Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá D. C., diez (10) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2017-00873-01 (3802-2022) Demandante: Carlos Arturo Franco Gallego Demandado: Bogotá D. C., Secretaría de Gobierno de Bogotá Temas: Distribución de competencias entre legislador, gobierno nacional y autoridades territoriales, para fijar y desarrollar los regímenes salarial y prestacional de los empleados del nivel territorial / Diferencias entre salario y factor salarial Sentencia de segunda instancia Asunto Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia proferida el 18 de noviembre de 2021 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio de la cual negó sus pretensiones. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Pretensiones 1. Carlos Arturo Franco Gallego presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo1, en orden a que se declarara la nulidad de las resoluciones 147 y 326 del 31 de marzo y 23 de junio de 2016, respectivamente2, expedidas por la Secretaría de Gobierno de Bogotá D.C., mediante las cuales le fue negada su solicitud de reconocimiento del 20% por coordinación, previsto en el artículo 4 del Acuerdo 092 del 26 de junio de 2003, «[p]or el cual se establecen las escalas salariales de la bonificación por servicios prestados, la prima secretarial y reconocimiento por coordinación para los empleados públicos del Distrito Capital y se dictan otras disposiciones». 1 Contenido en la Ley 1437 de 2011, en adelante CPACA. 2 Folio 164 del pdf contentivo del expediente digital. 2 Radicado: 25000-23-42-000-2017-00873-01 (3802-2022) Demandante: Carlos Arturo Franco Gallego 2.

A título de restablecimiento del derecho solicitó el pago indexado: (i) del referido emolumento desde 17 de julio de 2008 y (ii) de las diferencias que resulten de reliquidar las cesantías y demás prestaciones a que hubiere lugar, con inclusión en la correspondiente base de cálculo del reconocimiento reclamado. 1.1.2. Fundamentos fácticos 3.

El demandante fue nombrado como profesional especializado, código 222, grado 24, en la Secretaría Distrital de Gobierno de Bogotá D.C., mediante Resolución 359 del 11 de julio de 2008 de la referida Secretaría Distrital3. Desde entonces ha desempeñado sus funciones en las siguientes dependencias4: → Del 17 de julio de 2008 al 11 de abril de 2011, en la Coordinación Administrativa y Financiera de la Alcaldía Local de Usme, tiempo durante el cual incluso fue encargado en algunas ocasiones de las funciones de alcalde local, código 030, grado 05. → Del 12 de abril al 8 de junio de 2011, en la Coordinación Administrativa y Financiera de la Alcaldía Local de San Cristóbal. → Del 9 de junio de 2011 al 30 de mayo de 2012 estuvo al servicio de la Dirección de Apoyo a Localidades. → Del 31 de mayo al 21 de agosto de 2012 laboró en la Dirección de Planeación y Sistemas de Información. → Del 22 de agosto de 2012 a la fecha de presentación de la demanda, ha desempeñado sus funciones en la Coordinación Administrativa y Financiera de la Alcaldía Local de Fontibón. 4.

De acuerdo con la Resolución 313 del 17 de marzo de 2006 de la Secretaría de Gobierno de Bogotá D.C., Manual Específico de Funciones y de Competencias Laborales, entre las funciones encomendadas al empleo de profesional especializado 222-24, están las de: «[…] 2. Realizar, coordinar y/o evaluar las actividades, estudios o programas que le encomiende la Dirección de Gestión Humana y presentar los informes correspondientes. […] 4.

Coordinar la preparación de comunicaciones internas y externas y de los servicios administrativos internos que se requieran en la Dirección de Gestión Humana para su normal funcionamiento. 5. Conforme las instrucciones de la Dirección de Gestión Humana, asistir a las demás dependencias en el diseño, organización, coordinación y ejecución de programas, proyectos y actividades técnicas en los asuntos correspondientes 3 Folio 149 del pdf contentivo del expediente digital. 4 Folio 164 del pdf contentivo del expediente digital. 3 Radicado: 25000-23-42-000-2017-00873-01 (3802-2022) Demandante: Carlos Arturo Franco Gallego a la Administración de Personal de la Secretaría, garantizando la correcta aplicación de normas y procedimientos técnicos, administrativos y legales vigentes. […] 7.

Coordinar la actualización y divulgación entre el personal en el área asignada, del manual de procedimientos y mapa de riesgos. […] 12. Organizar, coordinar y participar en reuniones y comités conforme a las instrucciones y delegaciones del superior inmediato. 13. Las demás que le sean asignadas o delegadas y que correspondan a la naturaleza del cargo». 5.

Mediante Resolución 200 del 30 de marzo de 2012 el secretario de Gobierno de Bogotá D.C. designó a los profesionales especializados, código 222, grado 24, como defensores ciudadanos en las 20 alcaldías locales: «Artículo primero: Designar como Defensor Ciudadano en cada una de las 20 Alcaldías Locales al Profesional Especializado Código 222 Grado 24 – Coordinador del Grupo de Gestión Administrativa y Financiera.

Parágrafo: En ausencia temporal o absoluta del Profesional Especializado Código 222 Grado 24 – Coordinador del Grupo de Gestión Administrativa y Financiera, el Profesional Especializado Código 222 Grado 24 – Coordinador del Grupo de Gestión Jurídica ejercerá como Defensor Ciudadano. […]». 6. Con el número 20140920011803, el demandante radicó el 2 de julio de 2014 petición encaminada a saber si tenía derecho al reconocimiento del 20% por coordinación. A través de memorando del 10 de julio de 20145 la Dirección de Gestión Humana de la Secretaría de Gobierno de Bogotá D.C. respondió negativamente, pues, las funciones de coordinación estaban asignadas a su cargo por la Resolución 313 del 17 de marzo de 2006, contentiva del manual de funciones y competencias laborales de la entidad, vigente al momento de su vinculación. 7.

A través de Resolución 282 del 4 de junio de 2015 se modificó el Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales para los empleos de la planta de personal de la Secretaría de Gobierno de Bogotá D.C., y se creó el «grupo de gestión administrativa y financiera» con el propósito de «liderar los asuntos administrativos, de planeación y financieros en la Alcaldía Local para el cumplimiento de la misión institucional». 8.

Con la Resolución 1832 del 9 de diciembre de 20156 nuevamente se ajustó el Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales de la referida entidad y se le asignaron las siguientes funciones al empleo de profesional especializado 222-24 adscrito a los grupos de gestión administrativa y financiera de las alcaldías locales: «III.

PROPÓSITO PRINCIPAL Orientar y organizar los asuntos administrativos, de planeación y financieros en la Alcaldía Local para el cumplimiento de la misión institucional. 5 Folio 149 del pdf contentivo del expediente digital. 6 Folio 82 y 104 del pdf contentivo del expediente digital. 4 Radicado: 25000-23-42-000-2017-00873-01 (3802-2022) Demandante: Carlos Arturo Franco Gallego IV.

FUNCIONES ESENCIALES DEL EMPLEO 1. Realizar seguimiento a los planes, programas y proyectos de desarrollo local, en concordancia con el Plan de Desarrollo Distrital y Local. 2. Desarrollar los procesos de gestión administrativa que requiera la alcaldía local para el desarrollo de su misionalidad de manera eficiente y oportuna. 3. Atender los asuntos contables, de planeación y financieros del Fondo de Desarrollo Local en cumplimiento de la normatividad vigente. 4.

Atender las iniciativas y sugerencias de la comunidad con respecto a los asuntos de planeación, participación y desarrollo de la localidad y establecer su viabilidad. 5. Proyectar y revisar los documentos que deba suscribir el jefe inmediato, determinando que en ellos se acaten los lineamientos legales desde su campo del conocimiento. 6.

Desempeñar las demás que le sean asignadas y que correspondan al propósito del cargo. […]». 9. Mediante petición con radicado 201609200002293 del 15 de febrero de 2016, Carlos Arturo Franco Gallego solicitó a la Dirección de Gestión Humana de la referida secretaría de despacho el reconocimiento del 20% por coordinación, establecido en el artículo 4 del Acuerdo 092 del 26 de junio de 2003; petición que fue negada a través de la Resolución 147 del 31 de marzo de 2016, al considerar que dicho acto administrativo general no le era aplicable. 10.

La Secretaría de Gobierno profirió la Resolución 326 del 23 de junio de 2016 por la cual resolvió negativamente el recurso de reposición interpuesto por el demandante el 25 de abril de 2016. 11. El demandante tiene a su cargo numerosas tareas, que en promedio superan 1200, tales como atención de peticiones, elaboración de memorandos y oficios, otorgamiento de «visto bueno», asistir a reuniones, coordinar reuniones, entre otras actividades que realiza al mes, como coordinador del Grupo de Trabajo de entre 30 y 45 servidores públicos. 1.1.3.

Normas violadas y concepto de violación 12. Como tales, se señalaron los artículos 6, 25, 29, 53, 83, 230 de la Constitución Política; 87 y 88 del CPACA, las Leyes 446 de 1996 y 1285 de 2009 y el Decreto reglamentario 1716 de 2009. 13. En cuanto al concepto de violación expuso lo siguiente7: 13.1. Los actos administrativos demandados desconocen que están vigentes: (i) el Acuerdo 092 de 2003 proferido por el Concejo de Bogotá D.C. que creó el reconocimiento por coordinación para aquellos empleados del distrito que tuvieran a su cargo la coordinación o supervisión de grupos internos de trabajo, en un monto correspondiente al 20% de su asignación básica, y (ii) la Resolución 920 de 2001 que creó los grupos internos de trabajo en la Secretaría Distrital de Gobierno. 7 Demanda a folios 1 a 17 del archifo.pdf contentivo del expediente digital. 5 Radicado: 25000-23-42-000-2017-00873-01 (3802-2022) Demandante: Carlos Arturo Franco Gallego 13.2.

Su historia laboral da cuenta de que él cumplió con los requisitos para que le fuera reconocido el 20% por coordinación de que trata el artículo 4 del Acuerdo 092 de 2003, pues se desempeñó como coordinador del Grupo de Trabajo Administrativo y Financiero y tenía a su cargo entre 30 y 45 servidores públicos. 13.3. El deber de asegurar la disponibilidad presupuestal para el pago de las prestaciones y bonificaciones de los servidores públicos corresponde al ordenador del gasto, esto es a la Secretaría Distrital de Hacienda.

Por lo tanto, al no ser de su competencia, él no podía verse afectado por el hecho de que no existiera disponibilidad presupuestal. 1.2. Contestación de la demanda 14. La Secretaría de Gobierno de Bogotá D.C.8 contestó la demanda y se opuso a la prosperidad de todas las pretensiones, con base en los siguientes argumentos: 14.1.

Los grupos de trabajo de las alcaldías locales, uno de los ellos bajo la coordinación del demandante, fueron creados con anterioridad a la expedición del Acuerdo 092 de 2003. Por lo tanto, este no le era aplicable. 14.2. La Resolución 313 del 17 de marzo de 2006, por la cual se profirió el Manual de Funciones y Competencias Laborales de la Secretaría de Gobierno Distrital, estableció entre las funciones del cargo de profesional especializado, código 222, grado 24, la de «coordinar la gestión correspondiente a los asuntos contables, jurídicos, de planeación y financieros del Fondo de Desarrollo Local», así como la de «apoyar al Alcalde Local en el cumplimiento de su función de coordinación institucional con las entidades del sector central».

En consecuencia, la función de coordinación era de la esencia del cargo de profesional especializado, código 222, grado 24, que el accionante desempeñaba desde el 17 de julio de 2008. Por lo tanto, su salario remuneraba la labor de coordinación que él desempeñaba. 14.3. No es viable reconocimiento y pago alguno por concepto de coordinación u supervisión al funcionario de nivel profesional si esas tareas se encuentran establecidas dentro de las funciones del empleo. 14.4.

En el caso concreto no se cumplió con el presupuesto previsto en el artículo 4 del Acuerdo 092 de 2003 del Concejo de Bogotá D.C., en tanto la Secretaría de Gobierno no creó grupos internos de trabajo. 14.5. El reconocimiento solicitado no contaba con el concepto técnico previo del Departamento Administrativo del Servicio Civil Distrital, ni con la viabilidad presupuestal de la Dirección de Presupuesto de la Secretaría de Hacienda Distrital. 8 Folios 309 y ss del pdf contentivo del expediente digital. 6 Radicado: 25000-23-42-000-2017-00873-01 (3802-2022) Demandante: Carlos Arturo Franco Gallego 1.3.

La sentencia apelada 15. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, en sentencia del 18 de noviembre de 2021 resolvió «inaplicar por inconstitucional el Acuerdo 094 de 2003» y negar las pretensiones de la demanda, sin condena en costas.9 Como fundamento de su decisión señaló lo siguiente: «Establece el artículo 25 de la Constitución Política que el trabajo es derecho fundamental y que goza de especial protección por parte del estado en todas sus modalidades.

El artículo 122 ibídem, consagra que todos los empleos tienen definidas las funciones en la ley o en el reglamento e incorporados recursos en el presupuesto de la respecta entidad pública para proveer al pago de los sueldos y prestaciones sociales que le son propias al cargo. El artículo 150 de la Constitución Política establece y ordena, entre las atribuciones del Congreso de la República, numeral 19, literales “e” y “f”: “e.- Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública” f.- Regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales.

Estas funciones en lo pertinente a prestaciones sociales son indelegables en las corporaciones públicas territoriales y éstas no podrán abrogárselas (Ley 4ª de 1.992)” Se tiene entonces que, a partir de la promulgación y vigencia de la Constitución de 1.991, la competencia para definir salarios y prestaciones sociales de los empleados al servicio del estado, es exclusivamente del Legislador.

De acuerdo con las disposiciones del artículo 189, numeral 14, es atribución del Presidente de la República, con arreglo a la ley, señalar los emolumentos salariales y prestacionales de los servidores públicos. Estas normas superiores de forma expresan excluyen a las corporaciones públicas territoriales de la competencia para crear salarios y prestaciones sociales.

El demandante soporta la pretensión o derecho a la prima de coordinación en el Acuerdo No. 092 de 2.003 emanado del Concejo del Distrito Capital, en su sentir, vigente. Como ha quedado expuesto, es la Constitución la que de forma inequívoca prevé que la facultad para establecer salarios o prestaciones sociales para los empleados públicos corresponde exclusivamente al legislador y al Presidente, pero en cumplimiento de la ley.

Luego, el aludido Acuerdo Distrital deviene contrario a las normas constitucionales y por ello, inaplicable para el caso bajo estudio. Es claro entonces, que a partir de la promulgación de la Constitución de 1.991, todos los actos administrativos relativos a asignaciones laborales o prestacionales, expedidos por autoridades administrativas corporaciones o unipersonales, quedaron afectados de inconstitucionalidad sobreviniente.

No se decretaron y practicaron unos testimonios solicitados por la parte demandante porque el extremo procesal y fáctico de pagar o no, una prima de coordinación creada por el Concejo del Distrito Capital, no se define o resuelve a partir de pruebas testimoniales. Es un asunto de puro derecho. 9 Samai tribunales y juzgados, índice 35. 7 Radicado: 25000-23-42-000-2017-00873-01 (3802-2022) Demandante: Carlos Arturo Franco Gallego En ese orden de cosas, los actos administrativos demandados en nulidad Resoluciones Nos. 147 y 326 de 2.016 por medio de las cuales se le denegó el reconocimiento y pago de la prima de coordinación al demandante, se encuentran ajustadas al ordenamiento jurídico en que debían fundarse; y en consecuencia, al no desvirtuarse la presunción de legalidad que les es propia, se inaplicará por inconstitucional el Acuerdo Distrital No. 92 de 2.003 en lo pertinente y denegarán las súplicas de la demanda.» (Sic). 1.4.

El recurso de apelación 16. El demandante interpuso recurso de apelación con fundamento en los siguientes argumentos10: 16.1. La entidad demandada no propuso la excepción de inconstitucionalidad del Acuerdo 092 de 2003 al contestar la demanda, por lo tanto, el asunto no recae sobre un estudio de constitucionalidad. 16.2. El tribunal no estudió la demanda ni los argumentos expuestos por la demandada, por tanto, la sentencia no estuvo motivada en derecho ni en jurisprudencia. 16.3.

En el Acuerdo 092 de 2003 el Concejo de Bogotá D.C. creó un emolumento por coordinación con fundamento en las atribuciones que le confirieron los artículos 131.6 de la Constitución Política y 12.8 del Decreto 1421 de 1993. 16.4. Como el reconocimiento creado por el artículo 4 del Acuerdo 092 de 2003 no constituye factor salarial para ningún efecto legal, sino que es sólo un reconocimiento por servicios prestados, no puede argumentarse que dicho emolumento sea inconstitucional. 16.5.

Aunado a lo anterior, el referido acuerdo está vigente, pues no ha sido declarado nulo ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 1.5. Intervenciones en segunda instancia 17. Conforme con el numeral 3 del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, en cuanto no fue necesario el decreto de pruebas, no hubo traslado a las partes para alegar. 1.6.

El Ministerio Público 18. El procurador delegado ante el Consejo de Estado no se pronunció. 10 Samai índice 2. 8 Radicado: 25000-23-42-000-2017-00873-01 (3802-2022) Demandante: Carlos Arturo Franco Gallego 2. Consideraciones 2.1. Problemas jurídicos 19. En virtud de los antecedentes anteriormente expuestos, los problemas jurídicos a resolver en esta instancia son los siguientes: 19.1.

¿El artículo 4 del Acuerdo 092 del 26 de junio de 2003 proferido por el Concejo de Bogotá D. C., que otorga un reconocimiento del 20% a los empleados del distrito que desarrollen funciones de coordinación, es inconstitucional porque esa corporación pública territorial no tenía competencia para crear ese emolumento? 19.2. ¿El demandante tiene derecho a que desde el año 2008 se le reconozca y pague el 20% por coordinación, creado mediante el artículo 4 del Acuerdo 092 del 26 dejunio de 2003 del Concejo de Bogotá D. C.? 2.2.

Estudio y resolución del primer problema jurídico 20. Para resolver el primer problema jurídico, la Sala abordará las siguientes temáticas: (i) distribución de competencias entre legislador, gobierno nacional y autoridades territoriales, para crear y desarrollar los regímenes salarial y prestacional de los empleados públicos del nivel territorial, (ii) criterios que el gobierno nacional debe tener en cuenta para fijar los regímenes salarial y prestacional de los empleados públicos, (iii) elementos o pilares del régimen salarial de los empleados públicos, (iv) competencia del gobierno nacional para establecer los incrementos salariales de los empleados del nivel nacional, (v) atribución del gobierno nacional para señalar el límite máximo salarial de los empleados públicos del nivel territorial, (vi) facultad de las asambleas y concejos para determinar las escalas de remuneración de las categorías (niveles) de empleos de sus dependencias, y (vii) competencia de los gobernadores y alcaldes para fijar los emolumentos de los empleos de sus dependencias. 2.2.1.

Distribución de competencias entre legislador, gobierno nacional y autoridades territoriales, para crear y desarrollar los regímenes salarial y prestacional de los empleados públicos del nivel territorial 21. En lo que tiene que ver con la creación y desarrollo de los regímenes salarial y prestacional de los empleados públicos del nivel territorial, las competencias entre el Congreso de la República, el gobierno nacional, las asambleas, los concejos, los gobernadores y los alcaldes, están distribuidas de manera concurrente en un engranaje armónico que se articula como un todo, en el que a cada una de estas autoridades, en atención a los principios 9 Radicado: 25000-23-42-000-2017-00873-01 (3802-2022) Demandante: Carlos Arturo Franco Gallego de Estado unitario y de descentralización administrativa, la Constitución Política le asigna una labor11. 22.

En efecto, el artículo 150.19 de la Constitución Política establece que a través de ley marco, el Congreso dictará normas generales en las que señalará los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno nacional para, entre otras, fijar los regímenes salarial y prestacional de los empleados públicos en general, es decir, los del orden nacional y los del territorial.

El texto constitucional es claro en advertir que las corporaciones públicas territoriales: asambleas y concejos, no podrán arrogarse estas facultades del legislador y el gobierno nacional: «Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: […] 19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: […] e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública; […] Estas funciones en lo pertinente a prestaciones sociales son indelegables en las corporaciones públicas territoriales y éstas no podrán arrogárselas».

(Se destaca). 23. Por su parte, los artículos 300 y 313 de la Constitución Política le atribuyen a las asambleas y concejos la competencia para determinar las escalas de remuneración de las categorías de empleos de sus dependencias: «Artículo 300. Corresponde a las Asambleas Departamentales, por medio de ordenanzas: […] 7. Determinar […], las escalas de remuneración correspondientes a sus distintas categorías de empleo; […]».

(Subraya la Sala). «Artículo 313. Corresponde a los concejos: […] 6. Determinar […]; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; […]». (Se destaca). 24. Adicionalmente, los artículos 305.7 y 315.7 de la Constitución Política encargan a los gobernadores y a los alcaldes la labor de fijar los emolumentos que habrán de recibir los empleados públicos de sus territorios: «Articulo 305.

Son atribuciones del gobernador: […] 7. Crear, suprimir y fusionar los empleos de sus dependencias, señalar sus funciones especiales y fijar sus emolumentos con sujeción a la ley y a las ordenanzas respectivas. […]». (Subraya la Sala). «Articulo 315. Son atribuciones del alcalde: […] 11 Ver: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 25 de mayo de 2022, radicado: 2022-00036-00 (2475). 10 Radicado: 25000-23-42-000-2017-00873-01 (3802-2022) Demandante: Carlos Arturo Franco Gallego 7.

Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes. […]». (Subraya la Sala). 25. Ahora bien, para desarrollar el numeral 19, literal «e», del artículo 150 de la Constitución Política, y poner en marcha el engranaje de competencias y atribuciones descrito, el Congreso de la República expidió la Ley Marco 4 de 1992, cuyos artículos 1 y 12 reiteran que el gobierno nacional «con sujeción a las normas, criterios y objetivos contenidos en esta Ley, fijará el régimen salarial y prestacional» de «[l]os empleados públicos de la Rama Ejecutiva Nacional, cualquiera que sea su sector, denominación o régimen jurídico»12, y el de «los servidores públicos de las entidades territoriales»13. 26.

Para tales efectos, los artículos 2 y 3 de la Ley Marco 4 de 1992, le señalaron al gobierno nacional una serie de principios, pilares, elementos, objetivos y criterios que debe tener en cuenta, para la «fijación» de los regímenes salariales y prestacionales de los servidores públicos, a los cuales se referirá la Sala a continuación14. 12 Artículo 1.

El Gobierno Nacional, con sujeción a las normas, criterios y objetivos contenidos en esta Ley, fijará el régimen salarial y prestacional de: a. Los empleados públicos de la Rama Ejecutiva Nacional, cualquiera que sea su sector, denominación o régimen jurídico; b. Los empleados del Congreso Nacional, la Rama Judicial, el Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación, la Organización Electoral y la Contraloría General de la República; c. Los miembros del Congreso Nacional, y d. Los miembros de la Fuerza Pública. 13 Artículo 12.

El régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales será fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la presente Ley. En consecuencia, no podrán las corporaciones públicas territoriales arrogarse esta facultad. Parágrafo. El Gobierno señalará el límite máximo salarial de estos servidores guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional. 14 Sobre la la figura de las leyes marco o cuadro - que fue tomada y adaptada del derecho francés – y que fue introducida en el ordenamiento constitucional colombiano a través de la reforma de 1968, la sentencia C-312 de 1997 señaló que implican un nuevo tipo de relación entre el Legislativo y Ejecutivo: las leyes ordinarias deben ser simplemente acatadas y ejecutadas por el Gobierno - el cual solamente tiene potestad para reglamentar su mejor puesta en vigor, a través de los decretos reglamentarios -, mientras que en el caso de las leyes marco el Ejecutivo colabora activamente con el Legislativo en la regulación de las materias que deben ser tramitadas a través de esta clase de leyes.

Así, en tanto que el Congreso se limita a fijar las pautas generales, las directrices que deben guiar la ordenación de una materia determinada, el Ejecutivo se encarga de precisar, de completar la regulación del asunto de que se trata. Para el caso colombiano ello ha significado que diversos temas que hasta la reforma constitucional de 1968 eran regulados exclusivamente por el Congreso, se asignen ahora conjuntamente al Legislativo y el Ejecutivo.

El objetivo de las leyes cuadro es el de permitirle al Estado responder ágilmente a los cambios acelerados que experimentan en la sociedad moderna diversas materias. Para poder reaccionar prontamente ante los sucesos cambiantes es necesario contar con la información necesaria - suficiente y actualizada - y con procedimientos expeditos.

Estos dos requisitos son satisfechos por el Poder Ejecutivo, pero no por el Legislativo. Este último suele contar con procesos de decisión lentos y no posee los recursos indispensables para disponer directamente de la información pertinente para la toma de decisiones, razón por la cual debe solicitarla del Ejecutivo. Esta situación es la que ha conducido a señalar que diversos asuntos deben ser regulados por el Ejecutivo de acuerdo con las orientaciones generales que imparta el Legislativo.

De esta manera, la institución de las leyes marco permite simultáneamente resguardar el principio democrático - puesto que el Congreso conserva la facultad de dictar y modificar las normas básicas para la regulación de una materia - y reaccionar rápidamente ante la dinámica de los hechos a través de decretos del Gobierno que adapten la regulación específica de la materia a las nuevas situaciones. 11 Radicado: 25000-23-42-000-2017-00873-01 (3802-2022) Demandante: Carlos Arturo Franco Gallego 2.2.2.

Criterios que el gobierno nacional debe tener en cuenta para fijar los regímenes salarial y prestacional de la generalidad de los empleados públicos 27. El artículo 2 de la Ley Marco 4 de 1992 establece que: «Para la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores enumerados en el artículo anterior, el Gobierno Nacional tendrá en cuenta los siguientes objetivos y criterios: a) El respeto a los derechos adquiridos de los servidores del Estado tanto del régimen general, como de los regímenes especiales.

En ningún caso se podrán desmejorar sus salarios y prestaciones sociales; b) El respeto a la carrera administrativa y la ampliación de su cobertura; c) La concertación como factor de mejoramiento de la prestación de los servicios por parte del Estado y de las condiciones de trabajo; d) La modernización, tecnificación y eficiencia de la administración pública; e) La utilización eficiente del recurso humano; f) La competitividad, entendida como la capacidad de ajustarse a las condiciones predominantes en las actividades laborales; g) La obligación del Estado de propiciar una capacitación continua del personal a su servicio; h) La sujeción al marco general de la política macroeconómica y fiscal; i) La racionalización de los recursos públicos y su disponibilidad, esto es, las limitaciones presupuestales para cada organismo o entidad; j) El nivel de los cargos, esto es, la naturaleza de las funciones, sus responsabilidades y las calidades exigidas para su desempeño; k) El establecimiento de rangos de remuneración para los cargos de los niveles profesional, asesor, ejecutivo y directivo de los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva y de la Organización Electoral; l) La adopción de sistemas de evaluación y promoción basados en pruebas generales y/o específicas.

En el diseño de estos sistemas se tendrán en cuenta como criterios, la equidad, productividad, eficiencia, desempeño y la antigüedad; ll) El reconocimiento de gastos de representación y de salud y de primas de localización, de vivienda y de transporte cuando las circunstancias lo justifiquen, para la Rama Legislativa. (Subraya la Sala). 28.

Como puede apreciarse, en la disposición trascrita se establece un conjunto de prohibiciones, mandatos, directrices, objetivos y criterios que de manera forzosa debe acatar el gobierno nacional al dar cumplimiento al encargo establecido en el artículo 150.19 de la Constitución Política. 29. La Sala resalta además, que en lo que tiene que ver con los literales «h» e «i» del artículo 2 de la Ley Marco 4 de 1992, la Corte Constitucional señaló en la sentencia C-312 de 1997, que la razón por la cual «la responsabilidad principal sobre la política salarial descansa en el Presidente de la República», es porque «[l]a determinación de la remuneración de los servidores del Estado tiene hondas implicaciones en la política económica.

En efecto, de los niveles de los salarios depende en buena medida el equilibrio fiscal. Y, como es sabido, la situación de las finanzas públicas afecta fundamentalmente el estado de la economía en general. De ahí que sea congruente que al Presidente, que, como se ha visto15, tiene una responsabilidad 15 En este punto la Corte precisó en la referida sentencia C-312 de 1997: «11.

La Constitución Política le asigna al Presidente de la República importantes funciones en lo relacionado con la política económica y la planeación para el desarrollo del país. Diversas normas constitucionales así lo dejan entrever. Así, en el numeral 19 del artículo 150 se determina que el Congreso se limitará a dictar las normas generales a las que debe sujetarse el Gobierno para organizar el 12 Radicado: 25000-23-42-000-2017-00873-01 (3802-2022) Demandante: Carlos Arturo Franco Gallego destacada en materia de política económica, se le asigne también la atribución de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso y de la fuerza pública, y la de determinar el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales (CP, art. 150, num. 19, literales e) y f).» 2.2.3.

Elementos o pilares del régimen salarial de los servidores públicos en general 30. Aunado a lo anterior, el artículo 3 de le referida Ley Marco prevé los elementos estructurales del sistema salarial de los servidores públicos, es decir, los pilares normativos que, de manera forzosa lo integran y que también deben ser observados por el gobierno nacional «[p]ara la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores»: «Artículo 3.

El sistema salarial de los servidores públicos estará integrado por los siguientes elementos: la estructura de los empleos, de conformidad con las funciones que se deban desarrollar y la escala y tipo de remuneración para cada cargo o categoría de cargos». (Subraya la Sala). 31. Sobre el particular, la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación, en el concepto 1393 de 2002 -acogiendo la doctrina de la Sección Segunda del Consejo de Estado- precisó las nociones de salario, sueldo, factor salarial, asignación básica, emolumentos y escalas de remuneración, las cuales se reiteran a continuación: «El salario aparece «( ) como la remuneración social más inmediata o directa que el trabajador recibe por la transmisión que hace de su fuerza de trabajo para ponerla a disposición del empleador…».

En efecto, según el artículo 127 del Código Sustantivo de Trabajo (subrogado por el artículo 14 de la ley 50 de 1990) «constituye salario no sólo la remuneración ordinaria, fija o variable, sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones».

En similar sentido el artículo 42 del Decreto 1042 de 1978 establece que «además de la asignación básica fijada por la ley para los diferentes cargos, del valor del trabajo suplementario y del realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio, constituyen salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios». crédito público, regular el comercio exterior, modificar el régimen de aduanas y regular las actividades relacionadas con el aprovechamiento e inversión de los recursos captados al público.

Igualmente, le corresponde al Gobierno velar por la estricta recaudación de los recursos y decretar su inversión de acuerdo con la ley (CP; art. 189, numeral 20). De la misma manera, el artículo 346 establece que el gobierno es el que elabora anualmente el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones y lo presenta al Congreso para su aprobación. El Congreso no puede aumentar ninguna de las partidas del presupuesto de gastos presentado por el gobierno, ni incluir una nueva, a no ser que cuente con la aceptación escrita del ministro del ramo (CP, art. 351).

Y, además, si el Congreso no expide el presupuesto regirá el presentado por el gobierno (CP, art. 348). Asimismo, el gobierno elabora el plan nacional de desarrollo - después de un proceso en el que se cuenta con la participación activa de las autoridades de planeación de las entidades territoriales y del Consejo Superior de la Judicatura - y luego de oír la opinión del consejo nacional de planeación y de realizar los ajustes que considere pertinentes lo presenta al Congreso.

El plan debe ser aprobado por el Congreso, pero si éste no lo hace en un término de tres meses, el gobierno podrá ponerlo en vigencia. En el debate sobre el proyecto, el Congreso puede variar el plan de inversiones publicas, pero bajo la condición de que se mantenga el equilibrio financiero. En caso de que no sea así, requerirá la autorización del gobierno CP, art. 341).» 13 Radicado: 25000-23-42-000-2017-00873-01 (3802-2022) Demandante: Carlos Arturo Franco Gallego El sueldo, tal y como lo precisó esta Sala en Consulta 705 de 1995, es una noción restringida que coincide con la asignación básica fijada por la ley para los diversos cargos de la administración pública, mientras que el salario es una noción amplia que comprende todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios.

La asignación básica correspondiente a cada empleo, según el artículo 13 del Decreto 1042 de 1978, está determinada por sus funciones y responsabilidades, así como por los requisitos de conocimientos y experiencia requeridos para su ejercicio, según la denominación y el grado establecidos en la nomenclatura y la escala del respectivo nivel.

Según el artículo 42 ibidem son factores de salario, y por ende deben entenderse como una retribución o contraprestación directa por los servicios que presta el trabajador: la asignación básica, el valor del trabajo suplementario y del realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio, los incrementos por antigüedad, los gastos de representación, la prima técnica, el auxilio de transporte, el auxilio de alimentación, la prima de servicio, la bonificación por servicios prestados y los viáticos percibidos por los funcionarios en comisión. Emolumento lo define el Diccionario de la Lengua Española como “gaje, utilidad o propina que corresponde a un cargo o empleo”.

Por último, la escala de remuneración o tabla salarial, consiste en un ordenamiento numérico contentivo de los diferentes grados de remuneración que pueden existir, ubicados desde el inferior hasta el superior, para hacerles corresponder a cada uno de ellos determinadas consecuencias económicas, las que se reconocen por unidad de tiempo de servicio».

(Subraya la Sala). 32. En este punto la Sala considera importante mencionar, que en reciente sentencia de unificación SUJ-027-CE-S2-2022 de esta Sección, del 12 de mayo de 202216, la Sala estudió el «alcance de la competencia [del gobierno nacional] para definir la naturaleza salarial de ciertos factores que devengan los servidores públicos», precisando al respecto, entre otras cuestiones, las siguientes: → En primer lugar, que «comoquiera que el ejecutivo es la autoridad que debe fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos dentro del límite de la ley marco, está investido de la potestad de configuración para señalar en detalle todos los elementos propios del régimen, esto es, el conjunto de normas que regulan esta temática específica, dentro de los cuales habrá algunos de contenido material o sustancial, relativos a las prestaciones como tal y otros de carácter adjetivo, necesarios para el cumplimiento de los anteriores, los que la jurisprudencia ha denominado accidentales, dados por elementos tales como condiciones, términos y modos17»18. → En segundo lugar, que la potestad atribuida al gobierno nacional de regular las materias de que trata el artículo 150, numeral 19, literal e), «involucra [la] facultad de definir que ciertos emolumentos no sean tenidos como factor salarial, para la liquidación de prestaciones sociales19»20 porque ni los convenios de la 16 Expediente 05001-33-33-000-2013-01009-01(2263-2018). 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 10 de octubre de 2019, radicación 110010325000201200582 00 (2171-2012) acumulado 110010325000201500544 00 (1501-2015). 18 Fundamento jurídico 63. 19 Sobre el punto, se puede consultar la referencia a «salarios integrales» contenida en la sentencia C-244 de 2013. 20 Fundamentos jurídicos 65, 73 y 74. 14 Radicado: 25000-23-42-000-2017-00873-01 (3802-2022) Demandante: Carlos Arturo Franco Gallego OIT, ni la Constitucion señalan «expresamente las reglas precisas que permitan definir los elementos que integran el salario ni sus efectos en la liquidación de prestaciones sociales»21. → En tercer lugar, que «el concepto de salario no es una limitación para que el Congreso de la República o el gobierno nacional, en el ejercicio de sus competencias constitucionalmente asignadas, definan que determinado emolumento constituye factor para la liquidación de las prestaciones o les nieguen tal efecto», ya que los instrumentos internacionales ratificados en el ordenamiento inerno y la Constitución, no contienen «un mandato […] que imponga al legislador o al ejecutivo observar esta relación de correspondencia directa entre salario, [factor salarial] y prestaciones sociales.22» → Por último, que «el estudio de los casos particulares y concretos precisa una valoración preliminar de los actos que regulan la exclusión de determinado emolumento como factor de liquidación, frente a las garantías y principios que deben orientar la regulación del legislador o del gobierno en esta materia, con el propósito de definir si estas se vulneran con la medida»23, porque «la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores públicos tiene importantes limitaciones que impiden que se adopten medidas arbitrarias o caprichosas, tendientes a cercenar los beneficios prestacionales de quienes laboran para la administración, pues se trata de una potestad que se debe desarrollar, de manera general, bajo criterios de justicia, equidad, racionalidad y razonabilidad y con observancia de las garantías y derechos fundamentales de los trabajadores como la igualdad, así como el núcleo esencial del derecho al trabajo, que comprende: el salario justo; el trabajo en condiciones dignas y justas; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad del trabajo; respeto al principio «a trabajo igual salario igual» y a los derechos adquiridos; imposibilidad de desmejorar los salarios y prestaciones sociales, entre otros contenidos en la Constitución Política y los instrumentos internacionales ratificados por Colombia.

Igualmente, está subordinado a los criterios y principios contenidos en el artículo 2 de la Ley 4 de 1992»24. 33. En consecuencia, los factores salariales, como por ejemplo la prima técnica, son los componentes del salario mensual que tienen incidencia para calcular las prestaciones sociales. Por lo tanto, los factores salariales son elementos esenciales del régimen salarial de los empleados públicos.

En consecuencia, como la competencia para fijar los regímenes de orden salarial y prestacional, de conformidad con los artículos 150.19 de la Constitución y 1 y 12 de la Ley Marco 4 de 1992, radica en el gobierno nacional, sólo el ejecutivo puede establecer los emolumentos que son factores salariales, tarea que está absolutamente vedada a las corporaciones públicas territoriales, puesto que con ello estaría modificando el régimen prestacional de los prestacional de los mismos servidores. 34.

En suma: - Todas las sumas que se devengan como contraprestación del servicio son salario, tal y como lo han definido los convenios de la OIT ratificados por Colombia. 21 Fundamentos jurídicos 71 y 85. 22 Fundamento jurídico 84. 23 Fundamento jurídico 95. 24 Fundamento jurídico 91. 15 Radicado: 25000-23-42-000-2017-00873-01 (3802-2022) Demandante: Carlos Arturo Franco Gallego - El salario puede estar integrado por diferentes emolumentos, como, por ejemplo: asignación básica, primas de productividad, bonificaciones, entre otros. - Algunos emolumentos tienen el carácter de factor salarial, por disposición del gobierno nacional.

Es decir, tienen el efecto de incidir en la liquidación de prestaciones sociales. - De acuerdo con lo anterior, todos los factores salariales son emolumentos, pero no todos los emolumentos tienen el carácter de factor salarial. - Las corporaciones públicas territoriales determinan las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías (niveles) de empleos. - Los alcaldes y gobernadores pueden establecer emolumentos que no tengan el carácter de factor salarial porque con ello modifican el régimen prestacional de los servidores públicos, materia que es de reserva del gobierno nacional en concurrencia con el Congreso. 35.

Así se podría ilustrar: SALARIO 2.2.4. Competencia del gobierno nacional para establecer los incrementos salariales de la generalidad de los servidores públicos del orden nacional 36. La Ley Marco 4 de 1992 también le defiere al gobierno nacional la competencia exclusiva de establecer, fijar o determinar los incrementos salariales de los servidores públicos en general.

La Sala entiende que ello es una garantía presupuestal para el cumplimiento de los fines del Estado Social de Derecho, porque el gobierno nacional es el responsable de la política macroeconómica y fiscal del país, lo que significa que está a su cargo, entre otras, la elaboración del Emolumentos Factores salariales Otros emolumentos Competencia exclusiva del gobierno nacional Competencia del gobierno nacional, alcaldes y gobernadores entes territoriales 16 Radicado: 25000-23-42-000-2017-00873-01 (3802-2022) Demandante: Carlos Arturo Franco Gallego presupuesto general de la Nación, gestionar adecuadamente el gasto público y mantener niveles aceptables en la tasa de inflación y, en el cumplimiento de todas estas tareas, el empleo y los salarios, son elementos de especial importancia. 37.

Sobre el particular: (i) el artículo 4 de la ley objeto de estudio señala que el gobierno nacional cada año «modificará el sistema salarial de los empleados públicos»25 del orden nacional, lo que ha sido entendido por la Corte Constitucional como la facultad de establecer los incrementos salariales anuales de los empleados públicos del nivel nacional, para corregir, entre otros, los efectos de la inflación26; y (ii); el artículo 6 ibidem autoriza al gobierno nacional para delegar, en los ministros, directores de departamento administrativo, superintendente, representantes legales de establecimientos públicos y organismos nacionales y de la organización electoral, la facultad de realizar aumentos salariales de los empleados del respectivo organismo o entidad, siempre y cuando se encuentren dentro de los límites, condiciones y parámetros que al efecto haya fijado el gobierno previamente, pero el gobierno nacional deberá establecer un sistema de control presupuestal y de personal sobre el ejercicio de las facultades que delegue en virtud de este artículo27. 38.

Así pues, la fijación del incremento salarial es una competencia del gobierno nacional, la cual ejerce en atención a las necesidades y conveniencias sociales, económicas y laborales señaladas en los artículos 2 y 3 de la Ley Marco 4 de 1992. 39. La Corte Constitucional, al examinar una demanda presentada contra la norma transcrita, señaló en la sentencia C-710 de 1999, lo siguiente: 25 Artículo 4.

Con base en los criterios y objetivos contenidos en el artículo 2 el Gobierno Nacional, dentro de los primeros diez días del mes de enero de cada año, modificará el sistema salarial correspondiente a los empleados enumerados en el artículo 1 literal a), b) y d), aumentando sus remuneraciones. Igualmente, el Gobierno Nacional podrá modificar el régimen de viáticos, gastos de representación y comisiones de los mismos empleados.

Los aumentos que decrete el Gobierno Nacional conforme a este artículo, producirán efectos fiscales a partir del primero de enero del año respectivo. Parágrafo. Ningún funcionario del nivel nacional de la Administración Central, de los entes territoriales pertenecientes a la Administración Central, con excepción del Presidente de la República, del Cuerpo Diplomático Colombiano acreditado en el exterior y del personal del Ministerio de Defensa destinado en comisión en el exterior, tendrá una remuneración anual superior a la de los miembros del Congreso Nacional. 26 Sobre el particular se pueden consultar, entre otras, las sentencias: C-710 de 1999, C-815 de 1999, C1433 de 2000, C-1064 de 2001 y C-1017 de 2003. 27 Artículo 6.

Con estricta sujeción a la Ley anual del presupuesto, el Presidente de la República, podrá delegar, en los ministros, directores de departamento administrativo, superintendente y representantes legales de establecimientos públicos nacionales y de la organización electoral, la facultad de realizar aumentos salariales de los empleados del respectivo organismo o entidad, siempre y cuando se encuentren dentro de los límites, condiciones y parámetros que al efecto haya fijado el Gobierno previamente.

Parágrafo 1. Previa solicitud motivada, en la cual se indiquen los lineamientos de la política salarial que se pretenda adoptar, el Presidente de la República podrá delegar la facultad mencionada en el inciso anterior en otros organismos o entidades del nivel nacional, siempre y cuando los aumentos estén dentro de los límites y parámetros que al efecto fije el Gobierno. Parágrafo 2.

El Gobierno Nacional deberá establecer un sistema de control presupuestal y de personal sobre el ejercicio de las facultades que delegue en virtud de este artículo. 17 Radicado: 25000-23-42-000-2017-00873-01 (3802-2022) Demandante: Carlos Arturo Franco Gallego «En la disposición examinada se aprecia una ostensible violación de la Carta Política, en cuanto se delimita la acción gubernamental, forzando que tenga lugar apenas dentro de los diez primeros días del año, llevando a que, transcurridos ellos, pierda el Gobierno competencia, en lo que resta del año, para desarrollar la ley marco decretando incrementos que en cualquier tiempo pueden tornarse útiles o indispensables para atender a las necesidades de los trabajadores, golpeados por el proceso inflacionario, o para restablecer condiciones económicas de equilibrio en áreas de la gestión pública en las que ellas se hayan roto por diversos factores.

Como dice el actor, el criterio restrictivo acogido en la norma podría acarrear consecuencias absurdas, contrarias al sentido y al fundamento constitucional de las leyes marco, como sería la de prohibir que se corrigieran vicios o errores detectados en los decretos dictados a principios de año, a la espera de que se recuperara la competencia presidencial para el efecto en los primeros diez días del año siguiente.

La Corte, en este entendido, declarará inexequibles las expresiones demandadas, aunque dejando en claro que de tal declaración no puede deducirse que el Gobierno pueda aguardar hasta el final de cada año para dictar los decretos de aumento salarial. Este, como lo manda la norma objeto de análisis, debe producirse al menos cada año, lo que implica que no podrá transcurrir más de ese lapso con un mismo nivel de salarios para los servidores a los que se refiere el artículo 1, literales a), b) y d), de la Ley 4 de 1992, y, según resulta del presente fallo, efectuado ese incremento anual, podrá el Gobierno, según las necesidades y conveniencias sociales, económicas y laborales, decretar otros, ya sin la restricción que se declara inconstitucional».

(Subraya la Sala). 40. El aumento salarial debe observar, igualmente, el derecho de los trabajadores a mantener el poder adquisitivo del salario tal como de manera reiterada lo ha sostenido la jurisprudencia constitucional en las Sentencias C- 815 de 1999, C-1433 de 2000, C-1064 de 2001 y C-1017 de 2003. En esta última providencia, al examinar la constitucionalidad de la ley anual de presupuesto para la vigencia fiscal 2003, estableció las siguientes reglas: «6.1.

Existe un derecho constitucional, en cabeza de todos los servidores públicos, a mantener el poder adquisitivo de sus salarios (artículo 53 y concordantes, CP) y, por ende, a que se realicen ajustes anuales en proporción igual o superior a la inflación causada, esto es, al aumento del I.P.C. en el año inmediatamente anterior, sin que éste sea el único parámetro que pueda ser tenido en cuenta.

En consecuencia, no puede haber una política permanente del Estado que permita la disminución del poder adquisitivo del salario. 6.2. El derecho constitucional a mantener el poder adquisitivo del salario no es un derecho absoluto. No obstante, no cualquier interés estatal justifica su limitación. Sólo puede ser limitado para promover el fin constitucionalmente imperioso de preservar la estabilidad macroeconómica reduciendo el gasto en circunstancias de déficit fiscal y elevado endeudamiento para no afectar el gasto público social (artículo 350, CP), asegurando así la efectividad de la solidaridad como principio fundante del Estado Social de Derecho (artículo 1, CP), dentro de un contexto económico que justifique la necesidad de la limitación (artículo 2, CP). 6.3.

El derecho de los servidores públicos que perciban salarios iguales o inferiores a dos (2) salarios mínimos legales mensuales a mantener el poder adquisitivo de su salario, no podrá ser objeto de limitaciones dado que según los criterios específicos analizados en la presente sentencia para la vigencia fiscal del 2003, tales servidores se encuentran en las escalas salariales bajas definidas por el Congreso de la República a iniciativa del Gobierno. Por lo tanto, estos servidores deberán recibir el pleno reajuste de sus salarios de conformidad con el nivel de inflación, es decir, la variación del I.P.C. registrada 18 Radicado: 25000-23-42-000-2017-00873-01 (3802-2022) Demandante: Carlos Arturo Franco Gallego para el año inmediatamente anterior, parámetro también señalado en la Ley 796 de 2003. 6.4.

Las limitaciones que se impongan al derecho constitucional de los servidores públicos a mantener el poder adquisitivo del salario sólo pueden afectar a aquellos que tengan un salario superior a los dos (2) salarios mínimos legales mensuales. El derecho de tales servidores públicos, puede ser objeto de limitaciones, es decir, su salario podrá ser objeto de ajustes en una proporción menor a la de la inflación causada el año anterior, siempre y cuando se dé cumplimiento a los siguientes parámetros normativos: 6.4.1.

Las limitaciones de los ajustes salariales anuales deben respetar el principio de progresividad por escalas salariales, de tal manera que quienes perciban salarios más altos se vean sujetos a las mayores limitaciones y los servidores ubicados en la escala salarial más alta definida por el gobierno sean quienes estén sometidos al grado más alto de limitación. 6.4.2.

En todo caso, para respetar el principio de proporcionalidad, las diferencias en los ajustes entre escalas salariales deberán ser mínimas, y a ninguno de los servidores públicos se le podrá afectar el núcleo esencial de ese derecho. 6.4.3. Para que no se vulnere el núcleo esencial del derecho a mantener el poder adquisitivo del salario de los servidores públicos señalados, el ajuste en la última escala superior no podrá ser inferior al cincuenta por ciento (50%) de la inflación causada el año inmediatamente anterior, es decir, a la mitad del aumento en el I.P.C. de 2002. 6.4.4.

A los servidores públicos a quienes se les limite el derecho, el Estado les debe garantizar que, dentro de la vigencia del plan de desarrollo de cada cuatrienio, progresivamente se avance en los incrementos salariales que les corresponden, en forma tal que se les permita a estos servidores alcanzar la actualización plena de su salario, de conformidad con las variaciones en el I.P.C. El Gobierno y el Congreso tienen la obligación de incluir en los instrumentos de manejo de la política económica, previo un debate democrático, los programas y políticas que garanticen que dentro de los cuatro años de vigencia del Plan Nacional de Desarrollo, se consigan reajustes progresivos que logren alcanzar, al final de tal período cuatrienal, incrementos iguales o superiores al IPC para estos servidores.

A esta finalidad han de propender las políticas públicas correspondientes. Lo anterior significa que la limitación del referido derecho no constituye una deuda a cargo del Estado que deba ser cancelada retroactivamente por éste al término del periodo de cuatro años, sino un ahorro para hacer sostenible el gasto público social en condiciones macroeconómicas como las mencionadas en esta sentencia. 6.4.5 En cada presupuesto anual, de no justificarse la limitación del derecho mencionado con razones cada vez más poderosas, deben incorporarse las partidas suficientes que garanticen efectivamente la actualización plena de los salarios durante la vigencia del plan de desarrollo. 6.4.6.

El ahorro que obtenga el Estado como consecuencia de las limitaciones a los ajustes salariales que temporalmente permite la Constitución, sólo pueden destinarse a la inversión social. 6.4.7. Los ajustes salariales correspondientes a la vigencia fiscal de 2003 deben ser reconocidos por el Estado a partir del primero (1º) de enero de 2003, para lo cual deberán realizarse las adiciones y traslados presupuestales necesarios.

El artículo acusado será declarado exequible con el condicionamiento de que las autoridades competentes, es decir, el Gobierno y el Congreso, deberán 19 Radicado: 25000-23-42-000-2017-00873-01 (3802-2022) Demandante: Carlos Arturo Franco Gallego respetar las pautas señaladas en este acápite de conclusiones al momento de tomar las decisiones necesarias para materializar en términos concretos su decisión de limitar los salarios de los servidores públicos.

En caso de que las partidas presupuestales del artículo 2 de la Ley 780 de 2002 sean insuficientes, deberán efectuarse las adiciones y traslados presupuestales correspondientes […]. (Se destaca). 41. De acuerdo con lo expuesto: (i) el gobierno nacional es competente para decidir acerca de los incrementos salariales de los empleados públicos;

(ii) tales incrementos se sujetan a los criterios y objetivos previstos en la Ley 4 de 1992; (iii) el gobierno nacional deberá, cada año, decretar incrementos salariales para los empleados públicos para asegurar el poder adquisitivo del salario; y (iv) el gobierno nacional incluso está facultado para decretar aumentos adicionales, en cualquier tiempo dentro del año, considerando necesidades y conveniencias sociales, económicas y laborales. 2.2.5.

Competencia del gobierno nacional para señalar el límite máximo salarial de los empleados públicos del nivel territorial 42. El parágrafo del artículo 12 de la Ley Marco 4 de 1992 indica que también corresponde al gobierno nacional establecer el límite salarial máximo de los empleados de los entes territoriales, bajo la condición de que guarde «equivalencias con cargos similares en el orden nacional». 43.

De conformidad con el criterio expresado por la Corte Constitucional en la sentencia C-315 de 1995, la regla establecida en el parágrafo de este artículo se ajusta al principio de descentralización territorial y a las normas constitucionales que otorgan, en este campo, competencias específicas a las autoridades locales. En atención a que el parágrafo transcrito se limitó a autorizar al gobierno nacional para que fijara el «límite máximo salarial», la Corte concluyó que dicho arreglo no vulneraba el principio de la autonomía territorial.

Por el contrario -explicó la Corte- el precepto se limitó a indicar cuál era el margen máximo dentro del cual las autoridades locales debían ejercer la autonomía y la discrecionalidad que les brindaba el ordenamiento. Lo anterior resultaba congruente con los principios de coordinación, concurrencia y subsidiaridad que, según establece el artículo 288 superior, presiden el ejercicio de las competencias que se encomiendan a diferentes niveles de la administración. 2.2.6.

Competencia de las asambleas y los concejos para determinar las escalas de remuneración de las distintas categorías de empleos de sus dependencias 44. Ahora bien, no puede perderse de vista que de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 300 y 313 del texto superior, las asambleas y los concejos son competentes para determinar las «escalas de remuneración» de las distintas categorías de empleos dentro del nivel territorial que a dichas corporaciones les corresponde. 20 Radicado: 25000-23-42-000-2017-00873-01 (3802-2022) Demandante: Carlos Arturo Franco Gallego 45.

La Sala anota que, de acuerdo con el principio del mérito previsto en los artículos 125 y 126 de la Constitución, entre otros, y el mandato del artículo 53 Superior de que la «remuneración [sea] proporcional a la cantidad y calidad del trabajo», las escalas de remuneración deben corresponderse a las responsabilidades y calidades exigidas para cada nivel o categoría de empleo, sin perjuicio de las limitaciones que respecto de los aumentos salariales anuales haya señalado el gobierno nacional, según se expuso en los apartados anteriores. 46.

Ello es así porque, conforme con la jerarquía del empleo y los requisitos y responsabilidades asignadas al cargo, su remuneración debe ser acorde con estas. Por consiguiente, la Sala insiste en que los grados de asignación que, respecto de cada categoría de empleos deben establecer las corporaciones públicas territoriales en las escalas, consiste en la facultad de señalar en «forma sucesiva, numérica y progresiva y sistemática tablas salariales por grados, donde se consignan la asignación o remuneración básica mensual para el año respectivo, teniendo en cuenta la clasificación por niveles de los diferentes empleos –sobre la base además de que cada nivel tiene una nomenclatura específica de empleos y una escala de remuneración independiente»28, como lo ha sostenido la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 47.

De esta manera, para la fijación de las escalas de remuneración de los empleados públicos, las corporaciones públicas territoriales deben observar que se correspondan con las responsabilidades y calidades exigidas para cada nivel, en los términos dispuestos por la Ley 4 de 1992 y el Decreto Ley 785 de 2005, que es la norma vigente en este momento, «[p]or el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación y de funciones y requisitos generales de los empleos de las entidades territoriales que se regulan por las disposiciones de la Ley 909 de 2004», cuyo el artículo 3 establece la siguiente clasificación de los empleos por niveles jerárquicos: «Artículo 3.

Niveles jerárquicos de los empleos. Según la naturaleza general de sus funciones, las competencias y los requisitos exigidos para su desempeño, los empleos de las entidades territoriales se clasifican en los siguientes niveles jerárquicos: Nivel Directivo, Nivel Asesor, Nivel Profesional, Nivel Técnico y Nivel Asistencial». 48. Frente a las funciones inherentes a los niveles jerárquicos de los empleos, el artículo 4 del decreto ley en estudio prevé: «Artículo 4.

Naturaleza general de las funciones. A los empleos agrupados en los niveles jerárquicos de que trata el artículo anterior, les corresponden las siguientes funciones generales: 4.1. Nivel Directivo. Comprende los empleos a los cuales corresponden funciones de Dirección General, de formulación de políticas institucionales y de adopción de planes, programas y proyectos. 4.2.

Nivel Asesor. Agrupa los empleos cuyas funciones consisten en asistir, aconsejar y asesorar directamente a los empleados públicos de la alta dirección territorial. 4.3. Nivel Profesional. Agrupa los empleos cuya naturaleza demanda la ejecución y aplicación de los conocimientos propios de cualquier carrera profesional, diferente a la técnica profesional y tecnológica, reconocida por 28 Sentencia del 30 de abril de 2009, previamente citada.

Radicado 68001 23 15 000 2003 02652 01 (2615-07). 21 Radicado: 25000-23-42-000-2017-00873-01 (3802-2022) Demandante: Carlos Arturo Franco Gallego la ley y que según su complejidad y competencias exigidas les pueda corresponder funciones de coordinación, supervisión y control de áreas internas encargadas de ejecutar los planes, programas y proyectos institucionales. 4.4.

Nivel Técnico. Comprende los empleos cuyas funciones exigen el desarrollo de procesos y procedimientos en labores técnicas misionales y de apoyo, así como las relacionadas con la aplicación de la ciencia y la tecnología. 4.5. Nivel Asistencial. Comprende los empleos cuyas funciones implican el ejercicio de actividades de apoyo y complementarias de las tareas propias de los niveles superiores o de labores que se caracterizan por el predominio de actividades manuales o tareas de simple ejecución. Parágrafo.

Se entiende por alta dirección territorial, los Diputados, Gobernadores, Concejales, Alcaldes Municipales o Distritales, Alcalde Local, Contralor Departamental, Distrital o Municipal, Personero Distrital o Municipal, Veedor Distrital, Secretarios de Despacho, Directores de Departamentos Administrativos, Gerentes de Unidades Administrativas Especiales y Directores, Gerentes o Presidentes de entidades descentralizadas». 49.

Es claro entonces que cada nivel jerárquico tiene diferentes responsabilidades, competencias, habilidades y condiciones para su desempeño, los cuales también se ven reflejados en el artículo 13 del Decreto Ley 785 de 2005, en particular lo concerniente a estudios y experiencia, a saber: «Artículo 13. Competencias laborales y requisitos para el ejercicio de los empleos.

De acuerdo con la categorización establecida para los Departamentos, Distritos y Municipios y de conformidad con el reglamento que expida el Gobierno Nacional, las autoridades territoriales deberán fijar en los respectivos manuales específicos las competencias laborales y los requisitos, así: 13.1. Las competencias se determinarán con sujeción a los siguientes criterios, entre otros: 13.1.1.

Estudios y experiencia. 13.1.2. Responsabilidad por personal a cargo. 13.1.3. Habilidades y las aptitudes laborales. 13.1.4. Responsabilidad frente al proceso de toma de decisiones. 13.1.5. Iniciativa de innovación en la gestión. 13.2. Los requisitos de estudios y de experiencia se fijarán con sujeción a los siguientes mínimos y máximos: 13.2.1 Nivel Directivo 13.2.1.1.

Para los Departamentos, Distritos y Municipios de categorías: Especial, primera, segunda y tercera: Mínimo: Título profesional y experiencia. Máximo: Título profesional y título de postgrado y experiencia. 13.2.1.2. Para los Distritos y Municipios de categorías: Cuarta, quinta y sexta: Mínimo: Título de Tecnólogo o de profesional y experiencia. Máximo: Título profesional, título de postgrado y experiencia. Se exceptúan los empleos cuyos requisitos estén fijados por la Constitución Política o la ley. 13.2.2.

Nivel Asesor 13.2.2.1. Para los empleos de los Departamentos, Distritos y Municipios de categorías: Especial, primera, segunda y tercera: Mínimo: Título profesional y experiencia. Máximo: Título profesional, título de postgrado y experiencia. 13.2.2.2. Para los empleos pertenecientes a los Distritos y Municipios de categorías: cuarta, quinta y sexta: 22 Radicado: 25000-23-42-000-2017-00873-01 (3802-2022) Demandante: Carlos Arturo Franco Gallego Mínimo: Al fijar el requisito específico podrá optar por el título de formación técnica profesional o terminación y aprobación de tres (3) años de educación superior.

Máximo: Título profesional, título de postgrado y experiencia. 13.2.3. Nivel Profesional Para los empleos del orden Departamental, Distrital y Municipal: Mínimo: Título profesional. Máximo: Título profesional, título de postgrado y experiencia. 13.2.4. Nivel Técnico 13. 2.4.1. Para los empleos de los Departamentos, Distritos y Municipios de categorías: Especial, primera, segunda y tercera: Mínimo: Diploma de bachiller en cualquier modalidad.

Máximo: Al fijar el requisito específico podrá optar por el título de formación técnica profesional o tecnológica y experiencia o terminación y aprobación del pénsum académico de educación superior en formación profesional y experiencia. 13.2.4.2. Para los empleos pertenecientes a los Distritos y Municipios de categorías: Cuarta quinta y sexta: Mínimo: Terminación y aprobación de cuatro (4) años de educación básica secundaria y curso específico, mínimo de sesenta (60) horas relacionado con las funciones del cargo.

Máximo: Al fijar el requisito específico podrá optar por título de formación tecnológica y experiencia o terminación y aprobación del pénsum académico de educación superior en formación profesional y experiencia. 13.2.5. Nivel Asistencial 13.2.5.1. Para los empleos de los Departamentos, Distritos y Municipios de categorías: Especial, primera, segunda y tercera: Mínimo: Terminación y aprobación de educación básica primaria.

Máximo: Diploma de bachiller en cualquier modalidad y experiencia. 13.2.5.2. Para los empleos pertenecientes a los Distritos y Municipios de categorías cuarta, quinta y sexta: Mínimo: Terminación y aprobación de tres (3) años de educación básica primaria. Máximo: Diploma de bachiller en cualquier modalidad y experiencia». 50. De acuerdo con lo anterior, a los niveles jerárquicos corresponden diferentes funciones, competencias y requisitos exigidos para el desempeño de los empleos, pues sus responsabilidades también lo son, lo cual tiene claros efectos salariales, tal como se señala en el artículo 15 del decreto ejusdem: «Artículo 15.

Nomenclatura de empleos. A cada uno de los niveles señalados en el artículo 3 del presente decreto, le corresponde una nomenclatura y clasificación específica de empleo. Para el manejo del sistema de nomenclatura y clasificación, cada empleo se identifica con un código de tres dígitos. El primero señala el nivel al cual pertenece el empleo y los dos restantes indican la denominación del cargo.

Este código deberá ser adicionado hasta con dos dígitos más que corresponderán a los grados de asignación básica que las Asambleas y los Concejos les fijen a las diferentes denominaciones de empleos.» (Subraya la Sala). 51. Así las cosas, las escalas de remuneración se corresponden con las responsabilidades y calidades exigidas para cada nivel, en los términos dispuestos por la Ley 4 de 1992 y el Decreto Ley 785 de 2005, lo cual es concordante con el principio del mérito y el mandato superior de que la remuneración sea proporcional a la cantidad y calidad del trabajo. 52.

Frente a este punto el Consejo de Estado ha explicado que: 23 Radicado: 25000-23-42-000-2017-00873-01 (3802-2022) Demandante: Carlos Arturo Franco Gallego «[e]l Constituyente de 1991, retomó el concepto de escalas de remuneración del Acto Legislativo N° 1 de 1968 y atribuyó a las autoridades seccionales y locales funciones afines en esta materia a las que se venían ejerciendo en vigencia de la Constitución anterior, es decir, conservó el concepto que venía desde la reforma constitucional de 1968, en relación con la necesidad de la existencia de una competencia compartida entre el legislador y el ejecutivo en la regulación de determinadas materias, una de ellas la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, entre otros servidores del Estado.

En donde la función del primero se debe limitar a establecer unos marcos generales, unos lineamientos que le circunscriban al segundo la forma como este ha de desarrollar su actividad reguladora para los asuntos señalados por la propia Constitución. En este orden de ideas, para la Sala es claro que la atribución conferida a las Corporaciones Administrativas Territoriales en los artículos 300-7 y 313-6 de la Constitución Política para determinar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos de los órdenes seccional y local, comprende únicamente la facultad de establecer en forma sucesiva, numérica y progresiva y sistemática tablas salariales por grados, donde se consignan la asignación o remuneración básica mensual para el año respectivo, teniendo en cuenta la clasificación por niveles de los diferentes empleos –sobre la base además de que cada nivel tiene una nomenclatura específica de empleos y una escala de remuneración independiente–, no involucrándose dentro de tal concepto la potestad de crear factores salariales diferentes.

Las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales, entonces, dentro del sistema de remuneración de cargos territoriales tienen autonomía para establecer y definir las distintas escalas salariales, esto es, para fijar los sueldos correspondientes a cada una de las diferentes categorías ocupacionales, pero dentro del límite máximo, fijado por el Gobierno Nacional, el cual busca establecer el equilibrio y unificación del sistema29.

(Subraya la Sala). 53. Conforme con lo expuesto, la Sala concluye frente al presente apartado que: (i) si bien las asambleas y los concejos tienen autonomía para establecer las distintas escalas salariales correspondientes a cada una de las diferentes categorías de empleo, esta facultad debe ejercerse dentro del límite máximo fijado por el gobierno nacional;

(ii) la atribución asignada a las mencionadas corporaciones públicas territoriales comprende únicamente la facultad de establecer en forma sucesiva, numérica y progresiva y sistemática tablas salariales por grados, en donde se consignan la asignación o remuneración básica mensual para el año respectivo, teniendo en cuenta la clasificación por niveles de los diferentes empleos –sobre la base además de que cada nivel tiene una nomenclatura específica de empleos y una escala de remuneración independiente;

(iii) la atribución de las asambleas y concejos, en modo alguno significa que puedan crear factores salariales y prestacionales diferentes de los establecidos por la ley, (iv) tampoco pueden fijar los emolumentos de los empleos de las dependencias de las entidades territoriales, pues esta atribución está reservada a los gobernadores y alcaldes, por expresa disposición de los artículos 305 y 315 de la Constitución Política. 2.2.7.

Competencia de los gobernadores y alcaldes para fijar los emolumentos de los empleos de sus dependencias 54. La Sala reitera que la competencia para determinar el régimen salarial de los 29 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, subsección A, expediente 68001 23 15 000 2003 02652 01 (2615-07), sentencia del 30 de abril de 2009. 24 Radicado: 25000-23-42-000-2017-00873-01 (3802-2022) Demandante: Carlos Arturo Franco Gallego empleados de las entidades territoriales, en el marco de la Constitución de 1991, requiere de una interpretación sistemática y coherente de sus mandatos, a efectos de hacer compatible la autonomía que se reconoce a los entes territoriales, en especial, el que hace referencia a la facultad de gobernarse por autoridades propias (artículo 287, numeral 1), con el esquema del Estado colombiano definido como una República unitaria, para lograr que las atribuciones de los distintos órganos a nivel central y territorial no resulte anulada. 55.

En estos términos, es clara la existencia de una competencia concurrente para determinar el régimen salarial de los empleados de las entidades territoriales, así: primero, el Congreso de la República, facultado única y exclusivamente para señalar los principios y parámetros generales que ha de tener en cuenta el gobierno nacional en la determinación de este régimen; segundo, el gobierno nacional, al que le corresponde señalar sólo los límites máximos en los salarios de estos servidores, teniendo en cuenta los principios establecidos por el legislador; tercero, las asambleas departamentales y concejos municipales, corporaciones a las que les corresponde determinar las escalas de remuneración de los cargos de sus dependencias, según la categoría del empleo de que se trate; cuarto, los gobernadores y alcaldes, que deben fijar los emolumentos de los empleos de sus dependencias, teniendo en cuenta las estipulaciones que para el efecto dicten las asambleas departamentales y concejos municipales, en las ordenanzas y acuerdos correspondientes, emolumentos que, en ningún caso, pueden desconocer los límites máximos determinados por el gobierno nacional, y cuyo carácter técnico no comprende, ni puede comprender la facultad de crear factores salariales30. 56.

De acuerdo con lo anterior, la competencia de los gobernadores y alcaldes se encamina a fijar los emolumentos de los empleos de sus dependencias, artículos 305.7 y 315.7 de la Constitución Política, entendida como la fijación de la asignación básica mensual y su incremento anual a cada uno de los cargos establecidos en las escalas salariales de las entidades públicas, respetando las ordenanzas y los acuerdos expedidos por las asambleas y los concejos, y los límites máximos fijados por el gobierno nacional. 2.2.8.

Caso concreto 57. En esta oportunidad se discute si el demandante tiene derecho a que se le reconozca y pague el 20% de su salario por coordinación prevista en el artículo 4 del Acuerdo 092 del 26 de junio de 2003 «[p]or el cual se establecen las escalas salariales de la bonificación por servicios prestados, la prima secretarial y reconocimiento por coordinación para los empleados públicos del Distrito Capital»31, proferido por el Concejo de Bogotá D.C., que en su tenor literal señala: «Articulo 4.

Reconocimiento por coordinación y Escala. Los empleados de las entidades a las que se aplica el presente acuerdo, que tengan a su cargo la coordinación o supervisión de grupos internos de trabajo, creados mediante resolución del jefe del organismo respectivo, percibirán mensualmente un veinte 30 Sentencia C-054 de 1998 31 Publicado en el Registro Distrital 2898 de Junio 26 de 2003. 25 Radicado: 25000-23-42-000-2017-00873-01 (3802-2022) Demandante: Carlos Arturo Franco Gallego por ciento (20%) adicional al valor de la asignación básica mensual del empleo del cual sean titulares, durante el tiempo en que ejerzan tales funciones.

Dicho valor no constituye factor salarial para ningún efecto legal. Este reconocimiento se efectuará siempre y cuando el empleado no pertenezca a los niveles directivo o ejecutivo. Parágrafo. Para la creación de grupos internos de trabajo se requiere de la viabilidad presupuestal previa expedida por la Dirección Distrital de Presupuesto de la Secretaría de Hacienda Distrital y del Concepto técnico previo del Departamento Administrativo del Servicio Civil Distrital».

(Subraya la Sala). 58. De conformidad con el contenido del referido acto administrativo, la Sala observa que la voluntad del Concejo de Bogotá D.C. se dirigió a otorgar un reconocimiento, sin carácter salarial, de «un veinte por ciento (20%) adicional al valor de la asignación básica mensual del empleo» a los «empleados […] que tengan a su cargo la coordinación o supervisión de grupos internos de trabajo, creados mediante resolución del jefe del organismo respectivo». 59.

Es claro entonces, que con ello el Concejo de Bogotá D.C., aunque no creó factores salariales ni prestaciones sociales en beneficio de un grupo determinado de servidores públicos, se apropió de competencias funcionales ajenas a las que la Constitución y la ley le confieren, porque creó un emolumento a favor de los empleados públicos del Distrito Capital que tengan a su cargo la coordinación o supervisión de grupos de trabajo, con lo cual desbordó la competencia de determinar las escalas de remuneración de las categorías (niveles) de empleos de sus dependencias, que le atribuyó el artículo 313.6 de la Constitución. 60.

La Sala recuerda que si bien las asambleas y los concejos tienen autonomía para establecer las distintas escalas salariales correspondientes a cada una de las diferentes categorías (niveles) de empleo, no puede perderse de vista que esta facultad comprende únicamente la atribución de establecer en forma sucesiva, numérica, progresiva y sistemática tablas salariales por grados, donde se consignan la asignación o remuneración básica mensual para el año respectivo, teniendo en cuenta la clasificación por niveles de los diferentes empleos, y en modo alguno significa que puedan crear factores salariales y prestacionales diferentes de los establecidos por la ley, así como tampoco pueden fijar los emolumentos de los empleos de las dependencias de las entidades territoriales, pues esta última atribución está reservada a los gobernadores y alcaldes, por expresa disposición de los artículos 305.7 y 315.7 de la Constitución Política. 61.

En ese sentido, el concejo capitalino no podía, a través del artículo 4 del Acuerdo 092 de 2003, crear un emolumento a favor de los empleados públicos del Distrito Capital que tuvieran a su cargo la coordinación o supervisión de grupos de trabajo, consistente en un 20% de su salario, porque con ello usurpó la atribución que el artículo 315.7 de Constitución le entrega al alcalde distrital de fijar los emolumentos de los empleos de sus dependencias, eso sí, conforme a los acuerdos correspondientes y sin superar el límite máximo fijado por el gobierno nacional. 62.

Por consiguiente, en la parte resolutiva de esta providencia se confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la 26 Radicado: 25000-23-42-000-2017-00873-01 (3802-2022) Demandante: Carlos Arturo Franco Gallego demanda, con excepción de su numeral primero, en el sentido de inaplicar únicamente el artículo 4 del Acuerdo 092 del 26 de junio de 2003 «[p]or el cual se establecen las escalas salariales de la bonificación por servicios prestados, la prima secretarial y reconocimiento por coordinación para los empleados públicos del Distrito Capital y se dictan otras disposiciones», en la medida en que el estudio que se realizó no versó sobre la totalidad del referido acto administrativo general, sino que solamente versó sobre la aludida disposición administrativa. 2.3.

Costas 63. La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA: «Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.

En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 64. Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la acusación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.

Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas. 65. En el caso concreto, como no se evidenció que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de establecer condenada alguna en la segunda instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Confirmar parcialmente la sentencia de primera instancia proferida el 18 de noviembre de 2021 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el proceso de la referencia. Segundo: Modificar el numeral primero de la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia, el cual quedará así: 27 Radicado: 25000-23-42-000-2017-00873-01 (3802-2022) Demandante: Carlos Arturo Franco Gallego «Primero: Inaplicar el artículo 4 del Acuerdo 092 del 26 de junio de 2003 expedido por el Concejo de Bogotá D.C., “[p]or el cual se establecen las escalas salariales de la bonificación por servicios prestados, la prima secretarial y reconocimiento por coordinación para los empleados públicos del Distrito Capital y se dictan otras disposiciones”, cuyo tenor literal es el siguiente: “Articulo 4.

Reconocimiento por coordinación y Escala. Los empleados de las entidades a las que se aplica el presente acuerdo, que tengan a su cargo la coordinación o supervisión de grupos internos de trabajo, creados mediante resolución del jefe del organismo respectivo, percibirán mensualmente un veinte por ciento (20%) adicional al valor de la asignación básica mensual del empleo del cual sean titulares, durante el tiempo en que ejerzan tales funciones.

Dicho valor no constituye factor salarial para ningún efecto legal. Este reconocimiento se efectuará siempre y cuando el empleado no pertenezca a los niveles directivo o ejecutivo. Parágrafo. Para la creación de grupos internos de trabajo se requiere de la viabilidad presupuestal previa expedida por la Dirección Distrital de Presupuesto de la Secretaría de Hacienda Distrital y del Concepto técnico previo del Departamento Administrativo del Servicio Civil Distrital”».

Tercero: No condenar en costas en esta instancia. Cuarto: Luego de las anotaciones y constancias secretariales pertinentes en los registros físicos y digitales a que hubiere lugar, devolver el expediente al tribunal de origen a través de la Secretaría de esta Sección. Quinto: Notificar esta decisión en los términos del artículo 205 del CPACA.

La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO Ausente con excusa CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. EdelaOssa