CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., dos (2) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la accionante contra la sentencia de 30 de noviembre de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección B), mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.

I.

ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 52 a 80). La señora Rosa María Torres Padilla, por intermedio de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.1.1 Pretensiones.

Se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 18130 de 22 de mayo de 2018 y RDP 28618 de 16 de julio siguiente, por las cuales la entidad accionada negó el reconocimiento de la pensión gracia a la demandante. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la demandada (i) conceder la aludida prestación «[ ] en un monto equivalente al [ ] (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio como docente esto es (desde el día 29 de octubre de 2.002 hasta el 28 de octubre de 2.003) […]» (sic), con la indexación de la primera mesada pensional y «[ ] teniendo en cuenta que adquirió el derecho el 1 de marzo de 2.005» (sic);

(ii) pagar intereses moratorios y (iii) dar cumplimiento al fallo en los términos del artículo 192 del CPACA. Por último, se le condene en costas. 1.1.2 Fundamentos fácticos. Relata la actora que nació el 1º de marzo de 1955, prestó sus servicios como profesora desde el 13 de junio de 1972, durante más de 23 años; su «[…] último cargo desempeñado [ ] como docente fue el de Profesional Universitario Código 340, grado 01 - profesor hasta el 28 de Octubre de 2.003, y como empleado público [ ], fue el de Profesional Universitario 219-07, de la Secretaría de Integración Social de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C, el que ejerció hasta el día 30 de julio de 2012» (sic).

Que el 13 de febrero de 2018 pidió de la accionada la pensión gracia, negada a través de las Resoluciones controvertidas, «[ ] sin fundamento legal alguno». 1.1.3 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto. Cita como normas violadas por los actos administrativos acusados los artículos 1º, 2º, 4º, 13, 25, 46, 48, 53 y 58 de la Constitución Política; 1º y 3º de la Ley 114 de 1913, 6º de la Ley 116 de 1928, 3º de la Ley 37 de 1933 y 1º a 5º de la Ley 91 de 1989.

Arguye que «[…] no es cierto lo manifestado por la [ ] UGPP [ ] cuando señala que los cargos que ocupó [la accionante] no eran de docente, porque la certificación proferida por la Secretaría de Integración Social de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C [ ] señala el cargo como PROFESORA» (sic). 1.2 Contestación de la demanda (ff. 122 a 129).

La entidad accionada, por conducto de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones del medio de control y se refirió a los hechos, en el sentido de que unos son ciertos, otros no y los demás no constituyen situaciones fácticas. Propuso las excepciones que denominó presunción de legalidad de los actos administrativos expedidos por la entidad, inexistencia de la obligación y prescripción. Dice que «[…] queda demostrado en el plenario probatorio en primer lugar que la causante a la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989 (29 de diciembre de 1989), no había consolidado su derecho, por ende, pese a que ingresó a laborar antes de dicha fecha, solo tenía una mera expectativa o probabilidad de obtener algún día ese beneficio, pues a esa fecha no contaba con 20 años de servicio docente, igualmente, [ ] tampoco es admisible que la demandante se haya vinculado al servicio docente con posterioridad al 01 de enero de 1981, [puesto que] se observa solamente una vinculación [ ] desde el 04 de junio de 1980 hasta el 01 de abril de 1982 y fue como AUXILIAR DE SERVICIOS GENERALES, cargo que no tiene el carácter de docente, de conformidad con el certificado de información laboral expedido por el Subdirector de Gestión de Desarrollo del Talento Humano de la Secretaría de Integración Social de fecha de 22 de enero de 2018 e incluso en dicha documental también se evidencia que la demandante laboró en el mismo cargo para el periodo de tiempo comprendido entre el 20 de abril de 1982 y el 26 de febrero de 1985, y posteriormente como Técnico Administrativo y Auxiliar Administrativo, cargos que tampoco tienen el carácter de docente, por lo que no puede tenerse en cuenta este tiempo servido para el reconocimiento pensional que se pretende» (sic). 1.3 Providencia apelada (ff. 163 a 175).

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección B), mediante sentencia de 30 de noviembre de 2021, negó las súplicas de la demanda (sin condena en costas), al considerar que «[d]e las funciones [ejercidas por la accionante] relacionadas con los menores, se evidencia que tienen que ver con el bienestar social previsto para la época y no con la educación de aquellos, y debe recordarse que la pensión gracia, regulada por las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, es una prestación de carácter especial otorgada a los maestros como reconocimiento a sus esfuerzos, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa […]».

Que «[…] la naturaleza jurídica del [departamento administrativo de bienestar social, hoy secretaría de integración social] no es la de brindar una educación básica primaria y secundaria y que [ ] las actividades ejercidas por la demandante están orientadas a cumplir las funciones impartidas a dicha entidad, que en lo que concierne, se reitera son: (i) organizar y dirigir todas las labores de protección de la niñez desamparada y (ii) prestar los servicios de suplemento nutricional en las escuelas, jardines infantiles, salas cunas, gotas de leche y establecimientos carcelarios dependientes del Distrito Especial y administrar los servicios de vestuario, peluquería y otros similares de carácter gratuito que se establezcan a favor de los escolares y de las personas protegidas por la asistencia pública» (sic).

En consecuencia, concluye que la actora «[ ] no cumple con los requisitos exigidos para acceder a la pensión de jubilación gracia solicitada, razones suficientes para negar las pretensiones […]» (sic). 1.4 El recurso de apelación (ff. 179 a 184). Inconforme con el anterior fallo, la accionante interpuso recurso de apelación, al estimar que ella «[…] laboró en el Distrito Capital 23 años 4 meses y 17 días como profesora de manera continua, desde el 4 de junio de 1980, hasta el 28 de noviembre del 2003 [ ]» (sic).

Además, «[ ] pertenecía al Escalafón Nacional Docente, [no obstante, la] UGPP, no entiende que la pensión gracia, es una prestación de carácter especial otorgada a los docentes estatales territoriales y que el estatuto docente [ ] permite ascender dentro del escalafón y dentro de la carrera administrativa y que para ascender dentro del escalafón se necesita estudio, cursos, capacitaciones y experiencia y al igual forma para ser coordinador, se necesita estudio, experiencia grado alto en escalafón, pero es un ascenso, no un nuevo nombramiento y no se pierde ningún derecho; de lo contrario nadie concursaría [ ]» (sic).

II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido mediante auto de 11 de febrero de 2022 (ff. 186 y vuelto) y admitido por esta Colegiatura a través de proveído de 30 de noviembre siguiente (ff. 190 y vuelto), en cumplimiento del artículo 247 del CPACA; y durante la oportunidad establecida en el numeral 4 ibidem las partes presentaron alegatos de conclusión, mientras que el correspondiente agente del Ministerio Público guardó silencio. 2.1 Parte accionante.

Insiste en que «[ ] la educación inicial que prestan los docentes a nivel territorial en el caso del distrito capital, no está desligada del proceso pedagógico, y por el contrario exige de títulos de capacitación y experiencia en varias áreas, por lo que no puede reducirse como lo hizo el aquo, a considerar que la actividad que se presta en dichas instituciones están solamente dirigidas a las áreas nutricional, de vestuario, peluquería y similares […]» (sic). 2.2 Entidad demandada.

La UGPP, reiteró lo expuesto en su escrito de contestación a la demanda. III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si a la demandante le asiste razón jurídica para reclamar de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia por cumplir los requisitos exigidos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan, al haber cumplido ella los requisitos exigidos por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan; o, por el contrario, carece de fundamento, pues laboró en el departamento administrativo de bienestar social de Bogotá, D. C., hoy secretaría distrital de integración social, sin desempeñar funciones de educación primaria o secundaria oficial, como lo concluyó el a quo. 3.3 Marco jurídico.

