CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., doce (12) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-15-000-2024-02630-00 Demandante: HENRY RODRÍGUEZ LÓPEZ Y OTROS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA, SUBSECCIÓN B, Y OTROS Referencia: SENTENCIA DE TUTELA DE PRIMERA INSTANCIA IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA POR INCUMPLIMIENTO DE OS REQUISITOS GENERALES DE PROCEDENCIA / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL - La demanda carece de carga argumentativa jurídica suficiente y coherente para discutir la razonabilidad de la decisión adoptada por la autoridad judicial accionada y, además, se pretende usar la tutela como instancia adicional del proceso de origen / SUBSIDIARIEDAD – Se encuentra en curso el trámite para la verificación del cumplimiento de la sentencia proferida en la Acción Popular, siendo ese el escenario para que los accionantes presenten sus peticiones e inconformidades al respecto / PERJUICIO IRREMEDIABLE – La parte actora no acreditó estar en presencia de alguna situación que amerite la intervención urgente del juez de tutela.
La Sala decide la acción de tutela instaurada por los señores Henry Rodríguez López; Morelia Cano y su hijo Pablo Andrés Bonilla Cano; María Libia Vega y su hija Liseth Geraldine Garavito Vega, y Silvia Nora Giraldo Giraldo contra el Instituto para la Economía Social (IPES), el Departamento Administrativo de la Defensoría de Espacio Público (DADEP), la Empresa de Renovación y Desarrollo Urbano de Bogotá (RENOBO), la Alcaldía Mayor de Bogotá, la Alcaldía Local de Santa Fe y la Subsección B de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda 1.1. Pretensiones El 23 de mayo de 20241, los señores Henry Rodríguez López; Morelia Cano y su hijo Pablo Andrés Bonilla Cano; María Libia Vega y su hija Liseth Geraldine Garavito Vega, y Silvia Nora Giraldo Giraldo, «titulares de locales comerciales, 1 Se advierte que, el 27 de junio de 2024, el expediente ingresó al despacho de la magistrada ponente, para elaborar el proyecto de sentencia correspondiente.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-02630-00 Demandante: Henry Rodríguez López y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta, Subsección B, y otros Referencia: sentencia de tutela de primera instancia manzana 22, y firmantes del pacto santa fe», mediante apoderado, presentaron acción de tutela contra el Instituto para la Economía Social (IPES), el Departamento Administrativo de la Defensoría de Espacio Público (DADEP), la Empresa de Renovación y Desarrollo Urbano de Bogotá (RENOBO), la Alcaldía Mayor de Bogotá, la Alcaldía Local de Santa Fe y la Subsección B de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con el objeto de que se ampare su derecho fundamental a la igualdad.
Formularon las siguientes pretensiones (transcripción textual): 1. Garantizar la estabilidad laboral de los comerciantes de la zona denominada “MANZANA 22”, documentos firmados por los hoy accionantes y el IPES, esto manteniéndoles los locales comerciales que actualmente tienen y ha reformado con autorización previa por el IPES. 2.
Solicitar el listado de los participantes y beneficiarios del proyecto que le correspondiente de la “MANZANA 22”. que le allegaron al tribunal de Cundinamarca en cabeza de la magistrada NELLY YOLANDA VILLAMIZAR DE PEÑARANDA, para determinar si concuerda con el adjuntado en esta tutela. 3. Se revoque el fallo emitido por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA - SUBSECCIÓN B (MAGISTRADA PONENTE DRA. NELLY YOLANDA VILLAMIZAR DE PEÑARANDA) esto debido a la violación del debido proceso, ya que no se tuvo en cuenta todos y cada uno de los firmantes del pacto de santa fe, pertenecientes a la manzana 22, tampoco tuvieron una representación jurídica para el proceso. 4.
De igual manera obtener el fallo, links y actas de las audiencias realizadas por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA - SUBSECCIÓN B (MAGISTRADA PONENTE DRA. NELLY YOLANDA VILLAMIZAR DE PEÑARANDA) para de allí identificar que jamás se convocaron a todas las personas interesadas en este proceso y tampoco a sus representantes jurídicos. 5.
Obtener de manera igualitaria una audiencia o reunión con representantes designados por las diferentes entidades como son: INSTITUTO PARA LA ECONOMÍA SOCIAL (IPES), DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA DEFENSORÍA DE ESPACIO PÚBLICO (DADEP), EMPRESA DE RENOVACIÓN Y DESARROLLO URBANO DE BOGOTÁ (RENOBO), ALCALDÍA LOCAL DE SANTA FÉ, ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ, TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA - SUBSECCIÓN B (MAGISTRADA PONENTE DRA. NELLY YOLANDA VILLAMIZAR DE PEÑARANDA). entre los firmantes del PACTO DE SANTA FE, también con el hoy tutelantes que tienen igual derecho, esto debido que no es clara todas las acciones que realizan frente a la manzana 22. 6.
Que se les garantice y se les mantenga los locales y/o módulos de comercio que ya están adecuados, buscando que ellos sigan ejerciendo su derecho al trabajo y comercio. 7. Llegar a un ADECUADO ACUERDO entre las entidades distritales y judiciales, sin realizar atropellos para con cada tutelante y poder llegar a un feliz término. 8.
Que cada uno de los aquí tutelantes se les respete el derecho hacer escuchados, a poder opinar libremente y dar a conocer cada punto de vista, porque es el futuro de su familia y descendientes que quieran seguir ejerciendo esta profesión. Radicación: 11001-03-15-000-2024-02630-00 Demandante: Henry Rodríguez López y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta, Subsección B, y otros Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 9.
Garantizar la presencia de cada tutelante en alguna negociación o reunión, coadyuvados del profesional del derecho que interpone la siguiente tutela. 1.2. Hechos y argumentos de la tutela Del escrito de tutela y del expediente se extraen los siguientes supuestos fácticos jurídicamente relevantes: La parte accionante narró que, en el año 2004, la Secretaría de Gobierno de Bogotá, D.C., suscribió un acuerdo con 398 vendedores ambulantes del sector de Santa Fe, denominado «Pacto de Santa Fe», en el que se propusieron varias medidas, a fin de lograr el uso regulado y ordenado del espacio público en esa localidad.
Afirmó que, inicialmente, en el año 2005, los vendedores ambulantes fueron reubicados en la Manzana 22, en unas condiciones a su juicio no muy dignas, pero luego el IPES (antes Fondo de Ventas Populares) abandonó el proyecto. En todo caso, adujo que hace más de 19 años se estableció la ubicación y formalización de los comerciantes, entre la calle 10 con carrera 11 de la Localidad de Santa Fe.
Continuó narrando que, en el año 2016, el IPES realizó una reunión con los beneficiarios de la reubicación en la Manzana 22, y encontró solo 134 de los vendedores firmantes que fueron reubicados en el pasado. Adicionalmente, adujo que con permiso de dicha entidad los accionantes realizaron adecuaciones a sus locales comerciales. No obstante lo anterior, asegura que en la actualidad el IPES no los convoca a las reuniones que realiza en desarrollo del proyecto de reubicación y que no les ha informado con certeza lo que sucederá con sus locales y las adecuaciones que han realizado.
De otra parte, los accionantes afirman que el Departamento Administrativo de la Defensoría de Espacio Público ha realizado varias visitas a la denominada Manzana 22, encontrando que el espacio público no está siendo respetado. En cuanto a la Empresa de Renovación y Desarrollo Urbano de Bogotá, indicó que ha realizado visitas al sector, señalando que es necesario la reubicación de una parte de los vendedores para efectos de continuar con el proyecto, sin embargo, no ha procedido de conformidad.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-02630-00 Demandante: Henry Rodríguez López y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta, Subsección B, y otros Referencia: sentencia de tutela de primera instancia Respecto a la Alcaldía Local de Santa Fe, adujo que en el año 2017 se realizaron las primeras reuniones con la empresa E&JP S.A.S Logística, que suscribió con la Empresa Century 21 un contrato de logística para la administración del predio denominado Manzana 22, y, de ese modo, se trató de revitalizar la zona, generando condiciones propicias para el desarrollo de las actividades de comercio de quienes fueron ubicados allí. Sin embargo, se quejan de que la administración local ha realizado varias reuniones a las cuales no se les ha citado y, por lo tanto, no conocen los proyectos y propuestas que se vienen gestando.
Aun así, narró que accedieron a negociar los 10 primeros espacios para la construcción de los módulos, necesarios para dar continuidad al proyecto por la Carrera 12 e identificar quienes son los que desarrollan su actividad de comercio en ese lugar. De otra parte, manifestó que la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. no se pronuncia sobre el proceder de la Alcaldía Local de Santa Fe, que programa el desalojo del sector Manzana 22, y se limita a señalar que la zona tiene que incluirse en los proyectos del POT.
En cuanto a la actuación del Tribunal Administrativo de Cundinamarca accionado, señaló que se les ha excluido del proceso adelantado con ocasión de la Acción Popular ejercida por la señora Ángela Losada y otros contra la Alcaldía Local de la Candelaria y otros, verbigracia, no se les cita a las audiencias y no se les concede la participación necesaria.
Adujo que se conocen rumores del posible desalojo, que han causado intranquilidad en la comunidad de comerciantes que se ubican en la zona, e incluso, algunos han sufrido afectaciones en su estado salud. 2. Trámite impartido e intervenciones Mediante auto del 30 de mayo de 2024, se inadmitió la tutela para que se realizaran las adecuaciones pertinentes al poder otorgado al profesional del derecho que representa los intereses de los accionantes, se acreditara la calidad con la que actúan algunos demandantes y se precisara las acciones u omisiones atribuidas a las autoridades accionadas, en las que presuntamente se origina la violación a los derechos invocados.
Una vez subsanado el libelo inicial, se admitió la tutela interpuesta por los señores Henry Rodríguez López; Morelia Cano y su hijo Pablo Andrés Bonilla Cano; María Libia Vega y su hija Liseth Geraldine Garavito Vega, y Silvia Nora Giraldo Giraldo,, «titulares de locales comerciales, manzana 22, y firmantes del pacto santa fe», y se ordenó la notificación, en calidad de parte demandada, a los Radicación: 11001-03-15-000-2024-02630-00 Demandante: Henry Rodríguez López y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta, Subsección B, y otros Referencia: sentencia de tutela de primera instancia directores del Instituto para la Economía Social (IPES) y el Departamento Administrativo de la Defensoría de Espacio Público (DADEP), así como al gerente de la Empresa de Renovación y Desarrollo Urbano de Bogotá (RENOBO), al alcalde mayor de Bogotá, al alcalde local de Santa Fe y a la magistrada Nelly Yolanda Villamizar de Peñaranda, integrante de la Subsección B de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Así mismo, se ordenó la notificación de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 2.1. La magistrada integrante de la Subsección B de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca informó que en la Acción Popular con radicado 2003-02530 se profirió fallo el 10 de noviembre de 2008, en el que se ampararon los derechos colectivos al goce y disfrute del espacio público, a la seguridad y salubridad públicas.
El fallo fue apelado y confirmado parcialmente por el Consejo de Estado en sentencia del 2 de febrero de 2012, toda vez que, se mantuvo el amparo al derecho colectivo al goce y disfrute del espacio público2, y se modificaron las órdenes impartidas por el Tribunal, a fin de implementar una serie de medidas encaminadas a la recuperación del espacio público y a la creación de alternativas concretas, eficaces y eficientes de trabajo formal para los vendedores informales estacionarios, semiestacionarios y ambulantes que ocupaban irregularmente dicho espacio público, entre ellas el censo de las personas beneficiarias de los programas adelantados por el IPES y de los vendedores informales que ocupaban la zona.
Informó que mediante Acuerdo Interinstitucional 1725 de 27 de junio de 2007, la Empresa de Renovación y Desarrollo Urbano de Bogotá y el Instituto Para la Economía Social (IPES), establecieron un programa completo para abordar los desafíos asociados con la venta informal en las calles de la localidad de Santa Fe, cuyo objetivo principal era la reubicación de los vendedores informales y su formalización. Para el desarrollo de dicho programa, se suscribió un contrato3 con Fidubogotá, sin embargo, en virtud de un otrosí al convenio interadminsitrativo se modificaron las zonas en las cuales inicialmente se había programado la 2 Se estimó afectado por las ventas informales de vendedores estacionarios, semiestacionarios y ambulantes, ubicados en las calles y andenes de i) la Calle 19, entre Carreras 3ª y 15; ii) la Calle 14, entre Carreras 5ª y 10ª; iii) la Carrera 10ª, entre Calles 10ª y 20; iv) las Calles 15 y 17, entre Carreras 5ª y 10ª; v) la Carrera 7ª, entre Calles 7ª y 34; vi) la Carrera 51, entre las Diagonales 44 y 47; vii) la Calle 6 D Sur, entre la Carrera 71 D y la Av.
Boyacá; viii) las Calles 7ª y 10ª, entre Carreras 19 y 24; ix) y la Calle 24, entre Carreras 6ª y 7ª. 3 Contrato de Fiducia Mercantil No. 005 de 6 de febrero de 2007. Radicación: 11001-03-15-000-2024-02630-00 Demandante: Henry Rodríguez López y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta, Subsección B, y otros Referencia: sentencia de tutela de primera instancia reubicación, lo cual afectó a la población protegida por la sentencia C-949 de 2001 de la Corte Constitucional y en la Acción Popular 2001-00317-01.
Afirmó que es la magistrada encargada de la verificación del cumplimiento de la sentencia proferida en segunda instancia por el Consejo de Estado en la Acción Popular 2003-02530, y por ello, ha venido realizando diversas audiencias para efectuar el seguimiento que corresponde. Narró que la última diligencia de inspección judicial a la Manzana 22 de San Victorino la realizó el 17 de mayo de los corrientes, previa citación de las partes4, oportunidad en la que se observó que las autoridades implicadas están organizando un terreno para los comerciantes signatarios del pacto Santa Fe, quienes actualmente se encuentran en la calle, pero mientras se desarrolla definitivamente ese proyecto, se concertó que los comerciantes sean trasladados temporalmente a carpas equipadas con servicios sanitarios y otras instalaciones necesarias para que puedan ejercer sus actividades comerciales dignamente.
Ahora bien, en la misma diligencia el abogado del Distrito señaló la necesidad de evacuar y demoler las estructuras construidas por tres personas (ahora accionantes), que, en su sentir, han buscado su propio beneficio sin importar el bien de la comunidad. De dicha situación, también se quejaron los representantes de los vendedores, resaltando en la audiencia que, en el espacio invadido por esos tres ciudadanos se podría habilitar lugar para más de 20 personas que ejercen el oficio.
Sostuvo que, en virtud de lo anterior, en la audiencia dictaminó empezar a hacer la restauración de ese predio, para lo cual, ordenó a los implicados que colaboraran permitiendo el ingreso de los ingenieros, y además decretó la demolición de la estructura que se levantó sobre la acera (espacio público) y del segundo piso que se construyó con material removible de varios pisos, decisión que, al parecer, es la censurada con esta acción de tutela.
En cumplimiento de lo ordenado, el apoderado del Distrito Capital informó que: i) fijó un aviso para notificar sobre la decisión de este despacho, informando sobre el plazo límite para la recuperación de los espacios comerciales; y ii) organizó una reunión en el Puesto de Mando Unificado (PMU) de la Manzana 22 con el propósito exclusivo de pedir la entrega de dichos espacios invadidos. 4 Alcaldía Mayor de Bogotá, a la Secretaría de Gobierno Distrital, al Instituto para la Economía Social -IPES, a la Empresa de Renovación y Desarrollo Urbano de Bogotá -ERU, a la Policía Nacional, a la Fiduciaria Bogotá - FIDUBOGOTÁ, a los alcaldes de las 20 localidades del Distrito Capital, a los representantes de los vendedores ambulantes incluidos en el «Pacto de Santa Fe» y a los no incluidos.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-02630-00 Demandante: Henry Rodríguez López y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta, Subsección B, y otros Referencia: sentencia de tutela de primera instancia Adujo que, según la información suministrada en el proceso, dentro del área que se está preparando (para la restitución), los demandantes están afectando a aproximadamente 65 personas que actualmente ocupan el espacio público, al tiempo que violan el derecho a la igualdad de los demás vendedores.
Resaltó que en este caso es necesario recuperar el espacio público, para luego, proceder a reubicar a los 65 vendedores informales con sus respectivas familias. Explicado lo anterior, sostuvo que la acción de tutela es improcedente porque no puede ser utilizada como una instancia adicional para reabrir un debate ya desatado tanto en primera como en segunda instancia. En todo caso, señaló que la tutela es improcedente porque no satisface el requisito de subsidiariedad, teniendo en cuenta la existencia de un proceso en curso (trámite de verificación de cumplimiento de la sentencia), en el cual, los accionantes han estado presentes y han participado activamente, incluso, concurrieron a la diligencia de inspección judicial realizada el pasado 17 de mayo, donde reiteradamente sostuvieron que los ocupantes no debían ser desalojados, tesis que no se acogió por la magistrada, en razón a que la Acción Popular propugna por los intereses colectivos y el bien común. 2.2.
El Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público – DADEP- señaló que no tiene función de policía, dado que, es una entidad técnica, y, por ende, es a la Administración Distrital de Bogotá (en cabeza de las Alcaldías Locales de Bogotá y los inspectores de policía), con el apoyo de la policía Metropolitana y el acompañamiento del DADEP, a quienes les corresponde proteger la integridad del espacio público.
Solicitó que se declare la inexistencia de vulneración al derecho de petición (sic) y la existencia de otros mecanismos para procurar la protección de las garantías invocadas. 2.3. El Instituto para la Economía Social – IPES informó que los vendedores informales fueron reubicados temporalmente en la franja paralela a la Manzana 22, mientras se desarrolla y construye el centro comercial donde serán reubicados en forma definitiva.
Actualmente, en virtud del último otrosí al Contrato de Obra CO1.PCCNTR.5637801-IPES 406 DE 2023, se definió que se entregarán 60 unidades a los vendedores para que sigan ejerciendo su actividad económica de manera organizada, mientras se logra adjudicar la licitación que permita la comercialización y desarrollo del proyecto SAN VICTORINO CENTRO Radicación: 11001-03-15-000-2024-02630-00 Demandante: Henry Rodríguez López y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta, Subsección B, y otros Referencia: sentencia de tutela de primera instancia INTERNACIONAL DE COMERCIO MAYORISTA, espacio en el cual serán reubicados el total de vendedores informales del sector.
Afirmó que no vulneró los derechos invocados por la parte actora, toda vez que, a entidad, ha desarrollado las actividades necesarias tanto de carácter administrativo como misional para dar cumplimiento a la normatividad vigente. 2.4. La Empresa de Renovación y Desarrollo Urbano de Bogotá D.C. -RENOBO-, señaló que la tutela no cumple con los req1uisitos de subsidiariedad e inmediatez, como quiera que los accionantes no formularon sus peticiones o inconformidades en el marco de la acción popular o en el trámite de verificación del cumplimiento del fallo dictado en la misma, siendo ese el mecanismo idóneo para que se resuelvan sus inquietudes.
De otra parte, señaló que, no suscribió el denominado «Pacto de Santa Fe» y que carece de legitimación en la causa por pasiva porque no es responsable de realizar las acciones que fundamentan la acción constitucional. 2.5. La Secretaría Distrital de Gobierno de Bogotá D.C. señaló que no se han vulnerado los derechos fundamentales invocados por los accionantes, y que, en todo caso, no tiene legitimación en la causa por pasiva para atender las pretensiones, por cuanto, no es el responsable de realizar la conducta cuya omisión genera la supuesta violación alegada.
Agregó que es cierto que en la diligencia del 17 de mayo de 2024 la magistrada encargada de hacer la verificación del cumplimiento de la sentencia proferida dentro de la Acción Popular 2003-02530-01, ordenó a los ocupantes del espacio público proceder a retirar las casetas y enseres que tienen ubicados en el área destinada para la reubicación de los vendedores informales que firmaron el «Pacto de Santa Fe», dado que entorpecen el desarrollo de la obra para la reubicación de los firmantes, para lo cual otorgó plazo hasta el 20 de mayo de 2024.
Como consecuencia de esa diligencia, se ordenó a la Alcaldía Local de Santa Fe, llevar a cabo el desalojo de los vendedores informales que se encuentran asentados y tienen sus mobiliarios y casetas dentro del predio del proyecto que nos ocupa y que es fundamental a fin de dar cumplimiento al fallo. No obstante, en su sentir, la tutela es improcedente porque los accionantes cuentan con otros medios idóneos para hacer valer sus derechos, como lo son el cumplimiento de la acción popular 2003-02530, que se encuentra en curso; el Radicación: 11001-03-15-000-2024-02630-00 Demandante: Henry Rodríguez López y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta, Subsección B, y otros Referencia: sentencia de tutela de primera instancia seguimiento de los acuerdos suscritos con la Alcaldía Local de Santa Fe y los acuerdos de amigable composición que se puedan pactar en el Consejo Local de Vendedores informales de la localidad de Santa Fe. 2.6.
La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado no intervino en esta oportunidad. II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. Problema jurídico Lo primero que la Sala analizará es si la acción de tutela cumplió con los requisitos generales de la tutela, particularmente, los de relevancia constitucional y subsidiariedad, y si se configura un perjuicio irremediable que amerite la intervención inmediata del juez constitucional, al punto de flexibilizar dicha exigencia. Sólo en el evento de superar tales requisitos, la Sala descenderá al análisis de fondo que corresponde, para establecer si la autoridad demandada vulneró o no los derechos fundamentales invocados por la parte actora. 2.
Análisis de la Sala 2.1. De la relevancia constitucional En sentencia del 5 de agosto de 20145, la Sala Plena de esta Corporación señaló que tiene como finalidad (i) proteger la autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones. De ahí que, para determinar si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional, es necesario examinar dos elementos.
El primero de ellos consiste en que el actor cumpla su carga argumentativa, esto es, que justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales. Debe tenerse en cuenta que para ello «[n]o basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales».
El segundo hace referencia que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, toda vez que este valioso mecanismo de estirpe constitucional fue creado para proteger derechos fundamentales y no para que las partes de un proceso judicial ventilen sus discrepancias con las providencias que allí se dicten. 5 Expediente número: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-02630-00 Demandante: Henry Rodríguez López y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta, Subsección B, y otros Referencia: sentencia de tutela de primera instancia En resumen, el cumplimiento del requisito de relevancia constitucional no se agota al señalar los derechos fundamentales vulnerados y que se identifiquen los defectos contra la providencia. Se requiere que la solicitud de amparo contenga (i) una carga argumentativa mínima y (ii) que no se utilice este instrumento como tercera instancia o instancia adicional a las establecidas por el legislador.
La tesis que viene de exponerse se ajusta al precedente6 reiterado de la Corte Constitucional que, de manera consistente y consolidada, sostiene que la acción de tutela no puede convertirse en una instancia adicional a los procesos ordinarios, ni en el escenario para discutir aspectos de mera legalidad, de índole patrimonial o la interpretación propia de los jueces naturales.
De manera que este instrumento constitucional es inidóneo si lo pretendido es que el juez de tutela se adentre en juicios de corrección, de rectificación o de interpretación propios de cada especialidad. 2.2. De la subsidiariedad7 La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar la configuración de un perjuicio irremediable.
En todo caso, la otra vía de protección debe ser idónea y eficaz para satisfacer el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de concurrir, concederá el amparo impetrado. La subsidiariedad consiste en impedir que la acción de tutela, que tiene un campo restrictivo de aplicación, se convierta en un mecanismo principal de protección de los derechos fundamentales, pues eso sería tanto como desconocer que la Constitución y la ley determinan una serie de mecanismos judiciales igualmente eficaces e idóneos para garantizar el ejercicio pleno de los derechos.
No en vano los artículos 868 de la Constitución Política y el 6, numeral 1, del Decreto 2591 de 19919 prevén como causal de improcedencia de la acción de 6 Sobre este aspecto, pueden consultarse las sentencias SU-128 de 2021, T-131 de 2021, SU-103 de 2022 y SU-215 de 2022 de la Corte Constitucional. 7 En este acápite, la Sala acoge y reitera las consideraciones de la Sección Cuarta de esta Corporación, expuestas, entre otras, en las siguientes providencias de tutela: (i) sentencia del 1º de junio de 2016 (expediente 2015-03373-00), M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas y (ii) sentencia del 1º de junio de 2017 (expediente 2017-00150-00), M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto (e). 8 «Artículo 86.
Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
(…) Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable (…)». (se destaca). Radicación: 11001-03-15-000-2024-02630-00 Demandante: Henry Rodríguez López y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta, Subsección B, y otros Referencia: sentencia de tutela de primera instancia tutela la existencia de otros medios de defensa para la protección de los derechos invocados.
De manera que el amparo sólo puede utilizarse cuando se han agotado los mecanismos ordinarios de protección que el ordenamiento jurídico ha dispuesto para la protección idónea y eficaz de los derechos fundamentales. En ese sentido, la Corte Constitucional manifestó10: La acción de tutela ha sido concebida únicamente para dar solución eficiente a situaciones de hecho creadas por actos u omisiones que implican la transgresión o amenaza de un derecho fundamental, respecto de las cuales el sistema jurídico no tiene previsto otro mecanismo susceptible de ser invocado ante los jueces a objeto de lograr la protección del derecho.
La tutela no puede converger con vías judiciales diversas por cuanto no es un mecanismo que sea factible de elegir según la discrecionalidad del interesado, para esquivar el que de modo específico ha regulado la ley; no se da la concurrencia entre éste y la acción de tutela porque siempre prevalece —con la excepción dicha— la acción ordinaria.
La acción de tutela no es, por tanto, un medio alternativo, ni menos adicional o complementario para alcanzar el fin propuesto. Tampoco puede afirmarse que sea el último recurso al alcance del actor, ya que su naturaleza, según la Constitución, es la de único medio de protección, precisamente incorporado a la Carta con el fin de llenar los vacíos que pudiera ofrecer el sistema jurídico para otorgar a las personas una plena protección de sus derechos esenciales.
Entonces, para que el juez estudie una solicitud de tutela, el interesado debe, por lo menos, probar que agotó los recursos que tenía a su disposición, pues, de lo contrario, la tutela deviene improcedente. Ahora bien, en punto de la noción de perjuicio irremediable, es claro que este se puede definir como un riesgo cierto y real de daños provenientes de la amenaza o violación de derechos fundamentales, riesgo que de llegar a producirse no tendría ninguna forma de reparación auténtica, esto es, diferente a la mera indemnización del perjuicio.
Por ende, es necesaria la intervención urgente e inmediata del juez de tutela, pero siempre que ese menoscabo se note sin justificación, es decir, que provenga de acciones manifiestamente contrarias a la ley, al punto de ser atentados a los derechos fundamentales. La Corte Constitucional ha trazado una serie de criterios para identificar el perjuicio irremediable, así11: «es aquel (i) que se produce de manera cierta y evidente sobre un derecho fundamental;
(ii) que el daño es inminente; (iii) que de ocurrir no existiría forma de reparar el daño producido; (iv) que resulta urgente la medida de protección para que el sujeto supere la condición de amenaza en la 9 «Artículo 6. Causales de improcedencia de la tutela. La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante (…)». 10 Sentencia C-543 de 1992. M.P. José Gregorio Hernández Galindo. 11 Corte Constitucional, sentencia T-695 de 2014, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Citando a: Corte Constitucional, sentencias T-225 de 1993, SU-086 de 1999, entre otras.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-02630-00 Demandante: Henry Rodríguez López y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta, Subsección B, y otros Referencia: sentencia de tutela de primera instancia que se encuentra; y (v) que la gravedad de los hechos es de tal magnitud que hace evidente la impostergabilidad de la tutela como mecanismo necesario para la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales». 3.
Caso concreto y solución del problema jurídico Del análisis detenido del escrito de tutela en concordancia con los informes rendidos por las autoridades demandadas, la Sala advierte que la inconformidad de la parte actora esencialmente radica en la decisión adoptada por la magistrada Nelly Yolanda Villamizar de Peñaranda, dentro de la audiencia de inspección judicial realizada el 17 de mayo de los corrientes, en el marco del seguimiento al cumplimiento de la sentencia proferida en la Acción Popular 25000231500020030253001, consistente en la demolición de la estructura que se levantó sobre la acera (espacio público) y del segundo piso que se construyó con material removible de varios pisos, frente a la cual, los demandantes al parecer tienen interés económicos.
En ese orden, se avizora que la parte accionante a través de esta acción constitucional censura la providencia judicial enunciada, no obstante, la Sala advierte que la presente tutela deviene improcedente porque no cumple con el requisito de relevancia constitucional. En efecto, si bien la parte actora manifestó su desacuerdo con las decisiones proferidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, lo cierto es que no explicó con suficiencia en qué consiste la transgresión invocada y ni siquiera se preocupó por identificar o sustentar algún defecto como causal específica de procedencia de la tutela contra providencias judiciales.
Para la Subsección, lo manifestado por los solicitantes, quienes, dicho sea de paso, actúan mediante apoderado, no basta para considerar que se cumple con el primer elemento del requisito de relevancia constitucional, puesto que resulta necesario que los señalamientos que se hagan en la demanda de tutela se sustenten razonablemente, a fin de que el juez cuente con los parámetros suficientes para decidir si una providencia judicial vulnera o no derechos fundamentales.
Conviene recordar que esta Corporación ha señalado que en la demanda de tutela el actor no puede conformarse con identificar de manera escueta alguna de las causales específicas de procedencia de la tutela contra providencias judiciales, sino que es necesario que tal señalamiento se sustente amplia y razonablemente, que sea producto de un discernimiento y, por supuesto, que se aterrice al caso Radicación: 11001-03-15-000-2024-02630-00 Demandante: Henry Rodríguez López y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta, Subsección B, y otros Referencia: sentencia de tutela de primera instancia concreto.
Como se sabe, detrás de las causales para limitar el uso abusivo y desmesurado de la acción de tutela contra las providencias judiciales12. De otra parte, la Sala advierte que los accionantes pretenden convertir este valioso mecanismo de protección de los derechos fundamentales en una instancia adicional del trámite que se adelanta en el Despacho de la magistrada Nelly Yolanda Villamizar de Peñaranda para la verificación del cumplimiento de la sentencia proferida dentro de la acción popular 25000231500020030253001.
Esto se evidencia, si se tiene en cuenta que, tanto en la audiencia celebrada el 8 de noviembre de 202313, como en la audiencia de inspección judicial realizada el 17 de mayo de 2024, los vendedores ambulantes «firmantes del pacto santa fe», reubicados actualmente en la Manzana 22, estuvieron representados activamente por personas de su comunidad que comparten sus intereses, quienes en su momento se opusieron a la decisión acogida por la magistrada verificadora, consistente en demoler las estructuras, construidas por ellos para el desarrollo de su actividad económica.
Oposición que fue abordada y resuelta por la ponente dentro de la misma audiencia de inspección judicial, en la que argumentó su decisión no solo en la ocupación ilegal del espacio público, sino también, en el obstáculo que ello representa para el desarrollo del proyecto que adelantan las autoridades administrativas distritales implicadas, para efectos de dar cumplimiento a la sentencia proferida en la acción popular ya identificada.
Las consideraciones que sirvieron de fundamento a la decisión censurada, en criterio de la Sala, resultan razonables y no merecen reproche alguno desde el punto de vista constitucional. El hecho de que la parte demandante no las comparta, no significa que por ese motivo la autoridad judicial haya incurrido en los defectos alegados, ni habilita al juez constitucional para reabrir el debate, convirtiendo la acción de tutela en una instancia adicional.
En suma, la solicitud de amparo encaminada a cuestionar la providencia judicial proferida en la audiencia de inspección judicial del 17 de mayo de los corrientes deviene en improcedente, porque no satisface la exigencia de relevancia constitucional, en la medida en que la parte actora no cumplió con la carga argumentativa y, además, busca revivir la discusión planteada, que ya fue 12 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 29 de abril de 2015, expediente No. 2015- 00380-00, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 13 Aportada a este expediente.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-02630-00 Demandante: Henry Rodríguez López y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta, Subsección B, y otros Referencia: sentencia de tutela de primera instancia razonablemente decidida en la providencia censurada, con el claro propósito de crear una instancia adicional.
De otra parte, se avizora que las demás pretensiones de la demanda -diferentes al reproche de la providencia judicial ya analizado-, corresponden a peticiones, planteamientos, inconformidades e inquietudes referentes al cumplimiento de la sentencia proferida en la Acción Popular 25000231500020030253001, que deben ser resueltas por la juez natural de la causa, quien conoce a fondo las órdenes impartidas por el Consejo de Estado en el fallo proferido el 2 de febrero de 2012, así como las diferentes actuaciones, acuerdos, pactos y demás acciones interinstitucionales que se vienen adelantando por parte de las autoridades administrativas distritales, con el fin de dar cumplimiento a la sentencia, en contraste con el proceder de los vendedores ambulantes, su caracterización, organización y contribución para con la ejecución de los proyectos encaminados al cumplimiento de la sentencia en comento.
En ese orden, la Subsección advierte que ante el Despacho de la magistrada ponente se encuentra en curso el trámite para la verificación del cumplimiento de la sentencia, en el cual la parte actora, directamente o por intermedio de los representantes de los vendedores ambulantes «firmantes del pacto santa fe», puede presentar los memoriales que tenga a bien, realizando las consultas de sus dudas, inquietudes, o exponiendo sus inconformidades y temores, como hasta el momento se observa que se ha hecho en las audiencias efectuadas por la servidora judicial competente, quien es la encargada de absolverlas y tomar las medidas que considere pertinentes y necesarias en aras de procurar el cumplimiento de la sentencia y la garantía de los derechos colectivos allí amparados.
La acción de tutela no es el escenario para resolver solicitudes como las elevadas por los accionantes en esta oportunidad, dado que las copias de las providencias y actuaciones deben solicitarse directamente ante la autoridad judicial que las adelantó. Aunado a lo anterior, en este caso en particular, cualquier petición sobre la negociación que se esté llevando a cabo entre las partes debe plantearse justamente ante la magistrada que tiene a cargo la verificación del cumplimiento del fallo, pues es ella, la autoridad competente para resolver sobre la materia.
Ahora bien, es cierto que se puede flexibilizarse la regla de la subsidiariedad cuando se avizora la existencia de un perjuicio irremediable o cuando la situación amerite la intervención urgente del juez de tutela, sin embargo, también lo es que, en el caso particular no se reúnen esos elementos. De hecho, la parte accionante Radicación: 11001-03-15-000-2024-02630-00 Demandante: Henry Rodríguez López y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta, Subsección B, y otros Referencia: sentencia de tutela de primera instancia ni siquiera menciona encontrarse en una situación que, por su inminencia, gravedad o impostergabilidad requiera de la intervención urgente del juez constitucional.
En ese sentido, la Sala no encuentra superado el requisito de subsidiariedad y, en consecuencia, también por esta carencia declarará improcedente la acción de tutela. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO. Declarar improcedente la tutela presentada por los señores Henry Rodríguez López; Morelia Cano y su hijo Pablo Andrés Bonilla Cano; María Libia Vega y su hija Liseth Geraldine Garavito Vega, y Silvia Nora Giraldo Giraldo, de conformidad con lo razonado en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. Notifíquese a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO. Si no se impugna, por Secretaría General, envíese el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Ausente con excusa JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF