Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., veintiuno (21) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación núm.: 11001-03-15-000-2025-00649-01 Accionante: ALCI JOSÉ VILLANUEVA CASTRO Accionado: CONSEJO DE ESTADO - SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Tema: TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL.
Se confirma el fallo impugnado. Se declara improcedente el mecanismo de amparo por no cumplir con los requisitos generales de subsidiariedad y de relevancia constitucional. La parte accionante cuenta con otro medio de defensa judicial como lo es el recurso extraordinario de revisión. Sentencia de segunda instancia La Sala decide la impugnación presentada por el accionante contra la sentencia de 2 de mayo de 2025, proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
I. LA SOLICITUD DE TUTELA 1. El señor Alci José Villanueva Castro solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la igualdad, cuya vulneración le atribuyó a la providencia de 30 de agosto de 2024 proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, dentro del medio de control de reparación directa con número de radicación 08001-23-33-000-2017-00787-00/01.
II.
HECHOS Y RAZONES DE LA TUTELA 2. De conformidad con lo planteado en el escrito de amparo, los hechos y razones que motivan el ejercicio de la acción de tutela se contraen, en síntesis, a lo siguiente: 2.1. Manifestó que junto con los señores José del Carmen Villanueva Ramos, Rosario Castro de Villanueva, Fredys Villanueva Castro, Ruby Villanueva Castro, Yeimy Villanueva Castro, Nidia Villanueva Castro, Silvana Carolina Villanueva Arteta, Susana Margarita Villanueva Arteta y Viviana Paola Villanueva Arteta interpusieron demanda de reparación directa con el número de radicación 08001-23-33-000- 2 Radicación: 11001-03-15-000-2025-00649-01 Accionante: Alci José Villanueva Castro 2017-00787-00/01 contra el Ministerio del Interior, la Unidad Nacional de Protección, el Ministerio de Defensa y la Policía Nacional, con el fin de que se les declarara responsables por el daño antijurídico que sufrió el señor Alci José Villanueva Castro, con ocasión de un atentado en su contra ocurrido el 23 de marzo de 2015 con arma de fuego que le causó una discapacidad severa. 2.2.
Indicó que el conocimiento del proceso le correspondió en primera instancia, al Tribunal Administrativo del Atlántico, autoridad que mediante sentencia de 28 de mayo de 2021 accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 2.3. Adujo que la decisión de primera instancia fue apelada y la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, a través de sentencia de 30 de agosto de 2024, revocó lo resuelto en primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas de ambas instancias a los accionantes. 2.4.
Expuso que la providencia proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado vulneró sus derechos fundamentales indicados supra, por incurrir en un defecto fáctico, en desconocimiento del precedente judicial y por pronunciarse “[…] sobre situaciones distintas y ajenas a las solicitadas por las entidades demandadas […]”. 2.5.
Frente al defecto fáctico adujo que “[…] obrando en el expediente, los medios de convicción que resultaban decisivos frente a los hechos que pretendíamos probar, en la demanda ordinaria de reparación directa, éstos no fueron tenidos en cuenta, ni valorados por los falladores, máxime cuando también desconocieron su deber legal y constitucional de decretar de oficio, pruebas decisorias dentro del marco del procedimiento de segunda instancia, renunciado a considerar aspectos sustancialmente relevantes, con profunda incidencia en la decisión de fondo […]”.
Para tal efecto, relacionó “[…] Siete (7) Elementos Probatorios Decisorios, que los falladores omitieron su valoración […]”. 2.6. Sostuvo que “[…] por tratarse de un caso sustancialmente idéntico, debió fallarse de conformidad con los lineamientos jurisprudenciales, del Consejo de Estado y Corte Constitucional, es decir, de la misma manera, y con la misma consecuencia jurídica, y frente al cambio del Precedente Jurisprudencial, como ocurrió arbitrariamente y caprichosamente, en la Sentencia Reprochada, “donde los falladores omitieron exponer clara y razonadamente los fundamentos jurídicos, que justificaron su cambio abrupto de línea jurisprudencial”; esta nefasta arbitrariedad, constituye automáticamente una causal especial de procedibilidad de la Acción de Tutela […]”.
Al respecto, hizo referencia a 61 precedentes judiciales en los que a su juicio debió fundamentarse la sentencia cuestionada. 1 “[…] 1. Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera, Subsección A, Sentencia del 18 de marzo de 2022. 2. Consejo de Estado, Sección Tercera Subsección C, Sentencia del 11 de Abril de 2019. 3.
Sentencia T- 288 del 27 de Agosto de 2021, Sala Séptima de Revisión de Tutelas, de la Corte Constitucional. 4. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia del 15 de Abril de 2010. 5. Consejo de Estado, Sección Tercera Subsección C, Sentencia del 29 de Julio de 2015. 6. Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera Subsección A, Sentencia del 23 de Marzo de 2017 […] Sobre la Responsabilidad del Estado por la Omisión en el Deber de Protección, y Porque manifiesta y evidentemente no se Valoraron, ni Practicaron las Evidencias Probatoria, en el Procedimiento de Segunda Instancia, Dentro del Marco de la Demanda Ordinaria de Reparación Directa […]”. 3 Radicación: 11001-03-15-000-2025-00649-01 Accionante: Alci José Villanueva Castro 2.7.
Indicó que “[…] basta comparar los precarios y breves fundamentos jurídicos de defensa, de las entidades demandadas, Unidad Nacional de Protección y Policía Nacional, con el arbitrario y caprichoso texto de la Sentencia Acusada, para evidenciar que los falladores, se pronunciaron sobre situaciones distintas y ajenas a las solicitadas por las entidades demandadas, (extra petita) otorgándoles más de lo solicitado, (ultra petita), quebrantándose nuestros derechos al debido proceso, defensa, acceso a la administración de justicia, e igualdad […]”.
III. PRETENSIONES 3. La parte accionante formuló las siguientes pretensiones: “[…] PRIMERA: Se amparen nuestros derechos constitucionales fundamentales, al Debido Proceso, Acceso a la Administración de Justicia e Igualdad, amparándonos con el mismo rigor, nuestros legítimos derechos como Sujeto de Especial Protección Constitucional.
En respeto a este Accionante, Alci José Villanueva Castro, en calidad de víctima directa y a las otras personas relacionadas, en calidad victimas (sic) indirectas: Viviana Paola Villanueva Arteta, hija de la víctima; Silvana Carolina Villanueva Arteta, hija de la víctima; Susana Margarita Villanueva Arteta, hija de la víctima; José del Carmen Villanueva Ramos (Q.E.P.D.), padre de la víctima;
Rosario Castro de Villanueva, madre de la víctima; Margarita Rosa Arteta Ramos (Q.E.P.D.), compañera de la víctima, Fredys Villanueva Castro, hermano de la víctima, Ruby Villanueva Castro, hermano de víctima, Yeimi Villanueva Castro, hermano de la víctima, y Nidia Villanueva de Ramos (Q.E.P.D.), hermanos de la víctima. SEGUNDA: Se deje sin efectos jurídicos, la Sentencia Adiada 30 de Agosto de 2024, proferida en segunda instancia, por la honorable, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera, Subsección A, del Consejo de Estado, mediante la cual, se revocó arbitraria, caprichosa y contraevidentemente, la Sentencia Calendada 28 de Mayo de 2021, proferida legítimamente en primera instancia, por él honorable, Tribunal Administrativo del Atlántico, en Sala de Decisión Oral, Sección B. Que despacho parcialmente favorable, nuestras legitimas (sic) pretensiones, dentro del marco del medio de control de reparación directa, declarando administrativa, extracontractual y solidariamente responsables a las entidades demandadas, Unidad Nacional de Protección y Policía Nacional, condenándolas al reconocimiento y pago del daño antijurídico, ocasionado a este Accionante, Alci José Villanueva Castro, como víctima directa y como victimas (sic) indirectas, a las siguientes personas: Viviana Paola Villanueva Arteta, hija de la víctima;
Silvana Carolina Villanueva Arteta, hija de la víctima; Susana Margarita Villanueva Arteta, hija de la víctima; José del Carmen Villanueva Ramos (Q.E.P.D.), padre de la víctima; Rosario Castro de Villanueva, madre de la víctima; Margarita Rosa Arteta Ramos (Q.E.P.D.), compañera de la víctima, también demandaron, Fredys Villanueva Castro, hermano de la víctima, Ruby Villanueva Castro, hermana de víctima, Yeimi Villanueva Castro, hermano de la víctima y Nidia Villanueva de Ramos (Q.E.P.D.), hermana de la víctima.
TERCERA: Como consecuencia de lo anterior, se ordene a la honorable, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera, Subsección A, del Consejo de Estado, que dentro del término de los veinte (20) días, contados a partir de la notificación del presente fallo de tutela, profiera una nueva sentencia, que incluya en su contenido el respeto a nuestros derechos constitucionales fundamentales, al Debido Proceso, Acceso a la Administración de Justicia, e 4 Radicación: 11001-03-15-000-2025-00649-01 Accionante: Alci José Villanueva Castro Igualdad y con el mismo rigor, nuestros legítimos derechos como Sujeto de Especial Protección Constitucional, valorándose la realidad probatoria, dentro del marco del medio de control de reparación directa y dándole aplicación al reiterado precedente judicial fijado por el Consejo de Estado y Corte Constitucional.
En casos de supuestos de hecho y de derechos similares al aquí reclamado, por parte de este Accionante, Alci José Villanueva Castro, como víctima directa y de las personas relacionadas, como victimas (sic) indirectas: Viviana Paola Villanueva Arteta, hija de la víctima; Silvana Carolina Villanueva Arteta, hija de la víctima; Susana Margarita Villanueva Arteta, hija de la víctima;
José del Carmen Villanueva Ramos (Q.E.P.D.), padre de la víctima; Rosario Castro de Villanueva, madre de la víctima; Margarita Rosa Arteta Ramos(Q.E.P.D.), compañera de la víctima, Fredys Villanueva Castro, hermano de la víctima, Ruby Villanueva Castro, hermano de víctima, Yeimi Villanueva Castro, hermano de la víctima, y Nidia Villanueva de Ramos (Q.E.P.D.), hermano (sic) de la víctima.
CUARTA: Se ordene a la honorable, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera, Subsección A, del Consejo de Estado, que dentro del término de los veinte (20) días, contados a partir de la notificación de la presente sentencia de tutela, proceda a resolver nuevamente el recurso de apelación, profiriendo una nueva sentencia confirmando, la Sentencia Calendada 28 de Mayo de 2021, proferida en primera instancia, por él honorable, Tribunal Administrativo del Atlántico, en Sala de Decisión Oral, Sección B. Mediante la cual, se resuelven todos los reclamos de los Accionantes, toda vez, que esta sentencia de primera instancia, valoro (sic) adecuadamente la realidad probatoria decisoria, dentro del marco de la demanda ordinaria de reparación directa y se aplicaron efectivamente los lineamientos jurisprudenciales fijados por el Consejo de Estado y Corte Constitucional; en torno a la responsabilidad del estado, por el incumplimiento del deber constitucional y legal de protección estatal, a la vida y la seguridad de este Accionante, Alci José Villanueva Castro, en calidad de víctima de manera directa, y a otros personas en calidad de victimas (sic) indirectas, en casos de supuestos de hecho y de derechos similares al aquí reclamado […]”. [Negrilla y mayúscula original del texto] IV.
TRÁMITE DE LA TUTELA 4. Mediante auto de 10 febrero de 2025, el Despacho de la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado a cargo de la sustanciación del proceso admitió la presente acción de tutela. Asimismo, se vincularon en calidad de terceros con interés directo en el resultado del proceso al Ministerio del Interior, a la Unidad Nacional de Protección, a la Policía Nacional, al Tribunal Administrativo del Atlántico y a los señores Silvana Carolina Villanueva Arteta, Susana Margarita Villanueva Arteta, Viviana Paola Villanueva Arteta, José del Carmen Villanueva Ramos, Rosario Castro de Villanueva, Fredys Villanueva Castro, Ruby Villanueva Castro, Yeimy Villanueva Castro y Nidia Villanueva Castro. 5.
