Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., diez (10) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2024-06387-00 Demandante: Lubian Andrés Vanegas Osorio Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Temas: Debido proceso / Impulso procesal para proferir sentencia en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA _________________________________________________________________ Decide la Sala la solicitud formulada por Lubian Andrés Vanegas Osorio, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, y desarrollada en los decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015, y 333 de 2021. 1.
Antecedentes 1.1. La solicitud1 Lubian Andrés Vanegas Osorio promovió solicitud de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia, los cuales consideró vulnerados por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, con ocasión de la mora en que ha podido incurrir para emitir sentencia de segunda instancia en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado 66001233300020160075301.
Como fundamento de la solicitud de amparo expuso lo siguiente: i) Presentó demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra de la Escuela Superior de Administración Pública, con el fin de cuestionar la legalidad del acto administrativo por medio del cual se le negó el reconocimiento de un vínculo laboral. ii) El expediente se encuentra al despacho para fallo desde el 1 de diciembre de 2022, para resolver sobre el recurso de apelación. 1 Ver índice 2 de Samai.
Archivo denominado «2ED_Demanda(.pdf) NroActua 2» 2 Radicado: 11001-03-15-000-2024-06387-00 Demandante: Lubian Andrés Vanegas Osorio iii) La autoridad judicial demandada vulneró sus derechos fundamentales con ocasión de la falta de impulso procesal en el referido proceso, debido a que han pasado más de tres años desde la última actuación, sin que se hubiera proferido sentencia de segunda instancia, pese a los múltiples requerimientos elevados. 1.1.2.
Pretensiones Con fundamento en la situación fáctica expuesta, solicitaron: «[…]
PRIMERO. – Se proteja el derecho fundamental de mi representado al debido proceso, igualdad ante la ley, acceso a la administración de justicia pronta y célere, entre los demás derechos que resulten vulnerados.
SEGUNDO. – Se ordene a la accionada que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación del fallo de tutela, imparta tramite a las actuaciones procesales siguientes, tal como aquella en la que se debe dictar sentencia de segunda instancia, a fin de salvaguardar los derechos fundamentales invocados […]» [sic]. 1.2.
Informes rendidos en el proceso 1.2.1. La Escuela Superior de Administración Pública2 solicitó su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva, pues, no es la entidad competente para impulsar el proceso judicial producto de la mora alegada, por lo que tampoco tendría la posibilidad real de afectar los derechos fundamentales del demandante. 1.2.2.
El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A3 solicitó que se declarara improcedente la tutela o, en su defecto, se negara la petición de amparo, toda vez que los argumentos expuestos por el demandante no tienen la entidad suficiente para dar lugar a la declaratoria de mora judicial, pues, lo cierto es que desde que el proceso se radicó ante ese despacho para conocer del recurso de apelación, se han surtido diferentes actuaciones que evidencian un trámite continuo y diligente. 2.
Consideraciones En atención a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) competencia para decidir, ii) cuestión previa – falta de legitimación en la causa por pasiva; iii) determinación del problema jurídico, iv) procedencia de la solicitud de tutela - derechos de acceso a la administración de justicia y del debido proceso sin dilaciones injustificadas; y v) análisis de la Sala. 2.1.
Competencia 2 Ver índice 8 de Samai. Archivo denominado «8_MemorialWeb_Respuesta- 1INFORMEdetutela(.pdf) NroActua 8» 3 Ver índice 10 de Samai. Archivo denominado «16RECIBEMEMORIAL_06387_ContestaTutela(.pdf) NroActua 10» 3 Radicado: 11001-03-15-000-2024-06387-00 Demandante: Lubian Andrés Vanegas Osorio De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el numeral 7 del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 del 6 de abril de 20214, esta Sala es competente para conocer de la solicitud de amparo contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. 2.2.
Cuestión previa – falta de legitimación en la causa por pasiva El artículo 86 de la Constitución Política dispone que toda persona tiene derecho a presentar solicitud de tutela para reclamar ante los jueces, por sí misma o por quién actúe en su nombre, la protección de sus derechos constitucionales fundamentales cuandoquiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, tal como lo señala el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991: Artículo 13.
Personas contra quien se dirige la acción e intervinientes. La acción se dirigirá contra la autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental. Si uno u otro hubiesen actuado en cumplimiento de órdenes o instrucciones impartidas por un superior, o con su autorización o aprobación, la acción se entenderá dirigida contra ambos, sin perjuicio de lo que se decida en el fallo.
De ignorarse la identidad de la autoridad pública, la acción se tendrá por ejercida contra el superior. La Corte Constitucional5 en lo que a la legitimación en la causa por pasiva en los trámites de solicitudes de tutela ha considerado: «[…] La legitimación pasiva en la acción de tutela hace referencia a la aptitud legal de la persona contra quien se dirige la acción, de ser efectivamente la llamada a responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental6.
En la medida que refleja la calidad subjetiva de la parte demandada “en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso”7, la misma, en principio, no se predica del funcionario que comparece o es citado al proceso, sino de la entidad accionada, quien finalmente será la llamada a responder por la vulneración del derecho fundamental, en caso de que haya lugar a ello.
Debe tenerse en cuenta que la acción de tutela está orientada, entre otros principios, por los de informalidad y efectividad del derecho, de manera que el juez constitucional “debe dar primacía al derecho sustancial y recordar que toda exigencia que pretenda limitar o dificultar el uso de la acción de tutela, su trámite o su resolución, fuera de las simples condiciones plasmadas en la Constitución y en la ley, desconoce la Carta Fundamental.”8 Ello obliga, por tanto, a remover los obstáculos puramente formales (oficiosidad) y a interpretar la demanda de una forma tal que se favorezca la protección del derecho fundamental, sin perjuicio de las garantías procesales de quien es demandado. […]» 4 Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela. 5 Sentencia T-1015/2006.
MP. Álvaro Tafur Galvis. 6 Sentencia T-025 de 1995. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 7 Sentencia T-416 de 1997 M.P. Antonio Barrera Carbonell. 8 Sentencia T-379 de 2005. M.P. Jaime Córdoba Triviño. 4 Radicado: 11001-03-15-000-2024-06387-00 Demandante: Lubian Andrés Vanegas Osorio La Escuela Superior de Administración Pública alegó su falta de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que no es la entidad competente para impulsar el proceso judicial.
Respecto de lo anterior, la Sala aclara que su vinculación al presente asunto fue en calidad de tercera con interés, al ser la parte demandada dentro del proceso contencioso en cuestión y en aras de garantizarles su derecho de defensa y contradicción, por lo que se negará su solicitud. 2.3. Problema jurídico La Sala deberá definir si: ¿el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A vulneró los derechos fundamentales de Lubian Andrés Vanegas Osorio, con ocasión de la mora judicial en que ha podido incurrir para proferir sentencia en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado en contra de la Escuela Superior de Administración Pública, identificado con el radicado 66001233300020160075301? 2.4.
Procedencia de la solicitud de tutela El artículo 86 constitucional señala que: «[…] Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable […]». A su vez, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 dispone las causales de improcedencia de la solicitud de amparo: «[…] 1.
Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. […]» Como se observa, la solicitud de tutela es de carácter subsidiario y así lo ha definido la Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia9, es decir, no es un mecanismo de defensa judicial alternativo o supletorio de los recursos o medios ordinarios previstos por el legislador para el amparo de un derecho y tampoco constituye un último y único medio judicial para alegar la amenaza o vulneración de un derecho, pues es la tutela el mecanismo preferente de protección de los derechos fundamentales, cuyo ejercicio conduce a la obtención de un amparo efectivo e inmediato frente a los actos u omisiones que los amenacen o vulneren. 2.4.1.
Derechos de acceso a la administración de justicia y del debido proceso sin dilaciones injustificadas El artículo 228 de la Constitución Política define el acceso a la administración de justicia como una función pública relacionada directamente con los fines del Estado10, pues solo en la medida en que se garantice a los integrantes del país una 9 Ver, entre muchas otras, las sentencias: T-1140 de 2004, T-1093 de 2004, T-514 de 2003 y T- 1121 de 2003. 10 Artículo 2 de la Constitución Política 5 Radicado: 11001-03-15-000-2024-06387-00 Demandante: Lubian Andrés Vanegas Osorio instancia imparcial, objetiva y efectiva encargada de la resolución pacífica de sus conflictos se puede pretender la consecución de una república democrática y respetuosa de la dignidad humana.
Por su parte, el artículo 229 ibidem determinó que la administración de justicia no se es un mero servicio a cargo del Estado, sino que también goza de una dimensión de naturaleza subjetiva, es decir, es un derecho fundamental radicado en cabeza de todos los habitantes del país. Frente a la procedencia de la solicitud de tutela para proteger el derecho de acceso a la administración de justicia ha señalado la Corte Constitucional11: «[…] Ahora bien, conforme a la jurisprudencia de esta Corporación, el derecho a acceder a la justicia tiene una significación múltiple y compleja.
De manera reiterada, ha sostenido esta Corte, que el derecho a acceder a la justicia es un pilar fundamental del Estado Social de Derecho y un derecho fundamental de aplicación inmediata, que forma parte del núcleo esencial del debido proceso. […] En cuanto a lo segundo, atendiendo a su importancia política, la jurisprudencia constitucional le ha reconocido al acceso a la administración de justicia el carácter de derecho fundamental de aplicación inmediata, integrándolo a su vez con el núcleo esencial del derecho al debido proceso, y relacionándolo con otros valores constitucionales como la dignidad, la igualdad y la libertad.
Por virtud de tal vinculación, el acceso a la administración de justicia adquiere un amplio y complejo marco jurídico de aplicación que compromete los siguientes ámbitos: (i) el derecho a que subsistan en el orden jurídico una gama amplia y suficiente de mecanismos judiciales -acciones y recursos- para la efectiva resolución de los conflictos;
(ii) el derecho de acción o de promoción de la actividad jurisdiccional, el cual se concreta en la posibilidad que tiene todo sujeto de ser parte en un proceso y de utilizar los instrumentos que allí se proporcionan para plantear sus pretensiones al Estado, sea en defensa del orden jurídico o de sus intereses particulares; (iii) el derecho a que la promoción de la actividad jurisdiccional concluya con una decisión de fondo en torno a las pretensiones que han sido planteadas, y que ella se produzca dentro de un plazo razonables;
(iv) el derecho a que existan procedimientos adecuados, idóneos y efectivos para la definición de las pretensiones y excepciones debatidas; (iv) el derecho a que los procesos se desarrollen en un término razonable, sin dilaciones injustificadas y con observancia de las garantías propias del debido proceso. […]». Por su parte, en tratándose de la jurisdicción contencioso-administrativa el derecho en cuestión adquiere connotaciones especiales dada su naturaleza rogada, sin embargo, todos los requisitos formales del derecho de acción deben ser entendidos y analizados en la medida en que con ellos se protejan derechos sustanciales de las partes, como el debido proceso.
Asimismo, el artículo 29 de la Constitución Política dispone que toda persona tiene derecho a un debido proceso sin dilaciones injustificadas. De esa manera, además del derecho a acceder a una respuesta judicial, ello se debe producir en un plazo adecuado. 11 Sentencia C-177 de 2005. M.P. Jaime Córdoba Triviño 6 Radicado: 11001-03-15-000-2024-06387-00 Demandante: Lubian Andrés Vanegas Osorio La razonabilidad de ese plazo fue establecida por el legislador mediante la definición de los términos procesales, los cuales resultan de obligatorio cumplimiento; de otra forma, la oportunidad para solucionar una controversia quedaría al arbitrio de cada funcionario, afectándose no solo el derecho al recurso judicial efectivo sino los bienes que se pretendan proteger en el proceso, incluido el de la igualdad de todas las personas que acuden a la administración de justicia en procura de una solución pacífica a las controversias sociales.
Sin embargo, no toda tardanza o incumplimiento de un término judicial constituye una vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, ello dependerá de que resulte injustificada. En ese orden de ideas, si bien la regla general es que los jueces cumplan los términos rigurosamente, pueden configurarse excepciones a ese deber, siempre que se encuentren suficientemente motivadas, las cuales deberán ser analizadas en el marco de cada caso, y solo serán aceptables cuando, a pesar de la diligencia y celeridad del juez, existan hechos imprevisibles o insuperables que le impidan cumplirlos.
En ese sentido, la congestión judicial no es, por sí sola, motivo suficiente para relevar al juez de su deber de definir los procesos dentro de los términos previstos por el legislador. Es preciso que el análisis de una situación específica de mora judicial tome en cuenta, de una parte, la importancia del cumplimiento de los plazos procesales para la eficacia de los derechos fundamentales y, de otra, las eventuales circunstancias de justificación de una tardanza determinada y la necesidad de que las sentencias o decisiones, en general, se adopten de manera oportuna y que sean materialmente justas y acordes con las normas legales y los principios constitucionales.
Finalmente, es oportuno recordar que la solicitud de tutela procede contra toda actuación que amenace o vulnere derechos fundamentales, siempre que no haya otro recurso idóneo y efectivo en el ordenamiento para su protección, incluidas aquellas propias de las autoridades judiciales. 2.5. Análisis de la Sala Lubian Andrés Vanegas Osorio acudió al juez de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales y, en consecuencia, se ordenara al Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A proferir sentencia de segunda instancia en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado 66001233300020160075301.
De conformidad con la información registrada en Samai12, se destacan las siguientes actuaciones: - El proceso fue radicado al despacho por reparto el 1 de diciembre 2021. 12 Visible en el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho 66001233300020160075301. 7 Radicado: 11001-03-15-000-2024-06387-00 Demandante: Lubian Andrés Vanegas Osorio - El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A en providencia del 10 de marzo de 2022 admitió el recurso de apelación interpuesto por la Escuela Superior de Administración Pública, contra la sentencia proferida el 15 de mayo de 2020 por el Tribunal Administrativo de Risaralda. - En providencia del 22 de septiembre de 2022 corrió traslado a las partes por 10 días, para que presentaran por escrito sus alegatos de conclusión. - El 30 de noviembre de 2022 ingresó el expediente al despacho para fallo.
A juicio de la Sala, sin desconocer el tiempo que ha trascurrido desde la radicación de la demanda y el recurso de apelación, se observa que al asunto se ha tramitado de manera diligente en razón a las particularidades que se han presentado. Razón por la cual, en lo referente a la posible demora en la que ha podido incurrir el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A para proferir sentencia, se reitera que no todo incumplimiento de un término judicial constituye una vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, pues solo la tardanza injustificada acarrea su desconocimiento, lo cual no es predicable en el presente caso como quedó demostrado.
Además, de acuerdo con la información suministrada por la autoridad judicial demandada en su escrito de oposición, se ha respetado el sistema de turnos para fallar, así: «[…] Por lo tanto, el tiempo que ha transcurrido entre la recepción del proceso para fallo, 1 de diciembre de 2022, y el momento de instauración de la acción de tutela de la referencia, no es desproporcionado, ni configura una mora judicial injustificada; pues la tramitación ha sido acorde con el respeto al sistema de turnos establecidos para fallar los procesos que ingresan al despacho, en virtud de la garantía del derecho de acceso a la administración de justicia en condiciones de igualdad, que debe predicarse respecto de todos los ciudadanos […]».
En este orden de ideas, quedan desvirtuadas las inconformidades en las que la parte demandante centró sus esfuerzos, de forma que la Sala negará la solicitud de amparo presentada por Lubian Andrés Vanegas Osorio en contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Negar la solicitud de desvinculación de la Escuela Superior de Administración Pública, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. 8 Radicado: 11001-03-15-000-2024-06387-00 Demandante: Lubian Andrés Vanegas Osorio Segundo. Negar el amparo de los derechos fundamentales de Lubian Andrés Vanegas Osorio, contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Tercero. Notificar a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Cuarto. Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo Samai, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador