11001032500020180148600 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA CONJUEZ PONENTE: JORGE IVÁN ACUÑA ARRIETA Bogotá, D. C, seis (06) de junio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Expediente N° 11001-03-25-000-2018-01486-00 Número interno: 4843-2018 Demandante: Carlos Alberto Gómez Bermúdez Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Medios de control: Nulidad y Nulidad y Restablecimiento del Derecho Con acumulación de pretensiones Acumulación de pretensiones De Nulidad y De Nulidad y Restablecimiento del Derecho Procede el despacho a pronunciarse sobre la admisión o inadmisión de la demanda que acumula pretensiones de dos medios de control: el de nulidad simple y el de nulidad y restablecimiento del derecho.

ANTECEDENTES Por conducto del abogado Pablo J. Cáceres Corrales, el doctor Carlos Alberto Gómez Bermúdez interpuso ante el Consejo de Estado el día 4 de octubre de 2018 una demanda que acumula las siguientes pretensiones: Pretensión de nulidad simple contra el siguiente acto administrativo de contenido general (contencioso objetivo): Memorando DEAJ15-232 del 13 de marzo de 2015, proferido por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, cuyo asunto es: “EFECTOS SENTENCIA DECLARATORIA DE NULIDAD CONSEJO DE ESTADO 29 DE ABRIL DE 2014 APARTES DE DECRETOS SALARIALES PRIMA ESPECIAL”.

Pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho contra los siguientes actos administrativos de contenido concreto (contencioso subjetivo): la Resolución No. 406 del 10 de marzo de 2015, expedido por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Riohacha- Guajira, por medio de la cual se niega la solicitud del demandante sobre la reliquidación de sus salarios y prestaciones sociales como funcionario judicial.

Una vez repartido el expediente, los Magistrados de la Sección Segunda- Subsección B del Consejo de Estado expresaron su impedimento para conocer de este proceso. El proceso fue remido a la Sección Segunda- Subsección A quien aceptó el impedimento. En consecuencia, se procedió al respectivo sorteo de Conjueces y le correspondió a este despacho el conocimiento del asunto.

CONSIDERACIONES DEL DESPACHO De la acumulación de pretensiones El problema jurídico que se le plantea a este despacho es el siguiente: ¿procede en este caso, sí o no, la acumulación de pretensiones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho? Si la respuesta fuere afirmativa, habría lugar a admitir la demanda; y si la respuesta fuere negativa, habría lugar a escindir (separar, dividir, desglosar) las pretensiones, con fin de admitir lo relacionado con la nulidad simple y remitir a los jueces administrativos lo relacionado con la nulidad y restablecimiento del derecho.

Hay que señalar que el tema tiene una gran complejidad, es novedoso para esta sede, reviste una enorme trascendencia por el alto número de casos represados que hay y ha sido objeto de intenso debate académico. Para decidir el asunto, este despacho expondrá en primer lugar los argumentos a favor de la acumulación de pretensiones, en segundo lugar los argumentos en contra de dicha acumulación y en tercer lugar se presentará la posición del despacho.

De los argumentos a favor de la acumulación de pretensiones Los argumentos a favor de la acumulación de pretensiones son los siguientes: Primero, la acumulación de pretensiones está expresamente permitida en el artículo 165 de la Ley 1437 de 2011 y es una conquista de dicha Ley. Segundo, la acumulación de pretensiones hace realidad los principios de economía y celeridad, al reunir o juntar pretensiones diferentes para ser tramitadas y decididas en un solo proceso judicial.

Tercero, la acumulación de pretensiones propicia la tutela judicial efectiva de los demandantes al permitirles estructurar en un solo proceso y de manera integral la defensa de sus derechos. Cuarto, la acumulación de procesos parte del supuesto de que el actor intencionalmente renuncia a la doble instancia, porque al juntar sus pretensiones objetivas y subjetivas asume que el proceso será de única instancia. Quinto, existen antecedentes jurisprudenciales del Consejo de Estado en donde se amparan los derechos de muchos actores a que se les acumulen sus pretensiones en un solo proceso.

De los argumentos en contra de la acumulación de pretensiones Los argumentos en contra de la acumulación de pretensiones son los siguientes: Primero, es necesario escindir la demanda para garantizar el principio de la doble instancia al demandante, que está en conexidad con el derecho de defensa y el debido proceso. El artículo 31 de la Constitución señala que toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley.

Si el Consejo de Estado asumiese la competencia para conocer de las pretensiones acumuladas, estaría vulnerando el principio de la doble instancia, en la media en que su decisión en el contencioso subjetivo sería de única instancia, cercenándoles a los dos demandantes una instancia completa (la segunda), con lo cual disminuirían sus oportunidades para hacer valer sus derechos.

Segundo, es necesario escindir la demanda ya que solo el legislador en sentido formal, o sea el Congreso de la República, puede limitar el derecho a la doble instancia; expresado al revés, no puede un demandante hacerlo por su cuenta, como tampoco puede hacerlo el Consejo de Estado. Tercero, es necesario escindir la demanda para garantizar el principio de la doble instancia al demandado.

Si el demandante opta por la única instancia, es el demandado el que vería recortada a la mitad sus oportunidades de defensa, pues le cercenan una instancia completa. Es más, el derecho a la impugnación del demandado, que hace parte de su derecho de defensa, quedaría a disposición del demandante. En efecto, sería el demandante el que terminaría decidiendo cuándo un demandado puede apelar y cuándo no. No sobra recordar que las instancias judiciales no son un menú a la carta en donde un usuario de la justicia escoge el escenario que más le apetece.

La facultad de apelar es una norma de derecho público, indisponible para las partes. Cuarto, es necesario escindir la demanda para continuar la línea jurisprudencial de la Sección Segunda del Consejo de Estado sobre temas que son de derecho laboral administrativo. También hay precedentes de la Sección Tercera. Quinto, es necesario escindir la demanda para evitar que el Consejo de Estado se convierta en un tribunal de instancia y para asegurar que conserve su calidad de Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo y de órgano de cierre de la jurisdicción. Sexto, es necesario evitar la congestión en el Consejo de Estado, ya desde una mirada pragmática.

So pretexto de ganar celeridad con la acumulación de pretensiones, se pasaría a un escenario de acumulación de expedientes que paralizarían el Consejo de Estado con miles de demandas del contencioso subjetivo. El argumento de la celeridad se devolvería como un bumerang. De la posición del despacho Observa el despacho que se trata de resolver la tensión que media entre dos grupos de argumentos muy razonables.

No es un caso fácil, pero la administración de justicia tiene el deber de resolver los casos que se presenten, con el fin de satisfacer los derechos de los usuarios, que es lo más importante, en el marco de un Estado social de derecho que hunde sus raíces en los terrenos del humanismo. Este despacho decide que en este caso concreto no hay lugar a acumular las pretensiones y, en consecuencia, el despacho decidirá escindirlas, así: de un lado, admitirá la demanda en lo relacionado con la pretensión de nulidad simple y, de otro lado, se abstendrá de pronunciarse sobre la admisión de la demanda en lo relacionado con las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho, por incompetencia, y, en su lugar, se remitirá copia del expediente a los jueces administrativos de Riohacha- Guajira, para que se resuelva sobre la admisión de la demanda en lo relacionado con el contencioso subjetivo.

Esta decisión se adopta con fundamento en las siguientes consideraciones: En primer término, puestos en una balanza los argumentos a favor de la acumulación de pretensiones y los argumentos en contra de dicha acumulación, este despacho considera que pesan más estos últimos, tanto por razones de principios como por razones de pragmatismo.

El argumento de principios consiste en que, en caso de duda, es más razonable optar por la hipótesis más garantista de los derechos humanos. Y es obvio que dos instancias de defensa son más garantistas que una, por simple matemática. Aquí se está desde luego en el campo del derecho administrativo, pero piénsese por un momento que el mismo tema se presentase en materia penal: la Corte Constitucional no dudó en introducir el principio de la doble conformidad cuando la sentencia condenatoria aparecía al final, bien en la segunda instancia o bien en casación. En el derecho administrativo, a diferencia del derecho penal, no está en juego la libertad, uno de los bienes más preciados de la humanidad, pero sí está en juego el derecho de defensa y, para el caso, está en juego también el erario, el patrimonio público, los impuestos de los contribuyentes y el interés general, bienes no pequeños en una democracia, de suerte que hay que defenderlos de la mejor manera.

Y el argumento pragmático es que esta solución, en el mediano y largo plazo, terminará beneficiando a la demanda de justicia, o sea a los usuarios, quienes verán resueltos sus casos de una manera más rápida, al ser distribuidos sus procesos en los 353 jueces administrativos que tiene el país. Hay que recordar en este punto que la competencia en materia contenciosa administrativa se encuentra regulada en el Título IV del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Allí se distribuye la competencia entre los diferentes juzgados, tribunales administrativos y Consejo de Estado, atendiendo a los factores objetivo (la materia), subjetivo (la calidad de las partes), funcional (las instancias) y territorial (el lugar). Las reglas de competencia permiten distribuir los diferentes asuntos de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo entre primera instancia, segunda instancia y única instancia, dependiendo de diferentes aspectos, tales como el nivel de autoridad o calidad del funcionario que expide el acto, la naturaleza del acto administrativo objeto de control, la cuantía de las pretensiones y el lugar en donde se deben investigar los hechos, entre otros.

Pues bien, es más eficiente repartir los procesos en la base de la pirámide e ir limitando el número de casos que llegan a la cúspide. Y además este argumento empírico se transforma en sustancial, si se hace entrar en línea de cuenta la idea de que se va a hacer realidad el principio de celeridad y eficacia de la administración de justicia, pues jueces hay por centenares y Consejo de Estado solo hay uno. Adicional a estos argumentos es preciso señalar que esta solución podría cohabitar con la primera, en el sentido de que el proceso de nulidad simple podría terminar muy rápido y de allí podría salir una suerte de instrucción o de línea para la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial que, siempre en el terreno hipotético, pusiese fin a las condiciones que posibilitaron la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.

De esta manera la única instancia de la nulidad simple irradiaría sus efectos y podría suprimir teóricamente las dos instancias del contencioso subjetivo. En cambio si se optase por la acumulación de pretensiones, esta solución no cohabita en ningún escenario con la segunda solución. Si un proceso es de única instancia, pues en ningún caso será de doble instancia. Expresado en otras palabras, la lógica de la acumulación de pretensiones se desenvuelve en un escenario de incompatibilidad con su tesis opuesta, mientras que la lógica de la escisión se desenvuelve en un escenario de compatibilidad con el núcleo esencial de los derechos de la tesis opuesta.

La primera es una lógica de todo o nada; la segunda es una lógica de prevalencia de una cosa con eventual coexistencia con la otra. Es pues más justa y razonable esta última. Ahora bien, en el caso concreto se advierte que en la demanda se acumulan dos clases de pretensiones: De un lado, a través del medio de control de nulidad simple se demanda el acto administrativo contenido en el Memorando N° DEAJ15-232 del 13 de marzo de 2015, expedido por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, que es un acto administrativo general dirigido a los Directores Seccionales de todo el país: dicho Memorando es expedido por una autoridad del orden nacional, motivo por el cual, a la luz de los argumentos expuestos (vid supra), se dará aplicación al artículo 149 de la Ley 1437 de 2011, modificado por la ley 2080 de 2021, que dice, en lo pertinente, que el Consejo de Estado conoce en única instancia “De la nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional”.

De otro lado, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se solicita la nulidad de la Resolución No. 406 del 10 de marzo de 2015, expedido por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Riohacha- Guajira, por medio de la cual se niega la solicitud del demandante sobre la reliquidación de sus salarios y prestaciones sociales como funcionario judicial.

Así mismo, solicita la nulidad del acto ficto o presunto surgido del silencio administrativo de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial al no resolver el recurso de apelación, los cuales negaron al demandante la reliquidación y pago de prestaciones sociales relacionadas con la prima especial de servicios, de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992: sobre este otro extremo de la demanda la Sala se abstendrá de asumir conocimiento, siempre a la luz de los argumentos expuestos (vid supra), ordenará escindir el expediente y lo remitirá a los jueces administrativos de Riohacha- Guajira, con el fin de que resuelvan sobre la admisión de la demanda.

¿Por qué se remite a los jueces administrativos? Por lo dispuesto en el artículo 155 de la Ley 1437 de 2011, modificado por la Ley 2080 de 2021, que dispone lo siguiente, en lo pertinente: Artículo 155. Competencia de los jueces administrativos en primera instancia. Los juzgados administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: …2.

De los de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, sin atención a su cuantía. Destáquese la expresión “sin atención a la cuantía”, que es una novedad de la Ley 2080, lo que significa que los tribunales administrativos no conocen más de estos temas en primera instancia. En consecuencia, si bien la cuantía de la reclamación del demandante no supera los $200.000.000, dicha cuantía ya no juega para determinar la competencia. Ahora bien, por el factor territorial, la Resolución demandada fue proferida por la Dirección Ejecutiva Seccional de Riohacha- Guajira, que fue el lugar donde prestó sus servicios como juez de la República el demandante en diferentes tiempos, de suerte que el expediente se remitirá a los jueces de Riohacha, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 156 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 31 de la Ley 2080 de 2021, que dispone lo siguiente: Artículo 156.

Competencia por razón del territorio. Para la determinación de la competencia por razón del territorio se observarán las siguientes reglas: … 3. En los asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral se determinará por el último lugar donde se prestaron o debieron prestarse los servicios. Cuando se trate de derechos pensionales, se determinará por el domicilio del demandante, siempre y cuando la entidad demandada tenga sede en dicho lugar Así se dispondrá. En mérito de lo expuesto, este despacho:

RESUELVE

PRIMERO. - ESCINDIR la demanda de la referencia, de conformidad con las consideraciones expuestas en esta providencia. SEGUNDO.- ADMITIR en única instancia la demanda de nulidad presentada por Gladys Alba Perico de Cano contra el Memorando DEAJ15-232 del 13 de marzo de 2015, proferido por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial sobre “EFECTOS SENTENCIA DECLARATORIA DE NULIDAD CONSEJO DE ESTADO 29 DE ABRIL DE 2014 APARTES DE DECRETOS SALARIALES PRIMA ESPECIAL”.

TERCERO. - REMITIR la demanda de la referencia para que las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho sean conocidas por los juzgados administrativos de Riohacha- Guajira de conformidad con lo expuesto en esta providencia. CUARTO.- ORDENAR que por Secretaría se remita copia completa del expediente a los jueces administrativos de Riohacha, para que procedan a su reparto.

QUINTO. - NOTIFICAR personalmente este Auto al Director Ejecutivo de Administración Judicial, a través de mensaje de datos, remitiéndosele por medios virtuales copia de esta providencia, de la demanda y de sus anexos, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 171, 199 y 205 de la Ley 1437 de 2011, los dos últimos modificados por los artículos 48 y 52 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente.

SEXTO. - NOTIFICAR personalmente al Representante Legal de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, o quien haga sus veces, a través de mensaje de datos, remitiéndosele por medios virtuales copia de esta providencia, de la demanda y de sus anexos, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 199 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 48 de la Ley 2080 de 2021.

SÉPTIMO. - NOTIFICAR personalmente al señor Agente del Ministerio Público, remitiéndosele por medios virtuales copia de esta providencia, de la demanda y de sus anexos, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 171, 199 y 205 de la Ley 1437 de 2011, los dos últimos modificados por los artículos 48 y 52 de la Ley 2080 de 2021. OCTAVO.- Por Secretaría, NOTIFICAR por Estado a la parte demandante la presente providencia, en virtud de lo dispuesto en el artículo 171, numeral 1º, de la Ley 1437 de 2011, y además procurar aplicar la buena práctica consistente en enviarle el Estado al correo electrónico.

NOVENO. - CORRER traslado a la entidad demandada en los términos de los artículos 172, 175 y 205 de la Ley 1437 de 2011, este último modificado por el artículo 52 de la Ley 2080 de 2021, plazo dentro del cual podrá contestar la demanda, proponer excepciones, solicitar pruebas, llamar en garantía o presentar demanda de reconvención. DÉCIMO.- ADVERTIR a la entidad accionada que, de conformidad con el artículo 175, numeral 4, de la Ley 1437 de 2011, con la contestación a la demanda debe aportar todas las pruebas que tenga en su poder y pretenda hacer valer en el proceso, así como los antecedentes administrativos de los actos administrativos demandados.

DÉCIMO PRIMERO. - RECONOCER como apoderado del demandante al abogado Pablo J. Cáceres Corrales, identificado en el escrito de la demanda, conforme a las facultades que le fueron conferidas en el poder que obra en el expediente. DÉCIMO SEGUNDO.- Por Secretaría REALIZAR las anotaciones correspondientes del presente proceso en la base de datos del software de gestión judicial “Justicia Siglo XXI” y “SAMAI”.

Firmado electrónicamente JORGE IVÁN ACUÑA ARRIETA Conjuez Ponente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el Conjuez en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.