Mediante auto de 13 de marzo de 2025, el Despacho a cargo de la sustanciación del proceso requirió a la Secretaría del Tribunal Administrativo del Atlántico para que allegara en medio físico o digital el proceso de reparación directa con el número de radicación 08001-23-33-000-2017-00787-00/01. 5 Radicación: 11001-03-15-000-2025-00649-01 Accionante: Alci José Villanueva Castro V. INTERVENCIONES 6.
Una vez efectuadas las notificaciones a las autoridades accionadas y a las personas vinculadas, se allegaron los siguientes informes: 6.1. La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado manifestó que la decisión cuestionada “[…] fue debidamente razonada y la valoración probatoria efectuada se soportó en el material allegado al plenario, por lo que la sentencia proferida en ejercicio de la autonomía e independencia que poseen los funcionarios judiciales no vulneró los derechos fundamentales invocados por los accionantes, quienes, se insiste, pretenden reabrir de manera injustificada el debate probatorio y jurídico mediante esta acción constitucional […]”. 6.2.
El Tribunal Administrativo del Atlántico solicitó su desvinculación de la acción de tutela, en razón a que “[…] la parte accionante no hace ningún de (sic) reparo o controvierte de alguna forma las actuaciones y decisiones del Tribunal […]”. 6.3. El Ministerio del Interior solicitó su desvinculación de la acción de tutela “[…] ante la ausencia de hecho o responsabilidad atribuible a esta entidad pública […]”. 6.4.
La Unidad Nacional de Protección solicitó su desvinculación por falta de legitimación por pasiva, en la medida que las pretensiones se dirigen contra la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado. 6.5. La Policía Nacional solicitó negar la acción de tutela debido a que no se acreditó la vulneración de los derechos fundamentales de la parte accionante.
VI. EL FALLO IMPUGNADO 7. Mediante fallo de tutela de 2 de mayo de 2025, la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado resolvió (i) negar las solicitudes de desvinculación propuestas por el Ministerio del Interior, la Unidad Nacional de Protección y el Tribunal Administrativo del Atlántico; y (ii) declarar improcedente la acción de tutela por no cumplir con los requisitos de relevancia constitucional y subsidiariedad. 8.
Al respecto consideró que “[…] la Sala encuentra que durante el trámite de segunda instancia el actor presentó una apelación adhesiva en la que se pronunció únicamente respecto a los perjuicios que le fueron reconocidos en primera instancia, pero no hizo consideración alguna frente al examen de responsabilidad que se llevaría a cabo en segunda instancia, dado que este era el tema propuesto en los recursos de su contraparte, ni puso de presente las sentencias que ahora, en sede constitucional, considera desconocidas […] no se puede considerar superado el requisito de subsidiariedad frente al cargo por desconocimiento del precedente, dado que el tutelante, aunque tuvo la oportunidad de poner en consideración ante la autoridad judicial demandada 6 Radicación: 11001-03-15-000-2025-00649-01 Accionante: Alci José Villanueva Castro dichas providencias judiciales, no lo hizo ni alegó una justificación respecto de este actuar […]”. 9.
Agregó que “[…] en tratándose del desconocimiento del principio de congruencia por parte de la autoridad judicial, esta Corporación ha decantado que ello da lugar a la nulidad originada en la sentencia, de modo que procede el recurso extraordinario de revisión […]”. 10. Señaló que tampoco se superó “[…]el requisito de relevancia constitucional, toda vez que, más allá de la argumentación expuesta, se advierte que la solicitud de amparo fue utilizada como un medio para editar el debate dado por el juez denunciado […]”. 11.
Sostuvo que “[…] el actor, al advertir que el fallo censurado supuestamente omitió pronunciarse sobre todas las pruebas obrantes en el expediente, pudo haber elevado una solicitud de adición o complementación de la sentencia, de conformidad con el artículo 287 del Código General del Proceso, con el fin de que la autoridad judicial complementara su análisis, pero, se observa que la parte accionante no adelantó la diligencia señalada durante el curso del trámite ordinario […]”.
VII.
FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN 12. La parte accionante impugnó el fallo proferido en primera instancia, con base en los siguientes argumentos: “[…] En el asunto bajo análisis no cabe ninguna de las causales por las cuales procede el Recurso Extraordinario de Revisión, dado que ninguna de ellas permite invocar como criterio el desconocimiento del precedente.
Tampoco se evidencia que alguna de dichas causales permita encausar (sic) cuestionamientos por indebida valoración probatoria, sino por haberse decidido con fundamento en pruebas falsas o peritajes emitidos de manera ilegal. Por tanto, no es exigible que los accionantes hayamos agotado este recurso extraordinario […]”. […] “[…] Visto lo Expresado Textualmente por lo Falladores, en la Sentencia Acusada, no Cabe Duda, que Efectuaron Abusivamente un Control de Legalidad, al Acto Administrativo, Mediante el Cual, se me Retiró el Esquema de Protección que Tenía Asignado, sin Existir en el Proceso, el Precitado Acto Administrativo […]”. […] “[…] Según el dicho EQUIVOCADO del juez de tutela de primera instancia, resulto (sic) inviable la superación del requisito de subsidiariedad, frente al cargo por desconocimiento del precedente, dado que este accionante, ALCI JOSE VILLANUEVA CASTRO, aunque tuve la oportunidad de poner en consideración ante la autoridad judicial demandada, dichas providencias judiciales, no lo hizo ni alegó una justificación respecto de este actuar, lógicamente que no lo hicimos, porque desconocíamos las VIAS DE HECHO, en la que se explayo, la Sala de lo Contencioso Administrativo Sección 7 Radicación: 11001-03-15-000-2025-00649-01 Accionante: Alci José Villanueva Castro Tercera, Subsección A, del Consejo de Estado, en la Sentencia Adiada 30 de Agosto de 2024, solo lo hicimos en la acción constitucional, porque era el único mecanismo judicial, que era procedente […]”. […] “[…] El asunto que nos ocupa es de auténtica y genuina relevancia constitucional, y no se trata de una simple discusión o controversia de carácter legal, sino que por el contrario, la honorable, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera, Subsección A, del Consejo de Estado, al resolver de fondo el recurso de apelación, profirió en segunda instancia, la Sentencia Calendada 30 de Agosto de 2024, vulnerándonos ostensiblemente, no solamente, nuestros derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad, si no también, menoscabándonos nuestros derechos como sujeto de especial protección constitucional.
La sentencia acusada se fundó en las Vías de Hecho, omitiendo los falladores de manera evidente y manifiesta la valoración de la evidencia probatoria relevante, arrimada a la demanda ordinaria de reparación directa, y al no decretarse de oficio elementos probatorios decisorios, dentro del procedimiento de segunda instancia, teniendo los falladores el deber legal y constitucional de hacerlo, renunciando a considerar aspectos sustancialmente relevantes […]”. [Negrilla, cursiva, mayúscula y subrayado del texto original] VIII.
CONSIDERACIONES DE LA SALA VIII.1. Competencia de la Sala 13. Esta Sala de Decisión es competente para conocer de la presente acción de tutela, de conformidad con lo establecido en el Decreto Ley núm. 2591 de 19 de noviembre de 19912, en concordancia con el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto núm. 1069 de 26 de mayo de 20153, modificado por el artículo 1º del Decreto núm. 333 de 6 de abril de 20214, y el artículo 13 del Acuerdo núm. 080 de 12 de marzo de 20195, modificado por el Acuerdo núm. 434 de 10 de diciembre de 20246.
VIII.2. Cuestión previa 14. La Sala advierte que, previamente a la definición del problema jurídico que se habrá de resolver, resulta necesario pronunciarse respecto de las solicitudes de desvinculación procesal presentadas por el Ministerio del Interior, la Unidad Nacional de Protección y el Tribunal Administrativo del Atlántico. 15.
Respecto de la legitimación en la causa por pasiva en procesos de tutela, la Corte Constitucional en la sentencia T - 1001 de 20067, señaló lo siguiente: “[…] En relación con la falta de legitimidad por pasiva, esta Corporación en la Sentencia T-416/97 M.P. José Gregorio Hernández, dijo lo siguiente: 2 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 3 “Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho”. 4 “Por la cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 5 Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado. 6 Por medio del cual se modifican los artículos 13, 67, 80, 81 y 82 del Acuerdo 080 de 2019, y se le adicionan los artículos 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89 y 90. 7 Corte Constitucional, sentencia T-1412872 de 30 de noviembre de 2006, M.P. Jaime Araújo Rentería. 8 Radicación: 11001-03-15-000-2025-00649-01 Accionante: Alci José Villanueva Castro “2.1.
La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia favorable o desfavorable. En resumen, la legitimación en la causa es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso. […].
Si bien la tutela se establece por la Constitución como un proceso preferente y sumario, con ello no se quiso consagrar un instrumento judicial carente de garantías procesales, en donde la brevedad y celeridad procesal sirvan de excusa para desconocer los derechos de las partes o de los terceros, de manera que en dicho proceso, como en cualquier otro, el juez debe lograr que la actuación se surta sin vulnerar los principios de legalidad y contradicción […]”. [Negrilla fuera del texto]. 16.
En el caso objeto de estudio, se observa que el Ministerio del Interior y la Unidad Nacional de Protección integraron la parte demandada dentro del medio de control de reparación directa con el número de radicación 08001-23-33-000-2017- 00787-00/01. Por lo tanto, la Sala considera que les asiste el interés jurídico para ser vinculados a esta acción constitucional. 17.
Respecto al Tribunal Administrativo del Atlántico se advierte que corresponde a la autoridad judicial que conoció en primera instancia el proceso cuestionado por el accionante, es decir, le asiste el interés jurídico para ser vinculado a esta acción constitucional. 18. Por lo anterior, se confirmará negar las solicitudes de desvinculación elevadas, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. VIII.3.
Problemas jurídicos 19. De acuerdo con la situación fáctica planteada, y teniendo en cuenta que corresponde al juez de tutela, en segunda instancia, verificar si el fallo impugnado debe ser confirmado, modificado o revocado8, la Sala debe establecer: a) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Y, si ello es así, se deberá determinar: b) Si la autoridad judicial accionada vulneró los derechos fundamentales de la parte accionante al incurrir, presuntamente, en un defecto fáctico, en desconocimiento del precedente judicial y por pronunciarse “[…] sobre situaciones distintas y ajenas a las solicitadas por las entidades demandadas […]”. 20.
Con el fin de resolver estos problemas jurídicos, se harán previamente algunos planteamientos respecto de: (i) los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; procediendo 8 Artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991. 9 Radicación: 11001-03-15-000-2025-00649-01 Accionante: Alci José Villanueva Castro posteriormente a (ii) resolver el caso concreto relacionado con los defectos alegados, siempre y cuando se superen los requisitos generales y/o exigencias adjetivas.
VIII.4. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad 21. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 20129, cambió su postura inicial y decidió asumir el estudio de fondo de las acciones de tutela dirigidas en contra de providencias judiciales violatorias de derechos fundamentales siguiendo los lineamientos dispuestos por la Corte Constitucional y su propia jurisprudencia. 22.
Ahora bien, la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, estableció los siguientes presupuestos generales y especiales para que proceda la acción de tutela en contra de decisiones judiciales: 23. Como requisitos generales de procedibilidad fijó: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso; y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015. 24.
Como requisitos especiales de procedencia del amparo, y que permiten al juez constitucional dejar sin efectos una providencia judicial10, la sentencia C-590 de 2005 estableció la existencia de los siguientes defectos: orgánico, procedimental absoluto, fáctico, material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente judicial y violación directa de la Constitución11. 25.
De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Radicación: 2009-01328-01(IJ), sentencia de 31 de julio de 2012. Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González. 10 Corte Constitucional, Sala Novena de Revisión, Sentencia T-619 de 3 de septiembre de 2009, Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio. 11 Defecto orgánico, que tiene lugar cuando el funcionario judicial que emite la decisión carece, de manera absoluta, de jurisdicción o competencia para ello.
Defecto procedimental absoluto, que tiene lugar cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido. Defecto fáctico, que surge cuando la providencia judicial carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, valora erradamente los elementos de juicio; o da por demostrada una situación fáctica sin existir evidencia probatoria de la misma.
Defecto material o sustantivo, existe cuando las decisiones se fundamentan en normas inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una evidente contradicción entre los fundamentos y la decisión. Error inducido, que se presenta cuando la autoridad judicial ha sido engañada por las partes o intervinientes y ese engaño lo llevó a tomar una determinación que afecta derechos fundamentales.
Decisión sin motivación, que tiene lugar cuando el funcionario judicial no expone los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión adoptada en la parte resolutiva de la providencia judicial. Desconocimiento del precedente, que se origina cuando el juez ordinario desconoce o limita el alcance dado por esta Corte Constitucional a una disposición constitucional o derecho fundamental, apartándose del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.
Violación directa de la Constitución, que se presenta cuando la actuación de la autoridad se opone de manera directa a las normas establecidas en la Constitución Política. 10 Radicación: 11001-03-15-000-2025-00649-01 Accionante: Alci José Villanueva Castro vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial, en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo lugar, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales explicados, permitiéndole de esta manera “[…] dejar sin efecto o modular la decisión […]”12 que encaje en dichos parámetros. 26.
Se trata, entonces, de una rigurosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 27.
El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, radicado: 11001-03-15-000-2012-02201-01. VIII.5. El caso concreto 28. El señor Alci José Villanueva Castro solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la igualdad, cuya vulneración le atribuyó a la providencia de 30 de agosto de 2024 proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, dentro del medio de control de reparación directa con número de radicación 08001-23-33-000-2017-00787-00/01. 29.
Precisado lo anterior, la Sala estudiará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, en especial, los requisitos de subsidiariedad y de relevancia constitucional. VIII.5.1. Del incumplimiento del requisito general de procedencia de subsidiariedad 30. La acción de tutela es un medio de defensa judicial que, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, tiene carácter subsidiario, excepcional y residual.
Esto significa que por regla general este instrumento de protección de derechos fundamentales solo será procedente cuando se hayan agotado todos los medios de defensa judicial previstos por el legislador o cuando los mismos no sean idóneos para la protección de los derechos fundamentales que se consideran vulnerados. 31. Se destaca que este carácter excepcional y residual se encuentra previsto en el artículo 6º del Decreto Ley 2591 de 1991.
La norma aludida dispone: 12 Corte Constitucional, Sala Segunda de Revisión, Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, Magistrado Ponente: Dr. Mauricio González Cuervo. 11 Radicación: 11001-03-15-000-2025-00649-01 Accionante: Alci José Villanueva Castro “[…] CAUSALES DE IMPROCEDENCIA DE LA TUTELA. La acción de tutela no procederá: 1.
Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante […]”. [Negrilla y mayúscula original del texto] 32.
De acuerdo con lo anterior, para acudir a la acción de amparo el interesado debe agotar todos los medios que prevea el ordenamiento legal (acción, recurso, incidente o cualquier mecanismo de defensa judicial cualquiera que sea su naturaleza13), lo que significa que el solicitante tiene la obligación de interponer en tiempo los recursos establecidos en la ley o las acciones que estén a su alcance. 33.
La Corte Constitucional se ha pronunciado respecto del carácter subsidiario de la acción de tutela, en los siguientes términos: “[…] Dado el carácter subsidiario y residual de la acción de tutela, el afectado sólo podrá acudir a ella en ausencia de otro medio de defensa judicial para la protección del derecho invocado, ya que debe entenderse que esta acción constitucional no puede entrar a sustituir los recursos o medios ordinarios previstos por el legislador para el amparo de un derecho.” “La naturaleza subsidiaria y excepcional de la acción de tutela, permite reconocer la validez y viabilidad de los medios y recursos ordinarios de protección judicial, como dispositivos legítimos y prevalentes para la salvaguarda de los derechos.
Al existir tales mecanismos, los ciudadanos se encuentran obligados a acudir de manera preferente a ellos, cuando son conducentes para conferir una eficaz protección constitucional. De allí que quien alega la vulneración de sus derechos fundamentales deba haber agotado los medios de defensa disponibles por la legislación para el efecto.
Exigencia que se funda en el principio de subsidiariedad de la tutela descrito, que pretende asegurar que una acción tan expedita no sea considerada en sí misma una instancia más en el trámite jurisdiccional, ni un mecanismo de defensa que reemplace aquellos diseñados por el legislador, y menos aún, un camino excepcional para solucionar errores u omisiones de las partes en los procesos judiciales […]”14. 34.
En este mismo sentido se pronunció esta Sala de Decisión, en sentencia de 25 de abril de 2019, al respecto expuso lo siguiente: “[…] la tutela no puede ser utilizada como acción judicial sustitutiva de los mecanismos judiciales ordinarios, salvo que estos medios ordinarios no sean idóneos o eficaces para proteger los derechos fundamentales controvertidos o cuando la acción de tutela se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable […]”15. 35.
Sin embargo, el mismo texto constitucional y el Decreto Ley 2591 de 1991 señalan una excepción a la regla anteriormente expuesta, consistente en que cuando se trate 13 Corte Constitucional. Sala Plena. Auto 132 de 2015, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 16 de abril de 2015. 14 Al respecto, ver Corte Constitucional. Sentencias T-890 de 24 de noviembre de 2011, Magistrado Ponente: Dr. Jorge Iván Palacio Palacio y T-580 de 26 de julio de 2006, Magistrado Ponente: Dr. Manuel José Cepeda Espinosa. 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 25 de abril de 2019, expediente número 11001-03-15-000-2018-04033-01, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 12 Radicación: 11001-03-15-000-2025-00649-01 Accionante: Alci José Villanueva Castro de evitar un perjuicio irremediable se podrá interponer la acción de tutela sin agotar los mecanismos judiciales ordinarios.
Es decir, no es necesario, bajo este supuesto excepcional, agotar los mecanismos judiciales ordinarios cuando con la acción de tutela se pretende evitar un perjuicio irremediable. 36. El concepto de perjuicio irremediable está relacionado con la existencia de una grave e inminente afectación o detrimento del derecho fundamental que deba ser conjurada con medidas urgentes, de aplicación inmediata e impostergable, para neutralizar, cuando ello sea posible, la vulneración del derecho. 37.
Descendiendo al caso objeto de estudio, se observa que el accionante alega que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales citados supra por, presuntamente, pronunciarse “[…] sobre situaciones distintas y ajenas a las solicitadas por las entidades demandadas […]”. 38. Indicó que “[…] basta comparar los precarios y breves fundamentos jurídicos de defensa, de las entidades demandadas, Unidad Nacional de Protección y Policía Nacional, con el arbitrario y caprichoso texto de la Sentencia Acusada, para evidenciar que los falladores, se pronunciaron sobre situaciones distintas y ajenas a las solicitadas por las entidades demandadas, (extra petita) otorgándoles más de lo solicitado, (ultra petita), quebrantándose nuestros derechos al debido proceso, defensa, acceso a la administración de justicia, e igualdad […]”. 39.
En criterio de la Sala, el argumento citado busca cuestionar un presunto desconocimiento del principio de congruencia de la sentencia de segunda instancia, porque la autoridad judicial presuntamente se habría pronunciado sobre aspectos que no fueron expuestos en el recurso de apelación presentado por las demandadas. 40. Esta Sala de Decisión ha sostenido que el recurso extraordinario de revisión, amparado en la causal 5°, es el medio judicial idóneo para controvertir la falta de congruencia externa y/o interna de la sentencia. Al respecto se dijo en el fallo de 16 de febrero de 202316: “[…] De la revisión del contenido de los argumentos planteados en esta acción de amparo es dable inferir que la inconformidad del actor se concreta en que la sentencia de 6 de julio de 2022 violó el principio de congruencia y la garantía constitucional de doble instancia porque no resolvió de fondo los planteamientos que se efectuaron contra la decisión de primera instancia. 39.
En ese sentido, para esta Sección el debate propuesto en el escrito de tutela está encaminado a demostrar que el fallo judicial incurrió en una nulidad por desconocer el principio de congruencia de la sentencia, en tanto que el juez contencioso se abstuvo injustificadamente de analizar los argumentos señalados en el recurso de apelación. 40.
En relación con el desconocimiento principio de congruencia como causal de nulidad de la sentencia, cabe traer a colación el siguiente pronunciamiento de la Sala Octava Especial de Revisión de esta Corporación: 16 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 16 de febrero de 2023. Exp. N° 11001-03-15-000-2023-6776-00.
C.P.: Roberto Augusto Serrato Valdés. 13 Radicación: 11001-03-15-000-2025-00649-01 Accionante: Alci José Villanueva Castro [ ] La congruencia corresponde a un atributo de la decisión judicial y se traduce en la armonía que deber estar presente en su estructura interna, esto es, la parte motiva y resolutiva del fallo, como en la externa, entendida como la coherencia entre la decisión y lo pedido por las partes.
Este principio es una garantía de que gozan las partes para exigir del fallador una decisión que resuelva la controversia formulada, no solo frente a las pretensiones que formula el actor, sino respecto del pronunciamiento que el juez debe realizar de la defensa de quien funge como parte accionada y que, generalmente, se propone a título de excepciones.
Ahora, la congruencia en la decisión de segunda instancia está atada a la competencia del superior funcional y al examen que le corresponde realizar como consecuencia de la revisión de la providencia de primer grado y el reproche de los apelantes, para que, según su análisis, la revoque, modifique o si lo encuentra pertinente, la confirme, de acuerdo con el artículo 320 armonizado con el 281, ambos del CGP [ ]. 41.
En consecuencia, esta Sección debe concluir que la supuesta omisión que se atribuye por la parte actora a la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado es susceptible de ser invocada como causal de revisión, motivo por el cual la acción de amparo resulta improcedente ante el desconocimiento del principio de subsidiariedad […]”. [Negrilla fuera del texto]. 41.
En ese orden de ideas, la Sala considera que el argumento objeto de estudio es susceptible de plantearse a través de otro mecanismo de defensa judicial y, además, en el asunto de la referencia no se demostró la configuración de un perjuicio irremediable17. VIII.5.2. Del requisito general de procedencia de relevancia constitucional 42.
En cuanto atañe al requisito de procedencia de la relevancia constitucional, cabe recordar que este se entiende cumplido cuando se acredita que el asunto gira en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental18 y no cuando guarda relación con asuntos de carácter meramente legal o de contenido económico que deberán ser definidos por otras jurisdicciones19. 43.
Ahora bien, en las acciones de tutela contra providencias judiciales20, el referido requisito se cumple siempre que se evidencie, a primera vista, la afectación o vulneración de las garantías constitucionales o núcleo esencial de los derechos fundamentales y se descarte el uso del mecanismo de amparo como una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces21. 17 Los requisitos para tal efecto son los siguientes: “[…] Es el daño causado a un bien jurídico como consecuencia de acciones u omisiones manifiestamente ilegítimas y contrarias a derecho que, una vez producido, es irreversible y por tanto no puede ser retornado a su estado anterior (…) se presenta un perjuicio irremediable cuando concurran los siguientes requisitos: (1) el perjuicio es inminente, es decir, que se producirá indefectiblemente si no opera la protección judicial transitoria;
(2) las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio deben ser urgentes; (3) el daño o menoscabo ha de ser grave, esto es, que una vez que aquel se haya producido es imposible retornar la situación a su estado anterior; y, (4) la urgencia y la gravedad determinan que la acción de tutela sea impostergable […]” (Sentencia T-348 de 1997). 18 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005, exp.
No. D-5428, Magistrado Ponente: Dr. Jaime Córdoba Triviño. 19 Corte Constitucional, Sentencias SU-439 de 13 de julio de 2017 (M.P. Alberto Rojas Ríos) y T-458 de 29 de agosto de 2016 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). 20 Donde sin lugar a dudas se exige una carga argumentativa lo suficientemente sólida y consistente para efectos de atacar y/o cuestionar el contenido de una decisión judicial. 21 Corte Constitucional, sentencia de tutela No. T-102 de 16 de febrero de 2006 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto).
En igual sentido, ver sentencias T-075-18, T-451-18, T-422-18 y T-248-18. 14 Radicación: 11001-03-15-000-2025-00649-01 Accionante: Alci José Villanueva Castro 44. Así, en cuanto a la relevancia constitucional de una controversia, la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de unificación22, sostuvo que: “[…] La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales.
No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales. A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional […]”. [Negrilla fuera del texto] 45.
La Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 202223 precisó, en relación con el alcance del requisito de la relevancia constitucional, cuáles eran los deberes del juez constitucional: “[…] [E]l juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales. […] a. El caso no tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental 42.
Con respecto a este requisito, la accionante no explicó cómo la resolución del caso ayuda a interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o el núcleo esencial de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. […] b. El caso involucra un debate jurídico eminentemente legal 45.
Aunque la acción de tutela interpuesta por PRTI hace referencia a la violación de derechos fundamentales, principalmente al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia, lo cierto es que la solicitud de amparo está construida sobre lo que el demandante considera es una mejor interpretación de una norma de naturaleza legal y, en particular, sobre la 22 Consejo de Estado, Sala Plena, Sentencia de 5 de agosto de 2014, exp.
No. 2012-02201-01, C.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 23 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia SU-215 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo; 16 de junio de 2022. 15 Radicación: 11001-03-15-000-2025-00649-01 Accionante: Alci José Villanueva Castro pretensión de que se acoja su lectura con respecto a la exención definida en literal e) del artículo 481 del Estatuto Tributario. […] c. El caso plantea una discusión preponderantemente económica 65.
Como ya se mencionó la Corte ha sido clara en señalar que un asunto carece de relevancia constitucional cuando el contenido de la controversia es exclusivamente económico pues esta no involucra el interés general sino uno estrictamente privado o particular. Esto no significa, claro está, que jamás proceda la tutela contra sentencias en un asunto de naturaleza económica, pues eventualmente en este tipo de casos se puede llegar a comprometer algún derecho fundamental.
Así, por ejemplo en acciones de tutela formuladas contra providencias judiciales en las que se discute: (i) el reconocimiento de derechos pensionales; (ii) pretensiones de reparación directa; (iii) laudos arbitrales (…) entre otras materias que implican pretensiones económicas, la Corte ha reconocido la relevancia constitucional del asunto siempre que se advierta con claridad que la acción de tutela está dirigida a obtener la protección de un derecho fundamental y no a reabrir la discusión definida ante los jueces ordinarios. […] d. La acción de tutela no cumple con la carga argumentativa y explicativa rígida pues no se demuestra una grave violación de los derechos fundamentales […]”. [Negrilla original del texto y subrayado fuera del texto] 46.
Valga destacar que el anterior criterio fue reiterado por la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional en reciente sentencia T-075 de 22 de marzo de 202324. 47. Por ende, y de conformidad con la jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado, para que exista relevancia constitucional deben concurrir los siguientes elementos: i) que de la carga argumentativa expuesta por el actor se pueda concluir que hay una presunta vulneración de derechos fundamentales, y ii) que la discusión planteada en sede de tutela no gire en torno a una inconformidad respecto de la mera legalidad de la decisión analizada o sobre cuestiones de apreciación judicial que no involucre derechos fundamentales25. 48.
Previa indicación de las anteriores premisas se tiene que en el caso objeto de estudio la parte accionante sostuvo que la autoridad accionada también vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la igualdad por incurrir, presuntamente, en un defecto fáctico y en desconocimiento del precedente judicial. 24 Corte Constitucional.
Sala Séptima de revisión. Sentencia T-075 de 2023, M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera; 22 de marzo de 2023. 25 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección primera. Rad. núm.: 2015-00283-01, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 8 de octubre de 2015. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera.
Rad. núm.: 2016-002244-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 3 de noviembre de 2016. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad. núm.: 2016-01063-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 17 de noviembre de 2016. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad. núm.: 2016-02862-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 17 de noviembre de 2016.
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad. núm.: 2016-03249-00, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; 9 de febrero de 2017. 16 Radicación: 11001-03-15-000-2025-00649-01 Accionante: Alci José Villanueva Castro 49. En criterio de esta Sala de Decisión, respecto de dichos defectos la presente controversia carece de relevancia constitucional porque: i) el debate no se realizó desde una óptica constitucional, ii) el caso involucra un debate jurídico eminentemente probatorio; y iii) la parte accionante pretende utilizar este mecanismo como una tercera instancia, con lo cual busca reabrir la discusión que fue resuelta por el juez natural. 50.
Esta Sección ha venido sosteniendo, en forma pacífica, que para que un asunto supere el requisito general de relevancia constitucional es indispensable que la discusión planteada en sede de tutela se haga desde una óptica constitucional. Para ello es necesario que el accionante motive suficientemente las razones por las que considera que la decisión judicial le ocasiona una “[…] afectación desproporcionada a sus derechos fundamentales […]”. 51.
Se observa que la discusión expuesta en esta instancia constitucional fue analizada por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado en la providencia cuestionada: “[…] En el presente asunto, el daño alegado por los actores se hizo consistir en las lesiones personales de carácter permanente padecidas por el señor Alci José Villanueva Castro, por causa de un atentado con arma de fuego que se perpetró en su contra el 23 de mayo de 2015.
Este elemento que se probó de manera adecuada en primera instancia y, como el mismo no fue objeto de discusión por las partes en las apelaciones, la Sala prescindirá de su análisis […]”. […] “[…] En el caso concreto, se probó que el señor Alci José Villanueva Castro fue elegido como concejal del municipio de San Juan de Acosta para el periodo 2012-2015, y que, previo a su posesión, el 15 de diciembre de 2011, fue víctima de un atentado con arma de fuego que lo dejó gravemente herido.
Según la demanda y las denuncias presentadas por la víctima el ataque tuvo móviles políticos; sin embargo, al expediente no se allegó la investigación penal y, por ello, se desconoce si dicha teoría fue confirmada en el marco de la instrucción. Ahora bien, por los hechos antes relacionados, la Policía Nacional le brindó seguridad inmediata al señor Alci José Villanueva Castro “con un escolta de (…) 7:00 de la mañana a 7:00 de la noche”.
También se sabe que el 1° y 8 de noviembre de 2012, ante la Inspección de Policía de San Juan de Acosta y la SIJIN de la Policía Nacional, respectivamente, el hoy demandante denunció que estaba siendo víctima de amenazas por parte del señor Ramiro Blanco Arango, instándolo a cesar sus críticas hacia el alcalde bajo amenaza de consecuencias severas, hecho que vinculó al atentado previo que había sufrido en diciembre de 2011 y su postura crítica en el concejo municipal.
Una vez agotado el trámite previsto en el Decreto 4912 de 2011, la UNP, mediante oficio del 23 de noviembre de 2012, le comunicó al señor Villanueva Castro la validación y confirmación de su estudio de nivel de riesgo, el cual fue calificado como extraordinario, por lo que se le asignaron medidas de protección específicas, incluyendo un escolta permanente de la Policía Nacional, auxilio de transporte, un medio de comunicación, y un chaleco antibalas con una vigencia de 12 meses. 17 Radicación: 11001-03-15-000-2025-00649-01 Accionante: Alci José Villanueva Castro Si bien, junto con la demanda se allegó una solicitud de refuerzo de dicho esquema, la Sala, como lo advirtió, desconoce si, en efecto, la petición se radicó […]”. […] “[…] Ahora, aunque no le corresponde a la Sala analizar la legalidad de la decisión, sí está llamada a verificar si las demandadas omitieron el cumplimiento de un contenido obligacional y si dicha situación propició la causación del daño. Desde ya advierte la Sala que no evidencia la configuración de una falla del servicio por el hecho de que al señor Villanueva Castro se le hubiera retirado el esquema de seguridad que tenía asignado, pues, como se verá, dicha decisión se ajustó a lo reglado en los Decretos 4065 de 2011 y 4912 de 2011 […]”. […] “[…] Ahora bien, aunque no hubo una solicitud de protección entre la fecha en que la Policía Nacional retiró de manera definitiva al escolta y el día del atentado, el contexto no permite concluir que las demandadas estuvieran obligadas a prevenir el ataque.
A pesar de que el señor Villanueva Castro no contaba con un esquema permanente de seguridad, tenía a su disposición medidas preventivas, como el "plan padrino", que le garantizaban cierto nivel de protección, pero estas no fueron utilizadas […]”. […] “[…] A pesar de lo anterior, el día de los hechos, el señor Villanueva Castro, por su cuenta y riesgo, optó por desplazarse a una zona rural del municipio de Juan de acosta, “exactamente en el kilómetro 5, cerca de la finca Misericordia y la vereda Todofierro”, sin informar a las autoridades de su movimiento y sin solicitar protección. Tampoco era dable prevenir el hecho por la denuncia de corrupción que dio cuenta la víctima, pues como lo informó, no lo hizo ante una autoridad, sino que se lo envió de manera privada al ex alcalde del municipio a su WhatsApp […]”. […] “[…] Además, el hecho de que no hubiera denuncias recientes o solicitudes de protección entre la fecha de retiro del escolta y el atentado refuerza la conclusión de que el riesgo no era evidente ni previsible para las autoridades.
Por tanto, no se puede concluir que el Estado hubiera estado en el deber de prevenir el ataque, dado que no existían indicios claros y manifiestos de un peligro inminente que lo hicieran necesario. Finalmente, se destaca que tampoco es posible considerar que por el hecho de que en el municipio de Juan de Acosta y el departamento del Atlántico se viviera un ambiente de inseguridad, era previsible para las accionadas un suceso como el ocurrido, toda vez que, como se vio, se trató de un acto sorpresivo, y si bien los deberes de protección y vigilancia del Estado son irrenunciables y obligatorios, esto no implica que en todos los casos en que los intereses de los asociados resulten perjudicados, la administración sea responsable y deba indemnizarlos […]”. 52.
La transcripción anterior permite evidenciar que el debate planteado en esta sede constitucional fue analizado por el juez contencioso y no se observa que la decisión proferida en sede ordinaria hubiese sido arbitraria o, se hubiesen 18 Radicación: 11001-03-15-000-2025-00649-01 Accionante: Alci José Villanueva Castro desconocido los derechos fundamentales de la parte accionante en el proceso de reparación directa. 53.
Lo que se aprecia es que el juez de lo contencioso administrativo al revisar el caso, de acuerdo con las pruebas obrantes en el expediente, advirtió que el atentado contra el accionante correspondió a un acto sorpresivo y no se configuró una falla del servicio, razón por lo cual decidió revocar lo resuelto en primera instancia y negar las pretensiones de la demanda de reparación directa. 54.
En tal virtud, vale la pena señalar que la acción de “[…] tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado […]”26. 55. Significa lo expuesto, en palabras de la Corte Constitucional, que este “[…] mecanismo de amparo constitucional […]” no puede ser “[…] utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial […]”; ya que en “[…] el marco de cada proceso, las partes cuentan con los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios dispuestos por el legislador para combatir las decisiones de los jueces que estimen arbitrarias o incompatibles con sus derechos […]”27.
En esa medida, “[…] [s]i luego de agotar dichos recursos persiste una clara arbitrariedad judicial, solo en ese caso se encuentra habilitada la tutela contra providencias judiciales […]”28. 56. Con fundamento en lo anterior, esta Sección confirmará la sentencia de 2 de mayo de 2025, proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado que declaró la improcedencia de la solicitud de amparo por no cumplir los requisitos generales de subsidiariedad y relevancia constitucional.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 2 de mayo de 2025, proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 26 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia SU-215 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo; 16 de junio de 2022. 27 Ibidem. 28 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia SU- 026 DE 2021, Exp. No. 7.826.947, M.P. Cristina Pardo Schlesinger; 5 de febrero de 2021. 19 Radicación: 11001-03-15-000-2025-00649-01 Accionante: Alci José Villanueva Castro Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado Presidenta PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Consejero de Estado OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.