Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Bogotá D.C, doce (12) de junio de dos mil veintiséis (2026) Radicado: 11001-03-24-000-2026-00044-00 Demandante: Mauricio Pava Lugo Demandada: Presidencia de la República de Colombia Medio de control: Nulidad Tema: Solicitud de suspensión provisional de los efectos jurídicos de la Resolución núm. 471 de 22 de diciembre de 2025, por la cual se establecen zonas de ubicación temporal en el marco del espacio de conversación socio-jurídico autorizado por medio de la Resolución núm. 257 de 2024.
Decisión: Auto que niega la medida cautelar AUTO INTERLOCUTORIO Corresponde al despacho resolver la solicitud presentada por el señor Mauricio Pava Lugo el 21 de enero de 2026, mediante la cual pidió la suspensión provisional de los efectos jurídicos de la Resolución núm. 471 del 22 de diciembre de 2025, «Por la cual se establecen Zonas de Ubicación Temporal en el marco del espacio de conversación sociojurídico autorizado por medio de la Resolución núm. 257 de 2024 y se dictan otras disposiciones», expedida por el presidente de la República.
I.
ANTECEDENTES 1.1. El 21 de enero de 20261, el señor Mauricio Pava Lugo demandó, haciendo uso del medio de control de nulidad establecido en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), la Resolución núm. 471 del 22 de diciembre de 2025, «Por la cual se establecen Zonas de Ubicación Temporal en el marco del espacio de conversación sociojurídico autorizado por medio de la Resolución 257 de 2024 y se dictan otras disposiciones», expedida por el presidente de la República.
En la misma fecha, en escrito separado, presentó solicitud de medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos jurídicos de la norma demandada. 1.2. El 24 de febrero de 20262, el despacho ponente profirió auto admisorio de la demanda y corrió traslado de la medida cautelar. 1 Índice 2 del expediente digital. 2 Índice 6 del expediente digital.
Radicado: 11001-03-24-000-2026-00044-00 Demandante: Mauricio Pava Lugo Demandado: Presidencia de la República de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 1.3. El 16 de marzo de 20263, mediante informe secretarial, se informó al despacho que, dentro del término de traslado de la solicitud de medida cautelar, el apoderado del presidente de la República presentó escrito de oposición a la medida cautelar.
II. LA SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR En escrito allegado el 21 de enero de 2026, el señor Mauricio Pava Lugo realizó la siguiente petición: Solicitamos al honorable Consejo de Estado la suspensión provisional de la Resolución número 471 del 22 de diciembre de 2025, Por la cual se establecen Zonas de Ubicación Temporal en el marco del espacio de conversación sociojurídico autorizado por medio de la Resolución 257 de 2024 y se dictan otras disposiciones, en aplicación de la medida cautelar establecida en la Ley 1437 de 2011.
El demandante fundamentó la solicitud de suspensión provisional del acto administrativo en los argumentos que se resumen a continuación. En primer término, citó diversa jurisprudencia de esta Corporación relativa a los requisitos necesarios para decretar la medida cautelar de suspensión de actos administrativos. En relación con la Resolución núm. 471 del 22 de diciembre de 2025, el demandante sostuvo que dicha resolución fue expedida en contravía del parágrafo tercero del artículo 5 de la Ley 2272 de 2022 y de la Sentencia C-525 de 2023 de la Corte Constitucional.
Señaló que el presidente de la República únicamente podría establecer Zonas de Ubicación Temporal en el marco de negociaciones con el autodenominado Ejército Gaitanista de Colombia si el Congreso de la República hubiese expedido previamente una ley de sometimiento a la justicia. En ese sentido: Pese a este mandato constitucional claro y expreso, la Resolución No. 194 de 2025 procede, en su artículo primero, a establecer Zonas de Ubicación Temporal hasta el 31 de diciembre de 2026 para el autodenominado Ejército Gaitanista de Colombia, fijando su localización territorial y su finalidad dentro de un proceso de sometimiento a la justicia, sin que a la fecha de su expedición existiera la ley de sometimiento exigida expresamente por la Corte Constitucional.
El propio texto de la resolución reconoce que la medida se adopta en desarrollo de la Ley 2272 de 2022, sin hacer referencia alguna a la expedición de una ley posterior por parte del Congreso de la República que habilitara plenamente y válidamente el ejercicio de dicha facultad. Para el demandante, al haberse expedido la Resolución núm. 471 de 2025 sin que el Congreso hubiese promulgado previamente una ley de sometimiento, el presidente de la República actuó sin competencia y en desconocimiento directo de una norma superior.
Asimismo, indicó que tal actuación contraviene los artículos 4, 113, 114, 121 y 189 de la Constitución Política. Conforme a lo anterior, concluyó: 3 Índice 17 del expediente digital. Radicado: 11001-03-24-000-2026-00044-00 Demandante: Mauricio Pava Lugo Demandado: Presidencia de la República de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 En síntesis, del cotejo directo entre la Sentencia C-525 de 2023 y el parágrafo 3º del artículo 5º de la Ley 2272 de 2022 se desprende, de manera objetiva e inmediata, que la Resolución No. 194 de 2025 (sic) fue expedida con desconocimiento de la cosa juzgada constitucional y sin que se encontrara habilitada la competencia presidencial para establecer Zonas de Ubicación Temporal en ausencia de una ley de sometimiento expedida por el Congreso de la República.
En ese sentido, el argumento de la parte demandante para solicitar la suspensión de los efectos jurídicos del acto administrativo demandado se circunscribe al incumplimiento del condicionamiento constitucional del parágrafo tercero del artículo quinto de la Ley 2272 de 2022, resuelto en la sentencia C-525 de 2023 de la Corte Constitucional.
III. OPOSICIÓN A LA SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR Durante el término de traslado del recurso, el apoderado del presidente de la República se pronunció en contra del decreto de la medida cautelar solicitada, conforme se advierte en el informe secretarial obrante en el índice núm. 17 del expediente digital. El apoderado del presidente se opuso a la solicitud de la suspensión provisional del acto administrativo demandado por las razones que se exponen a continuación. En primera medida, realizó un recuento de los argumentos del demandante para solicitar la medida cautelar, luego señaló que dicha solicitud no cumplía con los criterios de apariencia del buen derecho, peligro de un daño grave e inminente, ni con la ponderación de intereses necesaria para que la suspensión fuera decretada.
La presidencia señaló que no se cumplió con la carga argumentativa suficiente para soportar la medida cautelar de suspensión de los efectos jurídicos del acto demandado e hizo énfasis en que «la solicitud de medida se limita a una remisión a las afirmaciones sin fundamento fáctico probatorio expuestos en la demanda, sin indicar realmente el fin que pretende preservar con la medida, un análisis de proporcionalidad y por qué es necesaria su imposición».
El demandado sostuvo que, según la Constitución Política y la jurisprudencia constitucional, el presidente de la República tiene la obligación de orientar su política hacia la paz y, para ello, cuenta con una amplia facultad para conservar el orden público a través de distintos medios. Señaló que la Ley 418 de 1997 y la Ley 2272 de 2022 disponen que el presidente de la República tiene la dirección exclusiva de los procesos de paz con los «grupos armados organizados al margen de la ley (GAOML), los grupos armados organizados (GAO) y las estructuras armadas organizadas de crímenes de alto impacto (EAOCAI)».
Posteriormente, señaló que el proceso de paz con el autodenominado Ejército Gaitanista de Colombia se encuentra en un estado avanzado. Para ello, relató que dicho proceso inició con la Resolución núm. 257 del 8 de julio de 2024, mediante la cual se autorizó la instalación de un espacio de «Conversación Sociojurídica» con ese grupo. Luego, a través de la Resolución núm. 294 de 2025, el presidente de la República precisó su tratamiento jurídico como Grupo Armado Organizado (GAO).
Posteriormente, entre Radicado: 11001-03-24-000-2026-00044-00 Demandante: Mauricio Pava Lugo Demandado: Presidencia de la República de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 septiembre y diciembre de 2025, se llevaron a cabo en Doha (Qatar) una serie de diálogos que concluyeron con compromisos asumidos entre el Gobierno Nacional y los representantes del referido grupo armado organizado.
Respecto de este último avance, señaló lo siguiente: En los “Compromisos de Paz en Doha”, el Gobierno Nacional y los representantes del grupo armado organizado, no solo ampliaron el área territorial de implementación de los compromisos, sino que acordaron medidas concretas de ejecución y verificación. Entre ellas, se dispuso asignar a la MAPP/OEA, en el marco de un mecanismo tripartito, funciones de seguimiento, monitoreo y verificación, y, de manera central para este proceso, se acordó crear tres Zonas de Ubicación Temporal en Belén de Bajirá, Unguía y Tierralta para la ubicación gradual y progresiva de combatientes a partir del 1 de marzo de 2026.
Respecto del reparo consistente en el desconocimiento del artículo 5° de la Ley 2272 de 2022 y de la Sentencia C-525 de 2023 de la Corte Constitucional, señaló que los demandantes incurren en un error, toda vez que el autodenominado Ejército Gaitanista de Colombia no constituye una estructura armada organizada de crímenes de alto impacto (EAOCAI), sino un Grupo Armado Organizado (GAO).
Lo anterior, porque la Resolución núm. 294 del 5 de septiembre de 2025 otorgó expresamente dicho estatus a esa organización criminal. Para el demandado, la categorización del autodenominado Ejército Gaitanista de Colombia como grupo criminal organizado resulta de especial relevancia, toda vez que la Sentencia C-525 de 2023 condiciona el parágrafo tercero del artículo 5º de la Ley 2272 de 2022 únicamente respecto de los diálogos adelantados con estructuras armadas organizadas de crímenes de alto impacto (EAOCAI), y no frente a los grupos armados organizados (GAO).
Al respecto, sostuvo que precisamente el presente pleito se centra en determinar si el condicionamiento establecido en la Sentencia C-525 de 2023 es aplicable exclusivamente a un tipo específico de grupo criminal o si se extiende a todos en general, y advirtió que no resulta viable que dicho estudio se realice en el marco del auto que resuelva una medida cautelar.
El demandado agregó que no le asiste razón al solicitante de la cautela al afirmar que únicamente sería posible determinar Zonas de Ubicación Temporal (ZUT) si el Congreso de la República hubiese expedido previamente una nueva ley de sometimiento. A su juicio, dicha afirmación desconoce los siguientes puntos: Esa tesis desconoce tres cosas.
Primero, que la habilitación de ZUT está en la ley y no depende del condicionamiento fijado para las EAOCAI respecto de los GAO. Segundo, que los integrantes de los grupos armados cuentan actualmente con vías ordinarias de sometimiento a la justicia en el Código Penal y también con la vía del sometimiento colectivo establecido en la Ley 1908 de 2018.
Tercero, que las ZUT son lugares de ubicación, tránsito, desmovilización y sujeción progresiva al Estado de Derecho de los actores armados, compatible con que el sometimiento se concrete luego por los cauces legales existentes o por los que en adelante establezca por el legislador. Radicado: 11001-03-24-000-2026-00044-00 Demandante: Mauricio Pava Lugo Demandado: Presidencia de la República de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 En la oposición se realizó un análisis sobre la inexistencia de un peligro grave e inminente y sobre la ausencia de un juicio de ponderación de intereses y proporcionalidad respecto de la suspensión de la resolución demandada, aspectos que, a juicio del demandado, resultan indispensables para el decreto de la medida cautelar solicitada.
IV. CONSIDERACIONES IV.1. Competencia El despacho es competente para resolver la solicitud de suspensión provisional del acto administrativo demandado, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 125 (numeral 3), 2294 y siguientes del CPACA. IV.2. Acto administrativo demandado RESOLUCIÓN 471 DE 2025 (Diciembre 22) Por la cual se establecen Zonas de Ubicación Temporal en el marco del espacio de conversación sociojurídico autorizado por medio de la Resolución 257 de 2024 y se dictan otras disposiciones EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA En ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las conferidas por los artículos 22, 188 Y 189 de la Constitución Política, la Ley 2272 de 2022 que prorroga, modifica y adiciona la Ley 418 de 1997, Ley 548 de 1999, Ley 782 de 2002, Ley 1106 de 2006, Ley 1421 de 2010, Ley 1738 de 2014 y la Ley 1941 de 2018, y […]
RESUELVE
Artículo 1. Establecer hasta el 31 de diciembre de 2026 las Zonas de Ubicación Temporal - ZUT ubicadas en área rural de los municipios de Belén de Bajirá y Unguía, departamento del Chocó, y Tierralta, departamento de Córdoba, con el objetivo de facilitar la ubicación gradual y progresiva de combatientes del autodenominado Ejército Gaitanista de Colombia, en el marco del estado avanzado del proceso de conversación sociojurídico con este grupo y la implementación de los compromisos de tránsito a la paz y a la vida civil de sus integrantes para su sometimiento a la justicia. 4 Artículo 229.
Procedencia de medidas cautelares. En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo.
Radicado: 11001-03-24-000-2026-00044-00 Demandante: Mauricio Pava Lugo Demandado: Presidencia de la República de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 La delimitación geográfica de las referidas zonas de ubicación temporal se precisa en documento técnico anexo de carácter reservado, el cual será objeto de las verificaciones correspondientes por parte de las autoridades competentes.
Los compromisos y protocolos que determinen el funcionamiento de las zonas de ubicación temporal y el desarrollo de sus condiciones definirán la participación de entidades territoriales, nacionales e internacionales en estas. Parágrafo 1. En las zonas de ubicación temporal se mantendrá en todo momento y lugar la vigencia del Estado social de derecho.
Las autoridades civiles continuarán ejerciendo sus funciones y atribuciones constitucionales, legales y reglamentarias, sin excepción. Parágrafo 2. El Gobierno nacional adoptará las medidas necesarias y eficaces para brindar la seguridad humana y jurídica necesaria durante el transcurso del desplazamiento de los integrantes del autodenominado Ejército Gaitanista de Colombia hacia las zonas de ubicación temporal, así como para garantizar la protección de los derechos de la población civil.
Parágrafo 3. En aplicación de lo establecido en el parágrafo 3 del artículo 8 de la Ley 418 de 1997, modificado por el artículo 5 de la Ley 2272 de 2022, dentro de cada zona de ubicación temporal queda suspendida la ejecución de las órdenes de captura, incluidas las órdenes de captura con fines de extradición, al igual que durante el transcurso del desplazamiento hacia las mismas, de los integrantes del autodenominado Ejército Gaitanista de Colombia incluidos en los listados recibidos y aceptados por la Oficina del Consejero Comisionado de Paz.
Parágrafo 4. A partir del ingreso a las zonas de ubicación temporal, se realizarán en el marco del proceso de conversación sociojurídico las condiciones progresivas para contribuir tempranamente a la satisfacción de los derechos de las víctimas por parte del grupo armado organizado. Artículo 2. Las instituciones de la rama ejecutiva, en sus distintos niveles, deberán concurrir en el desarrollo del objeto de las zonas de ubicación territorial, de manera articulada, para atender los programas y proyectos que la intervención integral en dichas zonas requiera, con garantías de dignidad y seguridad humana para todos los participantes.
La Consejería Comisionada de Paz y el Ministerio de Defensa Nacional deberán efectuar las coordinaciones necesarias en relación con la información incorporada en el documento técnico anexo de carácter reservado de esta resolución, así como en la definición de los protocolos correspondientes al funcionamiento; seguridad; logística; ruptura; tránsito; seguimiento, monitoreo y verificación; resolución de controversias; comunicaciones; material de guerra; pedagogía; y otros que se consideren necesarios para que las zonas de ubicación temporal reciban a los combatientes del autodenominado Ejército Gaitanista de Colombia.
La adecuación física y logística de la zona será liderada por la Consejería Comisionada de Paz, en coordinación con las instituciones competentes, para lo cual adelantarán todas las acciones necesarias de gestión en los niveles nacional, departamental, municipal y local. La Agencia para la Reincorporación y la Radicado: 11001-03-24-000-2026-00044-00 Demandante: Mauricio Pava Lugo Demandado: Presidencia de la República de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Normalización acompañará con su enfoque civil este proceso desde la vigencia de esta resolución. Artículo 3.
El Gobierno nacional establece que la Misión de Apoyo al Proceso de Paz en Colombia de la Organización de Estados Americanos (MAPP/OEA), como integrante de un mecanismo tripartito, se encargue del seguimiento, monitoreo y verificación de las Zonas de Ubicación Temporal para la ubicación gradual y progresiva de los combatientes del autodenominado Ejército Gaitanista de Colombia - (a)EGC.
Sin perjuicio de lo anterior, podrá definir el rol de otras instancias nacionales e internacionales que participen en el proceso de dejación de armas y tránsito a la legalidad de Ios combatientes del autodenominado Ejército Gaitanista de Colombia, de acuerdo con lo dispuesto por el parágrafo 3 del artículo 5 de la Ley 2272 de 2022. Artículo 4.
Comunicar por intermedio de la Oficina del Consejero Comisionado de Paz la presente resolución a las autoridades judiciales y administrativas competentes. Artículo 5. La presente resolución rige a partir del día siguiente a su publicación en el Diario Oficial. IV.3. De las medidas cautelares Respecto de la naturaleza de las medidas cautelares, se tiene que son instrumentos de carácter provisional, tal como lo ha establecido de manera reiterada la jurisprudencia de esta Sección: Las medidas cautelares son aquellos instrumentos con los cuales el ordenamiento jurídico protege, de manera provisional y mientras dura el proceso, la integridad de un derecho que es controvertido en ese mismo proceso. […] Los artículos 229 y siguientes del nuevo Estatuto presentan el régimen cautelar del procedimiento contencioso administrativo como un instrumento concreto de la garantía efectiva y material de acceso a la Administración de Justicia que busca evitar que la duración del proceso afecte a quien acude a la Jurisdicción en procura de solucionar una determinada controversia5.
En este mismo sentido, esta Corporación ha señalado: El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA regula las medidas cautelares en los artículos 229 a 241. El artículo 229 le da una amplia facultad al juez para que decrete las medidas cautelares que estime necesarias para proteger y garantizar, temporalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. En esa misma disposición se indica que las medidas cautelares proceden: (i) en cualquier momento, (ii) a petición de parte - debidamente sustentada- y (iii) en todos los procesos declarativos promovidos ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Solo se le permite al juez de oficio decretar medidas cautelares en procesos que busquen la defensa de los derechos e intereses 5 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de 30 de noviembre de 2015. Radicación núm.: 11001-03-15-000-2014-00699-00. C.P María Elizabeth García González. Radicado: 11001-03-24-000-2026-00044-00 Demandante: Mauricio Pava Lugo Demandado: Presidencia de la República de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 colectivos6.
Por su parte, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha indicado que «el inevitable tiempo que dura un proceso puede a veces provocar daños irreversibles, o difícilmente reparables, en el derecho pretendido por un demandante. Es entonces necesario que el ordenamiento establezca dispositivos para prevenir esas afectaciones al bien o derecho controvertido, a fin de evitar que la decisión judicial sea vana»7.
Tales instrumentos son precisamente las medidas cautelares que «se caracterizan porque a través de ellas el ordenamiento jurídico protege, provisionalmente, mientras dura el proceso, la integridad de un derecho discutido dentro del mismo. Además de garantizar que la decisión adoptada logre ser materialmente ejecutada»8. Por consiguiente, se ha sostenido que las medidas cautelares «desarrollan el principio de eficacia de la administración de justicia, el derecho de las personas a acceder a ella y contribuye a la igualdad procesal.
En esa medida, las personas tienen derecho a contar con mecanismos para asegurar la efectividad de las sentencias favorables»9. En consonancia con lo dicho, en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el artículo 229 del CPACA establece que las medidas cautelares tienen como finalidad proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, y, además, dispuso que son procedentes «en todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada».
Seguidamente, el artículo 230 del CPACA clasifica las medidas cautelares en preventivas – cuando impiden que se consolide una afectación o un derecho; conservativas – las que buscan mantener el statu quo; las anticipativas – previenen la ocurrencia de un perjuicio irremediable y satisfacen la pretensión de manera anticipada- y las de suspensión que privan temporalmente de los efectos de la decisión administrativa.
Respecto de los requisitos previstos en el artículo 231 del CPACA para la procedencia de una solicitud cautelar de suspensión provisional, la Sección Primera de esta Corporación ha precisado que la verificación de los criterios de: (i) fumus boni iuris, y (ii) periculum in mora, se entienden acreditados en el evento en que el demandante demuestre que el acto acusado es contrario a las normas superiores invocadas10.
En tal sentido, la Sección Primera del Consejo de Estado, en providencia de 27 de mayo de 202111, consideró lo siguiente: 6 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Auto de 22 de febrero de 2016. Radicación núm.: 11001-03-27-000-2013-00032-00(20631). C.P Martha Teresa Briceño De Valencia. 7 Sentencia C-490 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero. 8 Sentencia C-043 del 25 de febrero de 2021.
M.P.: Cristina Pardo. 9 Ibidem. 10 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de 19 de junio de 2020. Radicación No.: 11001-03-24-000-2016-00295-00. C.P. Hernando Sánchez Sánchez. 11 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de 27 de mayo de 2021. Radicación No.: 54001-23-33-000-2018-00285-01.
CP. Oswaldo Giraldo López. Radicado: 11001-03-24-000-2026-00044-00 Demandante: Mauricio Pava Lugo Demandado: Presidencia de la República de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Para el caso de la suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo (art. 231 del CPACA), el perjuicio por la mora se configura cuando se advierte prima facie la vulneración de las normas superiores invocadas en la demanda, porque no es admisible en el marco de un Estado de Derecho que actos que lesionan el ordenamiento jurídico superior pueden continuar produciendo efectos jurídicos mientras transcurre el proceso judicial.
En cuanto al “fumus boni iuris”, o la apariencia de buen derecho (…) [e]n relación con la suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo (art. 231 del CPACA) (…) basta que, como consecuencia de la argumentación jurídica planteada por el peticionario, el juez advierta la vulneración del ordenamiento jurídico superior para acceder a la suspensión provisional de los efectos del acto acusado.
IV.4. Planteamiento del caso 1. El demandante solicita que se suspenda provisionalmente la norma demandada con fundamento en el siguiente argumento: «del cotejo directo entre la Sentencia C-525 de 2023 y el parágrafo 3º del artículo 5º de la Ley 2272 de 2022 se desprende, de manera objetiva e inmediata, que la Resolución No. 194 de 2025 (sic) fue expedida con desconocimiento de la cosa juzgada constitucional y sin que se encontrara habilitada la competencia presidencial para establecer Zonas de Ubicación Temporal en ausencia de una ley de sometimiento expedida por el Congreso de la República.».
El despacho resalta que, en su escrito de medida cautelar, el demandante centró su argumentación en este reparo. 2. Por su parte, la Presidencia de la República se opuso a la solicitud de medida cautelar con fundamento en los siguientes argumentos: (i) el incumplimiento de la carga argumentativa que exige la solicitud de medida cautelar y la remisión inadecuada a la demanda;
(ii) la indebida interpretación que, a su juicio, realizó el demandante de la Sentencia C 525 de 2023; y (iii) la falta de análisis sobre la inexistencia de un peligro grave e inminente, así como la ausencia de un juicio de ponderación de intereses y proporcionalidad respecto de la suspensión de la resolución demandada. 3. Conforme a lo expuesto, corresponde a este despacho abordar los siguientes asuntos: (i) el cumplimiento de la carga argumentativa por parte del demandante en la solicitud de medida cautelar; y (ii) el reparo de la parte actora respecto de la eventual violación del condicionamiento constitucional del parágrafo 3º del artículo 5º de la Ley 2272 de 2022.
IV.4.1 Del cumplimiento de la carga argumentativa por parte del demandante en la solicitud de medida cautelar El demandado sostiene que la solicitud de medida cautelar no cumplió con la carga argumentativa exigida para su decreto, por cuanto se limitó a remitirse a la demanda sin desarrollar de manera autónoma los requisitos previstos en el artículo 229 y siguientes del CPACA.
De ser ello cierto, correspondería al despacho negar la solicitud de medida cautelar por falta de sustentación, sin necesidad de efectuar ningún examen de contraste Radicado: 11001-03-24-000-2026-00044-00 Demandante: Mauricio Pava Lugo Demandado: Presidencia de la República de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 entre las normas superiores invocadas como vulneradas y el acto administrativo demandado.
El despacho no comparte la apreciación del demandado por las razones que se exponen a continuación. En primer lugar, la tesis según la cual la solicitud de suspensión provisional debe contener necesariamente una argumentación autónoma, y que no basta remitirse a los análisis efectuados en la demanda, no es compartida por esta Sección y no constituye la posición de esta Corporación. Lo anterior encuentra respaldo en el propio artículo 231 del CPACA, el cual dispone lo siguiente: Artículo 231.
Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. Como puede observarse, el artículo en cita establece que la suspensión del acto demandado puede fundamentarse en el contraste entre las normas invocadas en la demanda y el acto administrativo sometido a control de legalidad.
Esta interpretación del precepto transcrito ha sido reiteradamente acogida por esta Corporación, en los siguientes términos: La causal invocada en la solicitud de suspensión provisional es la de la violación de normas superiores y de las disposiciones señaladas en el “capítulo denominado de las normas violadas y concepto de violación” de la demanda.
Contrario a lo expresado por la entidad demandada, en la solicitud de la medida, la parte actora sí expresa las razones por las que considera existe una violación de normas superiores con la expedición de los actos acusados que justifican adoptar la decisión que provisionalmente suspenda los efectos jurídicos de la sanción de destitución impuesta por la Procuraduría General de la Nación. La carga argumentativa sustenta inextenso la solicitud de la medida.
Y, es el mismo artículo 231 del CPACA el que permite que la sustentación se haga en escrito separado o con fundamento en la violación de las disposiciones invocadas en la demanda12. [Resalta el despacho]. En el presente caso no es cierto que el demandante haya fundamentado su pretensión cautelar únicamente en una remisión a los cargos de nulidad expuestos en la demanda.
En efecto, si se revisa con detenimiento su escrito, se advierte que, aunque realizó una remisión respecto de los sustentos fácticos, esto es, el relato de los hechos y omisiones 12 Consejo de Estado, Sala Contencioso Administrativa, Sección Segunda, Auto del 13 de mayo de 2014 radicado núm. 11001-03-25-000-2014-00360-00(1131-14), Magistrado Ponente: Gerardo Arenas Monsalve.
Radicado: 11001-03-24-000-2026-00044-00 Demandante: Mauricio Pava Lugo Demandado: Presidencia de la República de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 que dieron lugar a su pretensión de nulidad de la resolución demandada, y del fundamento jurídico de sus pretensiones, también desarrolló un análisis jurídico propio para la medida cautelar.
Dicho desarrollo se encuentra entre las páginas 2 y 6 del documento, en donde, en síntesis, expone el siguiente argumento: En síntesis, del cotejo directo entre la Sentencia C-525 de 2023 y el parágrafo 3º del artículo 5º de la Ley 2272 de 2022 se desprende, de manera objetiva e inmediata, que la Resolución No. 194 de 2025 (sic) fue expedida con desconocimiento de la cosa juzgada constitucional y sin que se encontrara habilitada la competencia presidencial para establecer Zonas de Ubicación Temporal en ausencia de una ley de sometimiento expedida por el Congreso de la República.
IV.4.2 De la eventual violación del condicionamiento constitucional previsto en el parágrafo tercero del artículo 5º de la Ley 2272 de 2022 El demandante sostiene que la Resolución núm. 471 de 2025 fue expedida en desconocimiento del condicionamiento de constitucionalidad impuesto por la Sentencia C 525 de 2023 al parágrafo tercero del artículo 5 de la Ley 2272 de 2022.
Por su parte, la Presidencia de la República señaló que dicho condicionamiento no resulta aplicable al caso de la Resolución núm. 471 del 22 de diciembre de 2025, en la medida en que la exigencia fijada por la Corte Constitucional se refiere exclusivamente a la regulación de las Zonas de Ubicación Temporal (ZUT) dentro de procesos de negociación adelantados con estructuras armadas organizadas de crímenes de alto impacto (EAOCAI).
Sostuvo, además, que el acto demandado regula Zonas de Ubicación Temporal en el marco de un proceso con un Grupo Armado Organizado (GAO), supuesto que, según su postura, no se encuentra comprendido dentro del condicionamiento constitucional establecido en la Sentencia C-525 de 2023. A continuación, se transcribe y compara lo pertinente de la parte resolutiva del acto administrativo demandado, la norma que se considera vulnerada y la parte resolutiva de la Sentencia C-525 de 2023 que condicionó su constitucionalidad.
Artículo 1 de la Resolución 471 de 2025 Artículo 5 de la Ley 2272 de 2022 Literalidad de la norma Parte resolutiva pertinente de la Sentencia C-525 de 2023 Artículo 1. Establecer hasta el 31 de diciembre de 2026 las Zonas de Ubicación Temporal - ZUT ubicadas en área rural de los municipios de Belén de Bajirá y Unguía, departamento del Chocó, y Tierralta, departamento de Córdoba, con el objetivo ARTÍCULO 5°.
Modifíquese el artículo 8 de la Ley 1941 de 2018, el cual quedará así: ARTÍCULO 8°. Los representantes autorizados expresamente por el Gobierno Nacional, con el fin de promover la reconciliación entre los colombianos, la convivencia pacífica y lograr la paz, siguiendo los lineamientos del Presidente de la República, podrán: Resuelve […] Tercero. Declarar INEXEQUIBLE, por el cargo analizado, la expresión “a juicio del Gobierno nacional” y EXEQUIBLE la expresión “Los términos de sometimiento a la justicia a los que se lleguen con Radicado: 11001-03-24-000-2026-00044-00 Demandante: Mauricio Pava Lugo Demandado: Presidencia de la República de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 de facilitar la ubicación gradual y progresiva de combatientes del autodenominado Ejército Gaitanista de Colombia, en el marco del estado avanzado del proceso de conversación sociojurídico con este grupo y la implementación de los compromisos de tránsito a la paz y a la vida civil de sus integrantes para su sometimiento a la justicia. La delimitación geográfica de las referidas zonas de ubicación temporal se precisa en documento técnico anexo de carácter reservado, el cual será objeto de las verificaciones correspondientes por parte de las autoridades competentes.
Los compromisos y protocolos que determinen el funcionamiento de las zonas de ubicación temporal y el desarrollo de sus condiciones definirán la participación de entidades territoriales, nacionales e internacionales en estas. […]
PARÁGRAFO 3 °. El Gobierno Nacional o los representantes autorizados expresamente por el mismo, podrán acordar con los voceros o miembros representantes de las organizaciones armadas al margen de la ley, en un estado avanzado del proceso de paz, y para efectos del presente artículo, su ubicación temporal o la de sus miembros en precisas y determinadas zonas del territorio nacional, de considerarse conveniente.
En las zonas aludidas quedará suspendida la ejecución de las órdenes de captura, incluidas las órdenes de captura con fines de extradición, contra estos y los demás miembros del grupo armado organizado al margen de la ley al igual que durante el transcurso del desplazamiento hacia las mismas hasta que el Gobierno así lo determine o declare que ha culminado dicho proceso.
El mismo procedimiento podrá aplicarse para el caso de los acercamientos, conversaciones o suscripción de términos de sometimiento a la justicia con estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto, con el fin de facilitar su sujeción a la justicia. Adicionalmente, si así lo acordaran las partes, a solicitud del Gobierno Nacional y de manera temporal se podrá suspender la ejecución de las órdenes de captura en contra de cualquiera de los miembros del grupo armado organizado al margen de la ley o de la estructura armada organizada de crimen de alto impacto, por fuera de las zonas, para adelantar actividades propias del proceso que se adelante.
En esas zonas, que no podrán ubicarse en áreas urbanas, se deberá garantizar el normal y pleno ejercicio del Estado de Derecho. El Gobierno definirá la manera como funcionarán las instituciones públicas para garantizar los derechos de la población. De conformidad con lo que acuerden las partes en el marco del proceso de paz, o lo que se defina en los acercamientos o conversaciones para el sometimiento a la justicia de las estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto, el Gobierno al establecer las zonas podrá: […]. [Destaca el despacho] estas estructuras serán los que sean necesarios para pacificar los territorios y lograr su sometimiento a la justicia”, contenidas en el primer apartado del inciso primero del artículo 5° de la Ley 2272 de 2022 que modificó el artículo 8° de la Ley 418 de 1997, en el entendido de que los términos del sometimiento a la justicia deben ser definidos por el Legislador y garantizar los derechos de las víctimas. […] Sexto. Declarar EXEQUIBLE, por el cargo analizado, el inciso segundo del parágrafo 3º del artículo 5º de la Ley 2272 de 2022 en el entendido de que las zonas de ubicación solo se puedan establecer en una etapa avanzada del proceso, para hacer viable el sometimiento a la justicia, de conformidad con la ley de sometimiento que expida el Congreso. […] [Destaca el despacho] Radicado: 11001-03-24-000-2026-00044-00 Demandante: Mauricio Pava Lugo Demandado: Presidencia de la República de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Sobre el particular, es relevante señalar que en efecto la Corte Constitucional en la Sentencia C-525 de 2023 declaró la exequibilidad condicionada del inciso segundo del parágrafo 3º del artículo 5º de la Ley 2272 de 2022, los pronunciamientos de constitucionalidad de la Corte Constitucional, en virtud del artículo 241 de la Carta Política son vinculantes y de obligatorio cumplimiento para todas las autoridades administrativas.
En ese sentido: En suma, en relación con la obligatoriedad y alcance de la doctrina constitucional, la jurisprudencia de esta Corte ha aclarado que esta deviene de que la Constitución es norma de normas, y el precedente constitucional sentado por la Corte Constitucional como guardiana de la supremacía de la Carta tiene fuerza vinculante no sólo para la interpretación de la Constitución, sino también para la interpretación de las leyes que obviamente debe hacerse de conformidad con la Carta, por eso, las sentencias de la Corte Constitucional constituyen para las autoridades administrativas una fuente obligatoria de derecho13.
En la misma dirección, esta Corporación ha señalado: Lo anterior significa que cuando la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias, fija el alcance de una norma a partir de los presupuestos constitucionales o la aplica de un determinado modo a un caso concreto, no está generando jurisprudencia, está fijando doctrina constitucional que, por envolver la interpretación de la Constitución, tiene un carácter vinculante y obligatorio para todos los jueces de la República, sin distingo alguno14.
Es de anotar que resulta obligatorio integrar al estudio de la norma señalada como violada la sentencia de la Corte Constitucional que estableció su constitucionalidad condicionada. Lo anterior tiene plena consonancia con el artículo 243 de la Constitución Política, el cual señala que: «Los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional».
Mismo alcance de las sentencias proferidas por la Corte Constitucional, se encuentra en el artículo 46 del Decreto Ley 2067 de 199115. Al respecto, la Corte Constitucional en distintos pronunciamientos ha fijado el alcance de sus fallos de la siguiente manera: 13 Corte Constitucional, Sentencia C-539 del 6 de julio de 2011, MP: Luis Ernesto Vargas Silva. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta.
Providencia del 25 de febrero de 2016, Rad. núm.: 11001-03-15-000-2016-00103-00(AC); C.P. Alberto Yepes Barreiro. En el mismo sentido: «el artículo 241 de la Constitución Política le asignó “la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución”, para lo cual, entre otras funciones, decide “las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación”.
Además, el artículo 243 ibidem prevé que “los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional”, lo que implica que tengan las características de inmutables, vinculantes y definitivos. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Providencia del 25 de febrero de 2025, Rad. núm.:11001-03-24-000-2023- 00132-00;
M.P. Oswaldo Giraldo López. 15 Decreto Ley 2067 de 1991, artículo 46: «Ninguna autoridad podrá reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución.». Radicado: 11001-03-24-000-2026-00044-00 Demandante: Mauricio Pava Lugo Demandado: Presidencia de la República de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Generalmente, los efectos de las providencias de la Corte Constitucional son diversos en cada tipo de control constitucional.
Usualmente, los efectos son erga omnes y pro - futuro cuando controla normas en abstracto; son Inter partes cuando decide sobre una tutela; son Inter partes cuando aplica de manera preferente la Constitución en el curso de un proceso concreto; y son erga omnes cuando controla el ejercicio de los mecanismos de participación ciudadana. Sin embargo, no siempre el efecto de las providencias de la Corte han de ser los anteriormente señalados16.
De igual modo: La Corte Constitucional ha fijado 4 efectos en la modulación de sus sentencias, a saber: Efectos erga omnes: producto del control abstracto de normas contenidas en actos legislativos, leyes, decretos con fuerza de ley, decretos legislativos, proyectos de ley o tratados que realiza la Corte Constitucional como guardiana de la supremacía e integridad de la Constitución. (Artículo 241, #1, 4, 5, 7, 8 y 10, CP).
Efectos inter- partes: generalmente cuando se deciden acciones de tutela. Efectos inter pares: La jurisprudencia de la Corte Constitucional desarrolló esta modulación cuando aplica la excepción de inconstitucionalidad y decidió que los efectos podían extenderse respecto de todos los casos semejantes, es decir inter pares, cuando se presentasen de manera concurrente una serie de condiciones.
Efectos inter comunis: En materia de tutela, la Corte Constitucional ha proferido numerosas sentencias en las cuales los efectos de las órdenes impartidas tienen un alcance mayor al meramente inter-partes. Tiene como objetivo que las decisiones puedan afectar o proteger los derechos de las personas que no han acudido a la jurisdicción o presentada acción de tutela, aun cuando son parte de un proceso determinado17. [Destaca el despacho].
En este punto de análisis, conviene mencionar que los artículos 45 y 48 de la Ley 270 de 1996, prevén: Artículo
45. REGLAS SOBRE LOS EFECTOS DE LAS SENTENCIAS PROFERIDAS EN DESARROLLO DEL CONTROL JUDICIAL DE CONSTITUCIONALIDAD. Las sentencias que profiera la Corte Constitucional sobre los actos sujetos a su control en los términos del artículo 241 de la Constitución Política, tienen efectos hacia el futuro a menos que la Corte resuelva lo contrario. […] Artículo
48. ALCANCE DE LAS SENTENCIAS EN EL EJERCICIO DEL CONTROL CONSTITUCIONAL. Las sentencias proferidas en cumplimiento del control constitucional tienen el siguiente efecto: 1. Las de la Corte Constitucional dictadas como resultado del examen de las normas legales, ya sea por vía de acción, de revisión previa o con motivo del ejercicio del control automático de constitucionalidad, sólo serán de obligatorio cumplimiento y con efecto erga omnes en su parte resolutiva.
La parte motiva constituirá criterio auxiliar para la actividad judicial y para la aplicación de las normas de derecho en general. 16 Corte Constitucional, Sentencia T-203 de 2002, MP: Manuel José Cepeda Espinosa. 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección segunda. Providencia del 23 de enero de 2008, Rad. núm.: AC 47001 23 31 000 2007 00437 01;
M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. Radicado: 11001-03-24-000-2026-00044-00 Demandante: Mauricio Pava Lugo Demandado: Presidencia de la República de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Sólo la interpretación que por vía de autoridad hace el Congreso de la República tiene carácter obligatorio general. 2.
Las decisiones judiciales adoptadas en ejercicio de la acción de tutela tienen carácter obligatorio únicamente para las partes. Su motivación sólo constituye criterio auxiliar para la actividad de los jueces. Con el anterior panorama, en cumplimiento a lo dispuesto en las disposiciones citadas en precedencia, el despacho considera que, dado que el artículo 5 de la Ley 2272 de 2022, fue objeto de control constitucional por parte de la Corte, mediante la Sentencia C- 525 de 2023, resulta obligatorio integrar dicho pronunciamiento al estudio de la norma señalada como violada, debido justamente al carácter vinculante de esa decisión. Ahora bien, el demandante afirma que la expedición del acto administrativo acusado desconoció lo decidido por la Corte Constitucional en la Sentencia C-525 de 2023, mediante la cual se resolvió una demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 2272 de 2022.
En dicha providencia, la Corte Constitucional estudió los reparos formulados por el actor, quien planteó cargos por vicios de procedimiento en la formación de la ley en su integridad, así como reparos de carácter material exclusivamente contra el artículo quinto de ese cuerpo normativo. Respecto de los vicios de procedimiento en el trámite legislativo, la Corte Constitucional «constató que no se configuró ninguno de los que fueron planteados por el demandante»18.
Sobre los reparos materiales elevados en contra del artículo quinto de la Ley 2272 de 2022, la Corte concluyó lo siguiente: Síntesis de la decisión […] En cuanto a los cargos contra el artículo 5° de la Ley 2272, la Corte encontró que, aunque la Constitución permite que el Gobierno nacional inicie acercamientos y conversaciones con estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto para procurar su sometimiento a la justicia, esa función, y las autorizaciones que la norma acusada otorga al Gobierno para tales efectos, deben enmarcarse dentro de los límites que impone la Carta Política.
Así, respecto del tercer cargo, la Corte concluyó que algunas de las medidas contenidas en la norma cuestionada, relacionadas con la definición de los términos del sometimiento a la justicia, la suspensión de órdenes de captura, las garantías de seguridad, la creación de zonas de ubicación temporal y la excarcelación de voceros de organizaciones sociales y humanitarias, resultaban contrarias al principio de separación de poderes, razón por la cual fueron condicionadas o declaradas inexequibles, en los términos precisos indicados en la parte resolutiva de esta sentencia. Por otro lado, y en relación con el cuarto cargo, la Corte también determinó que la norma que permitía la excarcelación de personas designadas como voceros limitaba el derecho de las víctimas al recurso judicial efectivo, razón que también llevó a la 18 Corte Constitucional.
Sentencia C-525 de 2023. MP: Natalia Ángel Cabo y Antonio José Lizarazo Ocampo. Radicado: 11001-03-24-000-2026-00044-00 Demandante: Mauricio Pava Lugo Demandado: Presidencia de la República de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 declaratoria de inexequibilidad parcial del mencionado artículo. [Destaca el despacho] 19.
Aunque la Sentencia C-525 de 2023 desarrolló consideraciones sobre las distintas modalidades de diálogo, negociación y sometimiento previstas en la Ley 2272 de 2022, el análisis que condujo al condicionamiento aquí invocado se concentró específicamente en las facultades otorgadas al Gobierno Nacional para adelantar acercamientos y conversaciones con estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto (EAOCAI).
De hecho, al estudiar los cargos por vicios materiales la Corte señaló lo siguiente: De acuerdo con los dos cargos que, por su contenido material, formula el demandante contra el artículo 5° de la Ley 2272 de 2022 (que modifica al artículo 8° de la Ley 418 de 1997), la Corte pasa a estudiar las expresiones acusadas del artículo 5º referidas al proceso de sometimiento a la justicia de las estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto (EAOCAI). [Destaca el despacho] 20.
Teniendo en cuenta el contenido del acto demandado, es relevante referenciar lo analizado por la Corte Constitucional respecto de la facultad del Gobierno Nacional de establecer zonas de ubicación temporal para los miembros de estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto. Sea lo primero señalar que la demanda de constitucionalidad solo se dirigió en contra del inciso segundo del parágrafo tercero del artículo 5º de la Ley 2272 de 2022, el cual señala lo siguiente: El mismo procedimiento podrá aplicarse para el caso de los acercamientos, conversaciones o suscripción de términos de sometimiento a la justicia con estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto, con el fin de facilitar su sujeción a la justicia. Este aspecto permite advertir que el condicionamiento objeto de análisis fue construido por la Corte Constitucional a partir de una disposición referida específicamente a las estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto (EAOCAI).
Ahora bien, respecto la constitucionalidad de establecer zonas de ubicación temporal la Corte Constitucional señaló lo siguiente: En cuanto a las expresiones de la norma demandada que facultan al Gobierno para acordar con los voceros o miembros representantes de las EAOCAI su ubicación temporal “en precisas y determinadas zonas del territorio nacional”, la Sala considera que no es posible extrapolar la figura, sin mayor desarrollo, del escenario de los diálogos y negociaciones de paz con grupos armados parte en el conflicto armado interno al escenario de los acercamientos y conversaciones con EAOCAI. 19 Corte Constitucional.
Sentencia C-525 de 2023. MP: Natalia Ángel Cabo y Antonio José Lizarazo Ocampo. 20 Corte Constitucional. Sentencia C-525 de 2023. MP: Natalia Ángel Cabo y Antonio José Lizarazo Ocampo. Radicado: 11001-03-24-000-2026-00044-00 Demandante: Mauricio Pava Lugo Demandado: Presidencia de la República de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 […] Adicionalmente, se insiste en que esta facultad debe respetar algunos criterios para evitar una amplia discrecionalidad del Gobierno, que lleve a restringir desproporcionadamente la separación de poderes.
Por una parte, a la luz de los fines propios de la norma, se debe entender que esta facultad de ubicación temporal de las EAOCAI, tiene por objeto el sometimiento a la justicia. Por otra parte, esta debe tener lugar en una fase madura del proceso de sometimiento. […] Adicionalmente, juzga la Sala necesario, para garantizar el principio de separación de poderes, que la determinación de zonas de ubicación en los procesos que se adelanten con las EAOCAI se circunscriba a una fase madura del proceso de acercamientos y conversaciones.
De esta manera se garantizará su idoneidad frente a la finalidad de hacer viable la entrega o sometimiento a la justicia de los miembros de la EAOCAI, esto es, su tránsito al Estado de Derecho. […] En consecuencia, se declarará exequible el inciso segundo del parágrafo 3º del artículo 5º de la Ley 2272 de 2022 en el entendido de que las zonas de ubicación solo se puedan establecer en una etapa avanzada del proceso para hacer viable el sometimiento a la justicia, de conformidad con la ley de sometimiento que expida el Congreso. [Destaca el despacho].
En ese sentido, el proceso de ubicación temporal de integrantes de grupos delictivos con los que se adelanten acercamientos o conversaciones en Zonas de Ubicación Temporal solo se encuentra supeditado al condicionamiento constitucional de que se expida una ley de sometimiento, cuando el grupo criminal esté catalogado como una estructura armada organizada de crimen de alto impacto y con este grupo se persiga la suscripción de términos con el fin de lograr el sometimiento a la justicia. Ello, por cuanto es exclusivamente a ese supuesto de hecho al que se refiere el inciso segundo del parágrafo tercero del artículo 5 de la Ley 2272 de 2022, tal como fue condicionado por la Sentencia C-525 de 2023.
En otras palabras, prima facie, el despacho no observa que la Sentencia C-525 de 2023 hubiese extendido el condicionamiento relativo a la necesidad de una ley de sometimiento a los procesos adelantados con grupos armados organizados (GAO) o grupos armados organizados al margen de la ley. Por el contrario, dicho condicionamiento fue objeto de pronunciamiento por la Corte Constitucional respecto de las estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto (EAOCAI), categoría distinta de la prevista en el numeral 1 del literal c) del artículo 2 de la Ley 2272 de 2022.
Respecto del caso concreto, en esta etapa temprana del análisis de legalidad, este despacho encuentra que el autodenominado Ejército Gaitanista de Colombia, anteriormente conocido como Clan del Golfo, desde el 5 de septiembre de 2025 es catalogado como un Grupo Armado Organizado (GAO) y no como una estructura armada organizada de crimen de alto impacto (EAOCAI).
Ello en virtud de la Resolución núm. 294 del 5 de septiembre de 2025, acto administrativo que no fue demandado en el presente Radicado: 11001-03-24-000-2026-00044-00 Demandante: Mauricio Pava Lugo Demandado: Presidencia de la República de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 proceso y que, conforme a lo dispuesto en el artículo 88 del CPACA, goza de presunción de legalidad.
La Resolución núm. 294 del 5 de septiembre de 2025 es del siguiente tenor: Presidencia de la República Resolución número 294 del 5 de septiembre de 2025 «por la cual se reconoce como Grupo Armado Organizado al autodenominado Ejército Gaitanista de Colombia (EGC) y se dictan otras disposiciones» […] Que, mediante comunicado público del 7 de noviembre de 2024, el Estado Mayor Conjunto del Ejército Gaitanista de Colombia señaló que su nombre no es Clan del Golfo, expresión que ha sido utilizada por varias entidades del Estado colombiano, y que a partir de tal fecha se autodeterminarían Ejército Gaitanista de Colombia. […] Que el parágrafo 8 del artículo 8 de la Ley 418 de 1997, modificado por el artículo 5 de la Ley 2272 de 2022, y el artículo 10 de la Ley 418 de 1997, determinan que la dirección de todo tipo de negociaciones y diálogos tendientes a facilitar el desarme y la desmovilización de los grupos armados organizados al margen de la ley corresponde exclusivamente al presidente de la República como responsable de la preservación del orden público en toda la Nación. Que el artículo 2 de la Ley 1908 de 2018 señala que se entenderá como Grupo Armado Organizado, aquellos que, bajo la dirección de un mando responsable, ejerzan sobre una parte del territorio un control tal que les permita realizar operaciones militares sostenidas y concertadas.
Que los artículos 1 y 2 de la Ley 2272 de 2022 señalan que la política de paz total es una política de Estado "prioritaria y transversal en los asuntos de Estado, participativa, amplia, incluyente e integral, tanto en lo referente a la implementación de acuerdos, como con relación a procesos de negociación, diálogo y sometimiento a la justicia".
Que la Corte Constitucional, en Sentencia C-630 de 2017, señaló que: ( ) los órganos políticos tienen amplio margen de discrecionalidad para diseñar mecanismos de solución pacífica de conflictos, como la negociación para lograr la sujeción al estado de Derecho de actores ilegales, con el fin de conseguir la paz, el cual sirve para enfrentar situaciones extremas o anómalas, como el conflicto armado interno padecido por el país por más de cincuenta años, en cuyo contexto derechos fundamentales como la vida, la libertad y la seguridad de las personas y en general los derechos fundamentales consagrados en la Constitución de 1991, han resultado afectados". […] Que, calificado por la Instancia de Alto Nivel contemplada en el Decreto 2655 de 2022 como estructura Armada Organizada de Crimen de Alto Impacto, teniendo en cuneta el examen atento de distintas circunstancias, posteriormente el Gobierno Nacional a Radicado: 11001-03-24-000-2026-00044-00 Demandante: Mauricio Pava Lugo Demandado: Presidencia de la República de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 través del Ministerio de Defensa Nacional, decidió categorizar el Ejército Gaitanista de Colombia como Grupo Armado Organizado, de conformidad con lo señalado en la Ley 1908 de 2018, para lo cual debe proceder con el ajuste normativo necesario que se refleje en el desarrollo del espacio de conversación sociojurídico que se adelanta con este grupo.
Que, de la caracterización desarrollada por el Ministerio de Defensa Nacional, el hoy autodenominado Ejército Gaitanista de Colombia cuenta con los criterios para ser sujeto de aplicación del Derecho Internacional Humanitario (DIH), toda vez que el desarrollo de sus acciones se adelanta un Espacio de Conversación Socio jurídico, de acuerdo a lo indicado en el literal c del artículo 2 del capítulo I de la Ley 2272 de 2022.
Que, el Presidente de la República, mediante el Decreto 0954 del 1 de septiembre de 2025, delegó en el Ministro del Interior doctor Armando Alberto Benedetti Villaneda, las Funciones constituciones y legales como ministro delegatario. Resuelve: Artículo 1. Reconocer que el Grupo Armado Organizado (GAO) autodenominado Ejército Gaitanista de Colombia adelanta un Espacio de Conversación Socio Jurídico con una agenda tendiente a obtener soluciones al conflicto armado, lograr la efectiva aplicación del Derecho Internacional Humanitario, el respeto a la garantía y protección a los derechos humanos, el cese de afectaciones a sociedad civil y el transito al estado de Derecho de los combatientes.
Parágrafo. Para efectos de la presente resolución y de los actos administrativos emitidos en el marco de los diálogos y negociaciones, incluyendo la Resolución 257 del 8 de julio de 2024, cualquier referencia a las autodenominadas Autodefensas Gaitanista del Colombia se entenderá de ahora en adelante referida al autodenominado Ejército Gaitanista de Colombia.
Artículo 2. Comunicar la presente resolución a las autoridades competentes por intermedio de la Consejería Comisionada de Paz. Artículo 3. La presente Resolución rige a partir de su expedición. Ahora bien, antes de efectuar el examen de la aplicabilidad del condicionamiento fijado en la Sentencia C-525 de 2023 en el caso bajo estudio en el trámite de la referencia, resulta pertinente profundizar en el alcance de dicha providencia, pues su argumentación parte de lecturas distintas acerca de los sujetos comprendidos en el artículo 5 de la Ley 2272 de 2022.
En efecto, una lectura integral de la sentencia permite advertir que la Corte Constitucional no se ocupó exclusivamente de las estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto (EAOCAI). Por el contrario, la providencia distinguió expresamente dos grandes categorías de procesos habilitados por la Ley 2272 de 2022. De una parte, analizó las negociaciones adelantadas con grupos armados que participan en el conflicto armado, actúan bajo un mando responsable, ejercen control territorial y respecto de los cuales pueden adelantarse diálogos o negociaciones conducentes al fin de la violencia. De otra parte, examinó los acercamientos y conversaciones con estructuras armadas Radicado: 11001-03-24-000-2026-00044-00 Demandante: Mauricio Pava Lugo Demandado: Presidencia de la República de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 organizadas de crimen de alto impacto (EAOCAI), orientados a lograr su sometimiento a la justicia y desmantelamiento.
Así, en el numeral 7.2 de la Sentencia C-525 de 2023, la Corte explicó que existen procesos dirigidos a poner fin a la violencia mediante negociaciones con grupos que participan en un conflicto armado no internacional y que cuentan con un mando responsable y capacidad para desarrollar operaciones militares sostenidas. Precisó igualmente que, cuando tales grupos corresponden a organizaciones de delincuencia política, pueden adelantarse diálogos de carácter político; mientras que, tratándose de grupos armados que participan en el conflicto pero no tienen naturaleza de delincuencia política, pueden desarrollarse negociaciones orientadas a poner fin a la violencia mediante instrumentos de justicia transicional.
De esta manera, la Corte reconoció expresamente la existencia de procesos de negociación respecto de grupos armados distintos de las EAOCAI y delimitó su fundamento constitucional a partir de las cláusulas superiores relativas a la paz, el orden público y la aplicación del derecho internacional humanitario. Al respecto, leamos el siguiente fragmento: 7.2.
Negociaciones con grupos armados que tienen un mando responsable, ejercen control territorial y con quienes se adelantan diálogos políticos 208. Este primer tipo de procesos tiene tres características, según lo que señala el artículo 2º. Se trata: (i) de procesos conducentes al fin de la violencia y la desarticulación del grupo a través de negociaciones;
(ii) con grupos que participan en un conflicto armado, esto es, que cumplen los requisitos exigidos por el DIH para considerar que existe un conflicto armado no internacional. En particular, se requiere que el grupo actúe bajo un mando responsable, ejerza control territorial y tenga la capacidad de sostener operaciones militares de cierta intensidad.
Y por último, (iii) el legislador autoriza que estos procesos conducentes al fin de la violencia armada sean de diálogo político, con lo cual se requiere que los mismos se adelanten con aquellos grupos armados que, además de participar en un conflicto armado, sean de delincuencia política. En cambio, con los grupos armados que son parte de un conflicto armado pero no son de delincuencia política, no es posible establecer diálogos de carácter político, pero sí negociaciones dirigidas a poner fin a la violencia mediante la aplicación de instrumentos de justicia transicional, como se precisa a continuación. 209.
Los procesos de diálogo y negociación de estas características han tenido un amplio desarrollo en la Constitución, la jurisprudencia y la legislación. Se fundamentan en las normas constitucionales que (i) establecen que la paz es un principio, objetivo y derecho constitucional; (ii) integran el DIH al bloque de constitucionalidad; y (iii) facultan al Estado, en ciertas circunstancias excepcionales, para adelantar negociaciones con grupos de delincuencia política.
(Negrilla del texto original). La importancia de esta precisión radica en que la propia sentencia verificó la existencia de regímenes jurídicos diferenciados para cada una de esas categorías. Por ello, el hecho de que la Corte hubiera desarrollado condicionamientos específicos respecto de las Radicado: 11001-03-24-000-2026-00044-00 Demandante: Mauricio Pava Lugo Demandado: Presidencia de la República de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 EAOCAI no significa que toda referencia a grupos armados organizados o a organizaciones que participan en el conflicto armado deba entenderse automáticamente subsumida dentro de aquella categoría. Antes bien, el examen de constitucionalidad partió de reconocer que la Ley 2272 de 2022 regula fenómenos distintos y que las herramientas constitucionalmente admisibles pueden variar según la naturaleza del grupo respecto del cual se adelanta el proceso correspondiente.
La anterior diferenciación adquiere especial relevancia al examinar el alcance del artículo 5 de la Ley 2272 de 2022. La finalidad de dicha disposición no fue establecer un único mecanismo para todos los actores armados, sino habilitar instrumentos distintos según la naturaleza del grupo involucrado y el objetivo constitucional perseguido.
En la Sentencia C-525 de 2023, la Corte Constitucional destacó que los acercamientos y conversaciones con las EAOCAI responden a una lógica sustancialmente diferente a la que inspira los procesos de diálogo o negociación con grupos armados que participan en el conflicto armado. Mientras estos últimos se encuentran vinculados a la terminación de la violencia armada y encuentran sustento en las cláusulas constitucionales relativas a la paz y al derecho internacional humanitario, los procesos con EAOCAI tienen como finalidad específica el sometimiento a la justicia y el desmantelamiento de organizaciones criminales.
Precisamente por esa diferencia de finalidad, la Corte sostuvo que no era posible trasladar automáticamente a las EAOCAI figuras desarrolladas históricamente para procesos de paz o de negociación con grupos armados. La providencia de constitucionalidad referida indicó expresamente que ambos escenarios responden a lógicas, secuencialidades y finalidades distintas y que, por tal razón, era indispensable contar con un marco legal que definiera las pautas, lineamientos, oportunidad y límites de determinadas figuras cuando se tratara de conversaciones con la criminalidad organizada.
Veamos: 312. En efecto, se trata de procesos con lógicas, secuencialidades y finalidades distintas. Por consiguiente, es necesario contar con un marco legal que defina las pautas, lineamientos, oportunidad y límites a la creación de estas zonas cuando se trata de conversaciones con la criminalidad organizada. 313. Para la Sala es claro que mientras estas zonas han servido en previos procesos de negociación con grupos armados con presencia en territorios distantes para facilitar su tránsito hacia la vida civil, siendo necesario por ello su concentración en determinadas áreas rurales, no es claro cómo deben operar las zonas de ubicación temporal para viabilizar el sometimiento de la criminalidad organizada, incluyendo aquella que actúa principalmente en zonas urbanas.
Bajo esa misma idea, la Corte examinó la facultad de establecer zonas de ubicación temporal para las EAOCAI y concluyó que la regulación legal existente no definía con suficiente precisión aspectos esenciales relacionados con su finalidad, alcance y procedimiento. Por ello, la Corte advirtió que la indeterminación de la figura no podía ser Radicado: 11001-03-24-000-2026-00044-00 Demandante: Mauricio Pava Lugo Demandado: Presidencia de la República de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 suplida exclusivamente por el Gobierno Nacional y que correspondía al legislador desarrollar, mediante una ley de sometimiento, las reglas aplicables a dichas zonas cuando estuvieran destinadas a viabilizar el sometimiento de organizaciones criminales.
Añadió que esa regulación debía definir claramente su finalidad, alcance objetivo, temporal y geográfico, así como los mecanismos de seguimiento y control. Del texto de la referida sentencia se puede leer: 315. Sobre este último asunto, es necesario poner de manifiesto que mientras en el caso de las negociaciones con GAOML la norma prevé que tal medida de ubicación temporal procede “en un estado avanzado del proceso de paz”, no es claro cómo puede trasladarse esta exigencia a los acercamientos con las EAOCAI, cuyo único condicionamiento es que tal ubicación temporal se realice “con el fin de facilitar su sujeción a la justicia”.
La indeterminación de la disposición es tal, que queda en manos del ejecutivo dotarla de contenido, con los riesgos que ello implica para el principio de separación de poderes, en particular en relación con la facultad del Congreso de hacer las leyes, consagrada en el artículo 150 constitucional. 316. Por ende y dada la indeterminación de la figura en el caso de las EAOCAI, la ley que rija los términos del sometimiento deberá desarrollar la facultad de crear zonas de ubicación temporal, definiendo con claridad su finalidad, alcance objetivo, temporal y geográfico, así como el procedimiento a seguir y los mecanismos de seguimiento.
Con todo, la Corte Constitucional reforzó esa conclusión al señalar que las zonas de ubicación respecto de las EAOCAI debían circunscribirse a una etapa madura del proceso y que únicamente podrían establecerse para hacer viable el sometimiento a la justicia, de conformidad con la ley de sometimiento que expida el Congreso. De ahí que el condicionamiento incorporado a la decisión de exequibilidad se refiriera expresamente a los procesos adelantados con EAOCAI y a la necesidad de una regulación legislativa específica para esa modalidad de sometimiento. 317.
Adicionalmente, juzga la Sala necesario, para garantizar el principio de separación de poderes, que la determinación de zonas de ubicación en los procesos que se adelanten con las EAOCAI se circunscriba a una fase madura del proceso de acercamientos y conversaciones. De esta manera se garantizará su idoneidad frente a la finalidad de hacer viable la entrega o sometimiento a la justicia de los miembros de la EAOCAI, esto es, su tránsito al Estado de Derecho. 318.
En consecuencia, se declarará exequible el inciso segundo del parágrafo 3º del artículo 5º de la Ley 2272 de 2022 en el entendido de que las zonas de ubicación solo se puedan establecer en una etapa avanzada del proceso para hacer viable el sometimiento a la justicia, de conformidad con la ley de sometimiento que expida el Congreso. Desde esta perspectiva, el condicionamiento constitucional invocado por el demandante no puede analizarse de manera aislada del alcance fijado por la Corte Constitucional.
La exigencia de una ley de sometimiento fue construida para un escenario normativo específico: el de los acercamientos y conversaciones adelantados con estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto cuya finalidad es el sometimiento a la justicia. Radicado: 11001-03-24-000-2026-00044-00 Demandante: Mauricio Pava Lugo Demandado: Presidencia de la República de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 Por ello, antes de concluir que la Resolución núm. 471 de 2025 desconoció dicho condicionamiento, resulta indispensable verificar si el grupo respecto del cual fue expedido el acto demandado corresponde efectivamente a la categoría normativa a la que la Corte vinculó aquella exigencia. De acuerdo con lo anterior, en esta etapa inicial del proceso, este despacho encuentra que, para los efectos del análisis cautelar, no se evidencia la infracción normativa alegada por la parte actora.
En efecto, el condicionamiento introducido por la Corte Constitucional en la Sentencia C-525 de 2023 se estableció en relación con las estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto (EAOCAI), dentro del marco de procesos orientados a su sometimiento a la justicia y respecto de los cuales la propia Corte exigió el desarrollo de una ley de sometimiento expedida por el Congreso.
Por el contrario, de los elementos normativos y documentales allegados al expediente se advierte que el acto acusado fue expedido dentro de un proceso que el Gobierno Nacional ha encuadrado jurídicamente respecto del autodenominado Ejército Gaitanista de Colombia como Grupo Armado Organizado (GAO), condición reconocida expresamente mediante la Resolución núm. 294 de 2025, acto administrativo que, como se anotó anteriormente, goza de presunción de legalidad.
Bajo esa premisa, sin que ello implique prejuzgamiento, en armonía con lo dispuesto por el artículo 229 del CPACA, el despacho encuentra, en este escenario de examen preliminar, que el condicionamiento constitucional invocado no es automáticamente extensible al supuesto regulado por la Resolución núm. 471 de 2025, en los precisos términos de las consideraciones expuestas por la Corte Constitucional en la Sentencia C-525 de 2023.
En consecuencia, de la confrontación entre el acto demandado y la norma superior no se advierte que exista una contradicción o desconocimiento que respalde el reparo del demandante relacionado con la falta de competencia del presidente de la República. Y por consiguiente, no se cumple con el presupuesto exigido por el artículo 231 del CPACA para que proceda la suspensión provisional de la Resolución núm. 471 de 2025, expedida por el presidente de la República.
Teniendo en cuenta que, preliminarmente, no le asiste razón al demandante respecto de su reparo, no es necesario efectuar un pronunciamiento acerca del requisito de periculum in mora, y en la parte resolutiva de esta providencia se negará la solicitud de suspensión provisional del acto administrativo demandado. Es de anotar que, por expresa advertencia del inciso 2 del artículo 229 del CPACA, la decisión que adopte el juez en sede cautelar no constituye prejuzgamiento.
Otros pronunciamientos Radicado: 11001-03-24-000-2026-00044-00 Demandante: Mauricio Pava Lugo Demandado: Presidencia de la República de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24 Finalmente, se pone de presente que, la parte demandada allegó documento mediante el cual se le confiere poder especial21 para actuar en el presente litigio como apoderado de la presidencia de la república al señor Álvaro Joaquín Medina Cotes.
Visto que el poder cumple con los requisitos legales de artículo 74 del Código General del Proceso, se procederá a reconocer personería al abogado Álvaro Joaquín Medina Cotes, como apoderado de la parte demandada, en los términos y para los fines establecidos en el poder a él conferido. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, RESUELVE:
PRIMERO: NEGAR la solicitud de medida cautelar formulada por la parte actora respecto de la Resolución núm. 471 del 22 de diciembre de 2025, expedida por el presidente de la República, por las razones consignadas en esta providencia.
SEGUNDO: RECONOCER como apoderado de la parte demandada al abogado Álvaro Joaquín Medina Cotes, en los términos y para los fines del poder a él conferido.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes en la forma dispuesta en las normas aplicables.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley. 21 Índice 32 del expediente digital.