CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., tres (3) de marzo de dos mil veintidós (2022) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente: 70001-23-33-000-2018-00020-01 (653-2020) Demandante: Irma Esther López Castro Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Tema: Reconocimiento de pensión gracia Procede la Sala a decidir los recursos de apelación interpuestos por las partes contra la sentencia proferida el 17 de septiembre de 2019 por el Tribunal Administrativo de Sucre (sala primera de decisión oral), mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 1 a 12). La señora Irma Esther López Castro, a través de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se declare la nulidad de la Resolución RDP 22564 de 31 de mayo de 2017, que negó a la demandante el reconocimiento de la pensión gracia; del auto ADP 5638 de 9 de agosto siguiente, que rechazó por extemporáneos los recursos de reposición y de apelación contra la decisión antes mencionada; y de la Resolución RDP 38552 de 10 de octubre de la misma anualidad, que declaró infundado un recurso de queja.
Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la UGPP reconocer y pagar tal prestación desde la adquisición del estatus pensional (10 de enero de 2012), «[…] pero con efectos fiscales a partir 2 Expediente: 70001-23-33-000-2018-00020-01 (653-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Irma Esther López Castro contra la UGPP del 3 de diciembre de 2012 por prescripción trienal»; indexar las sumas adeudadas, sufragar los intereses moratorios y dar cumplimiento a la sentencia en los términos del CPACA. 1.3 Fundamentos fácticos.
Relata la actora que la accionada, a través de Resolución RDP 22564 de 31 de mayo de 2017 le «[…] niega el reconocimiento y pago de una pensión mensual vitalicita de jubilación gracia […] acogiéndose para ello, exclusivamente en que no aportó documentación expedida por la Secretaría de Educación del Departamento de Sucre que aclarara lo atinente a inconsistencias en los certificados de sueldos y factores salariales del año 2012» (sic), decisión contra la cual interpuso oportunamente los recursos de reposición y de apelación, rechazados por extemporáneos con auto ADP 5638 de 9 de agosto siguiente, ante lo cual impetró recurso de queja, que fue declarado infundado con Resolución RDP 38552 de 10 de octubre del mismo año. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por los actos administrativos demandados los artículos 48 y 53 de la Constitución Política; 1 y 4 de la Ley 114 de 1913, 10 de la Ley 962 de 2005, 66, 67, 69 y 137 del CPACA; y las Leyes 116 de 1928 y 37 de 1993. Dice que colma los requisitos para ser beneficiaria de la pensión gracia e incluso los actos administrativos acusados no consideran lo contrario, no obstante, se hace una interpretación sesgada de disposiciones procesales para negar el derecho y declarar extemporáneos unos recursos que fueron presentados en forma oportuna. 1.5 Contestación de la demanda (ff. 153 a 161).
La accionada, a través de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones y se refirió a cada uno de los hechos, en el sentido de que son ciertos. Como fundamentos de defensa, expuso que la demandante prestó sus servicios como docente del orden nacional desde el 7 de diciembre de 1993 hasta el 30 de marzo de 2004, por ende, no cumple los requisitos que exige la ley para el reconocimiento de la prestación deprecada. 1.6 Providencia apelada (ff. 218 a 229).
El Tribunal Administrativo de Sucre (sala primera de decisión oral), mediante sentencia de 17 de septiembre de 2019, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda (con condena en costas), al considerar que la actora «[…] se vinculó por primera vez a la administración 3 Expediente: 70001-23-33-000-2018-00020-01 (653-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Irma Esther López Castro contra la UGPP como docente nacionalizada con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y cuenta con más de 20 años de servicios como docente […]» (sic).
Respecto del período que discute la demandada, sostiene que de los actos de nombramiento se desprende que la vinculación de la accionante desde 1993 tuvo carácter nacionalizado y con cofinanciamiento municipal. Como consecuencia de lo anterior, ordenó reconocer la pensión gracia de la demandante a partir del 5 de enero de 2012 y declaró la prescripción trienal de las mesadas causadas con anterioridad al 7 de febrero de 2015, según la fecha de la demanda. 1.7 Los recursos de apelación: 1.7.1 Parte demandante (ff. 232 a 239).
La actora, por intermedio de apoderado, interpuso recurso de apelación (parcial), en cuanto a la prescripción trienal decretada frente a las mesadas causadas con anterioridad al 7 de febrero de 2015, pues «[…] la primera solicitud pensional […] fue resuelta negativamente por la UGPP a través de la Resolución Nº RDP 016166 del 20 de noviembre de 2012, la cual fue notificada […] el día 05 de diciembre de 2012.
Contra la anterior resolución […] NO INTERPUSO recurso alguno, quedando en firme dicho acto administrativo desde el momento en que se notificó […]. El pasado 3 de diciembre de 2015, la UGPP recepcionó petición […] en la cual requería el reconocimiento y pago de la Pensión Gracia […]»; en tal sentido, «[…] con la primera solicitud pensional presentada el día 16 de julio de 2012, suspendió la prescripción por tres años que se extendían hasta el 16 de julio de 2015.
Sin embargo, como la solicitud pensional fue resuelta por la UGPP con la resolución RDP 016166 del 20 de noviembre de 2012 de […] la suspensión de la prescripción se extendió hasta el 5 de diciembre de 2015. Como quiera que la segunda reclamación pensional data desde el 3 de diciembre de 2015, la prescripción no se hizo efectiva, en tanto que la suspensión de la prescripción se extendió automáticamente hasta el 3 de diciembre de 2018» (sic para todas las citas). 1.7.2 Entidad accionada (ff. 250 a 253 vuelto).
La demandada, por conducto de su apoderado, formuló alzada, en la que itera que la accionante tuvo vinculación del orden nacional desde 1993, tal como se verifica en las certificaciones que expide el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, por lo que no es beneficiaria de la pensión gracia. 4 Expediente: 70001-23-33-000-2018-00020-01 (653-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Irma Esther López Castro contra la UGPP II.
TRÁMITE PROCESAL Los recursos de apelación interpuestos fueron concedidos mediante proveído de 19 de noviembre de 2019 (ff. 258 y 259) y admitidos por esta Corporación a través de auto de 28 de julio de 2020 (f. 277), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 247 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitidas las alzadas, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, con auto de 8 de septiembre de 2021 (f. 279), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, de conformidad con lo establecido en el artículo 247 del CPACA, oportunidad aprovechada por las primeras1, que reiteran en forma idéntica sus argumentos de apelación. III.
CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. Corresponde en esta oportunidad a la Sala (i) determinar si a la demandante le asiste razón jurídica para reclamar de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) el reconocimiento de la pensión gracia por cumplir los requisitos exigidos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan; o por el contrario, carece de fundamento, pues no acreditó cumplir 20 años al servicio de la docencia territorial o nacionalizada, como lo aduce la accionada; y de ser cierta la primera hipótesis, (ii) establecer si operó el fenómeno jurídico de la prescripción trienal respecto de las mesadas causadas con antelación a la fecha de presentación de la demanda, como lo determinó el a quo. 3.3 Marco jurídico.
En punto a la resolución del problema jurídico de fondo planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo y jurisprudencial a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta para el asunto sub examine. 1 Memoriales adjuntados a la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada SAMAI. 5 Expediente: 70001-23-33-000-2018-00020-01 (653-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Irma Esther López Castro contra la UGPP En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.
Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1.º de la Ley 114 de 19132 consagró por primera vez la pensión gracia: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.
El numeral 3 del artículo 4.º de la aludida Ley determina que para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 19033, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 19284 amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: Artículo 6º.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. 2 «[Q]ue crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 3 «[S]obre Instrucción Pública». 4 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». 6 Expediente: 70001-23-33-000-2018-00020-01 (653-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Irma Esther López Castro contra la UGPP Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual5.
La Ley 37 de 19336 tampoco introdujo modificaciones a las condiciones establecidas en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los maestros que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional, en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1.º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.
Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley. 5 «ARTICULO 128.
Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley. Entiéndese por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas». 6 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». 7 Expediente: 70001-23-33-000-2018-00020-01 (653-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Irma Esther López Castro contra la UGPP Posteriormente, a raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 19757, los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación».
Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial. Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2.º), respecto de las pensiones estableció: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.
Las normas transcritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la sala plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.
En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: […] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por 7 «[P]or la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». 8 Expediente: 70001-23-33-000-2018-00020-01 (653-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Irma Esther López Castro contra la UGPP habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […] 5.
La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley8.
En relación con la constitucionalidad del artículo 15 (numeral 2, letra b), de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 8 Expediente S-699 del 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón, magistrado ponente Nicolás Pájaro Peñaranda. 9 Expediente: 70001-23-33-000-2018-00020-01 (653-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Irma Esther López Castro contra la UGPP 3.2.1.
De la propia evolución histórico- legislativa de la vinculación laboral de los "docentes oficiales", aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen "un servicio a cargo de la Nación", lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.
Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.
La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la 10 Expediente: 70001-23-33-000-2018-00020-01 (653-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Irma Esther López Castro contra la UGPP Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.
La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación9.
De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta.
En lo que se refiere a la liquidación de la pensión gracia se debe observar lo reglado en el artículo 2º de la Ley 114 de 1913, según el cual «[l]a cuantía de la pensión será la mitad del sueldo que hubieren devengado en los dos últimos años de servicio. Si en dicho tiempo hubieren devengado sueldos distintos, para la fijación de la pensión se tomará el promedio de los diversos sueldos». 9 En la sentencia C- 480 de 2000 la Corte reiteró que «por expresa voluntad del legislador la Ley 114 de 1913, continúa teniendo vigencia en el tiempo pese a su derogación por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, pues, como acaba de verse, el legislador expresamente dispuso que a los docentes “vinculados hasta 31 de diciembre de 1980” que “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos”.
Ello significa, a contrario sensu, que ella no rige para los vinculados a partir del 1º de enero de 1981, pues éstos docentes, “nacionales y nacionalizados”, tendrán derecho “sólo a una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año». La parte en negrillas de la Ley 91 de 1989 no ha sido retirada del orden jurídico. 11 Expediente: 70001-23-33-000-2018-00020-01 (653-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Irma Esther López Castro contra la UGPP Luego, el artículo 1º de la Ley 24 de 1947, «por la cual se adiciona el artículo 29 de la Ley 6ª de 1945 y se dictan otras disposiciones de carácter social», dispone: Los servicios prestados sucesiva o alternativamente a distintas entidades de derecho público, se acumularán para el cómputo del tiempo, en relación con la jubilación y el monto de la pensión correspondiente se distribuirá en proporción al tiempo servido y al salario o remuneración devengados en cada una de aquellas.
Los trabajadores cuyos salarios o remuneraciones se paguen con cargo a fondos especiales con aporte a varias entidades de derecho público, gozarán de las prestaciones más favorables que éstas reconozcan a sus propios trabajadores, con cargo al mismo fondo especial. […]
PARAGRAFO 2 º. Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año [destaca la Sala]. Cabe advertir que si bien la anterior norma determinó que las pensiones de jubilación de los docentes se liquidarían con base en el promedio de lo devengado en el último año, lo cierto es que el legislador omitió precisar si esa anualidad era la precedente al retiro del servicio o si, por el contrario, era menester tener en cuenta la fecha de adquisición del estatus pensional.
Por su parte, el artículo 4 de la Ley 4.ª de 196610 preceptúa: A partir de la vigencia de esta Ley, las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de Derecho Público, se liquidarán y pagarán tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual obtenido en el último año de servicios.
La anterior Ley no discriminó ninguna pensión de las recibidas por los servidores oficiales y su Decreto reglamentario 1743 de 1966, estableció en su artículo 5º: A partir del veintitrés de abril (23) de 1966 inclusive, las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de Derecho Público, serán liquidadas y pagadas tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual de 10 «Por la cual se provee de nuevos recursos a la Caja Nacional de Previsión Social, se reajustan las pensiones de jubilación e invalidez y se dictan otras disposiciones». 12 Expediente: 70001-23-33-000-2018-00020-01 (653-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Irma Esther López Castro contra la UGPP salarios devengados durante el último año de servicios, previa la demostración de su retiro definitivo del servicio público.
De lo anterior se colige que la base de liquidación de las pensiones de que gozaban los servidores públicos estaba constituida por el 75% del salario recibido por el empleado en último año de servicios. El Decreto 224 de 1972, «por el cual se dictan normas relacionadas con el ramo docente», prescribe: El ejercicio de la docencia no será incompatible con el goce de la pensión de jubilación siempre y cuando el beneficiario esté mental y físicamente apto para la tarea docente, pero se decretará retiro forzoso del servicio al cumplir sesenta y cinco (65) años de edad.
La norma citada permitió la compatibilidad entre la prestación del servicio docente y el disfrute de la pensión de jubilación, incluida la gracia, hasta cuando el maestro cumpliera la edad de 65 años, cuando se le retiraría forzosamente de sus labores. A su vez, las Leyes 3311 y 6212 de 1985 determinaron los requisitos de tiempo de servicio, edad y monto de la pensión de jubilación de los servidores públicos, así: ARTÍCULO 1º: El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio.
Sin embargo, el inciso 2º del referido artículo 1º de la Ley 33 de 1985 señaló que «No quedan sujetos a esta regla general los empleados oficiales que trabajan en actividades que por su naturaleza justifiquen la excepción que la Ley haya determinado expresamente, ni aquellos que por ley disfruten de un régimen especial de pensiones» (se destaca), razón por la cual no resultan aplicables a la pensión gracia los aspectos previstos en el régimen general de pensiones, al comportar esta una prestación especial que cuenta con una 11 «Por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el Sector Público». 12 «Por la cual se modifica el artículo 3º de la Ley 33 del 29 de enero de 1985». 13 Expediente: 70001-23-33-000-2018-00020-01 (653-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Irma Esther López Castro contra la UGPP normativa específica respecto de su liquidación. Sobre el particular, el Consejo de Estado, en sentencia de 12 de julio de 201213, discurrió así: Ahora, en el año de 1985, con la expedición de la Ley 33 se conservó el quantum del valor pensional en el 75%, se modificó la edad para otorgar las pensiones generales y los factores que se deben tener en cuenta para la liquidación, ya que se dispuso que el monto del 75% de la asignación se calcularía sobre el salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicios14.
Sin embargo, esta normatividad exceptuó de su aplicación expresamente en su artículo 1º, a aquellos empleados que por Ley disfrutaran de un régimen especial de pensiones. […] La norma es suficientemente clara al respecto, y lógico es deducir, que pensiones de régimen especial como la que nos ocupa, no podrían ser liquidadas al abrigo del ordenamiento invocado, pues el mismo Legislador las excluyó de su ámbito de aplicación al consagrar expresamente tal excepción, como se infiere del aparte transcrito; así, tampoco puede atenderse a lo dispuesto en la Ley 62 de 1985 pues ésta tan solo modificó el artículo 3º de la citada Ley 33, por lo que se mantuvo incólume lo dispuesto en su artículo 1º en cuanto al régimen de excepción en su aplicación. Ahora, si se tiene en cuenta que la pensión gracia, no obstante estar a cargo del Tesoro Nacional se causa sin que se requieran aportes a ésta, mal podría liquidarse con base en el valor de los aportes realizados durante el último año de servicios, en tanto estos resultan inexistentes frente a dicha prestación. En este sentido, el aspecto neurálgico que ha generado mayor controversia entre los beneficiarios de la pensión gracia, corresponde precisamente a la forma como se debe liquidar por parte de la Caja Nacional de Previsión, en virtud a que dicha Entidad ha adoptado para tal efecto las normas anteriormente mencionadas -Ley 33 y 62 de 1985- sin consultar su adecuada aplicación, procedimiento con el cual quedan excluidos de la liquidación de esta prestación especial, una serie de factores salariales que sin duda alguna afectan los intereses económicos y patrimoniales de los pensionados, quienes en forma injusta ven menguada su prestación, debido a una errónea interpretación y aplicación de la Ley. 13 Expediente 25000-23-25-000-2007-01316-01 (1348-11). 14 Artículo 1º y 3º. 14 Expediente: 70001-23-33-000-2018-00020-01 (653-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Irma Esther López Castro contra la UGPP Al respecto, resulta claro que la excepción analizada anteriormente, consagrada en la Ley 33 de 1985, impide la aplicación de las disposiciones generales allí contenidas frente a la liquidación pensional de la pensión aludida, por lo que se habilita la observancia de lo dispuesto en éste sentido en el régimen anterior contenido en la Ley 4ª de 1966 y en su Decreto Reglamentario -1743 de 1966- referenciados inicialmente, ya que no discriminó ni excluyó de su aplicación pensión alguna de las percibidas por los servidores oficiales.
Así, la pensión gracia al tenor de estas disposiciones debe liquidarse en la forma allí señalada, esto es, tomando como base el promedio mensual de los salarios obtenidos en el último año de servicios; sin embargo debe precisarse que a diferencia de las pensiones ordinarias, ese último año de servicios refiere el año anterior a la adquisición o consolidación del derecho pues es el momento a partir del cual empieza efectivamente a devengarse en tanto su carácter especial admite su compatibilidad con el salario, de manera que para su percepción no es necesario el retiro definitivo del servicio, es decir, que el derecho se perfecciona con el cumplimiento de la totalidad de requisitos establecidos por el Legislador para su otorgamiento, lo que hace improcedente su reliquidación con base en los factores salariales devengados en el año anterior al retiro [negrilla de la Sala].
De acuerdo con la jurisprudencia arriba transcrita la pensión gracia debe ser liquidada con el 75% de la totalidad de los factores salariales devengados por el docente en el año anterior a la adquisición del estatus pensional, de conformidad con la Ley 4.ª de 1966 y el Decreto 1743 de ese año, por cuanto expresamente el artículo 1º (inciso 2º) de la Ley 33 de 1985 excluyó las pensiones especiales del régimen ordinario allí previsto.
Así las cosas, la Sala encuentra necesario determinar ahora, qué factores son los que vienen a integrar el concepto de salario, pues sobre él es que se entra a precisar la base líquida para el 75%, que corresponde al monto final de la pensión. La remuneración o salario equivale a todo lo devengado por el empleado o trabajador como consecuencia directa o indirecta de su relación laboral; comprende entonces, los sueldos, primas, bonificaciones y demás reconocimientos que se hagan directa o indirectamente por causa o por razón del trabajo o empleo sin ninguna excepción. En torno al tema, el Decreto 1160 de 1947, en su artículo 6 (parágrafo 1º), prevé que salario es «[ ] todo lo que reciba el trabajador a cualquier otro título y que implique directa o indirectamente retribución ordinaria y permanente de 15 Expediente: 70001-23-33-000-2018-00020-01 (653-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Irma Esther López Castro contra la UGPP servicios, tales como las primas, sobresueldos y bonificaciones [ ]».
Y es que lo dispuesto en este Decreto también lo tiene previsto el artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo, que aunque aplicable al régimen laboral individual de carácter privado, bien merece traerlo a colación por tratarse de una consagración de derechos mínimos, pues prescribe que constituye salario «[ ] todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones».
En conclusión, el salario está constituido por todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el trabajador como contraprestación por su labor. 3.4 Caso concreto. A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) Decreto 376 de 6 de abril de 1979 del gobernador de Sucre (f. 184), por el cual se nombra a la actora como maestra seccional en la Escuela Rural San Andrés Palomo de Galeras, y acta de posesión de 16 de los mismos mes y año (f. 185). b) Resolución 1084 de 21 de noviembre de 1989 (f. 187), mediante la cual el gobernador de Sucre designa a la accionante, en el empleo de maestra del Centro Docente Don Alonso del corregimiento de Corozal. c) Decreto 94 de 7 de diciembre de 1993 del alcalde de Galeras (Sucre) [ff. 192 a 196], a través del cual se efectúa el nombramiento de la demandante como docente de primaria en la Escuela Rural San Andrés Palomo de ese municipio.
En la motivación del acto administrativo se menciona que los recursos para las plazas docentes son cofinanciados con el Gobierno nacional. d) Decreto 238 de 18 de mayo de 1999 (f. 197), por medio del que el gobernador de Sucre traslada a la accionante a la Escuela Urbana de Varones del municipio de Toluviejo. 16 Expediente: 70001-23-33-000-2018-00020-01 (653-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Irma Esther López Castro contra la UGPP e) Resolución 208 de 30 de marzo de 2004 (f. 198), del alcalde de Toluviejo (Sucre), por la que se traslada a la actora a la Institución Educativa Macaján. f) Certificados de tiempo de servicios expedidos por la secretaría de educación de Sucre el 28 de marzo de 2019 (ff. 182 y 183), en los que se indica que la demandante laboró: (i) «en propiedad como nacionalizado» del 16 de abril de 1979 al 12 de marzo de 1981 y del 9 de octubre al 30 de noviembre de 1989 (2 años y 19 días); y (ii) «en propiedad como Cofinanciado Municipal» desde el 7 de diciembre de 1993 y se encontraba activa para la fecha de expedición de ese documento (25 años, 3 meses y 24 días). g) De conformidad con el «formato» único para la expedición de certificado de salarios de 28 de febrero de 2013 (f. 26) del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (secretaría de educación de Sucre), la accionante devengó entre el 1° de enero de 2011 y el 30 de diciembre de 2012 asignación básica y primas de navidad y vacaciones docentes, en calidad de maestra municipal nombrada en propiedad. h) El 25 de febrero de 2022 se consultó certificado de antecedentes en la página de la Procuraduría General de la Nación, en el que consta que la demandante no presenta antecedentes disciplinarios15. i) Resolución RDP 16166 de 20 de noviembre de 2012 (ff. 18 a 23), a través de la cual la UGPP negó a la accionante la pensión gracia deprecada el 16 de julio de 2012, para lo cual adujo que su vinculación era de carácter nacional.
En la parte motiva del acto se menciona que la accionante nació el 15 de febrero de 1957. j) Mediante Resolución RDP 9381 de 29 de febrero de 2016 (ff. 38 y 39), la accionada niega una nueva solicitud de reconocimiento de la mencionada prestación de 3 de diciembre de 2015, porque la actora no allegó copia autentica de los actos administrativos de nombramiento y posesión. k) Recursos de reposición y en subsidio de apelación presentados por la actora contra la precitada decisión (ff. 40 a 42), resueltos con Resoluciones 15815 de 14 de abril de 2016 (ff. 44 a 46) y RDP 17139 de 28 de los mismos mes y año 15 Corte Constitucional, sentencia C-371 del 14 de mayo de 2002: «[…] la buena conducta que resulta exigible de los servidores públicos […] se precisa a partir del respectivo régimen disciplinario». 17 Expediente: 70001-23-33-000-2018-00020-01 (653-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Irma Esther López Castro contra la UGPP (ff. 51 a 53), que confirmaron el acto impugnado, porque la accionante presenta tiempos de servicio como educadora nacional. l) Resolución RDP 22564 de 31 de mayo de 2017 (ff. 68 a 70), que negó a la demandante la pensión gracia deprecada el 22 de febrero de esa misma anualidad, por una inconsistencia en los certificados de factores salariales aportados, notificada el 28 de junio siguiente por correo electrónico (ff. 77 y 78). m) Contra la anterior Resolución la actora formuló los recursos de reposición y en subsidio de apelación por escrito remitido por correo certificado el 14 de julio de 2017 y recibido por la accionada el 17 de los mismos mes y año (ff. 73 a 72), rechazados por extemporáneos con auto ADP 5638 de 9 de agosto de 2017 (ff. 85 a 86), en el que la UGPP indica que la decisión recurrida se notificó por aviso el 23 de julio de 2017, por lo que se excedió la oportunidad prevista en el CPACA para interponerlos. n) Recurso de queja contra la decisión que antecede (ff. 87 a 91), el cual se declaró infundado con la Resolución RDP 38552 de 10 de octubre de 2017 (ff. 104 a 107).
De las pruebas anteriormente relacionadas, se desprende que (i) la demandante nació el 15 de febrero de 1957; (ii) laboró en el departamento de Sucre 2 años y 19 días, como docente nacionalizada del 16 de abril de 1979 al 12 de marzo de 1981 y del 9 de octubre al 30 de noviembre de 1989 y «en propiedad como Cofinanciado Municipal» por 25 años, 3 meses y 24 días, esto es, desde el 7 de diciembre de 1993 hasta el 17 de mayo de 1999 en el municipio de Galeras (Sucre) y a partir del 18 siguiente (activa para el 28 de marzo de 2019) en Toluviejo (Sucre);
(iii) el 16 de julio de 2012, 3 de diciembre de 2015 y 22 de febrero de 2017 deprecó de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia, lo que le fue negado mediante Resoluciones RDP 16166 de 20 de noviembre de 2012 (que atendió la primera petición), RDP 9381 de 29 de febrero de 2016, RDP 15815 de 14 de abril siguiente, RDP 17139 de 28 de los mismos mes y año (estas tres resolvieron la segunda reclamación) y RDP 22564 de 31 de mayo de 2017 (decidió la tercera solicitud); y (iv) contra este último acto administrativo presentó los recursos de reposición y en subsidio de apelación, por escrito remitido por correo certificado el 14 de julio de 2017 y recibido por la accionada el 17 de esos mes y año, rechazados por extemporáneos con auto ADP 5638 de 9 de agosto de 2017, contra el que se impetró el recurso de queja, 18 Expediente: 70001-23-33-000-2018-00020-01 (653-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Irma Esther López Castro contra la UGPP el cual se declaró infundado con Resolución RDP 38552 de 10 de octubre siguiente.
De acuerdo con el recurso de apelación presentado por la UGPP se observa que existe controversia en cuanto a la vinculación de la actora en calidad de docente de orden territorial o nacionalizado a partir del 7 de diciembre de 1993. Al respecto, la Sala precisa que el Decreto 94 de 7 de diciembre de 1993, por el cual el alcalde de Galeras (Sucre) nombra a la demandante como docente de primaria en la Escuela Rural San Andrés Palomo de ese municipio, indica que «[…] ante el déficit de docentes […] en educación primaria en el territorio nacional […] el Gobierno Nacional apropió recursos para la cofinanciación de plazas docentes» (sic) y a ese ente territorial «[…] le fueron asignadas Quince (15) plazas docentes municipales cofinanciadas 1993 para el sector primario» (sic); y, pese a que desde el 18 de mayo de 1999 fue trasladada al municipio de Toluviejo, según certificación expedida el 28 de marzo de 2019, para esa fecha conservaba la condición de maestra «en propiedad como Cofinanciado Municipal».
Cabe precisar que el artículo 2° del Decreto 196 de 199516 define la condición de docentes departamentales, distritales y municipales, así: […] a) Son los docentes vinculados por nombramiento de la respectiva entidad territorial con cargo a su propio presupuesto y que pertenecen a su planta de personal; b) Son Igualmente los docentes financiados o cofinanciados por la Nación-Ministerio de Educación Nacional, mediante convenios y que se encuentran vinculados a plazas departamentales o municipales.
Sobre los docentes cofinanciados, el artículo 4 del citado Decreto 196 de 1995 dispuso: Docentes departamentales y municipales financiados o cofinanciados por la Nación -Ministerio de Educación Nacional. Los docentes departamentales y municipales financiados o cofinanciados por la Nación- Ministerio de Educación Nacional mediante convenios, serán afiliados o Incorporados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, 16«Por medio del cual se reglamentan parcialmente el artículo 6 de la Ley 60 de 1993 y el artículo 176 de la Ley 115 de 1994, relacionados con la incorporación o afiliación de docentes al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se dictan otras disposiciones». 19 Expediente: 70001-23-33-000-2018-00020-01 (653-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Irma Esther López Castro contra la UGPP bajo el régimen de la Ley 91 de 1989 y sus Decretos reglamentarios 1775 y 2563 de 1990 o de las disposiciones que modifiquen el régimen indicado, previo el cumplimiento de los requisitos económicos y formales establecidos para el efecto.
Los docentes así vinculados que previamente se encuentren afiliados a una caja de previsión o entidad que haga sus veces, quedarán eximidos de los requisitos económicos de afiliación al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales de Magisterio. Las prestaciones sociales de los docentes financiados y cofinanciados serán de cargo de la respectiva entidad territorial y los recursos para su cancelación se regirán por lo que disponga el correspondiente convenio de financiación o de cofinanciación. Las entidades territoriales, las cajas de previsión o las entidades que hagan sus veces, girarán directamente los recursos al Fondo Nacional de prestaciones Sociales del Magisterio.
Parágrafo.- Una vez se venzan los términos de los convenios de plazas financiadas cofinanciadas, los derechos salariales y prestacionales se pagaran con cargo al situado fiscal. De la normativa citada se colige que los educadores cofinanciados por la Nación constituyen docentes departamentales, distritales o municipales, lo cual depende de las plazas a las que se hayan vinculado.
Con base en lo expuesto, se observa que, por medio de Decreto 94 de 7 de diciembre de 1993, el alcalde de Galeras (Sucre) nombró a la demandante en calidad de docente de primaria en la Escuela Rural San Andrés Palomo, en razón al convenio para la cofinanciación del pago de plazas docentes celebrado entre tal municipio y la Fiduciaria Estatal SA.
Además, se tiene que, a través de certificación expedida el 28 de marzo de 2019, la secretaría de educación de Sucre informa que la actora prestó sus servicios en condición de maestra «en propiedad como Cofinanciado Municipal», desde el 7 de diciembre de 1993 hasta el 17 de mayo de 1999 en el municipio de Galeras (Sucre) y a partir del 18 siguiente (activa a la fecha de emisión de ese documento) para Toluviejo (Sucre); y respecto de este último ente territorial, obra en el plenario Decreto 238 de 18 de mayo de 1999, por el que el gobernador de Sucre traslada a la accionante a la Escuela Urbana de Varones de Toluviejo, y Resolución 208 de 30 de marzo de 2004, con la cual el alcalde de ese municipio reubica a la actora a la Institución Educativa Macaján. Lo anterior, satisface los presupuestos previstos en la letra b del artículo 2 del Decreto 196 de 1995, para considerar a la demandante como docente territorial, puesto que sus nombramientos fueron cofinanciados por el Gobierno nacional, 20 Expediente: 70001-23-33-000-2018-00020-01 (653-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Irma Esther López Castro contra la UGPP su vinculación la realizó el alcalde en una plaza municipal que ya existía y los posteriores traslados fueron ordenados por el gobernador de Sucre y el alcalde de Toluviejo.
De acuerdo con el análisis efectuado por la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 1999 (trascrito en el marco jurídico de este fallo), «quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las [L]eyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho», con lo que se desvirtúa la posición de la demandada.
Así las cosas, se concluye que los períodos durante los cuales la actora ha desempeñado su labor como educadora resultan válidos computarlos para efectos de colmar el requisito de tiempo de servicios exigidos para acceder al reconocimiento y pago de la pensión gracia, esto es, 20 años de servicio como maestra municipal. En ese orden de ideas, la demandante prestó sus servicios, en calidad de docente nacionalizada y territorial, así: Entidad Territorial Acto nombramiento Tipo de vinculación Desde Hasta Tiempo laborado a m d Sucre Decreto 376 de 6 de abril de 1979 Nacionalizado 16/04/1979 12/03/1981 1 10 27 Sucre Resolución 1084 de 21 de noviembre de 1989 Nacionalizado 09/10/1989 30/10/1989 0 1 21 Galeras Decreto 94 de 7 de diciembre de 1993 Municipal (cofinanciado) 07/12/1993 17/05/1999 5 5 10 Toluviejo Decreto 238 de 18 de mayo de 1999 y Resolución 208 de 30 de marzo de 2004 Municipal (cofinanciado) 18/05/1999 28/03/201917 19 10 10 Tiempo total 27 4 8 A manera de corolario, se acreditaron plenamente por parte de la accionante los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia, como son el haber prestado los servicios como profesora nacionalizada y territorial por más de veinte (20) años, vinculada antes del 31 de diciembre de 1980 (16 de abril de 17 Fecha de expedición del último certificado de historia laboral del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. 21 Expediente: 70001-23-33-000-2018-00020-01 (653-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Irma Esther López Castro contra la UGPP 1979), contar con 50 años de edad (pues los cumplió el 15 de febrero de 2007) y observar una buena conducta en su desempeño como maestra, razón por la que resulta dable acceder a las pretensiones de la demanda, como lo determinó el a quo.
Por otra parte, en cuanto al escrito de alzada de la demandante, resulta oportuno precisar que por ser el derecho pensional de carácter imprescriptible, este se causa día a día y se puede solicitar en cualquier época por el interesado. Contrario sensu, para el caso de las mesadas pensionales adeudadas, el legislador ha establecido el fenómeno de la prescripción, de manera que se pagan solamente las causadas hasta tres (3) años antes de la fecha en que se haya formulado la correspondiente reclamación ante la demandada, conforme al artículo 41 del Decreto 3135 de 196818.
Ahora bien, para la demandante la primera petición del derecho formulada el 16 de julio de 2012 fue suficiente para interrumpir el fenómeno prescriptivo; no obstante, la Sala disiente de esa interpretación normativa, dado que dicha interrupción opera una sola vez y por un lapso igual, esto es, por 3 años más. Al respecto, se tiene que la demandante solicitó de la accionada el reconocimiento de la pensión gracia el 16 de julio de 2012, 3 de diciembre de 2015 y 22 de febrero de 2017, lo que le fue negado mediante Resoluciones RDP 16166 de 20 de noviembre de 2012 (que resolvió la primea), RDP 9381 de 29 de febrero de 2016, RDP 15815 de 14 de abril siguiente, RDP 17139 de 28 de los mismos mes y año (que desataron la segunda reclamación) y RDP 22564 de 31 de mayo de 2017 (que atendió la tercera petición).
Pese a ello, solo presentó medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el último acto. Asimismo, resulta procedente mencionar que, conforme a las pruebas obrantes en el expediente, la Resolución RDP 22564 de 31 de mayo de 2017 fue notificada el 28 de junio de esa anualidad por correo electrónico y la actora presentó los recursos de reposición y en subsidio de apelación, por escrito remitido mediante correo certificado el 14 de julio siguiente y recibido por la accionada el 17 de los mismos mes y año, esto es, cuando habían trascurrido 12 días hábiles, lo que excedía el término para su interposición, por lo que fueron rechazados por extemporáneos con auto ADP 5638 de 9 de agosto de 2017. 18 «Artículo 41.
Las acciones que emanen de los derechos consagrados en este decreto prescribirán en tres años contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible. El simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual». 22 Expediente: 70001-23-33-000-2018-00020-01 (653-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Irma Esther López Castro contra la UGPP Conforme a lo anterior, se encuentra ajustada a derecho la decisión del a quo que determinó contabilizar el término de la prescripción de acuerdo con la fecha de presentación de la demanda (7 de febrero de 2018), al pasar más de tres años desde el acto administrativo que resolvió la primera reclamación (Resolución RDP 16166 de 20 de noviembre de 2012) y declarar prescritas las mesadas causadas con anterioridad al 7 de febrero de 2015.
Por último, en relación con la condena en costas y las agencias en derecho que corresponde a los gastos por concepto de apoderamiento dentro del proceso, esta Corporación, en sentencia de 1.º de diciembre de 201619, se pronunció así: […] En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188.
Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr.
Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios 19 Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, expediente 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908- 2014), C.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 23 Expediente: 70001-23-33-000-2018-00020-01 (653-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Irma Esther López Castro contra la UGPP a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por lo tanto, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte accionada, se revocará la condena en costas impuesta en primera instancia. Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia, que accedió de manera parcial a las súplicas de la demanda, y se revocará la condena en costas impuesta a la UGPP.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1.° Confírmase parcialmente la sentencia proferida el 17 de septiembre de 2019 por el Tribunal Administrativo de Sucre (sala primera de decisión oral), que accedió de manera parcial a las pretensiones de la demanda incoada por la señora Irma Esther López Castro contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), conforme a lo consignado en las consideraciones de esta providencia. 2.° Revócase la condena en costas impuesta a la demandada, de acuerdo con la 24 Expediente: 70001-23-33-000-2018-00020-01 (653-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Irma Esther López Castro contra la UGPP parte motiva del presente fallo. 3.° Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester.
Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS