Radicado: 11001-03-15-000-2025-05671-00 Demandante: Coontranscalipuerto 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Bogotá D.C. veintitrés (23) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-05671-00 Demandante: Cooperativa de Transportadores Calipuerto Ltda. – Cootranscalipuerto Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Tema: Tutela contra providencia judicial, incidente de desacato contra medida cautelar decretada en acción popular SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por la Cooperativa de Transportadores Calipuerto Ltda. – Cootranscalipuerto, a través de su representante legal, contra la Providencia del 19 de agosto de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por la supuesta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, a la libre circulación y locomoción, de acceso a la administración de justicia y al trabajo, con fundamento en las siguientes: Pretensiones «PRIMERO.- TUTELAR los derechos fundamentales al debido proceso (artículo 29 C.P.), a la libre circulación y locomoción (artículo 24 C.P.), al acceso efectivo a la administración de justicia (artículo 229 C.P.) y al trabajo (artículo 25 C.P.) de la COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES CALIPUERTO LTDA "COOTRANSCALIPUERTO", así como los derechos fundamentales a la libre circulación y locomoción, educación, salud y trabajo de la comunidad del corregimiento de Golondrinas.
SEGUNDO. - REVOCAR por violación directa de la Constitución Política el Auto del 19 de agosto de 2025, Radicación 76001-33-33-002-2024-00275-01, proferido por la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por incurrir en defecto fáctico, defecto sustantivo y violación directa de los artículos 29 y 229 de la Constitución Política.
TERCERO. - DEJAR SIN EFECTOS la decisión contenida en el Auto del 19 de agosto de 2025 del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca mediante la cual se revocó la sanción por desacato impuesta al doctor GUSTAVO ALBERTO OROZCO LINCE por el Juzgado Segundo Administrativo de Oralidad de Santiago de Cali. En consecuencia, CONFIRMAR el Auto Interlocutorio No. 911 del 11 de agosto de 2025 proferido por el Juzgado Segundo Administrativo de Oralidad de Santiago de Cali, mediante el cual se impuso sanción de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes al doctor GUSTAVO ALBERTO OROZCO LINCE por desacato a la medida cautelar.
CUARTO. - ORDENAR al Juzgado Segundo Administrativo de Oralidad de Santiago de Cali proceda a dar trámite a la Sanción por incumplimiento continuado de la medida cautelar decretada mediante Auto Interlocutorio No. 859 del 24 de julio de 2025. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05671-00 Demandante: Coontranscalipuerto 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co QUINTO.- ORDENAR al doctor GUSTAVO ALBERTO OROZCO LINCE, en su calidad de Secretario de Movilidad del Municipio de Santiago de Cali, o quien haga sus veces, que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia, dé cumplimiento integral e inmediato a la medida cautelar contenida en el Auto Interlocutorio No. 859 del 24 de julio de 2025, permitiendo a COOTRANSCALIPUERTO la prestación del servicio de transporte público a la comunidad de Golondrinas en las condiciones en que lo venía realizando antes del 4 de octubre de 2024.
SEXTO. - ORDENAR a la Secretaría de Movilidad de Santiago de Cali que se abstenga de adelantar cualquier acción administrativa que impida el cumplimiento de la medida cautelar hasta tanto no se profiera decisión definitiva en el proceso de acción popular Radicación 76001-33-33-002-2024-00275-00, o hasta que se surta el procedimiento de habilitación de empresas ordenado en el numeral cuarto de la referida medida cautelar.
PRETENSIONES SUBSIDIARIAS En el evento de no accederse integralmente a las pretensiones principales, SUBSIDIARIAMENTE solicito: PRIMERO.- ORDENAR al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que, dentro de los quince (10) días hábiles siguientes a la notificación de esta providencia, profiera nueva decisión debidamente motivada en la cual analice específicamente todas las pruebas que demuestran el elemento subjetivo del desacato y resuelva definitivamente la situación jurídica sin crear vacíos que impidan la efectividad de las decisiones judiciales.
SEGUNDO. - ORDENAR a la Secretaría de Movilidad de Santiago de Cali que, dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de esta providencia, implemente medidas administrativas inmediatas para garantizar la prestación del servicio de transporte público a la comunidad de Golondrinas, incluyendo autorización provisional de operación a COOTRANSCALIPUERTO e inicio inmediato del estudio de habilitación ordenado en la medida cautelar.» ANTECEDENTES 1.
Hechos De la lectura del expediente de tutela, se advierten como hechos relevantes los siguientes: Situación administrativa que dio origen a la acción popular La Secretaría de Movilidad de Santiago de Cali, mediante Resolución 221 del 24 de abril de 1987, autorizó a la Cooperativa de Transportadores Calipuerto Ltda. – Cootranscalipuerto para que prestara el servicio de transporte público en la ruta Cali- La Paz vía El Aguacatal.
Posteriormente, la entidad, en comunicación oficial del 19 de junio de 2019, reconoció de manera explícita la habilitación de Cootranscalipuerto para operar en el sector de Golondrinas y solicitó un plan de rodamiento, confirmando la legalidad de la operación. Más adelante, mediante comunicación de 30 de julio de 2019, se comprometió formalmente a facilitar el regreso de Cootranscalipuerto a la ruta Cali-La Paz con horarios concertados con la comunidad.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05671-00 Demandante: Coontranscalipuerto 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Mediante oficio 202441520102115321 del 4 de octubre de 2024, la Secretaría de Movilidad emitió una orden de cese inmediato de operaciones, el cual, a juicio de la parte actora, se adelantó sin respaldo en estudios técnicos previos, consulta comunitaria ni plan de contingencia. La acción popular 2024-00275-00 La Cooperativa de Transportadores Calipuerto Ltda. – Cootranscalipuerto, interpuso acción popular en contra el Distrito Especial de Santiago de Cali - Secretaría de Movilidad, con el fin de que se protegieran los derechos e intereses colectivos de «acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, moralidad administrativa y protección del patrimonio público, seguridad y salubridad públicas, derecho a la participación en las decisiones que afectan a la comunidad, derechos de los consumidores y usuarios, violación al régimen de protección de la competencia».
En consecuencia, solicitó que se ordenara al ente territorial adoptar las medidas necesarias para garantizar el servicio de transporte público para los sectores de Golondrinas y La Paz. Lo anterior, al considerar que la medida de suspensión decretada por la Secretaría de Movilidad de Santiago de Cali generó los siguientes efectos: «a) Surgimiento de transporte informal con tarifas hasta 300% superiores b) Incremento en tiempos de desplazamiento de hasta 1 hora adicional e) Afectación económica a propietarios y conductores de los Camperos. f) y por Último afectación a la Empresa Cootranscalipuerto».
Además, adujo que existió una limitación injustificada de la competencia, toda vez que se permitió que la empresa Sultana del Valle S.A. continuara prestando el servicio, cuando fue habilitada para la misma mediante la misma Resolución 221 de 1987. El proceso se asignó por competencia al Juzgado Segundo Administrativo de Cali que, en auto de 2 de diciembre de 2024, admitió la acción popular, corrió traslado al Distrito Especial de Santiago de Cali – Secretaría de Movilidad y dispuso informar a la comunidad sobre la existencia del asunto.
El 24 de julio de 2025, se instaló audiencia de pacto de cumplimiento, en la cual se profirió el auto interlocutorio 859 que decretó de oficio una medida cautelar, en la que ordenó al secretario de movilidad a realizar una serie de actuaciones en favor de Cootranscalipuerto y la comunidad de Golondrina dirigidas a reestablecer el transporte público de la comunidad de Golondrinas -Cali.
Incidentes de desacato dentro de la acción popular 2024-00275-00 El 30 de julio de 2025, el apoderado judicial de Cootranscalipuerto solicitó adelantar incidente de desacato, conforme con lo previsto en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, porque a la fecha la entidad no ha dado cumplimiento a lo ordenado en el auto del 24 de julio de 2025.
Mediante auto de 1° de agosto de 2025, el Juzgado Segundo Administrativo de Cali requirió al secretario de movilidad, para que rindiera informe sobre el cumplimiento de la medida cautelar. El Distrito Especial de Santiago de Cali se pronunció argumentando la imposibilidad de cumplir el numeral tercero de la medida cautelar, por criterios legales, presupuestales, técnicos, logísticos y estructurales, que generarían perjuicios a la administración pública y para la comunidad.
Además, precisó que el ente territorial carece de competencia para autorizar y regular una ruta que, por sus características, requiere la intervención del Ministerio de Transporte. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05671-00 Demandante: Coontranscalipuerto 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Mediante auto de 11 de agosto de 2025, el Juzgado Segundo Administrativo de Cali, impuso sanción por desacato al señor Gustavo Alberto Orozco Lince, en su calidad de secretario de movilidad, por el incumplimiento a la orden prevista en el numeral 3 de la medida cautelar, relacionada con expedir el acto administrativo en el que permita a Cootranscalipuerto prestar a la comunidad de Golondrina, en las condiciones en que lo venía haciendo, el servicio público de transporte, notificarlo la Cooperativa y ponerlo en conocimiento de la veeduría ciudadana de la comunidad de esa zona.
Se surtió el grado jurisdiccional de consulta de la anterior decisión, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en providencia del 19 de agosto de 2025, en la cual se revocó la sanción impuesta a Gustavo Alberto Orozco Lince en su calidad de secretario de movilidad del Distrito de Cali. Lo anterior, al considerar que, aunque se cumplía el factor objetivo de imposición de la medida y su cumplimiento, respecto del elemento subjetivo indicó que, «en la providencia no se realizó un análisis exhaustivo de las razones y los anexos allegados por la entidad incidentada con el fin de si en efecto era o no procedente la responsabilidad subjetiva, pues no basta con presumir la responsabilidad por el solo hecho del incumplimiento.
Así mismo, tampoco se observa un análisis de los criterios para imponer el quantum de la sanción y su proporcionalidad». El 21 de agosto de 2025, el apoderado judicial de Cootranscalipuerto interpuso memorial en el que solicitó apertura de un nuevo incidente de desacato, por el incumplimiento del numeral tercero del auto del 24 de julio de 2025.
El Juzgado Segundo Administrativo de Cali, en auto del 22 de agosto de 2025, dispuso obedecer y cumplir el auto del 11 de los mismos mes y año, proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y, abstenerse de abrir nuevo desacato, por tratarse de las mismas circunstancias que dieron origen al primer trámite incidental. 2.
Argumentos de la acción de tutela A juicio de la parte actora, la decisión del Tribunal de revocar la sanción por desacato generó un limbo jurídico, al no acatarse una decisión judicial, poniendo en duda la efectividad del ordenamiento. Indicó que la orden dada en el auto del 24 de julio de 2025, que decretó la medida cautelar, no se ha cumplido, y no puede proponer un nuevo incidente de desacato al interior de la acción popular, pues los hechos son los mismos, entonces el juez de primera instancia «(…) se ve obligado a abstenerse porque cualquier análisis que realice será idéntico al anterior - los hechos no han cambiado, el incumplimiento persiste, los elementos del desacato siguen configurados - pero si llega a la misma conclusión jurídica, el Tribunal interpreta que está desacatando su decisión anterior y superior».
Aseguró que, la medida cautelar decretada es ineficaz, dada la decisión adoptada por el Tribunal, pues la Secretaría de Movilidad de Santiago de Cali se mantiene en su negativa de cumplirla, escudándose en la decisión de segunda instancia. Refirió que, «(…) partir del vencimiento del término de cuarenta y ocho horas establecido por el juez, la autoridad administrativa adoptó una actitud de desafío abierto a la orden judicial, manteniéndose en su negativa a permitir la prestación del servicio sin ofrecer justificación válida alguna».
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05671-00 Demandante: Coontranscalipuerto 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Indicó que la providencia cuestionada revocó la sanción por desacato basándose en argumentos equívocos, los cuales incluso fueron calificados como incorrectos por el magistrado que salvó voto.
Adujo que, la providencia incurrió en defecto fáctico, porque se desconocieron las pruebas contundentes que obraban en el expediente que demostraban el elemento subjetivo del desacato ante el incumplimiento de la medida cautelar decretada. Señaló que, el secretario de movilidad guardó silencio dentro del trámite de desacato, omisión que considera evidencia su desinterés en cumplir la orden judicial, pero la autoridad judicial accionada concluyó que no se configuró el elemento subjetivo del desacato.
Aseveró que, tal contradicción no representa una legítima diferencia de criterio jurídico, sino un defecto sustantivo que vulnera el principio de coherencia lógica entre los hechos establecidos y las conclusiones jurídicas de la decisión, que incluso uno de los magistrados, expresó su desacuerdo parcial con la providencia, señalando como único reparo la imposición de la sanción. Que, existe además una violación directa de la Constitución por desconocimiento de los artículos 29 y 229 de la Constitución, al revocar la sanción por desacato sin eliminar la medida cautelar, lo que genera un vacío jurídico que impide la ejecución efectiva de órdenes judiciales.
Aseveró que, tal circunstancia vulnera el derecho al debido proceso y al acceso a la justicia, al permitir que las autoridades administrativas incumplan decisiones judiciales sin consecuencias, debilitando así el principio de supremacía constitucional. 3. Trámite procesal de la acción de tutela En auto del 29 de septiembre de 2025, el despacho sustanciador admitió la acción de tutela, ordenó notificar a la parte demandante, a los magistrados integrantes del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en calidad de demandados, y al Juez Segundo Administrativo de Cali, al Distrito Especial de Santiago de Cali – Secretaría de Movilidad, a la Personería Municipal de Cali y la empresa de transporte Sultana del Valle S.A.S., en calidad de terceros con interés. 4.
La respuesta del demandado El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca pidió que se declarara improcedente la acción de tutela de la referencia, porque no cumple con el requisito general de relevancia constitucional, toda vez que, los argumentos en que sustenta la solicitud, no cuestionan directamente las razones que tuvo el tribunal para revocar la sanción, es decir, identificar el dislate y sus implicaciones en los principios o valores fundamentales, sino que se trata de una discrepancia del actor con la valoración judicial realizada en el marco del incidente de desacato que no solo afectaría la autonomía judicial sino el margen de interpretación del juez.
Adujo que, la decisión cuestionada se ajustó al marco normativo y jurisprudencial que regula la resolución de los incidentes de desacato en acciones populares. Que, dentro del análisis efectuado, la Sala mayoritaria concluyó que la autoridad accionada expuso argumentos y aportó pruebas con los cuales daba cuenta de la imposibilidad de cumplir la orden en el corto plazo que impuso el juez, pero la decisión sancionatoria no analizó los argumentos ni de los documentos aportados, limitándose a señalar el incumplimiento, incluso, se observó falta de justificación en el quantum de la sanción, requisito de proporcionalidad exigido por el Consejo de Estado, que determinaría, si bien no se expuso en una sanción arbitraria.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05671-00 Demandante: Coontranscalipuerto 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5. Intervenciones de los terceros vinculados El Juzgado Segundo Administrativo de Cali aportó copia digital del expediente de la acción popular con radicado 76001333300220240027500/01, sin hacer pronunciamientos sobre los hechos y pretensiones de la acción de tutela.
La empresa de transportes Sultana del Valle S.A.S. solicitó que se desestimaran las pretensiones de la acción de tutela de la referencia, porque la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca no transgrede ningún derecho fundamental de la parte actora. Que la providencia cuestionada, fue clara en señalar que no podía que operar la medida cautelar, ante las imposibilidades legales, presupuestales, técnicas, logísticas y estructurales que impedían su cumplimiento, por lo que, al imponerse una sanción de desacato, esta sería abiertamente ilegal e imposible de cumplir sin generar perjuicios para la administración pública.
Además, señaló que no es razonable a las pretensiones de la acción de tutela, pues, «desde nuestro punto de vista y como empresa que cubre la ruta que tenemos autorizada por el Intra hoy Ministerio de Transportes, consideramos que sería premiar una VIA DE HECHO si se sigue con un manejo jurídico, desconociendo una ausencia de motivación y contrariando los preceptos legales para la adjudicación de una ruta que es lo pretendido por la Tutelante».
CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1.º establece: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto”.
Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Acción de tutela contra providencias judiciales En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcional, se reconoce la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta de los derechos constitucionales fundamentales.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, Exp. 2009-01328-01, aceptó la acción la tutela contra providencia judicial y acogió el criterio de la procedencia excepcional 1, para lo cual aplicó la metodología desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado, 1 La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso la acción de tutela, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales.
De ahí que en esa oportunidad - sentencia de 31 de julio de 2012 - se admita, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente. (Se destaca) Radicado: 11001-03-15-000-2025-05671-00 Demandante: Coontranscalipuerto 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mediante el empleo de las causales generales 2 y específicas 3 de procedencia de la acción de tutela.
Procedencia de la acción de tutela contra providencias emitidas por el juez popular en el trámite de desacato La Corte Constitucional en sentencia T-055 de 2021, dispuso que la decisión que impone sanción en el trámite del incidente de desacato será consultada a través del mecanismo del grado jurisdiccional, por lo tanto, este es el medio idóneo para controvertir las razones en que se fundamenta.
Sin embargo, la providencia que resuelve el grado jurisdiccional de consulta, puede analizarse a través de la acción de tutela, siempre que se cumplan los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial y, se acredite la vulneración de algún derecho fundamental. En relación con la procedencia de la acción de tutela contra decisiones adoptadas en incidentes de desacato dentro de trámites de la misma naturaleza —equiparables al incidente de desacato en la acción popular—, la Corte Constitucional, en la Sentencia SU-034 de 2018, profundizó sobre las condiciones para su admisión. En dicha providencia, señaló que debían cumplirse los requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencias judiciales y precisó que la parte actora debía alegar la configuración de al menos uno de los defectos específicos establecidos por la jurisprudencia. A su vez, precisó que a fin de cumplir con el requisito de subsidiariedad la tutela solo podrá interponerse contra la decisión que pone fin al trámite una vez esté debidamente ejecutoriada.
Por ende, si se intentara cuestionar otra decisión diferente a la que finaliza el trámite la acción de tutela no procedería, ya que el ordenamiento jurídico consagra el grado jurisdiccional de consulta como “la instancia obligatoria donde la sanción por desacato cobra firmeza”4. Igualmente, enfatizó que los argumentos planteados en la tutela deben ser consistentes con lo alegado en el trámite del incidente de desacato.
Por ende, indicó que no se admite invocar nuevas razones no expuestas en el trámite incidental y, tampoco procede la solicitud de nuevas pruebas no solicitadas en el curso del desacato. En lo que respecta al estudio de fondo, precisó que el análisis del juez de tutela está restringido a estudiar si en el curso del desacato la autoridad judicial vulneró el derecho al debido proceso.
En suma, la procedencia de la acción de tutela contra providencias proferidas en incidentes de desacato está sujeta a que se controvierta la decisión que finaliza el trámite, que no se invoquen nuevos argumentos o pruebas que no fueran alegadas 2 Causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;
(ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora;
(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y, (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. 3 La configuración de una causal especial de procedibilidad, supone que la providencia controvertida haya incurrido en alguno de los siguientes defectos: (i) orgánico;
(ii) procedimental absoluto; (iii) fáctico, (iv) material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y, (viii) violación directa de la Constitución. 4 Corte Constitucional. Sentencia SU-034 de 2018. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05671-00 Demandante: Coontranscalipuerto 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co previamente, que además de comprobarse el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de tutela contra providencias judiciales, se sustente la configuración de un defecto especial, que se busque la protección del debido proceso y que su trasgresión se haya originado en el curso del desacato o cumplimiento de fallo.
Al respecto, esta Corporación ha indicado: «23. En la sentencia se precisó que la decisión que impone una sanción por desacato dentro de un proceso de acción popular tiene el grado jurisdiccional de consulta como mecanismo ordinario de control judicial, razón por la cual, en general, aquel es el medio judicial para cuestionar la juridicidad de la providencia. Sin embargo, puesto que se trata de una providencia judicial que impone una sanción dentro de un incidente, la decisión que profiera el superior jerárquico al resolver el grado jurisdiccional de consulta, sí es pasible de acción de tutela.
En la sentencia T-055 de 2021, reiterando el precedente de la providencia SU 034 de 2018, se explicó que las decisiones del juez popular dentro de un incidente de desacato deben examinarse desde una perspectiva de la responsabilidad subjetiva, y en todo caso, al ser una providencia de carácter sancionatorio debe garantizarse el pleno de las garantías que conforman el debido proceso.
En sentido armónico, esta Corporación ha señalado que: “el Juez encargado de hacer cumplir el fallo tiene también la facultad de sancionar por desacato del mismo, sin que sea dable confundir una actuación (cumplimiento del fallo) con la otra (el trámite del desacato). En efecto, el desacato consiste en una conducta que, mirada objetivamente por el juez, implica que el fallo no ha sido cumplido y, desde el punto de vista subjetivo, la negligencia comprobada de la persona para el cumplimiento de la decisión; no pudiendo por tanto presumirse la responsabilidad por el sólo hecho del incumplimiento” 24.
Por lo anterior, se concluye que la acción de tutela, de manera general, resulta procedente para cuestionar providencias proferidas en grado jurisdiccional de consulta, en la que el superior jerárquico de un juez popular impone una multa por desacato. En este incidente se examina la responsabilidad subjetiva de la persona a quien se le abrió el incidente, y debe examinarse si se incurrió en negligencia en el cumplimiento de la orden judicial.
En sí mismo, el objetivo no es la sanción de la persona, sino garantizar el restablecimiento del derecho protegido.»5 Problema jurídico La Cooperativa de Transportadores Calipuerto Ltda. – Cootranscalipuerto interpuso la presente acción de tutela contra el auto del 11 de agosto de 2025, mediante el cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca revocó la sanción por desacato interpuesta al secretario de movilidad del Distrito de Cali dentro de la acción popular 76001-33- 33-002-2024-00275-00, que se tramita ante el Juzgado Segundo Administrativo de Cali.
Corresponde a la Sala determinar si la decisión cuestionada incurrió en en defectos fáctico, sustantivo y violación directa de la Constitución invocados por Cootranscalipuerto. La Sala anticipa que negará las pretensiones de la acción de tutela porque no se configuraron los defectos alegados, los cuales se estudiarán en conjunto porque los argumentos propuestos están estrechamente relacionados.
De manera previa, revisará si cumple con los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. 5 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 1° de septiembre de 2025, exp. 11001-03-15-000-2025- 04163-00 (AC), C.P. Dr. Fernando Alexei Pardo Flórez. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05671-00 Demandante: Coontranscalipuerto 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (i) Del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela en el presente caso (i) Requisito general de relevancia constitucional: La Sala anota que la acción de tutela cumple con el referido requisito general porque la parte actora invoca la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, a la libre circulación y locomoción, de acceso a la administración de justicia y al trabajo; se sustentan con suficiencia las razones por las que la decisión judicial cuestionada afecta dichos derechos, no se trata de un asunto de mera legalidad o económico y los cuestionamientos tienen que ver con la ratio decidendi de la sentencia. Tampoco se emplea como una instancia adicional, porque en primera instancia se había impuesto la sanción por desacato y fue con ocasión a la providencia acá cuestionada que revocó la sanción impuesta.
Además, en caso de que se configure alguno de los requisitos especiales de tutela contra providencia judicial se estaría afectando los derechos fundamentales a la parte actora, en la medida en que la decisión cuestionada implica el incumplimiento de la medida cautelar decretada en el auto del 24 de julio de 2025, dentro de la acción popular.
Se cumple con el (ii) Requisito general de subsidiariedad, porque los argumentos invocados no se enmarcan en algún otro medio de defensa idóneo para la defensa de los derechos que invoca vulnerados. En igual sentido, el (iii) Requisito general de inmediatez se satisface, pues, el ejercicio de la presente acción de tutela resulta oportuno toda vez que la providencia que resolvió el grado jurisdiccional de consulta que se cuestiona por esta vía fue proferida el 11 de agosto de 2025 y notificada el 21 de agosto de 2025 y el ejercicio de acción de tutela tuvo lugar el 10 de septiembre de 2025.
En lo demás, la Sala encuentra que se encuentran satisfechos los requisitos generales de procedencia, si se tiene en cuenta que la parte actora: (iv) alega una irregularidad que genera un efecto determinante y afecta los derechos fundamentales invocados; (v) identificó de manera razonable los hechos que generaron la vulneración y, (vi) no se cuestiona sentencias de tutela.
De los defectos sustantivo6 y fáctico7 en el caso concreto La Cooperativa Cootranscalipuerto se encuentra inconforme con la decisión del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca de dejar sin efecto la sanción por desacato que le impuso al secretario de movilidad del Distrito de Santiago de Cali, dentro de la 6 Como lo ha reiterado esta Sala, en los términos de la sentencia T – 1009 de 2000 de la Corte Constitucional, se presenta el denominado defecto sustantivo cuando la decisión judicial es proferida con fundamento en una norma claramente inaplicable al caso concreto, ya sea porque perdió vigencia, porque su aplicación resulta del todo inconstitucional o, porque su contenido no guarda relación de conexidad material con los presupuestos de hecho a los cuales se ha aplicado.
Sin embargo, para que se predique tal defecto es preciso tener en cuenta que la acción de tutela no puede interponerse para controvertir la razonable interpretación de una norma legal o reglamentaria, en razón de que los jueces son autónomos para escoger entre diversas interpretaciones de una disposición legal, la que consideren más acorde con el ordenamiento jurídico (art. 230 de la Constitución Política).
Para la Corte Constitucional, una providencia judicial adolece de un defecto sustantivo cuando: (i) la norma aplicable al caso es claramente inadvertida o no tenida en cuenta por el fallador, (ii) a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes (irrazonable o desproporcionada), y, finalmente, (iii) cuando el fallador desconoce las sentencias con efectos erga omnes tanto de la jurisdicción constitucional como de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, cuyos precedentes se ubican en el mismo rango de la norma sobre la que pesa la cosa juzgada respectiva (Sentencia T – 462 de 2003, Corte Constitucional). 7 Respecto del defecto fáctico, la Corte Constitucional en la sentencia T-015 de 2012 señaló que se produce cuando de la actividad probatoria ejercida por el juez se desprende, -en una dimensión negativa-, que se omitió la valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez.
Esta situación ocurre cuando se produce la negación o valoración arbitraria, irracional y caprichosa de la prueba, cuando el juez simplemente la ignora u omite, o cuando sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05671-00 Demandante: Coontranscalipuerto 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co acción popular 76001-33-33-002-2024-00275-00, que se tramita ante el Juzgado Segundo Administrativo de Cali.
Lo anterior, porque considera que incurrió en defectos sustantivo, fáctico y violación directa de la Constitución, toda vez que, no se ha dado cumplimiento al auto del 11 de julio de 2025, en el cual se decretó medida cautelar, en los siguientes términos: «1-. DECRETAR medida cautelar de oficio en favor de la Comunidad de Golondrina y otras comunidades aledañas, con el objeto de garantizarles el acceso al servicio público de transporte (art. 4.j, ley 472). 2-.
ORDENA R al señor Secretario de Movilidad del MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI, doctor Gustavo Orozco Lince, o quien haga sus veces, cesar toda actividad que impida a la Cooperativa COOTRANSCALIPUERTO LTDA prestar a la Comunidad de Golondrina y otras comunidades aledañas, excepto los controles pertinentes que como autoridad le corresponden, el servicio público de transporte en las condiciones en que lo venía haciendo. 3-.
ORDENA R al señor Secretario de Movilidad del MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI, doctor Gustavo Orozco Lince, o quien haga sus veces, que en el término de cuarenta y ocho (48) horas contado a partir de la notificación de esta decisión que se hace en estrados (art. 202, ley 1437), permita a la Cooperativa COOTRANSCALIPUERTO LTDA prestar a la Comunidad de Golondrina, en las condiciones en que lo venía haciendo, el servicio público de transporte.
Esto no exonera a la Cooperativa COOTRANSCALIPUERTO LTDA de cumplir las condiciones legales de seguridad a la Comunidad de Golondrina. Para el efecto, el señor Secretario de Movilidad del MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI, doctor Gustavo Orozco Lince, o quien haga sus veces, debe expedir el acto administrativo dando cumplimiento a lo aquí dispuesto, y notificarlo la Cooperativa COOTRANSCALIPUERTO LTDA. Deberá igualmente ponerlo en conocimiento de la veeduría ciudadana de la Comunidad de Golondrina. 4-.
ORDENA R al señor Secretario de Movilidad del MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI, doctor Gustavo Orozco Lince, o quien haga sus veces, que inicie en un término no mayor de un (1) mes, el estudio necesario para llevar a cabo el proceso de habilitación de las empresas de transporte público colectivo terrestre automotor de pasajeros y la prestación por parte de éstas, de un servicio eficiente, seguro, oportuno y económico, bajo los criterios básicos de cumplimiento de los principios rectores del transporte, para la Comunidad de Golondrina y otras comunidades aledañas que la Secretearía de Movilidad considere necesarias.
El proceso deberá observar además de los principios del transporte contenidos en la ley 105 y demás normas afines, los del art. 3 de la ley 1437, y observar en el proceso el orden que enuncia el art. 1 de la ley 1437. Todo de conformidad con lo enunciado en esta providencia. 5-. Disponer que esta medida cautelar esté vigente hasta tanto las empresas habilitadas como resultado del proceso, efectivamente inicien la prestación del servicio de transporte a la Comunidad de Golondrina y otras comunidades aledañas.» (Destaca la Sala) Posteriormente, el Juzgado Segundo Administrativo de Cali, en auto del 11 de agosto de 20258, resolvió sancionar al secretario de movilidad del municipio de Cali, por 8 «1-.
SANCIONAR al señor Secretario de Movilidad del MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI, doctor GUSTAVO ALBERTO OROZCO LINCE, identificado con la cédula de ciudadanía No. 1.151.943.967, multa de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes -decreto 1572 de 2024 (CUARENTA MILLONES QUINIENTOS OCHENTA Y SIETE MIL QUINIENTOS (40.587.500) PESOS-, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses, con destino al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, por las razones expuestas en la parte motiva. 2-.
PONER en conocimiento de la DEFENSORÍA EL PUEBLO la multa impuesta al señor Secretario de Movilidad del MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI, doctor GUSTAVO ALBERTO OROZCO LINCE, para lo de su cargo. Dése cumplimiento por Secretaría. 3-. CONSULTAR a la Oficina Asesora Jurídica y/o Dirección de Transporte y Tránsito del MINISTERIO DEL TRANSPORTE, con el objeto de que indiquen de quien es la competencia para habilitación las empresas de transporte público colectivo terrestre automotor cuando una ruta inicia y termina en un Municipio, pero eventualmente y por razones geográficas, pasa por el territorio de otro Municipio.
Se precisa que no se trata de un área Metropolitana. Conceder a dicha autoridad el termino máximo de quince Radicado: 11001-03-15-000-2025-05671-00 Demandante: Coontranscalipuerto 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co incumplimiento de la anterior orden, con multa equivalente a 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses, con los siguientes argumentos: «1-.
El señor Alcalde del DISTRITO ESPECIAL DE SANTIAGO DE CALI, a través de su Secretario de Movilidad, doctor Gustavo Orozco Lince (o quien haga sus veces), a quien se ha dado la orden, es en principio competente para decidir lo relativo a la prestación del de Transporte Público Colectivo Terrestre Automotor de Pasajeros en el “Corregimiento Golondrinas”, que hace parte del radio de acción Metropolitano Distrital y/o Municipal.
No obstante, si bien el inicio y final de la ruta es el MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI, es posible que, por pasar por algún otro Municipio, la competencia radique en otro organismo. 2-. Esta acción popular no se ocupa de causales de nulidad de actos administrativos porque la base normativa y jurisprudencial (CE2, Sent. 13/02/2018, exp. 25000-23-15- 000-2002-02704-01(SU)) así lo han reiterado.
Pero el juez tiene el deber de interpretar la demanda de cara a la pretensión: la prevalencia de los derechos e interese colectivos. 3-. Conforme a la misma jurisprudencia, el juez de la acción popular tiene facultades [“podrá adoptar todas las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos e intereses colectivos (salvo la anulación del acto o contrato).
A guisa de ejemplo, el juez podría /…/” (CE2, Sent. 13/02/2018, exp. 25000-23-15-000- 2002-02704-01(SU))] para proferir, de oficio o a petición de parte, las medidas cautelares que considere pertinentes para salvaguardar el interés colectivo, que como se indicó en la audiencia, corresponde al art. 4.j, ley 472. 4-. La medida cautelar estuvo debidamente motivada, se ajustó al marco de la legalidad y se garantizó el debido proceso a todas las partes.
A su vez, el Interlocutorio 903 requiriendo la información antes de proceder se notificó no sólo al correo electrónico institucional (notificacionesjudiciales@cali.gov.co), sino al correo electrónico personal institucional del señor Secretario de Movilidad, doctor Gustavo Orozco Lince (o quien haga sus veces) -gustavo.orozco@cali.gov.co- y otros distintos correos institucionales de esa Secretaría (movilidad@cali.gov.co, liliana.lopez@cali.gov.co, parti.movilidad@cali.gov.co, cultura.transito@cali.gov.co).
Así lo ordené en el Interlocutorio referido. 5-. Sólo contestó el señor apoderado del DISTRITO ESPECIAL DE SANTIAGO DE CALI y como se analizó, la negativa a cumplir el numeral 3 de la medida cautelar (Interlocutorio No. 859 emitido en Audiencia del 24 de julio de 2025). Como se analizó, las respuestas no son satisfactorias no sólo por ser contrarias a la realidad probatoria, sino porque en cuanto tal, no corresponden a exculpaciones fundadas en circunstancias objetivas o subjetivas, las únicas posibles, acordes con el ordenamiento legal.» La anterior decisión fue revocada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en providencia del 19 de agosto de 2025, por considerar que estaba acreditado el elemento objetivo del desacato, no se daban los presupuestos subjetivos de responsabilidad, que no fue analizado por el juez de primera instancia, con los siguientes argumentos: «(…) Dentro del trámite se observa que el distrito especial de Santiago de Cali-secretaría de movilidad expuso que la orden impartida en la medida cautelar contiene imposibilidades legales, presupuestales, técnicas, logísticas y estructurales que impiden su cumplimiento, por lo que al imponérsele una sanción de desacato, esta sería abiertamente ilegal e imposible de cumplir sin generar perjuicios para la administración pública y, en última instancia, para la comunidad, sin mencionar que la clara incompetencia territorial de distrito para autorizar y regular una ruta que por sus características, requiere la intervención del ministerio de transporte.
(15) días hábiles. Suminístrese a esa autoridad el link de acceso al expediente en el sistema SAMAI, por si considera pertinente consultarlo. Dése cumplimiento por Secretaría. 4-. Mientras se obtiene respuesta del MINISTERIO DEL TRANSPORTE, ABSTENERSE por el momento de imponer multa al señor Secretario de Movilidad del MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI, doctor GUSTAVO ALBERTO OROZCO LINCE, al igual de compulsar copias a la FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN y la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, por incumplir el numeral 4 de la medida cautelar (Interlocutorio No. 859 emitido en Audiencia del 24 de julio de 2025).» Radicado: 11001-03-15-000-2025-05671-00 Demandante: Coontranscalipuerto 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El señor Gustavo Adalberto Orozco Lince en su calidad de secretario de movilidad, fue requerido por este tribunal8 para que en el término de un (1) día informara sobre el cumplimiento de lo ordenado por el Juzgado Segundo Administrativo de Oralidad de Santiago de Cali mediante auto referenciado.
No obstante, se tiene que el incidentado guardó silencio y no se ha acreditado actuación alguna tendiente a demostrar su acatamiento. Ahora, teniendo en cuenta lo anterior la Sala considera que el deber objetivo fue impuesto y el plazo para dar cumplimiento a la orden contenida en la medida cautelar dentro de la acción popular interpuesta por la accionante se encuentra superado, situación que igualmente fue analizada y tenida en cuenta por el juez de instancia, toda vez que este hace énfasis en la negativa del cumplimiento del numeral 3 de la medida cautelar, por lo que este requisito para sancionar se encuentra configurado.
Sin embargo, respecto de la responsabilidad subjetiva, no sucede lo mismo por lo siguiente: El Consejo de Estado ha expuesto que se debe verificar “(1) a quién estaba dirigida la orden; (2) cuál fue el término otorgado para ejecutarla; (3) y el alcance de esta. Esto, con el objeto de concluir si el destinatario de la orden la cumplió de forma oportuna y completa (conducta esperada)”, y en caso de existir el incumplimiento “debe identificar las razones por las cuales se produjo con el fin de establecer las medidas necesarias para proteger efectivamente el derecho y si existió o no responsabilidad subjetiva de la persona obligada”.
En concordancia con lo anterior, en escrito allegado por la entidad incidentada una vez notificado el requerimiento, se expuso las distintas razones por las cuales es imposible el acatamiento de la orden, específicamente en lo que tiene que ver con la prestación del servicio de transporte en la comunidad de Golondrinas, sosteniendo que existe una falta de disposición al acuerdo entre las partes y además, que no existía actuación que concediera autorización alguna para prestar el servicio al corregimiento de Golondrinas, argumentando que la empresa ha sido objeto de quejas por desvíos de ruta, para lo cual, allegó los anexos respectivos, como por ejemplo el oficio 202041520200002924 del 15 de julio del 2020, en donde se expone que el servicio prestado por Cootranscalipuerto se está desarrollando de manera irregular, así mismo aspectos de competencia territorial con el ministerio de trasporte por el área de prestación del servicio, que interpreta la Sala le impedirían en tiempo tan corto dar cumplimiento a la orden, sin embargo, este aspecto no fue analizado por el juez de instancia, quien no realizó una valoración exhaustiva de los argumentos como tampoco de los anexos expuestos por la autoridad concernida, con el fin de si en efecto era o no procedente la responsabilidad subjetiva, pues no basta con presumir la responsabilidad por el solo hecho del incumplimiento.
Finalmente, señala la Sala que en la tasación de la multa de 25 SMLMV el juez omite el análisis de la proporcionalidad de la sanción, el cual acarrea el estudio de tres aspectos i) que la finalidad perseguida a través de la misma constituya un objetivo acorde a la constitución, ii) que sea idónea para conseguir dicho objetivo, y iii) que sea proporcional en sentido estricto.
No se olvide que, el objetivo del incidente más que sancionar es lograr el cumplimiento de la orden judicial, tomando todas las medidas necesarias para hacerlo.» De lo anterior se advierte que, el Tribunal puso de presente que aunque el incidentado guardó silencio, el Distrito Especial de Santiago de Cali se pronunció dentro del trámite del incidente de desacato y expuso las razones por las que no pudo cumplir la orden de la medida cautelar decretada, además aportó algunas pruebas, las cuales consideró que no fueron analizadas por el Juez popular, para efectos de determinar la responsabilidad subjetiva del secretario de movilidad del ente territorial.
Entonces, considera la Sala que la autoridad judicial demandada, contrario a lo afirmado por la accionante, no incurrió en los defectos sustantivo, fáctico y violación de la Constitución invocados, pues la decisión que dispuso revocar la sanción por desacato no puede ser considerada vulneradora de derechos fundamentales de la Radicado: 11001-03-15-000-2025-05671-00 Demandante: Coontranscalipuerto 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co aquí actora, ni desconocedora de la finalidad del trámite incidental y de lo ordenado en la medida cautelar decretada dentro del trámite de la acción popular, por lo siguiente: En principio, se tiene que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca abordó el estudio del grado jurisdiccional de consulta desde el punto de vista objetivo y subjetivo con la finalidad de determinar si existía incumplimiento de la medida cautelar decretada en el auto del 24 de julio de 2025 y si ese incumplimiento obedecía a la negligencia del funcionario que se le dio la orden o a otros factores, teniendo en cuenta que el desacato implica la comprobación de una “responsabilidad subjetiva”.
La Sala observa que, en la providencia cuestionada, una vez analizó el contenido de la medida cautelar decretada, evidenció que la orden descrita en el numeral tercero consistente en que el secretario de movilidad del Distrito de Cali expida, dentro de las 48 horas siguientes, un acto administrativo en el que, «permita a la Cooperativa COOTRANSCALIPUERTO LTDA prestar a la Comunidad de Golondrina, en las condiciones en que lo venía haciendo, el servicio público de transporte», consistía en un deber objetivo impuesto cuyo plazo se encontraba superado.
Sin embargo, determinó que con los argumentos y pruebas aportadas por el Distrito Especial de Cali se evidenciaba la imposibilidad de cumplimiento de la orden por parte del funcionario. Para el efecto, en la providencia destacó que: (i) no existe acuerdo entre las partes; (ii) no hay actuaciones para conceder la autorización de prestar el servicio en el sector;
(iii) las quejas por la prestación irregular del servicio por parte de la cooperativa actora; y (iv) la competencia territorial, toda vez que la vía donde se pide que se preste el servicio tiene intervención del Ministerio de Transporte. Al respecto, debe indicarse que, en reiteradas oportunidades, la jurisprudencia tanto de la Corte Constitucional como la del Consejo de Estado ha dispuesto que el propósito del incidente de desacato no es la imposición de la sanción, sino que, lo que realmente persigue es propiciar el acatamiento del mandato proferido por el juez popular.
En consecuencia, no es más que un instrumento procesal para inducir a la autoridad competente de cumplir la orden a acatarla. Al tratarse de un procedimiento sancionatorio, no basta que se acredite el incumplimiento objetivo de la orden, debe corroborarse la existencia de responsabilidad subjetiva, lo que implica acreditar que la persona llamada a cumplir la orden actuó con dolo o culpa, incluso, si tales condiciones se cumplen, pero en el curso del incidente se logra el cumplimiento, no habrá lugar a la imposición de la sanción, pues como se indicó, la finalidad de este trámite no es la sanción, sino la protección real del derecho amparado, mediante el cumplimiento de la orden de tutela.
En relación con el elemento subjetivo en el marco del incidente de desacato, en la sentencia C-367 de 2014 la Corte Constitucional explicó que para imponer la sanción se debe probar el dolo o culpa del llamado a cumplir el fallo judicial. Igualmente, en la sentencia SU-034 de 2018 tal autoridad constitucional indicó que no basta con constatar el incumplimiento o el cumplimiento defectuoso para concluir que en el asunto existe responsabilidad subjetiva.
Por el contrario, para determinar si esta se configura es necesario «examinar si se da un nexo causal fundado en la culpa o el dolo entre el comportamiento del demandado y el resultado– pues si no hay contumacia o negligencia comprobadas –se insiste– no puede Radicado: 11001-03-15-000-2025-05671-00 Demandante: Coontranscalipuerto 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co presumirse la responsabilidad por el solo hecho del incumplimiento y, por lo tanto, no es procedente la sanción»9 También, en la sentencia SU-034 de 2018, la Corte explicó que «todo desacato implica incumplimiento, pero no todo incumplimiento conlleva a un desacato»10.
Esto se debe a que es posible que en el curso del incidente se compruebe la falta de acatamiento de la sentencia de tutela, pero no por negligencia o dolo del obligado. En ese evento, ante la falta de responsabilidad subjetiva, «no habría lugar a la imposición de las sanciones»11, pese a que se acredite el incumplimiento. Igualmente, esta sección12, y en sentencia C-367 de 2014, la Corte Constitucional explicó que existen eventos en los cuales el incumplimiento no se origina en la voluntad o contumacia del obligado a acatar la orden, sino en una imposibilidad física o jurídica.
