REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, veintinueve (29) de mayo de dos mil veintiséis (2026). Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-15-000-2026-01676-01 Demandante: ELSA ELENA CARDILES FRAGOZO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Medio de control: ACCIÓN DE TUTELA Asunto: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL.
ESCALAFÓN DOCENTE. LA SALA CONFIRMARÁ LA DECISIÓN DE PRIMERA INSTANCIA QUE DECLARÓ IMPROCEDENTE LA ACCIÓN. Síntesis del caso: la parte actora cuestionó la providencia que confirmó la decisión que negó las pretensiones en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. La Sala confirmará la decisión de primera instancia que declaró improcedente la acción de tutela, por el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional porque su intención es emplear la acción de tutela como una instancia adicional al proceso ordinario.
La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte demandante en contra de la sentencia del 16 de abril de 2026 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado mediante la cual se dispuso: “SEGUNDO: Declarar improcedente la acción de tutela promovida por la señora Elsa Elena Cardiles Fragozo.”. (archivo disponible en medio magnético a través del aplicativo SAMAI, índice 14, primera instancia- negrillas y mayúsculas del original).
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda El 2 de marzo de 20261, la señora Elsa Elena Cardiles Fragozo, a través de apoderado judicial, promovió proceso de acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo del Cesar, con el fin de que se protegieran sus derechos constitucionales fundamentales del debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia y, por tanto, se accediera a las siguientes súplicas: 1 Índice 1, Samai, primera instancia. 2 Expediente: 11001-03-15-000-2026-01676-01 Demandante: Elsa Elena Cardiles Fragozo Acción de tutela – Impugnación fallo “1.
Se declare que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR en la sentencia proferida el día 28 DE AGOSTO DE 2025, en el expediente radicado bajo número 20001-33-33-007-2024-00188-01, transgredió los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, IGUALDAD, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, TUTELA JUDICIAL EFECTIVA y PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD del (la) señor (a) ELSA ELENA CARDILES FRAGOZO, por considerar que las razones de la decisión no se ajustan a la jurisprudencia emitida por las Altas Cortes, el marco normativo aplicable al caso y, el material probatorio obrante en el proceso ordinario. 2.
Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR dejar sin efectos la providencia referida en el numeral anterior y se profiera una nueva con una debida interpretación de la norma aplicable al debate jurídico y, analizando de manera concreta la situación particular del (la) docente ELSA ELENA CARDILES FRAGOZO a la luz de los argumentos planteados en la demanda ordinaria y, los hechos debidamente probados en el debate jurídico.”.
(archivo disponible en medio magnético a través del aplicativo SAMAI, índice 3, primera instancia). 2. Hechos Como fundamento fáctico de la acción la parte demandante señaló, en síntesis, lo siguiente: 1) La señora Elsa Elena Cardiles Fragozo ostenta la calidad de docente oficial en la categoría 2BE del escalafón docente vigente, regulado por el Decreto Ley 1278 de 2002. 2) El Gobierno Nacional dispuso incrementos iguales para el personal docente vinculado al nuevo escalafón establecido en el Decreto Ley 1278 de 2002 durante los años 2005, 2006 y 2007.
No obstante, a juicio de la parte actora, para el año 2009 se decretó aumentos porcentuales inequitativos en la asignación básica salarial de dicho personal. 3) La parte actora alegó que para el año 2009 la categoría 2AE del escalafón docente recibió un incremento acumulado en su salario del 15.61 %, mientras que la categoría 2BE únicamente obtuvo un incremento total del 7,67 %, situación que consideró como un trato desigual e indiscriminado en la asignación de los aumentos salariales. 4) Frente a esta situación, presentó reclamación administrativa ante la Nación – Ministerio de Educación Nacional y la Secretaría de Educación del departamento de Cesar en la que solicitó el reconocimiento y pago de las diferencias salariales derivadas de los incrementos desiguales e injustificados decretados para el año 2009, en los cuales se favoreció a docentes de la categoría 2AE en detrimento de quienes se encontraban en el escalafón 2BE. 3 Expediente: 11001-03-15-000-2026-01676-01 Demandante: Elsa Elena Cardiles Fragozo Acción de tutela – Impugnación fallo 5) En oficios nos. 2024-EE-057012 del 27 de febrero de 2024 y CES2024ER008362- CES2024EE004218 del 1 de marzo de 2024 del Ministerio de Educación y el departamento de Cesar negó el reconocimiento salarial solicitado por la parte actora. 6) Inconforme con ello, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de los Decretos Nacionales nos. 284 de 2024, 887 del 2 de junio de 2023, 449 de 2022, 965 de 2021 y 319 de 2020, que modificaron la asignación salarial que corresponde a la categoría 2AE y en contra de los oficios referidos que le negaron la reclamación administrativa. 7) Mediante sentencia del 20 de mayo de 2025, el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar negó las pretensiones de la demanda con el argumento de que los actos administrativos demandados fueron expedidos conforme a derecho, por lo que remunerar a un nivel es producto de retribuir su esfuerzo y la experiencia profesional o antigüedad de ellos al servicio docente que prestaban sin que ese hecho haga posible el juicio de igualdad pretendido por quien promueve la demanda, en tanto ambos grupos de docentes claramente se ven diferenciados y por ende no es exigible un trato igual entre ellos. 8) Inconforme con la decisión, la parte demandante presentó recurso de apelación en el que afirmó que existe una ausencia de justificación sobre los incrementos porcentuales diferenciados del año 2009, y que tampoco se estudió si la disparidad obedeció a una situación irregular o se derivó de una causa objetiva, ni mucho menos hubo un pronunciamiento sobre la falta de fundamentación del trato diferenciado en los incrementos porcentuales a la base salarial. 9) En sentencia de 28 de agosto de 2025, el Tribunal Administrativo del Cesar confirmó la sentencia de primera instancia de negar las pretensiones de la demanda por considerar que los incrementos aplicados en el año 2009 fueron debidamente justificados en la medida de que la población que se encuentra en los diferentes niveles y grados del escalafón no son iguales, dado que para pertenecer a cada uno se necesita acreditar el cumplimiento de unos requisitos específicos. 3.
El fundamento de la vulneración La parte actora alegó que el Tribunal Administrativo del Cesar incurrió en los defectos sustantivo, fáctico y desconocimiento del precedente judicial. 4 Expediente: 11001-03-15-000-2026-01676-01 Demandante: Elsa Elena Cardiles Fragozo Acción de tutela – Impugnación fallo Frente al defecto sustantivo indicó que la providencia cuestionada realizó una interpretación irrazonable y desproporcionada del artículo 13 de la Constitución Política, de la Ley 4 de 1992 y del Decreto Ley 1278 de 2002, pues la controversia gira en torno a demostrar el trato desigual en los incrementos porcentuales aplicados en el año 2009, entre los grados 2AE y 2BE, los cuales, si bien son diferentes en requisitos, comparten la misma fuente de regulación y están sujetas a un régimen salarial unitario establecido por la Ley 4 de 1992.
Respecto del defecto fáctico, afirmó que no se allegó prueba alguna que demostrara la existencia de motivos válidos que justificaran la decisión administrativa desigual, toda vez que ni el expediente ni la sentencia ofrecen explicación alguna al respecto, lo que genera una profunda incertidumbre sobre la legitimidad y justificación de la decisión administrativa que avaló este incremento salarial desigual.
Finalmente, sobre el desconocimiento del precedente explicó que se dejó de aplicar el precedente constitucional vinculante en este caso, contenido en la sentencia C-1064 de 2001, que exige una justificación objetiva y suficiente para los tratos diferenciados en materia salarial. 4. Actuación de primer grado Mediante auto de 5 de marzo de 20262, la Sección Quinta de esta Corporación admitió el proceso de acción de tutela, notificó a los magistrados del Tribunal Administrativo del Cesar; y vinculó al juez Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, al ministro de Educación Nacional, a la gobernadora y al secretario de educación del departamento del Cesar, al gerente general del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (Fomag) y al representante legal de la Fiduprevisora SA, con el fin de que allegaran un informe sobre los hechos que motivaron el ejercicio de la acción. 5.
Sentencia de primera instancia La Sección Quinta de esta Corporación, mediante sentencia de 16 de abril de 20263, declaró improcedente la acción de tutela por el incumplimiento del requisito de relevancia 2 Índice 5 Samai, primera instancia. 3 Índice 17 Samai, primera instancia. 5 Expediente: 11001-03-15-000-2026-01676-01 Demandante: Elsa Elena Cardiles Fragozo Acción de tutela – Impugnación fallo constitucional al evidenciar que el interés de la parte actora era usar la acción de tutela como una instancia adicional a lo discutido en el proceso ordinario. 6.
Impugnación La parte demandante presentó impugnación contra el fallo de primera instancia, concedida en auto del 29 de abril de 20264. La presente controversia cumple con el requisito de relevancia constitucional pues compromete de manera directa los derechos fundamentales del debido proceso e igualdad. Se desconoce que el núcleo del conflicto radica en demostrar el trato salarial diferenciado dentro del escalafón docente ocurrido en el año 2009, pues no existe justificación objetiva capaz de demostrar los tratos diferenciados en materia salarial respecto de servidores sometidos al mismo régimen jurídico.
Se agotaron los mecanismos ordinarios de defensa judicial, pues se acudió a la solicitud administrativa y se presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que culminó en una negativa sin fundamento y sin una debida valoración de las pretensiones, lo cual le generó una vulneración a los derechos fundamentales de la parte actora.
En el caso concreto, la evidencia salarial demuestra que, durante el año 2009, la categoría 2AE del escalafón docente recibió un incremento mayor que la categoría 2BE, lo que perpetua la desigualdad incompatible con los artículos 13 y 53 de la Constitución y reafirma el carácter constitucional con el que se goza, pues no es solo una discusión aritmética sino una afectación a la igualdad.
Finalmente, reiteró que está plenamente acreditado la existencia de los defectos sustantivo y fáctico, pues, por un lado, se realizó una interpretación abiertamente irrazonable y desproporcionada del artículo 13 de la Constitución, de la Ley 4 de 1992 y del Decreto Ley 1278 de 2002, y por otro que no existe sustento probatorio que acredite la existencia de motivos válidos que justifique la diferencia en el incremento salarial. 4 Índice 24 Samai, primera instancia. 6 Expediente: 11001-03-15-000-2026-01676-01 Demandante: Elsa Elena Cardiles Fragozo Acción de tutela – Impugnación fallo II.
CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado la Sala procede a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) finalidad de la acción de tutela y 2) el caso concreto. 1. Finalidad de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones que regulan la acción de tutela, tal mecanismo se ejerce mediante un procedimiento preferente y sumario cuyo objeto es proteger de manera inmediata y eficaz los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular.
Sin embargo, este instrumento no puede ser utilizado válidamente para pretender sustituir los recursos idóneos previstos por el legislador y tampoco para desplazar o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos ni para revivir términos precluidos o acciones caducadas. De igual forma, dichas normas establecen la improcedencia de esta acción cuando exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable sobre uno o varios derechos fundamentales del demandante. 2.
El caso concreto En el asunto que ocupa la atención de la Sala se demanda por esta vía constitucional al Tribunal Administrativo del Cesar, con el fin de que se protejan los derechos constitucionales fundamentales del debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia, presuntamente vulnerados con ocasión de la sentencia del 28 de agosto de 2025, mediante la cual se confirmó la decisión que negó las pretensiones.
En la sentencia de primera instancia, la Sección Quinta del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela por el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional. 7 Expediente: 11001-03-15-000-2026-01676-01 Demandante: Elsa Elena Cardiles Fragozo Acción de tutela – Impugnación fallo En el escrito de impugnación la parte demandada alegó que se cumple con el requisito de relevancia constitucional e insistió en que están plenamente acreditados los defectos planteados.
En los términos en que ha sido propuesta la controversia la Sala confirmará la sentencia de primera instancia que declaró improcedente la acción de tutela, por el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional, por las razones que procederán a exponerse: 2.1 La relevancia constitucional en la acción de tutela contra providencias judiciales Cuando una acción de tutela se promueve en contra de una providencia judicial su procedencia está sometida a una serie de requisitos generales, sin los cuales el juez constitucional no puede entrar a realizar un análisis de fondo.
En efecto, tales presupuestos generales se instituyeron con la finalidad de que no todos los asuntos puedan ser decididos en sede de tutela, so pena de vaciar la competencia de los jueces ordinarios y desconocer principios de raigambre constitucional como la seguridad jurídica y la autonomía e independencia judicial. Con ese norte, la jurisprudencia, específicamente en la sentencia C-590 de 2005 de la Corte Constitucional, que constituye el fallo hito en la materia, estableció un modelo de requisitos generales de procedencia y defectos o causales específicas, orientados a preservar el carácter extraordinario de este mecanismo residual, dentro de los cuales se la imperiosa necesidad de constatar que el debate que se propone reviste una genuina, verdadera y marcada relevancia constitucional ocupa un lugar central.
En la sentencia del 5 de agosto de 2014, la Sala Plena de esta Corporación señaló que el cumplimiento de este requisito está orientado a la consecución de tres finalidades concatenadas: i) preservar la competencia e independencia de los jueces ordinarios, impidiendo que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad; ii) restringir el amparo a cuestiones que comprometen la vigencia efectiva de derechos fundamentales, evitando que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones; e iii) impedir que este mecanismo se convierta en una instancia o recurso adicional frente a decisiones judiciales ejecutoriadas. 8 Expediente: 11001-03-15-000-2026-01676-01 Demandante: Elsa Elena Cardiles Fragozo Acción de tutela – Impugnación fallo En similares términos, en jurisprudencia de unificación reciente5, la Corte ha reiterado que la acción de tutela contra providencias judiciales no puede desnaturalizarse en un medio para revisar la “correcta” aplicación del ordenamiento, sustituir el criterio del juez natural o reabrir debates probatorios ya concluidos, e insistió en que el juez constitucional sólo puede intervenir cuando la controversia planteada trasciende el ámbito de la legalidad y se proyecta como un problema genuinamente constitucional que afecte derechos fundamentales de las partes involucradas.
De acuerdo con esta línea, en primer lugar, la Sala Plena de la Corte Constitucional enfatizó que el asunto sometido a acción de tutela debe involucrar un problema de índole constitucional claro y marcado, relacionado con el contenido, alcance o goce de un derecho fundamental, sin que pueda reducirse a la simple inconformidad frente a la interpretación de normas legales o a divergencias sobre la valoración probatoria, de manera que las controversias que “se limitan a la mera determinación de aspectos legales de un derecho, como, por ejemplo, la correcta interpretación o aplicación de una norma procesal6”, carecen, en principio, de relevancia constitucional, salvo que se acredite de manera específica una afectación grave y desproporcionada de derechos fundamentales.
En efecto, en la referida sentencia SU-103 de 2022, que ratificó el criterio que ya se había planteado en la sentencia SU-128 de 2021, la Corte indicó que no cumplen este presupuesto aquellos casos en los que “la controversia no versa sobre un asunto constitucional, sino uno meramente legal y/o económico” o cuando la parte actora “busca una instancia adicional para reabrir debates meramente legales ya concluidos con la intención de revivir los términos procesales”.
En segundo lugar, la propia Corte estableció que la relevancia constitucional entraña una exigente carga argumentativa para la parte actora ya que no es suficiente con invocar, en abstracto, la vulneración de derechos fundamentales, por cuanto le asiste la carga de explicar, de forma concreta y razonada, por qué la decisión cuestionada comporta una restricción constitucionalmente inaceptable, postulado que fue reiterado por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014 en la que se dispuso que “no basta con (…) aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales7”, enfatizando 5 Corte Constitucional, sentencia SU-103 de 2022. 6 Corte Constitucional, sentencia SU-128 de 2021. 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, CP Jorge Octavio Ramírez Ramírez, sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014, radicación no. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). 9 Expediente: 11001-03-15-000-2026-01676-01 Demandante: Elsa Elena Cardiles Fragozo Acción de tutela – Impugnación fallo en que corresponde al demandante justificar por qué su pretensión tiene tal entidad, so pena de rechazo o improcedencia. En ese entendido, la jurisprudencia constitucional ha construido un entendimiento más exigente sobre la carga argumentativa asociada con dicho requisito.
Así, las mencionadas sentencias SU-215 de 2022 y la SU-103 de 2022 de la Corte Constitucional fueron específicas en destacar que la relevancia constitucional no se presume por la sola invocación de vocabulario constitucional, ni por la sola mención de un derecho fundamental, en tanto corresponde a la parte actora exponer un problema jurídico de naturaleza constitucional e identificar con claridad los defectos que se pretenden atribuir a la providencia objeto de censura, con una explicación clara sobre el por qué estos desbordan el margen de interpretación y conducen a la vulneración concreta de un derecho fundamental, de ahí que se ha reiterado que la acreditación del requisito “más allá de la mera adecuación del caso a un lenguaje que exponga una relación con derechos fundamentales, supone justificar razonablemente la existencia de una restricción desproporcionada” de tales derechos: “Para determinar si este requisito se cumple, el juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.8”.
En tercer lugar, la relevancia constitucional está destinada a impedir que la acción de tutela se utilice como tercera instancia o mecanismo para reiterar desacuerdos o simples desavenencias con el criterio del juez natural, punto sobre el cual, tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado han sido enfáticos en que la acción de tutela no puede erigirse en un escenario para revisar, en abstracto, la corrección jurídica de la decisión, sustituir la apreciación probatoria del fallador ordinario ni reabrir litigios legalmente concluidos.
Al respecto, la Corte Constitucional, entre otras, en la sentencia T-022 de 2019, determinó que la acción de tutela constituye un juicio de validez y no de corrección de las decisiones de los jueces, motivo por el cual en aquellos casos en los que resulta diáfano que la 8 Idem. 10 Expediente: 11001-03-15-000-2026-01676-01 Demandante: Elsa Elena Cardiles Fragozo Acción de tutela – Impugnación fallo intención de las partes es instrumentalizar este mecanismo con el único fin de cuestionar la interpretación, el criterio o la posición del juez natural, simplemente por encontrarse en desacuerdo con la decisión desfavorable a sus intereses, dicho mecanismo carece de una verdadera trascendencia desde la óptica constitucional.
El Consejo de Estado ha destacado que, si de la acción se desprende que el objetivo del actor es convertir la tutela en una instancia adicional a las del proceso ordinario con miras a evidenciar las inconformidades con la providencia objeto de censura, específicamente, con su interpretación normativa o sus conclusiones probatorias, la consecuencia lógica es que el amparo así deprecado se torna a todas luces improcedente pues en esa hipótesis se está ante un debate infraconstitucional que no compromete directamente mandatos superiores y cuya resolución compete únicamente a los jueces ordinarios, quienes fueron investidos por el legislador de precisas facultades para ello.
El juez de tutela no es ni puede actuar como superior funcional de los jueces ordinarios, de modo que su análisis debe contraerse a aquellos debates que comporten una genuina y marcada importancia desde el punto de vista de los derechos fundamentales, en orden a evitar inmiscuirse en discusiones que no son de su resorte, so pena de vaciar de contenido las competencias asignadas a cada jurisdicción. El rol del juez de tutela no puede ni debe confundirse con el de una instancia revisora de las providencias proferidas por los jueces naturales en su ejercicio de tal y cualquier intento dirigido a reemplazar o arrogarse competencias de juez ordinario, desde luego, debe ser contenido.
En suma, a partir de lo dispuesto, entre otras, en las sentencias SU-573 de 2019, SU-128 de 2021, SU-103 de 2022 y SU-215 de 2022, es necesario verificar que la acción de tutela reúna los siguientes parámetros: i) el debate planteado en la acción de tutela debe trascender la mera legalidad y tener la virtualidad de incidir en la interpretación, aplicación o eficacia de la Constitución o de un derecho fundamental; ii) la controversia no puede limitarse a un asunto estrictamente patrimonial o privado carente de proyección constitucional; iii) el escrito de acción de tutela debe mostrar una afectación grave, concreta y desproporcionada de derechos fundamentales atribuible a una decisión judicial arbitraria o irrazonable, y iv) no es constitucionalmente relevante una pretensión dirigida a replantear discusiones que ya fueron propuestas, analizadas y resueltas en el proceso ordinario, mediante los recursos propios de la jurisdicción competente.
Tales criterios, además, son aún más rigurosos cuando se pretenda emplear la acción para cuestionar una decisión de una Alta Corte, pues, de conformidad con lo establecido 11 Expediente: 11001-03-15-000-2026-01676-01 Demandante: Elsa Elena Cardiles Fragozo Acción de tutela – Impugnación fallo por la propia Corte Constitucional en la sentencia SU-573 de 2019, esta hipótesis comporta un escrutinio aún más estricto, en el que se “exige valorar, prima facie, si la decisión se fundamentó en una actuación arbitraria e ilegítima de la autoridad judicial, violatoria de derechos fundamentales.
Solo así se garantizaría ‘la órbita de acción tanto de los jueces constitucionales, como de las demás jurisdicciones’ en estricto respeto a la independencia de los jueces ordinarios9”. En conclusión, la relevancia constitucional opera como un filtro material y obligatorio que condiciona el estudio de fondo de las acciones de tutela contra providencias judiciales, en tanto exige que la parte actora demuestre, con una argumentación clara y específica, que la providencia cuestionada desborda el margen de interpretación razonable y comporta una afectación grave e injustificada de derechos fundamentales.
En esa medida, el análisis de este presupuesto de procedibilidad de la acción obliga al juez de tutela a declarar improcedente el amparo cuando se advierta que se pretende emplearlo para expresar desacuerdos con la decisión, replantear discusiones probatorias o jurídicas ya zanjadas, o perseguir fines meramente económicos o privados; únicamente cuando se supera este umbral es legítimo avanzar al examen de los defectos alegados en el caso concreto. 2.2 El análisis de la relevancia constitucional en el caso concreto 1) En el asunto sub examine, la parte demandante alegó que el Tribunal Administrativo del Cesar incurrió en un defecto sustantivo por interpretar de manera irrazonable y desproporcionada el artículo 13 de la Constitución Política y el Decreto Ley 1278 de 2002, toda vez que sí se presentaron tratos desiguales en los incrementos porcentuales aplicados, entre los grados 2AE y 2BE. 2) En lo referente a la supuesta configuración del defecto fáctico que, a juicio de la parte actora, conllevó a la vulneración de sus derechos fundamentales, porque no se allegó prueba alguna que demostrara los motivos válidos para el incremento salarial desigual. 3) Sobre el desconocimiento del precedente explicó que se dejó de aplicar el precedente constitucional vinculante en este caso, contenido en la sentencia C-1064 de 2001, que 9 Criterio que, a su vez fue ratificado en la sentencia SU-215 de 16 de junio de 2022, MP Natalia Ángel Cabo. 12 Expediente: 11001-03-15-000-2026-01676-01 Demandante: Elsa Elena Cardiles Fragozo Acción de tutela – Impugnación fallo exige una justificación objetiva y suficiente para los tratos diferenciados en materia salarial. 4) No obstante, para la Sala es claro que se trata de una discusión de mera legalidad que ya fue abordada y resuelta de manera razonable en el proceso ordinario; al respecto, en el recurso de apelación presentado en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, la parte actora, en similares términos a los que ahora expone, adujo lo siguiente: “La adecuación implica que los medios escogidos deben ser aptos para alcanzar un fin constitucionalmente válido.
La necesidad exige que los medios seleccionados sean indispensables, descartando cualquier alternativa menos restrictiva que afecte en menor medida otros derechos o principios. La proporcionalidad en sentido estricto, por su parte, busca un equilibrio entre los beneficios obtenidos por la medida y los sacrificios impuestos, asegurando que no se afecten principios de mayor peso constitucional.
Así las cosas, el principio de proporcionalidad, consagrado implícitamente en el marco constitucional y desarrollado ampliamente en la jurisprudencia colombiana, exige que las decisiones administrativas y legislativas guarden un equilibrio razonable entre los fines perseguidos y los medios empleados, respetando los derechos fundamentales y los principios constitucionales.
En el caso en cuestión, los incrementos salariales diferenciados aplicados en los años 2008, 2009 y 2011 a los docentes oficiales vulnerando este principio y afectando el derecho a la igualdad y al trabajo digno, protegidos por los artículos 13 y 53 de la Constitución Política.. Al respecto debe indicarse que dentro del presente asunto existió una desproporcionalidad en la idoneidad de la medida, en tanto la misma debe justificarse en la búsqueda de un fin legítimo dentro del marco normativo aplicable, sin embargo, en este caso, no se evidenció que los incrementos salariales desiguales obedecieran a un propósito legítimo ni se justificaron con criterios razonables o transparentes, la disparidad en los porcentajes de aumento salarial entre los distintos escalafones se encuentra provista de una ausencia total de fundamentos técnicos y jurídicos que la avalen, rompiendo con los principios de equidad y proporcionalidad salarial.
Aunado a lo anterior, el análisis de necesidad exige que la medida adoptada sea la única forma de alcanzar el fin propuesto. En este caso, los años anteriores de 2005 a 2007 y los años posteriores 2012 a 2024 demostraron que los incrementos salariales iguales para todas las categorías del escalafón eran viables y no generaban conflictos con la política salarial del Estado.
La decisión de diferenciar los porcentajes de aumento en 2008, 2009 y 2011 no se sustentó en la necesidad de lograr objetivos concretos y, por tanto, hay ausencia de necesidad. El principio de proporcionalidad en sentido estricto requiere evaluar si los beneficios derivados de la medida justifican el daño que esta causa. En este caso, los incrementos salariales diferenciados no solo afectaron inmediatamente los ingresos de los docentes de las categorías vulneradas, sino que generaron un impacto acumulativo negativo en su base salarial y, por ende, en las prestaciones económicas asociadas.
Este perjuicio desproporcionado no se justifica frente a los posibles beneficios que la medida pudo haber generado, ya que no se evidenció un impacto positivo significativo para el sistema educativo ni para la administración pública. 13 Expediente: 11001-03-15-000-2026-01676-01 Demandante: Elsa Elena Cardiles Fragozo Acción de tutela – Impugnación fallo (…).
La diferencia en los incrementos salariales decretados en 2008 y 2009 aunque para este último año fue un poco superior no compensa con el error flagrante cometido en 2008, por lo cual dicha situación no responde a una justificación razonable ni objetiva. Esta situación rompe con la proporcionalidad esperada, dado que: i) Igualdad de condiciones laborales: Los docentes de ambos grados realizan funciones similares en términos de su contribución al sistema educativo y enfrentan exigencias comparables en su labor diaria, por lo que el trato diferenciado carece de fundamento, ii) Efectos acumulativos desproporcionados: Al aplicar incrementos diferenciados en un año específico, se afecta negativamente la base salarial de los grados menos favorecidos, generando una desigualdad que se perpetúa y amplifica en los años siguientes, como se observa en la evolución de los salarios desde 2012 hasta 2024 y iii) Falta de equidad intergeneracional: Esta disparidad implica que docentes con trayectorias similares y niveles de responsabilidad equiparables perciban remuneraciones que no reflejan el principio de justicia salarial.
La ausencia de proporcionalidad en el incremento salarial vulnera los derechos fundamentales de los docentes, afectando su dignidad y las garantías laborales previstas en el artículo 25 de la Constitución. Este acto administrativo, al no estar debidamente motivado, incurre en arbitrariedad y contradice el mandato de progresividad de los derechos económicos, sociales y culturales, generando un retroceso injustificado para los docentes de los grados 3.
La Corte Constitucional ha reiterado en múltiples de sus sentencias incluyendo la transcrita en este escrito, que las medidas administrativas que afectan derechos laborales deben ser proporcionadas y razonables, evitando la creación de barreras arbitrarias o discriminatorias. Estas decisiones han subrayado que toda diferencia de trato debe estar plenamente justificada en criterios objetivos, como la naturaleza de las funciones o el nivel de responsabilidad, y no en decisiones unilaterales que carezcan de sustento técnico o jurídico.
El principio de proporcionalidad obliga a que las diferencias salariales entre grados del escalafón docente estén justificadas en razones objetivas y razonables. Las brechas tan marcadas, como las aplicadas entre los grados 3 en 2008 y 2009, carecen de fundamento legítimo, perpetúan desigualdades y vulneran derechos constitucionales y legales.
Por tanto, es necesario que dichas disparidades sean corregidas, garantizando un trato equitativo y acorde con los postulados de justicia y proporcionalidad establecidos en el ordenamiento jurídico colombiano.”. (archivo disponible en medio magnético en el índice 00010 del aplicativo SAMAI) 5) Así, como se explicó con antelación, para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional es necesario examinar varios elementos, entre ellos que la acción de tutela no sea usada para volver sobre lo discutido en el proceso ordinario, esto es, que no sea empleada como una instancia adicional, puesto que dicho mecanismo especial constitucional fue diseñado para proteger derechos fundamentales y no para discutir la simple inconformidad o discrepancia que una de las partes tenga frente a una determinada decisión judicial. 6) En la decisión cuestionada, el Tribunal Administrativo del Cesar expresó de manera clara su postura frente a los reproches planteados tras concluir que no existe desigualdad 14 Expediente: 11001-03-15-000-2026-01676-01 Demandante: Elsa Elena Cardiles Fragozo Acción de tutela – Impugnación fallo en el incremento salarial, pues, aunque se observen diferencias porcentuales en el aumento esto se encuentra justificada en una causa objetiva y razonable, así: “Del mismo modo, se tiene que la estructura del escalafón docente se encuentra conformada por 3 grados (1, 2 y 3) en el que serán ubicados con base a su formación académica y 4 niveles salariales en los que se inscribirán o ascenderán una vez superado la evaluación del periodo de prueba o las evaluaciones de desempeño y competencias, conforme fue dispuesto en el artículo 2012 y siguientes del Decreto 1278 de 2002.
Ahora bien, para el año 2008 fue expedido en el mes de febrero el Decreto 624, que fijó la asignación básica mensual para los docentes del grado 2 distinguiendo solo por grado de escalafón y nivel salarial, no obstante, por medio del Decreto 714 de marzo del mismo año, se modificó el decreto anterior en el sentido que se fijó para los docentes del grado 2 en sus distintos niveles una asignación diferente para quienes tuviesen título de especialización y quienes no, beneficiando a quienes tuvieran mejor nivel de formación profesional, lo cual se encuentra conforme con los objetivos y criterios de la Ley 4 de 1992.
En el caso concreto se evidencia que, la parte actora está inconforme con el aumento del salario fijado al nivel y grado que le corresponde. con respecto al de otro punto del escalafón, pero por ello no puede predicarse la igualdad, porque el comparativo muestra que no lo son, acorde con la estructura de la población docente, dejando infundado el argumento de desigualdad alegado por la parte activa.
Desde este análisis, es posible afirmar que no existe discriminación al aplicar incrementos salariales desiguales, pues si bien desempeñan las mismas funciones, bajo las mismas condiciones y con el mismo nivel de responsabilidad, la estructura del escalafón docente clasifica por grupos a los maestros oficiales acorde con su formación académica y prevé que estos puedan ascender en el escalafón si cumplen con los requisitos académicos y la evaluación del periodo de prueba, desempeño o competencias según el caso, descritos en el artículo 21 del Decreto 1278 de 2002 y en el caso de estudio no se evidencia que la parte activa haya solicitado el ascenso de escalafón. Bajo esa óptica, no es posible evidenciar una vulneración al principio de “a trabajo igual salario igual” bajo el entendido que conforme fue indicado en párrafos precedentes, la población que se encuentra en los diferentes niveles y grados del escalafón no son iguales, dado que para pertenecer a cada uno se necesita acreditar el cumplimiento de unos requisitos específicos, en consecuencia, se despacharan desfavorablemente estos cargos.
De manera conclusiva, la diferencia traída a términos porcentuales en el aumento de la asignación salarial para los diferentes niveles y grados salariales es ajustada a derecho, pues contrario a lo afirmado por el apelante el Gobierno Nacional no está obligado a incrementar en un porcentaje igual el valor año tras año, pues cuenta con amplia potestad de configuración normativa para fijar la escala salarial en tanto se limite a lo dispuesta en la Ley 4 de 1992, como lo hizo en el caso de estudio.”.
(archivo disponible en medio magnético en el índice 00002 del aplicativo SAMAI) 7) Como se desprende del anterior extracto, el tribunal agotó el examen normativo y probatorio correspondiente y concluyó que no se presenta desigualdad en el incremento salarial pues se tratan de docentes con distinto escalafón y nivel salarial, por lo que la diferenciación se encuentra justificada al tiempo que la población que se encuentra en 15 Expediente: 11001-03-15-000-2026-01676-01 Demandante: Elsa Elena Cardiles Fragozo Acción de tutela – Impugnación fallo los diferentes niveles y grados del escalafón no son iguales, dado que para pertenecer a cada uno se necesita acreditar el cumplimiento de unos requisitos específicos. 8) En ejercicio de su autonomía judicial, el tribunal concluyó, con base en las pruebas, en las normas y en la jurisprudencia del Consejo de Estado que rige la materia, que las diferencias en los aumentos salariales se encuentran justificadas en el escalafón, los méritos y las calidades propios del cargo. 9) Lo expuesto permite concluir, sin mayores dilaciones, que la parte actora pretendió emplear la acción de tutela como un mecanismo para reabrir un debate de mera legalidad sobre la interpretación y el alcance de esas normas y las pruebas aportadas al proceso ordinario, pues, si bien bajo la égida de unos supuestos defectos fáctico, sustantivo y desconocimiento del precedente señaló que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales, lo que en realidad se advierte es su interés de emplear esta acción constitucional con el único y exclusivo fin de imponer su criterio solamente por mostrar su desacuerdo con la decisión de los jueces de instancia. 10) Además, la parte actora tampoco cumplió con la carga mínima argumentativa necesaria para sustentar sus defectos, pues se limitó a señalar que el tribunal no se basó en prueba alguna que demostrara la existencia de motivos válidos que justificaran la decisión administrativa desigual y que se realizó una interpretación irrazonable y desproporcionada del artículo 13 de la Constitución Política y del Decreto Ley 1278 de 2002, sin indicar de manera concreta y puntual cuáles son las pruebas que echa de menos ni en qué consistió puntualmente la indebida interpretación, y a pesar de que era a ella a quien le correspondía la carga de la prueba. 11) El amparo constitucional constituye una herramienta para la protección de los derechos fundamentales, pero en manera alguna puede constituirse en una patente de corso para que las partes o incluso el propio juez de tutela impongan su criterio frente al del juez ordinario, pues como ya se explicó se trata de un juicio de validez y no de corrección de las decisiones de los jueces de la República, motivo por el cual solo se habilitará su estudio ante evidentes y flagrantes vulneraciones a los derechos y garantías constitucionales, lo cual no ocurre en este caso. 12) La discusión sobre la diferencia en los incrementos porcentuales en este caso corresponde a un debate de mera legalidad sin una genuina trascendencia constitucional, 16 Expediente: 11001-03-15-000-2026-01676-01 Demandante: Elsa Elena Cardiles Fragozo Acción de tutela – Impugnación fallo porque es evidente que el interés de la parte demandante es oponerse a la decisión de su juez natural simplemente por encontrarse en desacuerdo con la determinación. 13) En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia que declaró improcedente la acción de tutela, por las razones hasta aquí expuestas.
En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A: 1º) Confírmase la sentencia de primera instancia que declaró improcedente la acción de tutela por el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2º) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes o mediante telegrama, telefónica, electrónicamente o por cualquier medio expedito y eficaz. 3º) Comuníquesele este fallo a la Sala que resolvió la controversia en primera instancia y remítasele copia del mismo. 4º) Ejecutoriada esta providencia remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, con las respectivas anotaciones secretariales previas.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado Presidente de la Subsección (firmado electrónicamente) ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado (firmado electrónicamente) DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA Magistrado (firmado electrónicamente) Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.