CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., treinta y uno (31) de enero de dos mil veinticinco (2025) Radicación número: 11001-03-15-000-2024-06298-00 Solicitante: RAMON ANTONIO TORO PULGARÍN Autoridad: CONSEJO DE ESTADO-SECCIÓN QUINTA Referencia: ACCIÓN DE TUTELA TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales de procedencia. RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-La acción de tutela no es una instancia adicional del proceso ordinario.
La Sala decide la solicitud de tutela interpuesta por el solicitante contra el Consejo de Estado-Sección Quinta.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela El 18 de noviembre de 2024, Ramón Antonio Toro Pulgarín, a través de apoderado judicial, formuló acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia que considera vulnerados por el Consejo de Estado-Sección Quinta al proferir la sentencia del 17 de octubre de 2024 en el marco de la acción de cumplimiento1 que interpuso contra la Superintendencia del Subsidio Familiar.
En virtud del amparo, solicita que los derechos alegados sean tutelados, que se deje sin efectos la providencia reprochada y, en consecuencia, que se ordene: «a la Superintendencia del subsidio familiar, la actualización del certificado de existencia y representación de la caja de compensación familiar de Risaralda.» 1 Identificado con número de radicado: 66001-23-33-000-2024-00341-00/01. 2 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-06298-00 Solicitante: Ramon Antonio Toro Pulgarín Acción de tutela – Primera instancia 2.
Hechos relevantes Ramón Antonio Toro Pulgarín presentó una acción de cumplimiento de los numerales 1 y 13 del artículo 5 y el numeral 1 del artículo 16 del Decreto 2595 de 2012; de los numerales 1, 5 y 11 del artículo 24 de la Ley 789 de 2002; de los literales h y j del artículo 6 de la Ley 25 de 1981; y de la Ley 21 de 1982. Pidió que se ordenara a la Presidencia de la República y a la Superintendencia del Subsidio Familiar a que efectuaran la actualización del certificado de existencia y representación legal de la Caja de Compensación Familiar de Risaralda.
Esto en atención a la remoción de su director administrativo y la designación de uno nuevo, de acuerdo con el acta de sesión de Consejo Directivo N°1244 del 13 de junio de 2024. El asunto correspondió en primera instancia al Tribunal Administrativo de Risaralda quien, por sentencia del 18 de septiembre de 2024, resolvió negar las pretensiones.
Inconforme con la decisión el accionante apeló. El asunto fue conocido en segunda instancia por el Consejo de Estado-Sección Quinta quien, por sentencia del 17 de octubre de 2024, revocó la decisión, rechazó la acción de cumplimiento en relación con el numeral 1° del artículo 5 y numeral 1° del artículo 16 del Decreto 2595 de 2012; de los numerales 1°, 5° y 11° del artículo 24 de la Ley 789 de 2002; de los literales h y j del artículo 6 de la Ley 25 de 1981; y de la Ley 21 de 1982 y la declaró improcedente frente al numeral 13° del artículo 5 del Decreto 2595 de 2012. 3.
Fundamentos de la solicitud El solicitante considera que la autoridad judicial accionada se encuentra vulnerando sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia con ocasión de la sentencia proferida el 17 de octubre de 2024 en el marco de la acción de cumplimiento. Sostiene que la solicitud cumple con los requisitos generales y específicos para su procedencia respecto de lo cual, sin hacer mención a alguno en particular, es dable inferir que se refiere a los yerros sustantivo y fáctico.
El actor esgrime que la autoridad accionada no debió declarar improcedente la acción de cumplimiento por cuanto lo que se pretendió fue el estudio del contenido de 3 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-06298-00 Solicitante: Ramon Antonio Toro Pulgarín Acción de tutela – Primera instancia disposiciones normativas con un mandato claro, así como imperativo e inobjetable.
Hizo referencia a la Ley 25 de 1981, Ley 21 de 1981, Decreto 2595 de 2012. Con base en estas disposiciones sostiene que, de haber empleado el análisis pretendido, la accionada hubiera podido determinar que, en realidad, no radica, en cabeza de la Superintendencia del Subsidio Familiar la función de elegir al director administrativo y suplente de una Caja de Compensación Familiar, solo la de actualizar el certificado de existencia y representación sin emplear objeciones subjetivas.
Considera, además, que se encontró claramente acreditado el requisito de renuencia en la acción presentada. En este sentido sostiene que: (…) la elección de director administrativo y suplente de una Caja de Compensación Familiar es una función que el legislador estableció́ en cabeza de los Consejos Directivos, conforme a lo indicado en los estatutos Las funciones de la Superintendencia del Subsidio Familiar están definidas en la Ley, estas funciones enmarcan la competencia que le asiste a esta entidad, en donde claramente no es viable la intervención en temas meramente administrativos de la Corporación; es así como su actuar se debe supeditar a actualizar el certificado de existencia y representación, y no a realizar objeciones subjetivas pues dicho acto no es objetable, ya que esta facultad reposa sobre el consejo directivo.
( ) ( ) su objeción se entendería como una intromisión a las decisiones de los consejos directivos de las cajas. Visto lo anterior, debió la Sala, estudiar de fondo la acción de cumplimiento, lo cual no lo hizo aduciendo falta de requisito, el cual se cumplió. Respecto al defecto fáctico, el actor manifiesta que la autoridad accionada incurrió en indebida la valoración de las pruebas aportadas al proceso.
Afirmó que, de haber empleado un ejercicio adecuado en la valoración probatoria, la autoridad hubiera concluido que la Superintendencia del Subsidio Familiar sí tiene la obligación de registrar el cambio de representante legal y no tiene la facultad de cuestionar las decisiones administrativas que corresponde al Consejo Directivo. 4.
Trámite procesal El 22 de noviembre de 2024 se admitió la acción de tutela, se ordenó su notificación a la autoridad accionada, así como a la Superintendencia de Subsidio Familiar y a la Caja de Compensación Familiar de Risaralda, en calidad de terceras con interés. También se comunicó la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para lo de su cargo. 4 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-06298-00 Solicitante: Ramon Antonio Toro Pulgarín Acción de tutela – Primera instancia En el escrito de contestación, la Superintendencia de Subsidio Familiar solicitó que se declare improcedente el amparo y su falta de legitimación en la causa por pasiva.
Informó que, para el momento de la presentación de la demanda de la referencia, estuvo dando estricto cumplimiento al deber legal que le asistía frente a la Caja de Compensación Familiar de Risaralda, esto respecto del estudio, valoración y análisis de los actos de elección y decisión, seguido del registro de los representantes legales.
Manifestó que no es cierto que la Entidad haya incumplido la normativa referenciada en la acción de cumplimiento en cuestión. Planteó que por Resolución No. 0567 del 10 de septiembre del 2024 lo que hizo en realidad fue: «( ) respetando la autonomía privada de la Caja de Compensación Familiar de Risaralda - COMFAMILIAR RISARALDA, improbó la decisión de remoción del señor Luis Fernando Acosta Sanz debido a que el Consejo Directivo no agotó el procedimiento en lo que respecta al numeral 20.6 del artículo 20 y el artículo 41 del Reglamento del Consejo Directivo, y artículos 5.2.10.1 y 5.2.10.1.1 del Código de Ética y Buen Gobierno. la Superintendencia instó a la Caja de Compensación Familiar de Risaralda - COMFAMILIAR RISARALDA a que se aplique el procedimiento interno para la remoción del Director Administrativo y que se contemple el debido proceso y el derecho a la defensa establecido en la normatividad laboral, con el fin de no poner en riesgo de reclamaciones laborales que puedan causar un posible detrimento patrimonial a los recursos de la Caja de Compensación Familiar.» La Caja de Compensación Familiar de Risaralda pidió que se declare improcedente la solicitud.
Adujo que lo expuesto en el escrito de amparo son meras apreciaciones subjetivas sobre cómo debieron fallar los jueces ordinarios en ambas instancias y planteó que no demuestra ningún defecto permita efectuar un análisis de fondo de lo allí expuesto. Sostuvo que no entiende cómo el accionante puede pretender que la Superintendencia de Subsidio Familiar omitiera un deber legal contemplado en el artículo 5.11 del Decreto 2595 de 2012.
Adujo que su actuar se limitó a dar cabal cumplimiento a las directrices que impartió dicha Superintendencia. CONSIDERACIONES 5. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela contra la providencia que resolvió revocar la decisión proferida por la primera instancia y denegar la acción 5 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-06298-00 Solicitante: Ramon Antonio Toro Pulgarín Acción de tutela – Primera instancia de cumplimiento incoada por el solicitante. 6.
Análisis de la Sala El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 C. Pol y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia-LEAJ. La Sala es competente para decidir la solicitud con arreglo a lo dispuesto por el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo n°. 80 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena de la Corporación. La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamental2.
De conformidad con su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que la controversia tenga relevancia constitucional; ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios que tuvo al alcance, salvo que se configure un perjuicio irremediable; iii) que la tutela se formule con inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que esta trascienda a la decisión controvertida; v) que la solicitud señale con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta vulneración; vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela3.
Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; trasgresión absoluta del procedimiento; valoración equivocada u omisión de una prueba; falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del “precedente” constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución. Relevancia constitucional La Sala Plena del Consejo de Estado ha indicado los siguientes elementos para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia 2 Corte Constitucional, sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. 3 Ibidem. 6 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-06298-00 Solicitante: Ramon Antonio Toro Pulgarín Acción de tutela – Primera instancia constitucional4: (i) que el actor cumpla una carga argumentativa suficiente, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada;
(ii) Que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada y; (iii) que la controversia verse sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico. En sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que los elementos antes expuestos son criterios relevantes para estudiar el presupuesto de relevancia constitucional.
Sostuvo que “la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial”. Precisó que el requisito de relevancia constitucional es consecuencia del carácter subsidiario de la acción de tutela y de la especialidad de los jueces naturales del asunto, tanto en materia ordinaria como constitucional.
Además de lo anterior, la Corte indicó que: (…) la exigencia de relevancia constitucional cumple cuatro finalidades principales; a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal.
Caso concreto El solicitante considera que la autoridad accionada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Afirma que la acción cumple con el requisito de renuencia y, por tanto no debió haber sido declarada improcedente. Estima que la autoridad erró al no haber estudiado de fondo el incumplimiento de las normas puestas en consideración pues, de haber sido así, hubiera concluido que la Superintendencia del Subsidio Familiar no tiene la facultad de cuestionar las decisiones administrativas. 4 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.
Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). 7 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-06298-00 Solicitante: Ramon Antonio Toro Pulgarín Acción de tutela – Primera instancia La autoridad judicial accionada consideró que la solicitud no cumple con el requisito de renuencia. Sostuvo que si bien el actor adjuntó copia de un escrito radicado el 5 de julio de 2024 dirigido a la Superintendencia, no hizo mención a las normas respecto de las cuales exige su cumplimiento.
Por lo anterior, sostuvo que: «La parte accionante adjuntó copia del escrito radicado el 5 de julio de 2024, en el que requirió a la Superintendencia del Subsidio Familiar el registro del despido laboral del señor Luis Fernando Acosta y de la designación temporal del director suplente de la Caja de Compensación. ( ) Esta Corporación precisa que respecto del numeral 1° del artículo 5 y numeral 1° del artículo 16 del Decreto 2595 de 2012; de los numerales 1°, 5° y 11° del artículo 24 de la Ley 789 de 2002; de los literales h y j del artículo 6 de la Ley 25 de 1981; y de la Ley 21 de 1982, el actor no constituyó en renuencia a la autoridad accionada.
Esto, por cuanto el señor Toro Pulgarín no mencionó estas disposiciones en concreto en el escrito radicado a la entidad el 5 de julio de 2024. En este sentido, la Sala rechazará el mecanismo constitucional en relación con estos apartados normativos.» En línea con lo anterior, el Consejo de Estado-Sección Quinta sostuvo que no era dable emplear un estudio de fondo de la acción de cumplimiento incoada por el acto, por cuanto la naturaleza de la acción de cumplimiento es de carácter residual.
Como la Superintendencia del Subsidio Familiar, para el momento en que se presentó la acción incoada, aun no expedía el acto administrativo que resolviera sobre la aprobación de las decisiones adoptadas por el Consejo Directivo de la Caja de Compensación Familiar de Risaralda, el accionante hubiera podido presentar, a través del medio de control que considere pertinente de acuerdo con sus pretensiones, la discusión jurídica que ahora plantea.
Por demás, sostuvo que: «Ahora bien, si en gracia de discusión, se entendiera satisfecho el requisito de subsidiariedad, lo cierto es que el mandato contenido en el numeral 13 del artículo 5° del Decreto 2595 de 2012 referente a la obligación del Superintendente de Subsidio Familiar de reconocer y ordenar el registro de los representantes legales, los integrantes de los Consejos Directivos y los Revisores Fiscales de la Caja de Compensación Familiar de Risaralda, en la actualidad, no es exigible debido a que se encuentran en discusión las decisiones contenidas en el Acta No. 1244 del 13 de junio del 2024 del Consejo Directivo de la aludida Corporación, con el fin de proferir mediante acto administrativo decisión de fondo respecto a lo allí concluido.» 8 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-06298-00 Solicitante: Ramon Antonio Toro Pulgarín Acción de tutela – Primera instancia La Sala advierte que los argumentos presentados por el solicitante no acreditan una vulneración o amenaza de derechos fundamentales, sino que se encaminan a volver sobre la controversia decidida por el juez de conocimiento y esgrimen divergencias de carácter netamente legal.
Además de ello, revisados los fundamentos jurídicos que motivaron la decisión, la Sala estima que provienen de una interpretación razonable de las pruebas aportadas al expediente, así como del marco legal y jurisprudencial aplicable al asunto. Al no advertirse una actuación caprichosa o arbitraria por parte de la autoridad judicial accionada, resulta improcedente que el juez del amparo revise o evalúe la interpretación y alcance dado por el juez natural del asunto.
La acción de tutela no es una instancia adicional al proceso ordinario, ni está prevista para desconocer la autonomía e independencia que caracterizan las actuaciones judiciales. Por las razones expuestas, la acción de tutela no cumple con el requisito general de relevancia constitucional. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR improcedente la solicitud de tutela de Ramon Antonio Toro Pulgarín contra el Consejo de Estado-Sección Quinta.
SEGUNDO: En caso de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito posible.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES WILLIAM BARRERA MUÑOZ