CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá, D.C., septiembre cuatro (04) de dos mil veintitrés (2023). Radicación número: 110010315000202302732 01 Actor: RAÚL GIOVANNY VÉLEZ MARTÍNEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN E Referencia: ACCIÓN DE TUTELA (SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA) Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Procedencia excepcional / FALTA DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – Se pretende reabrir el debate probatorio y jurídico del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
Corresponde a la Sala resolver la impugnación interpuesta por el tutelante contra la sentencia de 29 de junio de 2023, mediante la cual la Sección Primera del Consejo de Estado declaró improcedente el amparo frente al defecto procedimental absoluto y violación directa de la Constitución; lo negó en relación con el desconocimiento del precedente1.
I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda El 24 de mayo de 2023, el señor Raúl Giovanny Vélez Martínez instauró demanda de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la dignidad, de acceso a la Administración de Justicia y al trabajo, con ocasión de la sentencia de segunda instancia del 25 de noviembre de 2022, dictada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido contra la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional. 1 Que ingresó para fallo el 1° de agosto de 2023.
Radicación: 110010315000202302732 01 Actor: Raúl Giovanny Vélez Martínez Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda Subsección E Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 2 2. Hechos relevantes En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el señor Raúl Giovanny Vélez Martínez demandó a la Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional, con el fin de que se declarara la nulidad del acto administrativo mediante el cual fue desvinculado de la institución policial, sin la posibilidad de ser reubicado en actividades administrativas o afines, como consecuencia de la disminución de su capacidad sicofísica.
El Juzgado 49 Administrativo de Bogotá, a través de sentencia del 21 de agosto de 2020, negó las pretensiones de la demanda, por considerar que no se configuraban las condiciones para la reubicación pretendida por el demandante, en tanto no contaba con las habilidades para realizar labores administrativas o de otra índole distinta a la policial, en los términos fijados por la jurisprudencia para asuntos de estabilidad laboral reforzada.
La anterior decisión fue objeto de apelación y confirmada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, mediante sentencia del 25 de noviembre de 2022, en la cual se compartieron los argumentos expuestos por el juez de primera instancia, particularmente en lo que atañe a la imposibilidad de reubicar al demandante, por carecer de aptitudes para desarrollar actividades administrativas en la Policía Nacional. 3.
Fundamentos de la demanda de tutela El tutelante señaló que la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, incurrió en “defecto procedimental, violación directa de la constitución y desconocimiento del precedente”, por no tener en cuenta la protección especial de la que gozaba por la pérdida de capacidad laboral que afrontó y negar las pretensiones de la demanda formulada en sede de nulidad y restablecimiento del derecho, a pesar de su condición. Radicación: 110010315000202302732 01 Actor: Raúl Giovanny Vélez Martínez Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda Subsección E Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 3 En criterio del tutelante, la decisión adoptada en el proceso ordinario generó la afectación de los derechos al debido proceso, a la igualdad, a la dignidad, de acceso a la administración de Justicia y al trabajo. 4.
Trámite en primera instancia 4.1. La demanda de tutela le correspondió por reparto a la Sección Primera de esta Corporación, la cual dispuso su admisión mediante auto del 25 de mayo de 2023. 4.2. Tribunal Administrativo Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, se opuso a la solicitud de amparo, porque consideró que el asunto carecía de relevancia constitucional, en tanto lo pretendido por el tutelante era reabrir la discusión frente al tema que ya había sido decidido por los jueces naturales de la causa. 4.3.
La Policía Nacional solicitó que se niegue el amparo invocado, en consideración a que no se presentó la violación de los derechos referidos en la demanda de tutela ni se cumplen las condiciones para su prosperidad, dado que no se demostró la configuración de un perjuicio irremediable derivado de las decisiones que negaron las pretensiones formuladas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 5.
La sentencia de primera instancia La Sección Primera del Consejo de Estado, por medio de sentencia del 29 de junio de 2023, declaró la improcedencia del amparo solicitado respecto del defecto procedimental y la violación directa de la Constitución -por no cumplir el requisito de relevancia constitucional- y lo negó frente al defecto por desconocimiento del precedente.
En relación con el defecto procedimental y la violación directa de la Constitución, sostuvo que el demandante no cumplió con su carga argumentativa y se limitó a enunciar los supuestos errores en que incurrió la providencia censurada, sin razonar acerca de la manera en que se concretaron, lo cual puso en evidencia su intención de agotar una instancia adicional, a partir de su inconformidad con lo Radicación: 110010315000202302732 01 Actor: Raúl Giovanny Vélez Martínez Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda Subsección E Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 4 decidido en el proceso ordinario, motivo por el que la acción de tutela resultaba improcedente por carecer de relevancia constitucional.
En lo que atañe al desconocimiento del precedente, el juez constitucional de primera instancia expuso que no era cierto que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca hubiese dejado de aplicar la jurisprudencia relacionada con la estabilidad laboral reforzada de las personas que resultan afectadas en sus capacidad laboral, para lo cual expuso que la providencia que originó la acción de tutela contiene un estudio jurídico y probatorio que, además, se fundamentó en la sentencia C-381 de 2005, para concluir que no se reunían las condiciones para exigir a la Policía Nacional la reubicación de su exagente, dado que fue calificado como no apto para el servicio y no acreditó las condiciones o aptitudes para ser trasladado a actividades administrativas o docentes. 6.
La impugnación La sentencia en mención fue impugnada por el tutelante, quien hizo alusión a pronunciamientos de la Corte Constitucional respecto de la estabilidad laboral reforzada, sin especificar la manera en que se materializaron los defectos alegados ni su incidencia en la supuesta violación de los derechos invocadas en la solicitud de amparo.
En cuanto al desconocimiento del precedente, insistió en que la providencia emitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no tuvo en cuenta el criterio expuesto por la Corte Constitucional en múltiples providencias, en relación con la protección de personas en condición de discapacidad y en la obligatoriedad de acatar la jurisprudencia para resolver casos similares2.
II. C O N S I D E R A C I O N E S La Subsección confirmará el fallo impugnado, pues considera que no hay lugar a hacer un estudio de fondo en el presente asunto, por cuanto no se cumple con el 2 Entre las providencias mencionadas en la impugnación se encuentran las siguientes: sentencias T-328 de 2022, C-531 de 2000, T- 286 de 2019, T-597 de 2017, T-440 de 2017, T- 382 de 2014, y en cuanto al desconocimiento del precedente las sentencias SU-053 de 2015, SU 354-17, SU-035 de 2018, SU 380 de 2021, SU 087 de 2022, T-153 de 2015 y T-146 de 2014.
Radicación: 110010315000202302732 01 Actor: Raúl Giovanny Vélez Martínez Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda Subsección E Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 5 requisito de la relevancia constitucional, respecto de los cargos formulados por defecto procedimental y violación directa de la Constitución. La Corte Constitucional ha establecido que el requisito de la relevancia constitucional tiene por lo menos tres finalidades: a) proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela invada la órbita de competencia del juez natural de la causa; b) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten derechos fundamentales e c) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces3.
Por su parte, la Sala Plena del Consejo de Estado ha sostenido que para establecer si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional es necesario examinar dos elementos, a saber4: i) Que el actor cumpla su carga argumentativa de justificar suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, pues no basta aducir la vulneración de estos derechos y ii) que la demanda de tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, dado que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
Conviene señalar que, tal y como ha señalado la Corte Constitucional5 y esta Corporación6 en distintas oportunidades, no es suficiente con que el interesado manifieste inconformidad o desacuerdo con las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que es necesario que acredite que la providencia cuestionada ha incurrido en alguna de las causales específicas para la procedencia de la acción 3 Sentencia T–422 de 2018. 4 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.
Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Actor: Alpina Productos Alimenticios S.A. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 5 Corte Constitucional, sentencia SU 215 de 2022 del 16 de junio de 2022. M.P: Natalia Ángel Cabo. 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 12 de agosto de 2019, radicación número: 11001-03-15-000-2019-03205- 00, M.P. María Adriana Marín, reiterada en: sentencia del 19 de septiembre de 2019, exp. 110010315000201903701-00; fallo del 3 de febrero de 2023, exp: 11001031500020220665600.
Radicación: 110010315000202302732 01 Actor: Raúl Giovanny Vélez Martínez Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda Subsección E Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 6 constitucional contra sentencias judiciales, en la medida en que las providencias gozan de presunción de acierto y legalidad y, por definición, son inmodificables.
En el caso bajo estudio se observa que la demanda de tutela estuvo dirigida a reiterar los argumentos planteados en el proceso ordinario, en relación con el carácter de sujeto de especial protección del accionante y con la supuesta obligación de la entidad para procurar su reubicación en actividades administrativas, circunstancia que denota que lo realmente pretendido es reabrir el debate frente a la controversia puesta a consideración del juez ordinario, con el único fin de obtener un pronunciamiento favorable a sus pretensiones.
Desde esta perspectiva, resulta necesario precisar, como lo ha señalado la Corte Constitucional, que “la acción de tutela contra providencias judiciales es concebida como un ‘juicio de validez’ y no como un ‘juicio de corrección’ del fallo cuestionado7, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho legislado, que dieron origen a la controversia, más aun cuando las partes cuentan con los recursos judiciales, tanto ordinarios como extraordinarios para combatir las decisiones que estiman arbitrarias o que son incompatibles con la Carta Política”.
En definitiva, la Sala concluye que, además de no cumplir con la carga argumentativa exigida para promover la acción de tutela contra providencias judiciales, tampoco se cumple con el requisito de la relevancia constitucional, porque el objeto de la demanda es que se realice un nuevo estudio respecto de las pretensiones formuladas en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, lo que desdibuja las finalidades de esta acción constitucional8.
En virtud de lo expuesto, este preciso aspecto de la sentencia será confirmado. Respecto del cargo de impugnación relacionado con el desconocimiento del precedente frente a casos de estabilidad reforzada para servidores que sufrieron una pérdida de capacidad laboral y no fueron reubicados para el desarrollo de funciones administrativas, la Sala evidencia que se trata de la mención de distintas 7 Corte Constitucional, sentencia SU 215 de 2022 del 16 de junio de 2022.
M.P: Natalia Ángel Cabo. 8 Sección Cuarta del Consejo de Estado, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, sentencia de 15 de noviembre de 2018 (exp. 11001-03-15-000-2018-03400-00). Radicación: 110010315000202302732 01 Actor: Raúl Giovanny Vélez Martínez Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda Subsección E Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 7 providencias emanadas de la Corte Constitucional en sede de tutela, pero no se precisó la manera en la que la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca las hubiese desconocido, especialmente si se tiene en cuenta que esa providencia se sustentó en las pruebas recaudadas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y en el criterio jurisprudencial que estimó aplicable a la controversia, en la forma en que se transcribe a continuación de manera literal: De otro lado, el Consejo de Estado en sentencia del 17 de marzo de 2011, en el caso de un soldado que sufrió una disminución de su capacidad laboral en la prestación del servicio esgrimió: ‘Si bien le asiste razón a la entidad demandada cuando afirma que para cumplir con la misión como Soldado Profesional del Ejército Nacional se requiere plena capacidad sicofísica, no puede perderse de vista que el Estado debe asegurar una debida protección a las personas que han sufrido una discapacidad en la prestación el servicio, más aún, cuando sin mediar concepto razonado sobre la imposibilidad de nuevas funciones, la entidad procedió a retirarlo.
En asuntos como el presente, tratándose de persona que durante el desempeño de su labor ha sufrido una disminución de la capacidad laboral, la Ley dispone el retiro, no obstante, si obtiene concepto favorable de la Junta Médico Laboral sobre reubicación, su trayectoria profesional lo hace merecedor y sus capacidades pueden ser aprovechadas, la entidad puede mantenerlo en el servicio activo’.
Como se expuso en la parte normativa de esta providencia, la Corte Constitucional, al declarar inexequible el artículo 58 del Decreto 1791 de 2000, en sentencia C-381 de 12 de abril de 2005, M.P. Dr. Jaime Córdoba Triviño, indicó: En ese orden de ideas, la norma resultaría inconstitucional, salvo que se la armonice con la acción positiva por parte del Estado de brindar la protección especial debida a las personas discapacitadas y que se limite a aquel sector de la población cuya vinculación efectivamente causaría un perjuicio desproporcionado a la institución. Una afectación menor de los derechos de las personas discapacitadas es precisamente que se les permita seguir laborando en la institución siempre que posean capacidades para desempeñar aquellas funciones para las cuales no se encuentren limitadas.
En ese sentido podrían, por ejemplo, cumplir labores de instrucción, docencia o de índole administrativo. Lo anterior implica que, si no se demuestra que el policial puede realizar ese tipo de funciones, resulta razonable que se le retire de la institución toda vez que no existen derechos absolutos aun tratándose de personas con discapacidad y que puede ocurrir que restricciones legislativas para el acceso o ejercicio de derechos por parte de personas discapacitadas resulten razonables.
( ) Con fundamento en lo expuesto, una persona discapacitada o con disminución de su capacidad sicofísica no podrá ser retirada de la institución por ese sólo motivo si se demuestra que se encuentra en condiciones de realizar alguna labor administrativa, de docencia o de instrucción (se destaca). Radicación: 110010315000202302732 01 Actor: Raúl Giovanny Vélez Martínez Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda Subsección E Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 8 Respecto a este punto, en el Acta proferida por el Tribunal Médico Laboral, se señaló que el actor no cuenta con habilidades administrativas, ni de docencia y no aportó certificaciones de capacitaciones, por lo que concluyó que no hay recomendación de reubicación laboral; además, porque las patologías que presenta el demandante impiden el ejercicio normal y eficiente de la actividad policial, aunado a las condiciones de estrés, fácil acceso a las armas de fuego que puede poner en riesgo su integridad, la de sus compañeros y de la comunidad que está obligado a proteger.
Así las cosas y conforme a la jurisprudencia en cita, como el Tribunal Médico Laboral no recomendó la reubicación del accionante y en el expediente no reposa certificaciones, capacitaciones y/o cursos realizados por el actor, que puedan ser aprovechados o ser útiles en la Institución, el Despacho no accederá a la protección de la estabilidad reforzada pretendida, ya que las decisiones de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, han previsto que solamente después de realizada la valoración médica por la autoridad médico laboral correspondiente, y siempre que se concluya que la persona no tiene capacidad alguna aprovechable para tales tareas, podrá ser retirado de la Policía Nacional de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 59 del Decreto 1791 de 2000 (negrillas de la Sala).
De acuerdo con lo transcrito, la Sala considera que el razonamiento expuesto por el juez ordinario partió de un análisis racional y se sustentó en las normas y criterios jurisprudenciales que estimó aplicables a la controversia, los cuales no fueron revaluados por la jurisprudencia mencionada en la impugnación, o por lo menos ello no se indicó ni se advierte por parte de esta Subsección. Lo anterior permite concluir, sin ambages, que el defecto invocado por el demandante no se configuró; que lo pretendido fue la sola enunciación de múltiples providencias judiciales que habrían de ajustarse a lo planteado en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho para lograr un pronunciamiento que accediera a sus aspiraciones económicas, lo que evidentemente supone la intención de agotar una instancia adicional para ventilar argumentos que no fueron acogidos en sede del proceso declarativo.
En las condiciones analizadas, la Sala concluye que la tutela por violación del precedente judicial no está llamada a prosperar, tal como lo estableció la Sección Primera de esta Corporación, motivo por el cual confirmará la sentencia impugnada. Radicación: 110010315000202302732 01 Actor: Raúl Giovanny Vélez Martínez Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda Subsección E Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 9 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 29 de junio de 2023 por la Sección Primera del Consejo de Estado, de conformidad con las razones expuestas en la presente providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: ejecutoriada esta providencia, ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF