanción disciplinaria equivalente a una multa de 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes (smlmv), que no se le notificó y, por ende, no participó en la actividad procesal que se efectuó para tal efecto, situación que quebrantó su derecho fundamental al debido proceso;
(ii) guardó silencio frente a las solicitudes de renovación de su licencia de funcionamiento presentadas el 24 de septiembre de 2007, 10 de noviembre y 14 de enero y 25 de marzo de 2009, por lo que se desatendió su garantía fundamental de petición; (iii) el 24 de agosto de 2009, a través de Resolución 5647, negó la aludida licencia, con fundamento en que le figuraba la referida sanción disciplinaria, determinación confirmada con Resolución 373 de 26 de enero de 2010; y (iv) por conducto de la Resolución 6834 de 10 de noviembre de 2010, en virtud de una solicitud de revocación directa que formuló el 11 de febrero de 2009, se revocó el acto sancionatorio. 4.
Con base en lo anterior, adujo que las autoridades accionadas no tuvieron en cuenta que (i) el acto administrativo que le negó la licencia de funcionamiento, fue consecuencia de la multa que se le impuso, por tanto, existía un nexo causal; (ii) estaba en curso la solicitud de revocación directa, de cuyo resultado dependía la carga de acudir o no a la jurisdicción contencioso administrativa; y (iii) la resolución que revocó la sanción definió esa situación, pero no se subsume en esto la reparación a la que tiene derecho por esa multa irregular, es decir, con independencia del juicio de legalidad efectuado, su aplicación ocasionó un desmedro patrimonial, circunstancia que se enmarca en una operación administrativa. 5.
Se le impuso una carga procesal que contraría el ordenamiento jurídico, consistente en someter a control judicial los actos administrativos que impusieron la multa y negaron su licencia de funcionamiento, en la medida en que se encontraba pendiente por decidir una petición de revocatoria directa ante la administración contra el primero de estos, ello desconocería el artículo 71 del Código Contencioso Administrativo (CCA) 8.
No es viable que se le obligue a demandar actos administrativos que tienen nexo directo con la decisión en curso ante la administración. 6 Resolución 2809 de 24 de julio de 2008. 7 Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección A. 8 Ordenamiento jurídico bajo el cual se tramitó el proceso ordinario. Radicación: 11001-03-15-000-2024-06027-01 Accionante: Jairo Octavio Otálora Sabogal y otra Accionado: Consejo de Estado – Sección Tercera - Subsección B y otro 3 6.
Por otro lado, indica que, pese a que el juez ordinario de primera instancia se abstuvo de condenar en costas, pues solo apuntó las agencias en derecho, el ad quem, sin que se haya presentado reparo sobre esa decisión en la alzada, impuso tal condena. Dicha determinación pasa por alto que no actuaron de manera temeraria y desconoce la sentencia T-625 de 2016 de la Corte Constitucional, en el sentido de identificar las costas de la regulación de honorarios de los apoderados en los procesos judiciales.
B. Sentencia de primera instancia 7. Mediante sentencia de 5 de diciembre de 2024, la Sección Primera del Consejo de Estado declaró improcedente la tutela, al no cumplir el requisito de relevancia constitucional. Precisó que la inconformidad expuesta no se realizó desde una óptica constitucional y la parte actora pretende emplear este mecanismo como una tercera instancia. No existe un desarrollo argumentativo en el que se expliquen las razones por las cuales se considera se afectaron los derechos fundamentales invocados ni se pone de presente que la providencia acusada haya incurrido en alguna arbitrariedad. 8.
Además, el debate aquí planteado fue analizado por el juez natural de la causa y no se observa que la decisión que adoptó al respecto resulte arbitraria o se hubieren vulnerado garantías superiores durante el trámite procesal. La autoridad judicial concluyó que el daño tuvo su origen en la expedición de un acto administrativo ilegal, por tanto, los demandantes debieron someter a control judicial la determinación que negó la renovación de la licencia de funcionamiento.
C. La impugnación 9. La parte actora señaló que el asunto reviste relevancia constitucional. Resulta indispensable que se revisen las omisiones en que incurrieron las autoridades judiciales para zanjar el proceso de reparación directa, así como su posición jurídica ante la administración pública y la administración de justicia. Lo anterior, conllevaría afirmar que existe un acto administrativo (Resolución 6834 de 10 de noviembre de 2010), en el que se reconoce la configuración de su error (falta de notificación de sanción), el cual originó los daños reclamados en sede judicial.
II. C O N S I D E R A C I O N E S E. Competencia Radicación: 11001-03-15-000-2024-06027-01 Accionante: Jairo Octavio Otálora Sabogal y otra Accionado: Consejo de Estado – Sección Tercera - Subsección B y otro 4 10. La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada y examinar su contenido en contraste con el acervo probatorio y el fallo proferido en primera instancia, según lo establecido en el artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 19919.
F. Análisis del caso concreto 11. La Sala coincide con el a quo en que el asunto carece de relevancia constitucional, y la argumentación expuesta en el escrito de impugnación, no resulta suficiente para dar por superado el aludido requisito, pues para que se habilite el examen de validez de la decisión judicial censurada, se debe acreditar la afectación constitucional que se alega, situación que no se configura en este asunto.
Las inconformidades de la parte actora, además de no enmarcarse dentro de alguna causal específica de procedibilidad de la tutela, evidencian un mero desacuerdo con la providencia objeto de censura. 12. Los accionantes pretenden emplear esta acción como una instancia adicional del medio de control de reparación directa, con el propósito de reabrir el debate jurídico ya zanjado por el juez natural de la causa.
La simple inconformidad con una decisión judicial que le resulta desfavorable a un extremo del litigio, no lo faculta para que acuda ante el juez constitucional con el objeto de modificar tal determinación, como se expondrá a continuación. 13. La parte actora indica que el juez ordinario no tuvo en cuenta circunstancias que hubieran influido en la decisión adoptada, como lo es el hecho de que debía establecerse el nexo causal existente entre el acto administrativo que negó su licencia de funcionamiento y el que le impuso sanción disciplinaria, dado que de ello era dable inferir que no se podía acudir al aparato jurisdiccional para someter dichas determinaciones a control judicial porque estaba en curso una solicitud de revocatoria contra dicha sanción, de la cual, aunque fue revocada, no se ha obtenido el resarcimiento de los agravios ocasionados. 14.
Al respecto, se advierte que los tutelantes pretenden imponer la manera como debieron valorarse los actos administrativos a los que se hizo alusión en precedencia, con el fin de desatar en su favor el litigio, al no compartir el modo en que lo hizo el juez natural. Es decir, se persigue que a través de este mecanismo se le imponga a la autoridad judicial accionada acoger la tesis que pregona la parte actora, la cual tiene su fundamento en la apreciación probatoria que a su juicio resulta correcta, sin que destine motivación alguna a poner en evidencia que el análisis en ese sentido realizado por el juez ordinario contraría los postulados de la sana crítica. 15.
La autoridad judicial consideró que el daño cuyo resarcimiento se reclamaba devino de la negativa de la licencia de funcionamiento, contenida en la Resolución 5647 de 24 de agosto de 2009, confirmada con Resolución 373 de 26 de enero de 9 “por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-06027-01 Accionante: Jairo Octavio Otálora Sabogal y otra Accionado: Consejo de Estado – Sección Tercera - Subsección B y otro 5 2010, dado que esa determinación le impidió seguir desarrollando su objeto social, por tanto, debía atacar su legalidad, pero no lo hizo. 16. En ese sentido, aclaró que “No se trata de que la Superintendencia hubiese obrado negligentemente al denegar la renovación de la licencia sin haber revocado antes una multa impuesta en un procedimiento del que no hizo parte la demandante, como se afirma en los hechos de la demanda: lo que hizo fue adoptar esta decisión ilegalmente y eso fue lo que generó el daño a la demandante.
Sin embargo, tal y como lo señaló el tribunal, la empresa demandante no impugnó judicialmente esta decisión”. 17. Con base en lo anterior, carece de asidero la afirmación de los actores, según la cual se desconoció el artículo 71 del CCA, porque no se tuvo en cuenta que estaba en trámite una solicitud de revocatoria directa contra el acto sancionatorio.
La autoridad judicial no estimó que el detrimento patrimonial invocado se haya originado por la sanción, es decir, contrario a lo defendido por los tutelantes, no estableció relación alguna entre las decisiones administrativas de sanción y de negativa de licencia de funcionamiento, por lo que consideró que esta última, que fue la que produjo el daño alegado, era pasible de control judicial, pero no se ejerció actuación alguna en ese sentido, lo cual le hubiere permitido obtener el desagravio perseguido. 18.
En este punto, cabe anotar que la tutela no es el mecanismo idóneo para fijar el modo como se deben valorar los documentos obrantes en el proceso ordinario ni imponer interpretación alguna sobre la relación que se podría inferir entre estos, así como tampoco imponer la tesis que defiende la parte actora sobre la causa del daño que reclamaba en sede ordinaria, cuando no se comprobó que el origen establecido por la autoridad judicial involucrara arbitrariedad alguna.
Tal actuación escapa de la órbita de competencia para la que fue instituida, pues de avalarse ello se usurparía la función del juez natural de la controversia. 19. En ese sentido, el hecho de que la autoridad accionada no haya zanjado la controversia como lo pretendían los tutelantes, en particular, en lo relativo a la causa de los perjuicios cuyo resarcimiento se reclamaba, no los faculta para que acudan a este mecanismo judicial para imponer el criterio que defienden; máxime cuando no se observan visos de arbitrariedad en el razonamiento del juez natural, que extrañó que los demandantes no cuestionaran la legalidad del acto administrativo que determinó su cese de actividades. 20.
La simple inconformidad de criterios frente a tal aspecto, no comporta en sí la acreditación de la afectación constitucional que se requiere para conceder el amparo reclamado. Al respecto, debe recordarse que la acción de tutela no se instituyó como una instancia adicional a los procesos, por ende, al juez constitucional le está vedado efectuar un juicio de corrección. Radicación: 11001-03-15-000-2024-06027-01 Accionante: Jairo Octavio Otálora Sabogal y otra Accionado: Consejo de Estado – Sección Tercera - Subsección B y otro 6 21.
Así las cosas, los reproches de la parte demandante reflejan, además de una carencia en la argumentación con miras a demostrar la afectación constitucional que alega, una inconformidad con la manera como el juez natural de la controversia la zanjó, lo cual tampoco habilita el estudio de fondo de la tutela, pues no basta para tal efecto invocar derechos fundamentales que se estiman vulnerados y expresar un desacuerdo con la decisión judicial atacada, cuanto más si su objeto era dejar sin efectos una sentencia proferida por una Alta Corte, para cuyo propósito resulta indispensable que se acredite la configuración de una irregularidad de tal entidad que atente de manera abierta con la Carta política. 22.
Por último, en lo que atañe a la condena en costas, cabe anotar que tampoco supera la exigencia de relevancia constitucional. La discusión sobre dicha cuestión denota una implicación de índole netamente económica, en razón a que tiene como objeto que se les sustraiga a los actores de la obligación de sufragarlas, lo cual no guarda relación alguna con la garantía de derechos fundamentales10, por ende, no trasciende al plano constitucional y ello impide que adquiera la relevancia necesaria para abordar ese aspecto en sede de tutela.
En ese sentido, se ha pronunciado esta Corporación, al precisar que “lo referente a la condena en costas desborda la competencia del juez constitucional para analizar los asuntos sometidos a su conocimiento, pues se trata de un tema eminentemente económico que carece de relevancia constitucional”11 23. En ese orden de ideas, se torna evidente la falta de cumplimiento del presupuesto de relevancia constitucional, por tanto, se confirmará la sentencia impugnada, que declaró improcedente el trámite constitucional. 24.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 5 de diciembre de 2024, proferida por la Sección Primera de esta Corporación, que declaró improcedente la acción de tutela, por las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: Por Secretaría General, ENVIAR a la Corte Constitucional el expediente para su eventual revisión. 10 En ese mismo sentido, se pronunció el Consejo de Estado en las sentencias de tutela proferidas el 24 de febrero y 26 de agosto de 2021. (expedientes: 11001-03-15-000-2021-00303-00 y 11001-03-15-000-2021-01776- 01). 11 Expediente: 11001-03-15-000-2018-03286-00, C. P. César Palomino Cortés. Radicación: 11001-03-15-000-2024-06027-01 Accionante: Jairo Octavio Otálora Sabogal y otra Accionado: Consejo de Estado – Sección Tercera - Subsección B y otro 7
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE12 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. 12 VF