En punto a la resolución del problema jurídico de fondo planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo y jurisprudencial para efectos de establecer la solución jurídicamente correcta para el asunto sub examine. En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.

Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1º de la Ley 114 de 1913 consagró por primera vez la pensión gracia: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.

El numeral 3 del artículo 4 de la citada Ley determina que para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que recibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 1928 amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: Artículo 6º.

Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual.

La Ley 37 de 1933 tampoco introdujo modificaciones a los presupuestos contenidos en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los profesores que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional, en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.

Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.

A raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 1975, los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.

Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2º), respecto de las pensiones, preceptuó: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.

Las normas trascritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la sala plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.

En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: […] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […] 5.

La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.

Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley.

Recientemente, la sección segunda de esta Colegiatura se ocupó de dilucidar la interpretación aplicable de la letra a del numeral 2 del artículo 15 de la mencionada Ley 91 de 1989, mediante sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2021 de 11 de agosto de 2022, expediente 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), en la que se fijó la siguiente regla en torno al tema, así: Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento.

Lo anotado, al considerar que, como lo coligió la Corte Constitucional en fallo SU-14 de 2020, esa disposición «[…] «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación [después del 29 de diciembre de 1989,] siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».

A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989». De acuerdo con las anteriores normativa y jurisprudencia, nótese que en criterio de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado resulta dable conceder la pensión gracia a quien, pese a colmar los requisitos con posterioridad al 29 de diciembre de 1989 (entrada en vigor de la Ley 91 de ese año), sirvió al sector educativo antes del 31 de diciembre de 1980, umbral que precisamente previó el legislador como plazo máximo para iniciar tales labores y, por ende, ser acreedor de esa prestación. En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b, de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1.

De la propia evolución histórico-legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.

Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.

La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.

La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación [se subraya y destaca].

De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; cumplir cincuenta (50) años de edad; y desempeñarse con honradez, consagración y buena conducta. 3.5 Caso concreto.

A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) Cédula de ciudadanía de la accionante, que da cuenta de que nació el 1º de marzo de 1955 (f. 5). b) Certificación de 13 de noviembre de 2018 (ff. 16 a 22), emanada del subdirector de gestión y desarrollo de talento humano de la secretaría distrital de integración social de Bogotá, en la que informa que la actora se vinculó a esa dependencia el 4 de junio de 1980, laboró hasta el 31 de julio de 2012 y desempeñó los siguientes cargos y funciones: Año 1980 - Nombramiento en propiedad mediante Decreto No. 619 del 7 de mayo de 1980 Cargo: AUXILIAR DE SERVICIOS GENERALES Código III con funciones de PROFESORA Tiempo: A partir del 4 de junio de 1980 hasta 1 de abril del 1982 [ ] Año 1982 - Reincorporada a la planta de personal mediante Decreto No. 614 del 2 de abril de 1982 Cargo: AUXILIAR DE SERVICIOS GENERALES III, Grado III - División Jardines Infantiles con funciones de PROFESORA Tiempo: A partir del 02 de abril de 1982 hasta el 26 de febrero de 1985. [ ] Año 1985 - Reincorporada a la planta de personal mediante Acuerdo 9 de 1984 Cargo: PROFESORA de preescolar Código II Tiempo: A partir del 27 de febrero de 1985 hasta el 6 de enero de 1988 [ ] Año 1988- Reclasificación de cargos mediante Resolución No. 1644 del 21 de diciembre de 1987 Cargo: TÉCNICO ADMINISTRATIVO III - División Jardines Infantiles – PROFESORA Tiempo: A partir del 07 de enero de 1988 hasta el 24 de septiembre de 1989 [ ] Año 1989 - Inscripción en carrera administrativa, mediante Resolución No. 0665 del 15 de septiembre de 1989 Cargo: TÉCNICO ADMINISTRATIVO III, Grado 6 Área Administrativa División de Protección al menor - con funciones de PROFESORA Tiempo: Desde el 25 de septiembre de 1989 hasta el 5 septiembre de 1990 [ ] Año 1990 -Incorporada a la planta de personal del Departamento Administrativo de Bienestar Social mediante Decreto No. 595 del 29 de diciembre de 1989 Cargo;

AUXILIAR ADMINISTRATIVO IIID REGIONAL 2 -División Operativa - Profesor Preescolar Tiempo: Desde el 6 de Septiembre de 1990 hasta el 23 de noviembre de 1994 [ ] Año 1994- Incorporación mediante Decreto No. 753 del 24 de noviembre de 1994 Cargo: PROFESIONAL UNIVERSITARIO 01 - PROFESIONAL CIENCIAS DE. LA EDUCACION - PROFESORA Tiempo: Desde el 24 de noviembre de 1994 hasta el 18 de agosto de 1999 [ ] Año 1999 - Incorporación en la planta de cargos del DABS mediante Resolución No 00465 del 18 de agosto de 1999 Cargo: PROFESIONAL UNIVERSITARIO Código 340, Grado 01 – PROFESORA Tiempo: Desde el 19 de agosto de 1999 hasta el 28 de octubre de 2003 [ ] Año 2003 - Reincorporación a la planta de cargos del DABS mediante Resolución No. 1147 del 29 de octubre de 2003 Cargo: PROFESIONAL UNIVERSITARIO Código 340, Grado 04 - Responsable Proyecto Tiempo.

Desde el 29 de octubre de 2003 hasta el 14 de septiembre de 2005 Subdirección de Políticas Poblacionales-Gerencia de Atención Integral a la Familia - Unidades Operativas [ ] Año 2005 - Ajuste parcial de la nomenclatura de cargos de la planta de personal del DABS mediante Decreto 337 del 15 de septiembre de 2005 Cargo: Se homologa la denominación de PROFESIONAL UNIVERSITARIO Código 340, Grado 04 pasa a denominarse PROFESIONAL UNIVERSITARIO Código 219, Grado 04 - Coordinadora Jardín Infantil Tiempo: Desde el 15 de septiembre de 2005 hasta el 16 de marzo de 2006 [ ] Año 2006 - Ajuste parcial de la nomenclatura de cargos del DABS mediante Decreto No. 105 del 17 de marzo de 2006 Cargo: Se homologa la denominación de PROFESIONAL UNIVERSITARIO Código 219, Grado 04 pasa a denominarse PROFESIONAL UNIVERSITARIO Código 219, Grado 05 - Coordinadora Jardín Infantil Tiempo: Desde el 17 de marzo de 2006 hasta el 25 de junio de 2007 [ ] Año 2007 - Ajuste de grados salariales mediante Decreto No. 269 del 26 de junio de 2007 Cargo: PROFESIONAL UNIVERSITARIO Código 219.

Grado 07 - Proyectos Tiempo: Desde el 16 de junio de 2007 hasta el 30 de julio de 2012 [ ] Propósito principal Programar, coordinar, ejecutar y supervisar las actividades y proyectos misionales y servicios sociales de atención a la ciudadanía en el marco de las políticas y estrategias de la Secretaría Distrital de Integración Social y lineamientos de la Dirección Territorial.

Dirección Territorial - Subdirecciones Locales Para La Integración Social- Proyectos [ ] Durante 22 años ejerció funciones como PROFESORA. Año 2012 - Se acepta su renuncia mediante Resolución No. 0134 del 23 de enero de 2012 Cargo: PROFESIONAL UNIVERSITARIO Código 219 Grado 07 Tiempo: A partir del 31 de julio de 2012 [ ]. En cuanto a sus funciones, se informa que, desde el 4 de junio de 1980 hasta el 28 de octubre de 2003, fueron: 1.

Colaborar en la formación y reforzamiento de hábitos de aseo, alimentación y comportamiento del usuario. 2. Supervisar, dirigir, desarrollar y evaluar actividades pedagógicas, recreativas y manuales con los usuarios encaminadas al desarrollo integral de los mismos. 3. Elaborar informes psicopedagógicos de la población atendida, según indicaciones recibidas. 4.

Reforzar en el niño el área temporoespacial por medio de dinámicas, rondas y juegos. 5. Orientar y asesorar agentes educativos de la comunidad para lograr el desarrollo y la participación activa de la misma. 6. Responder por el adecuado uso y mantenimiento de los elementos asignados para el desempeño del cargo. 7. Colaborar en la distribución de alimentos a los niños y participar con ellos en las horas de comida.

Y las demás funciones que le asigne el superior inmediato y sean propias de su cargo. Del 29 de octubre de 2003 al 25 de junio de 2007: 1. Recibir y asistir a los niños-as en su ingreso a los servicios de protección en los casos definidos para atención integral en la Unidad Operativa. 2. Preparar y prestar asistencia en la programación de los grupos en los diferentes niveles y al equipo interdisciplinario en las nuevas metodologías educativas. 3.

Mantener actualizadas las historias a nivel individual y grupal en relación con las intervenciones propias de la profesión. 4. Realizar los diagnósticos, informes técnicos de la disciplina y planes de intervención con los niños-as. 5. Realizar junto con el equipo profesional estudios de situaciones especiales y de casos para traslados, adopciones o reintegro familiar; y en los procesos de seguimiento de casos y de adaptación y preparación para el ingreso y egreso de los usuarios. 6.

Realizar perfiles unificados de situación poblacional y realizar intervención a los usuarios a nivel individual y/o grupal, en el campo de su profesión. 7. Desarrollar los procesos e instrumentos técnicos y operativos referentes a procedimientos para la atención, evaluación, seguimiento y remisión de los niños-as. 8. Realizar estudios e investigaciones en relación con las familias y las problemáticas sociales que la afectan Y entre el 26 de junio de 2007 y el 30 de julio de 2012: 1.

Desarrollar junto con la Subdirección Local para la Integración Social los procesos de programación, coordinación, ejecución y supervisión de actividades referentes a la operación y seguimiento de los proyectos misionales y servicios sociales de atención a la ciudadanía, en el marco de las políticas y estrategias de la Secretaría Distrital de Integración Social y con aplicación de los lineamientos emanados de la Dirección Territorial. 2.

Realizar visitas domiciliarias en los procesos de validación social, para la admisión de ciudadanos-as en los proyectos y servicios de la Secretaría Distrital de Integración Social ejecutados en la Subdirección Local para la Integración Social. 3. Realizar la planeación y elaboración de diagnósticos locales, para la atención a los ciudadanos-as. 4.

Llevar el control sobre los registros de admitidos-as en los proyectos y servicios así como de demanda de servicios. 5. Organizar y coordinar actividades con entidades públicas y privadas que desarrollen programas similares o complementarios para fortalecer la gestión técnica y financiera de los proyectos. 6. Analizar a partir de la información obtenida en la atención a los usuarios, el comportamiento y problemática social de la localidad y evaluar la intervención social de la Secretaría Distrital de integración social en la localidad. 7.

Desarrollar junto con la Subdirección Local para la Integración Social los procesos de programación, coordinación, ejecución, y supervisión de actividades referentes a la administración y control de los recursos humanos, financieros y de apoyo logístico asignados a la Subdirección Local para la Integración Social y las Unidades Operativas Locales. 8.

Realizar seguimiento a las personas atendidos, vinculados o remitidos, para evaluar la gestión técnica. 9. Desarrollar y coordinar actividades de formación grupal con los ciudadanos-as atendidos en el proyecto en el cual se participa. 10. Ejercer el autocontrol en todas las funciones que le sean asignadas. 11. Las demás funciones asignadas por la autoridad competente, de acuerdo con el nivel, la naturaleza y el área de desempeño del cargo. c) Constancia expedida por el jefe sección de escalafón de la secretaría de educación de Bogotá, en el sentido de que la actora fue clasificada en «SEGUNDA (2ª) PRIMARIA CATEGORIA», por Resolución 87 de 23 de marzo de 1976, emanada del entonces Distrito Especial (f. 25) d) Resoluciones 59690 de 9 de febrero de 1996 (f. 27) y 8247 de 8 de agosto de 2000 (f. 35), elaboradas por la junta seccional de escalafón nacional ante Bogotá, por medio de las cuales inscribió a la accionante en los grados 7 y 8, respectivamente. e) Resoluciones RDP 18130 de 22 de mayo y RDP 28618 de 16 de julio, ambas de 2018 (ff. 38 a 40 y 47 a 51), por conducto de las que la UGPP negó la pensión gracia solicitada por la actora el 13 de febrero de 2018, porque «[…] laboró [ ] como Auxiliar de Servicios Generales, Técnico Administrativo, Auxiliar Administrativo y Profesional Universitario [ ] cargos que NO tienen el carácter de docente […]» (sic).

De las pruebas anteriormente relacionadas, se desprende que la accionante laboró para el otrora departamento administrativo de bienestar social de Bogotá, D. C., hoy secretaría distrital de integración social, desde el 4 de junio de 1980 hasta el 30 de julio de 2012 (cuando le fue aceptada su renuncia), es decir, por 32 años, 1 mes y 26 días, así: También se encuentra acreditado que la accionante pidió de la UGPP el reconocimiento y pago de la pensión gracia el 13 de febrero de 2018, lo que le fue negado mediante Resoluciones RDP 18130 de 22 de mayo y RDP 28618 de 16 de julio, ambas de 2018, porque «[…] laboró [ ] como Auxiliar de Servicios Generales, Técnico Administrativo, Auxiliar Administrativo y Profesional Universitario [ ] cargos que NO tienen el carácter de docente […]» (sic).

En el asunto sub examine existe controversia sobre si el tiempo que la actora laboró en el departamento administrativo de bienestar social de Bogotá, D. C., hoy secretaría distrital de integración social, le debe ser tenido en cuenta para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, pues, a su juicio, ella «laboró por más de 23 años como profesora del Distrito Capital».

Sobre el particular, se observa que el Tribunal de primera instancia negó las pretensiones, con fundamento en que las actividades ejercidas por la empleada en el precitado departamento administrativo «[…] están orientadas a cumplir las funciones impartidas a dicha entidad, que en lo que concierne, se reitera son: (i) organizar y dirigir todas las labores de protección de la niñez desamparada y (ii) prestar los servicios de suplemento nutricional en las escuelas, jardines infantiles, salas cunas, gotas de leche y establecimientos carcelarios dependientes del Distrito Especial y administrar los servicios de vestuario, peluquería y otros similares de carácter gratuito que se establezcan a favor de los escolares y de las personas protegidas por la asistencia pública» (sic); por ende, atañen al bienestar social de los menores y no a la educación de aquellos.

Para desatar el asunto litigioso, resulta oportuno anotar que el artículo 2º del Decreto 2277 de 1979 define la profesión docente como «[…] el ejercicio de la enseñanza en planteles oficiales y no oficiales de educación en los distintos niveles de que trata este decreto. Igualmente incluye esta definición a los docentes que ejercen funciones de dirección y coordinación de los planteles educativos de supervisión e inspección escolar, de programación y capacitación educativa, de consejería y orientación de educando, de educación especial, de alfabetización de adultos y demás actividades de educación formal autorizadas por el Ministerio de Educación Nacional en los términos que determine el reglamento ejecutivo».

Con base en lo anterior, procede esta Sala a establecer si las tareas desempeñadas por la actora en el departamento administrativo de bienestar social de Bogotá, D. C., hoy secretaría distrital de integración social, corresponden al ejercicio de la profesión docente (primaria o secundaria) o, por el contrario, no revisten tal característica; no sin antes aclarar que no es del resorte de dicha dependencia desarrollar funciones educativas, sino de bienestar social, de conformidad con el artículo 2 del acuerdo 78 de 1960, expedido por el concejo de Bogotá. Se observa que desde el 4 de junio de 1980 hasta el 28 de octubre de 2003 la demandante se desempeñó como «Auxiliar de servicios generales III, con funciones de profesora»; «Auxiliar de servicios generales III, grado III, con funciones de profesora»; «Profesora de preescolar II», «Técnico administrativo III, con funciones de profesora»; «Técnico administrativo III, grado 6, con funciones de profesora»; «Auxiliar administrativo IIID regional 2, profesor preescolar»; «Profesional universitario 1, profesora» y «Profesional universitario 340, grado 1, profesora»; cargos que, de algún modo, denotan relación con la educación, sin embargo, se evidencia que las funciones que ella cumplió en esos empleos no colman los presupuestos específicos de la profesión docente, pues concernían, entre otras tareas, al mejoramiento de las condiciones y calidades de vida de la población que atendía, como, por ejemplo, «[c]olaborar en la formación y reforzamiento de hábitos de aseo, alimentación y comportamiento del usuario»; «[s]upervisar, dirigir, desarrollar y evaluar actividades pedagógicas, recreativas y manuales con los usuarios encaminadas al desarrollo integral de los mismos»; «[o]rientar y asesorar agentes educativos de la comunidad para lograr el desarrollo y la participación activa de la misma» y «[c]olaborar en la distribución de alimentos a los niños y participar con ellos en las horas de comida».

En consecuencia, aunque al expediente se allegue certificación de que la accionante ejercía «funciones de profesora», resulta claro para la Sala que las actividades por ella desarrolladas se enmarcaban en la misión de bienestar social de los usuarios del entonces departamento administrativo de bienestar social de Bogotá, D. C., pero no se equiparan con la instrucción y enseñanza específica de los programas curriculares que, según lo regulan el Decreto 2277 de 1979 y la Ley 115 de 1993, son definidos por el Ministerio de Educación Nacional por áreas de conocimiento y niveles, para ser impartidos dentro los planteles que conforman el sistema educativo oficial.

Por otra parte, no se encuentra que dentro de la normativa que regula la materia de la pensión gracia estén incluidas las personas que presten sus servicios como «profesores» en los jardines infantiles, como lo hizo la actora durante algunos lapsos de su vida laboral, puesto que, conforme a la finalidad de esta prerrogativa, aquella está dirigida a los maestros de primaria o secundaria que presten sus servicios en planteles educativos territoriales o nacionalizados.

Amén de lo anotado, en lo atinente a la inscripción de la actora en el escalafón nacional docente, considera la Sala que esa circunstancia por sí sola no configura el derecho deprecado, puesto que no comporta un requisito que se deba satisfacer para tal efecto, por ello en el magisterio oficial existen maestros que, a pesar de estar en el escalafón, no reúnen las exigencias específicas para causar una prestación tan excepcional como lo es la pensión gracia. Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, que negó las súplicas de la demanda.

Por otro lado, en razón a que la demandante informa que su apoderado falleció el 21 de diciembre de 2021, para lo cual adjunta el respectivo registro civil de defunción, y otorgó poder a otro profesional del derecho, se le reconocerá personería a este último. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º.

Confírmase la sentencia proferida el 30 de noviembre de 2021 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección B), que negó las pretensiones de la demanda incoada por la señora Rosa María Torres Padilla contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), conforme a lo consignado en las consideraciones de esta providencia. 2º.

Reconócese personería al abogado Gabriel Eduardo Herrera Vergara, con cédula de ciudadanía 19.327.031 de Bogotá y tarjeta profesional 83.521 del Consejo Superior de la Judicatura, para representar a la accionante, en los términos del poder conferido. 3º. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester.

Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER CÉSAR PALOMINO CORTÉS