Así lo expresó tal autoridad judicial: «En algunos casos excepcionales, la conducta de incumplir no obedece a la voluntad de la persona llamada a cumplir con la providencia judicial, sino que responde a una situación de imposibilidad física y jurídica. No se trata de una imposibilidad formal o enunciada, sino de una imposibilidad real y probada, de manera eficiente, clara y definitiva, de tal suerte que, en estos eventos, para la satisfacción material del derecho involucrado “es procedente acudir a otros medios que permitan equiparar la protección del derecho fundamental al acceso a la administración de justicia o que mitiguen los daños causados a la persona afectada”, valga decir, se puede prever formas alternas de cumplimiento del fallo»13 (se destaca).
Existen órdenes complejas que por su misma naturaleza no pueden ser acatadas inmediatamente por el solo llamado a cumplirlas. Estas órdenes conllevan «un conjunto de acciones u omisiones que sobrepasan la órbita de control exclusivo de la persona destinataria de la orden, y, con frecuencia, requieren de un plazo superior a 48 horas para que el cumplimiento sea pleno»14.
De ahí que en ese contexto exista la posibilidad de que las personas que deban acatar el fallo se encuentren temporalmente imposibilitadas fáctica y jurídicamente para cumplir el fallo, mientras que se adelantan los trámites necesarios para lograr ejecutar la orden dispuesta por el juez. En el caso que se analiza la autoridad judicial accionada, señaló que los argumentos y anexos aportados por el Distrito de Santiago de Cali daban cuenta de que la orden impartida en la medida cautelar contenía imposibilidades legales, presupuestales, técnicas, logísticas y estructurales que impiden su cumplimiento en el corto tiempo que se le impuso.
Por lo anterior, no se advierte que la autoridad judicial demandada haya adoptado una decisión arbitraria, ni trasgresora de los derechos fundamentales cuyo amparo aquí se reclama. En esa medida, se negarán las pretensiones de la acción de tutela promovida por la Cooperativa de Transportadores Calipuerto Ltda. – Cootranscalipuerto.
En relación con los argumentos sobre la imposibilidad de iniciar un nuevo incidente de desacato para obtener el cumplimiento de la medida cautelar decretada, es preciso señalar que la decisión del Tribunal de revocar la sanción impuesta en el trámite del desacato obedeció a la falta de análisis del elemento subjetivo por parte del Juzgado 9 Corte Constitucional.
Sentencia SU-034 de 2018. 10 Corte Constitucional. Sentencia SU-034 de 2018. 11 Corte Constitucional. Sentencia SU-034 de 2018. 12 Ver, sentencias del 20 de junio de 2024, expediente con radicado número: 11001-03-15-000-2024-02302-00. M.P Myriam Stella Gutiérrez Argüello y del 18 de julio de 2024, expediente con radicado número: 11001-03-15-000-2024-01181-01.
M.P. Wilson Ramos Girón. 13 Corte Constitucional. Sentencia C-367 de 2014. 14 Corte Constitucional. Sentencia T-086 de 2003. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05671-00 Demandante: Coontranscalipuerto 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Segundo Administrativo de Cali.
No obstante, dicha decisión no impide que la parte actora promueva un nuevo incidente de desacato y que a su vez el Juez Popular estudie el cumplimiento de la orden impartida, siempre que se configuren los presupuestos legales para ello. Además, teniendo cuenta que uno de los argumentos expuestos en la decisión cuestionada fue la imposibilidad de cumplir la orden en el corto plazo otorgado por el Juzgado, la Sala no puede pasar por alto que, desde la fecha en que se decretó la medida cautelar, han transcurrido más de dos (2) meses sin que en el expediente obre prueba alguna que acredite su cumplimiento por parte del secretario de Movilidad del Distrito Especial de Santiago de Cali.
Sin embargo, dentro de las acciones populares, el juez cuenta con otros mecanismos para lograr el cumplimiento de las órdenes impartidas. Al respecto, la Corporación ha indicado: «Cabe resaltar que el juez cuenta con otros mecanismos para lograr el acatamiento de sus decisiones, como lo es la facultad que tiene para tomar las medidas necesarias para la verificación del cumplimiento del fallo y la ejecución de la sentencia15; no obstante, dichas competencias quedan a salvo respecto de la sanción por desacato, habida cuenta que ésta es una medida de carácter coercitivo para restaurar el orden constitucional quebrantado»16.
Conforme con lo anterior, se advierte que el juez popular puede acudir a otras medidas, distintas al desacato, que estime pertinentes para lograr el cumplimiento de las órdenes impartidas, entre ellas la de dar apertura a un nuevo incidente de desacato, de darse los presupuestos para ello. Por tal razón, se considera procedente que el Juzgado Segundo Administrativo de Cali verifique el cumplimiento de la medida cautelar decretada o, en su defecto, adopte otras medidas efectivas para lograr la protección de los derechos colectivos que se consideran vulnerados o amenazados.
En consecuencia, el juez puede adelantar el respectivo seguimiento al cumplimiento de la orden judicial, adoptar las medidas que, en el marco de sus competencias, considere idóneas para tal fin, además de imponer las sanciones a que haya lugar en caso de que no se presenten avances significativos en su cumplimiento. En esa medida, se ordenará la remisión de la presente providencia al Juzgado Segundo Administrativo de Cali, para lo de su cargo.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta – Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 15 Al respecto señala el artículo 34 de la Ley 472: “…En la sentencia el Juez señalará un plazo prudencial, de acuerdo con el alcance de sus determinaciones, dentro del cual deberá iniciarse el cumplimiento de la providencia y posteriormente culminar su ejecución. En dicho término el Juez conservará la competencia para tomar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia de conformidad con las normas contenidas en el Código de Procedimiento Civil y podrá conformar un comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia en el cual participarán además del juez, las partes, la entidad pública encargada de velar por el derecho o interés colectivo, el Ministerio Público y una organización no gubernamental con actividades en el objeto del fallo”. 16 Consejo de Estado, Sección Primera.
Auto del 5 de junio de 2025, exp. 88001-23-33-000-2014-00052-03, C.P. Dra. Nubia Margoth Peña Garzón. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05671-00 Demandante: Coontranscalipuerto 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co FALLA 1. Negar las pretensiones de la acción de tutela interpuesta por la Cooperativa de Transportadores Calipuerto Ltda. – Cootranscalipuerto, acorde con las consideraciones expuestas. 2.
Remitir copia de la presente providencia al Juzgado Segundo Administrativo de Cali, para lo de su cargo. 3. En caso de no ser impugnada la presente providencia, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 4. Notificar a las partes por el medio más expedito posible. 5. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado.
Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidente (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador