CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., doce (12) de junio de dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia del 12 de agosto de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda, decisión que será confirmada.

I.

ANTECEDENTES Demanda 1. La parte demandante promovió demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de que se declarara la nulidad del acto administrativo ficto configurado el 28 de septiembre de 2019, derivado de la falta de respuesta por parte de la Secretaría de Educación del Departamento del Chocó a la solicitud presentada el 28 de junio de ese mismo año, mediante la cual se solicitó el reconocimiento de la “prima de medio año” prevista en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989. 2.

Aunque el acto ficto tuvo origen en la omisión de una entidad territorial, la demanda se dirigió contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG), al considerar que tales entidades ostentan la calidad de sujetos obligados al reconocimiento y pago de las prestaciones económicas reclamadas, en virtud de lo previsto en la Ley 91 de 1989. 3.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordenara al FOMAG y al Ministerio de Educación Nacional reconocer, liquidar y pagar la “prima de medio año” desde el 12 de noviembre de 2012, fecha en la que adquirió la condición de pensionado, así como las mesadas causadas desde entonces, con los reajustes legales correspondientes, intereses moratorios y condena en costas.

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 27001-23-33-000-2021-00173-01 (2355-2023) Demandante: Cristino Antonio Mena Martínez Demandada: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) Tema: Reconocimiento de la prima de junio establecida en el artículo 15, numeral 2, literal B, de la Ley de 91 de 1989 y mesada adicional o mesada catorce de la Ley 100 de 1993. 2 Radicación: 27001-23-33-000-2021-00173-01 (2355-2023) Demandante: Cristino Antonio Mena Martínez Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) 4.

Como sustento fáctico, el actor afirmó que no tenía derecho al reconocimiento de la pensión de gracia, dado que su vinculación al servicio docente oficial se produjo con posterioridad al 1.º de enero de 1981. En consecuencia, consideró que su situación jurídica se encontraba comprendida en el régimen prestacional previsto en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989. 5.

Argumentó que, conforme al artículo 15 de dicha ley, a los docentes vinculados a partir del 1.º de enero de 1981 se les reconoce una pensión de jubilación equivalente al 75 % del salario mensual promedio del último año y, adicionalmente, una prima de medio año equivalente a una mesada pensional. En su criterio, esta prima tiene carácter compensatorio respecto de la pensión de gracia y ha sido reconocida por la jurisprudencia, en especial por la sentencia de unificación SUJ–014–CE–S2–2019.

Contestación de la demanda 6. La demandada se opuso a todas las pretensiones de la demanda al considerar que no existían fundamentos fácticos ni jurídicos que sustentaran el reconocimiento de la prima de junio reclamada. 7. En relación con el acto ficto, sostuvo que no podía predicarse su existencia formal al no haberse configurado en los términos legales.

En cuanto al derecho sustancial reclamado, argumentó que, de conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2005, los docentes que causaran su derecho pensional con posterioridad al 25 de julio de 2005 — como en el caso del demandante, que adquirió su estatus el 12 de noviembre de 2012— no tendrían derecho a una mesada pensional adicional. Añadió que el monto de la pensión reconocida ($2.152.028) superaba el umbral de tres salarios mínimos legales vigentes para el año 2012, previsto como límite en el parágrafo transitorio 6.º de dicho acto legislativo. 8.

Sostuvo que la prima de medio año prevista en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 no podía asimilarse automáticamente a la mesada adicional del artículo 142 de la Ley 100 de 1993, ni se configuraba un derecho automático derivado de la Ley 238 de 1995. Alegó que la jurisprudencia ha sido clara en establecer que los regímenes especiales no fueron modificados por dicha norma, y que su finalidad fue permitir la aplicación excepcional de ciertos beneficios del régimen general sin integrarlos al régimen docente.

II. SENTENCIA APELADA 9. El Tribunal Administrativo del Chocó negó las pretensiones de la demanda. Consideró que el demandante se vinculó al servicio docente oficial el 1.º de junio de 1986, conforme a la Resolución 002999 del 18 de junio de ese mismo año; es decir, con posterioridad al 1.º de enero de 1981 (como docente municipal) y antes de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, por lo que le resultaba aplicable el régimen previsto en la Ley 91 de 1989.

Asimismo, señaló que el estatus pensional fue adquirido el 12 de noviembre de 3 Radicación: 27001-23-33-000-2021-00173-01 (2355-2023) Demandante: Cristino Antonio Mena Martínez Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) 2012, esto es, después de la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2005, lo que implicaba que únicamente tenía derecho a trece mesadas pensionales por año. 10.

Indicó que si bien dicho acto legislativo estableció una regla general que limitó el número de mesadas, incorporó una excepción aplicable únicamente a quienes devengaran una pensión igual o inferior a tres (3) SMLMV y hubieran adquirido su estatus pensional antes del 31 de julio de 2011. 11. Resaltó que el caso del actor no se ajustaba a dicha excepción, toda vez que la pensión reconocida ascendía a $2.152.028, suma que superaba el umbral de tres (3) SMLMV para el año 2012, equivalentes a $1.700.100, conforme al salario fijado mediante el Decreto 4919 de 2011.

Por ello, concluyó que no había lugar al reconocimiento de la prima de medio año contemplada en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989. 12. Finalmente, dispuso no condenar en costas al demandante. III. RECURSO DE APELACIÓN. 13. La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó. Sostuvo que la prima de mitad de año reclamada no debía confundirse con la mesada adicional prevista en el artículo 142 de la Ley 100 de 1993, toda vez que correspondía a una prestación autónoma, con fuente normativa, naturaleza y régimen propios, regulada expresamente en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989. 14.

Argumentó que la prima tiene un carácter compensatorio para los docentes que, por haber ingresado al servicio oficial con posterioridad al 1.º de enero de 1981, no tienen derecho a la pensión de gracia. En ese sentido, señaló que su reconocimiento no podía estar condicionado por el parágrafo transitorio 6.º del Acto Legislativo 01 de 2005, el cual regula exclusivamente el acceso a la mesada catorce. 15.

Indicó, además, que continuaban vigentes el artículo 81 de la Ley 812 de 2003 y la normatividad anterior para los docentes vinculados antes del 26 de junio de 2003, razón por la cual se le debía aplicar la Ley 91 de 1989. Añadió que si bien el Acto Legislativo 01 de 2005 tuvo como finalidad restringir los regímenes especiales y exceptuados, su aplicación debía armonizarse con los derechos adquiridos y las condiciones específicas previstas por la legislación anterior. 16.

Finalmente, insistió en que la prima de mitad de año no podía ser equiparada a una mesada adicional, pues su denominación legal y naturaleza jurídica la configuran como una prima, sin que el hecho de que su cuantía equivalga a una mesada pensional desvirtúe su carácter autónomo. 4 Radicación: 27001-23-33-000-2021-00173-01 (2355-2023) Demandante: Cristino Antonio Mena Martínez Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) IV.

TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 17. Mediante auto proferido el 24 de agosto de 2023 se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante. V. CONSIDERACIONES Competencia. 18. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso (CGP) y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.

Así las cosas, se abordará el análisis de esta controversia. Problema jurídico. 19. Corresponde a la Sala determinar si el Tribunal incurrió en un yerro al negar las pretensiones de la demanda, al considerar que el demandante no tenía derecho al reconocimiento de la prima de mitad de año prevista en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, por haber adquirido su estatus pensional con posterioridad a la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2005 y devengar una mesada superior a tres salarios mínimos. 20.

Para resolver dicho interrogante, será preciso establecer si la prima reclamada constituye una prestación autónoma e independiente de la mesada adicional contemplada en el artículo 142 de la Ley 100 de 1993, y si su reconocimiento se encuentra condicionado por las restricciones impuestas por el parágrafo transitorio 6.º del Acto Legislativo 01 de 2005.

Análisis 21. La Sala confirmará la decisión de primera instancia al verificar que el demandante no cumple los requisitos exigidos para acceder al beneficio reclamado, a la luz de los criterios establecidos en la Ley 91 de 1989 y en el Acto Legislativo 01 de 2005, tal y como pasa a explicarse. Régimen aplicable al demandante 22. De conformidad con el acervo probatorio, el demandante se vinculó al servicio docente oficial el 1.º de junio de 1986 y adquirió el estatus pensional el 12 de noviembre de 2012.

Por esa razón, le resultaba aplicable el régimen previsto en la Ley 91 de 1989, el cual regula las prestaciones sociales de los docentes nacionales y nacionalizados vinculados antes de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003. 23. Según el artículo 15 de dicha ley, los docentes vinculados a partir del 1.º de enero de 1981 tienen derecho a una pensión de jubilación equivalente al 75 % del salario mensual 5 Radicación: 27001-23-33-000-2021-00173-01 (2355-2023) Demandante: Cristino Antonio Mena Martínez Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) promedio del último año, y adicionalmente, a una prima de medio año equivalente a una mesada pensional. 24.

Aunque la prima de mitad de año tiene una fuente normativa distinta de la mesada adicional prevista en el artículo 142 de la Ley 100 de 1993, la Corte Constitucional, en la sentencia C-461 de 1995, reconoció que ambas prestaciones resultan asimilables, en tanto responden a una misma finalidad: mitigar la pérdida del poder adquisitivo de los pensionados.

En esa línea, el Consejo de Estado1 ha sostenido que dicha prima, aun siendo propia del régimen docente, comparte naturaleza, monto y periodicidad con la mesada catorce del régimen general, por lo cual las restricciones constitucionales introducidas por el Acto Legislativo 01 de 2005 le resultan aplicables. 25. Así las cosas, aunque el demandante se encontraba cobijado por el régimen de la Ley 91 de 1989 y, en principio, cumplía las condiciones generales para acceder a la prima de medio año prevista en su artículo 15, numeral 2, el reconocimiento de dicha prestación quedó supeditado, a partir de la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2005, a restricciones de orden constitucional.

Al haber adquirido el estatus pensional con posterioridad al 25 de julio de 2005 y devengar una mesada superior al umbral fijado por el parágrafo transitorio 6.º, el beneficio reclamado dejó de ser exigible. Por tanto, la pretensión formulada carece de viabilidad jurídica. Restricciones impuestas por el Acto Legislativo 01 de 2005 26.

El inciso 8.º del artículo 1.º del Acto Legislativo 01 de 20052 estableció que los pensionados que causaran su derecho a partir de su entrada en vigencia no podían recibir más de trece mesadas pensionales al año. No obstante, el parágrafo transitorio 6.º introdujo una excepción para quienes adquirieran su estatus pensional antes del 31 de julio de 2011 y devengaran una mesada igual o inferior a tres salarios mínimos legales mensuales vigentes. 27.

El Consejo de Estado3 ha interpretado que estas restricciones también resultan aplicables a los beneficiarios de regímenes exceptuados, como los docentes afiliados al FOMAG, cuando las prestaciones reclamadas son equivalentes a la mesada adicional del régimen general. Caso concreto 28. En este caso, el demandante adquirió su estatus pensional el 12 de noviembre de 2012, esto es, con posterioridad a la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2005, y percibía una mesada pensional de $2.152.028, superior al umbral de tres salarios mínimos legales vigentes para 2012, equivalente a $1.700.100.

Si bien se encontraba 1 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de Unificación, SUJ-014-CE-S2-2010 del 25 de abril de 2019. Exp. 0935-2017. 2 "Las personas cuyo derecho a la pensión se cause a partir de la vigencia del presente Acto Legislativo no podrán recibir más de trece (13) mesadas pensionales al año. Se entiende que la pensión se causa cuando se cumplen todos los requisitos para acceder a ella, aun cuando no se hubiese efectuado el reconocimiento". 3 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, Exp. 0118-14. 6 Radicación: 27001-23-33-000-2021-00173-01 (2355-2023) Demandante: Cristino Antonio Mena Martínez Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) cobijado por la Ley 91 de 1989 y en principio podía considerarse beneficiario de la prima de medio año, al tratarse de una prestación equiparable a la mesada catorce, su reconocimiento quedó sometido a las restricciones impuestas por el constituyente derivado, que no se cumplen en este caso. 29.

Así las cosas, aunque el demandante se encontraba cobijado por el régimen de la Ley 91 de 1989 y, en principio, cumplía las condiciones generales para acceder a la prima de medio año prevista en su artículo 15, numeral 2, el reconocimiento de dicha prestación quedó supeditado, a partir del Acto Legislativo 01 de 2005, a restricciones de orden constitucional.

Al haber adquirido el estatus pensional con posterioridad al 25 de julio de 2005 y devengar una mesada superior al umbral fijado en el parágrafo transitorio 6.º, el beneficio reclamado dejó de ser exigible. 30. En ese sentido, la decisión adoptada por el Tribunal no desconoce el régimen prestacional aplicable al demandante, ni incurre en error de interpretación normativa.

Por el contrario, se ajusta a la línea según la cual, cuando distintas disposiciones consagran beneficios de igual naturaleza, finalidad y periodicidad, los límites que se impongan para su reconocimiento deben observarse de manera uniforme, incluso tratándose de regímenes especiales. Por tanto, la pretensión formulada no se encuentra llamada a prosperar. 31.

Conforme a lo expuesto, la Sala concluye que el Tribunal no incurrió en los yerros alegados por la parte apelante. En efecto, el demandante no cumple los requisitos necesarios para acceder al reconocimiento de la prima de medio año, al haber adquirido su estatus pensional con posterioridad al 25 de julio de 2005 y devengar una mesada pensional superior al umbral previsto para la excepción constitucional.

En consecuencia, se confirmará la decisión apelada. Condena en costas. 32. El artículo 188 del CPACA establece que la sentencia debe disponer sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil (hoy Código General del Proceso); y que, en todo caso, se condenará en costas si la demanda fue presentada con manifiesta carencia de fundamento legal de conformidad con la modificación normativa introducida por la Ley 2080 de 2021.

De lo anterior se colige que para la imposición de costas se deben emplear las reglas establecidas en el artículo 365 del CGP y, además, se debe determinar la carencia o no de fundamento legal. 33. Ahora bien, para la interpretación de las normas relativas a la disposición de condena en costas, la jurisprudencia de esta Subsección ha adoptado un criterio objetivo – valorativo según el cual deben encontrarse probados ambos elementos para que la condena resulte procedente: 7 Radicación: 27001-23-33-000-2021-00173-01 (2355-2023) Demandante: Cristino Antonio Mena Martínez Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) “b) Se concluye que es “objetivo” porque en toda sentencia se “dispondrá” sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c) Sin embargo, se le califica de “valorativo” porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.

Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes.”4 34. Si bien es cierto la condena en costas partía del análisis de los elementos dispuestos para el efecto en el Código General del Proceso, en la actualidad su análisis impone también el estudio de la regla introducida por la Ley 2080 de 2021 en el artículo 188 del CPACA relativa a si la demanda carecía o no de fundamento legal. 35.

En el caso concreto, no se impondrán costas en esta instancia. Aunque el recurso de apelación será desestimado, los argumentos expuestos por la parte recurrente no resultaban manifiestamente infundados ni contrarios a derecho. En efecto, la controversia planteada giró en torno a la interpretación de una disposición legal —el artículo 15 de la Ley 91 de 1989— cuyo contenido ha sido objeto de debate en distintos escenarios, en especial respecto de su vigencia y compatibilidad con las restricciones introducidas por el Acto Legislativo 01 de 2005. 36.

Si bien la Sala confirma que dichas restricciones se aplican también a prestaciones como la prima de medio año, por su equivalencia con la mesada adicional reconocida en el régimen general, no puede desconocerse que la postura de la parte actora respondió a una lectura plausible del régimen legal especial del magisterio, e incluso incorporó razonamientos normativos dirigidos a distinguir la fuente, naturaleza y alcance de la prima reclamada.

En ese contexto, el recurso interpuesto no se presentó con ausencia de fundamentos legales lo cual impide la imposición de costas procesales en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley

RESUELVE

PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia proferida el 12 de agosto de 2022 por el Tribunal Administrativo del Chocó, que negó las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO. Sin condena en costas en segunda instancia. 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia de 7 de abril de 2016, Rad. No. 13001233300020130002201. C.P. Alfonso Vargas Rincón. 8 Radicación: 27001-23-33-000-2021-00173-01 (2355-2023) Demandante: Cristino Antonio Mena Martínez Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG)

TERCERO. En firme esta providencia, realizar las anotaciones correspondientes y devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que integran la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.