Radicado: 05001-23-33-000-2022-00845-01 Demandante: Juan David Arteaga Flórez 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá D.C., ocho (8) de septiembre de dos mil veintidós (2022) Referencia Acción de tutela Radicación 05001-23-33-000-2022-00845-01 Demandante JUAN DAVID ARTEAGA FLÓREZ Demandado JUZGADO VEINTISÉIS ADMINISTRATIVO ORAL DE MEDELLÍN Temas Acción de tutela contra providencia proferida en incidente de desacato.

Sanción por desacato. Solicitud de inaplicación de sanción por cumplimiento de la orden de tutela. Defecto por desconocimiento del precedente. Finalidad del incidente. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia del 2 de agosto de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta Mixta que dispuso: “PRIMERO. NEGAR LA ACCIÓN DE TUTELA promovida por la apoderada judicial del señor Juan David Arteaga Flórez, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.”

ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 21 de julio de 20221, el señor Juan David Arteaga Flórez interpuso acción de tutela, mediante apoderado judicial, contra el Juzgado Veintiséis Administrativo Oral de Medellín, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia, al debido proceso y al buen nombre.

En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “1. Que se declare que, en atención a la materialización de los servicios requeridos por la usuaria dentro del trámite tutelar, el mantenimiento de las sanciones impuestas viola flagrantemente el precedente jurisprudencial, administración de justicia, debido proceso, el buen nombre del doctor JUAN DAVID ARTEAGA FLÓREZ, constituyendo, como colofón, su actuar en una VIA DE HECHO. 2.

Que, como consecuencia de lo anterior, se dejen sin valor ni efecto las sanciones impuestas a través de dicha actuación. 3. Tener en cuenta que los servicios requeridos y solicitados mediante los tramites incidentales de desacato fueron materializados en su momento conforme lo informado. 4. Oficiar a la Jurisdicción Coactiva para que declare la terminación y archivo de los procesos de ejecución de multas que por la misma razón le fueron impuestas”.

(sic para toda la cita) 2. Hechos En el expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 1 Índice 1 en Samai, bajo el radicado 05001-23-33-000-2022-00845-00. Radicado: 05001-23-33-000-2022-00845-01 Demandante: Juan David Arteaga Flórez 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sobre la acción de tutela que dio origen al incidente de desacato 2.1.

En el año 2016, la señora Luz Amparo Arboleda Gómez interpuso acción de tutela contra Savia Salud EPS, con el fin de que se le practicara la cirugía denominada mastectomía radical modificada unilateral con reconstrucción de mama con implante unilateral y que se le brindara el tratamiento médico integral requerido para sobrellevar el cáncer de mama que le fue diagnosticado. 2.2.

En sentencia de tutela de 19 de mayo de 2016 (Radicado Nro. 05001-33-33- 026 2016-00425-00), el Juzgado Veintiséis Administrativo Oral de Medellín accedió a lo solicitado. En consecuencia, ordenó lo siguiente: (sic para toda la cita) “PRIMERO: TUTELAR el derecho fundamental a la salud de la señora LUZ AMPARO ARBOLEDA GÓMEZ, con la cédula de ciudadania número 43.519.347, que está siendo vulnerado por-SAVIA SALUD EPS-S.

SEGUNDO: ORDENAR ALIANZA MEDELLÍN ANTIOQUIA ESP. S.A.S. -SAVIA SALUD EPS-S a través de su representante legal, servidor público OMAR PERILLA BALLESTEROS o a quien desempeñe sus funciones al momento de la notificación de esta sentencia, que ejecute los trámites administrativos necesarios para que, dentro del mes siguiente, le sea realizados a la señora […], los servicios médicos prescritos por el especialista tratante el pasado 13 de abril.

TERCERO: ADVERTIR a ALIANZA MEDELLÍN ANTIOQUIA ESP. S.A.S. -SAVIA SALUD EPS-S, que por disposición de la Ley 1751 del 2015, deberá garantizarle a la accionante la continuidad en la prestación del servicio en salud y tratamiento integral relacionado con la patologia que dio origen a esta acción constitucional, y la exonerará de copagos y cuotas de recuperación. Por consiguiente, podrá requerir de la SECRETARIA SECCIONAL DE SALUD DEL DEPARTAMENTO DEL DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA el reembolso de los costos por los servicios no incluidos en el POS”.

La sentencia de primera instancia no fue impugnada. Sobre la primera sanción impuesta 2.3. La tutelante de aquel trámite promovió incidente de desacato, porque si bien se le extrajo el tumor, Savia Salud EPS no había autorizado la entrega del medicamento Anastrazol. 2.4. Mediante providencia del 9 de octubre de 2017, el Juzgado Veintiséis Administrativo Oral de Medellín sancionó con multa de un salario mínimo legal mensual vigente a Juan David Arteaga Flórez, dada su calidad de representante legal de Savia Salud EPS, por considerar que no acató la orden dispuesta en el fallo de 19 de mayo de 2016.

En auto de 27 de octubre de 2017, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Decisión confirmó la sanción. 2.5. En memorial del 24 de noviembre de 2017, Savia Salud EPS pidió el levantamiento de la sanción por desacato impuesta. Aseguró que para esa fecha ya se habían suministrado los siguientes servicios: (sic para toda la cita) “ECOGRAFIA DE ABDOMEN TOTAL (HIGADO PANCREAS VESICULA VIAS BILIARES RIÑONES BAZO GRANDES VASOS PELVIS Y FLANCOS) programado para el 3-11-2017 en la ISP UNIVERSITARIA SEDE PRADO.

Radicado: 05001-23-33-000-2022-00845-01 Demandante: Juan David Arteaga Flórez 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ECOGRAFIA MAMARIA programado para el 15-11-2017 en la IPS UNIVERSITARIA MAMOGRAFIA UNILATERAL O DE PIEZA QUIRURGICA programado para el 21-11. 2017 a las 7:40 am en IPS UNIVERSITARIA SEDE PRADO.

GAMAGRAFIA OSEA (CORPORAL TOTAL O SEGMENTARIA) programado para el 19 de diciembre a las 6- 45 am en la CLÍNICA MEDELLÍN SEDE CENTRO. CONTROL CON LA ESPECIALIDAD ONCOLOGÍA programado para el 8-1-2019 en el hospital MANUEL URIBE ANGEL. Suministro del medicamento ANASTRAZOL 1 MG TABLETA (NO POS) entregado en las fechas 5/10/2017 y 9/11/2017.” 2.6.

Dicha solicitud fue negada mediante auto de 24 de noviembre de 2017, proferido por el Juzgado Veintiséis Administrativo Oral de Medellín, bajo las siguientes razones: “En el presente trámite se sancionó al representante legal de SAVIA SALUD, Juan David Arteaga Flórez, por no dar respuesta al accionante en los términos de la sentencia y es de anotar que sólo una vez se confirmó la sanción por desacato, acreditó el cumplimiento de la sentencia. Lo anterior significa que la entidad todo ese tiempo estuvo en desacato, por lo que el despacho no accede a la solicitud elevada por la entidad accionada de dejar sin efecto la sanción que fue impuesta a su representante legal mediante providencia del 9 de octubre de 2017, decisión confirmada por la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia.” Sobre la segunda sanción impuesta 2.7.

En el mes de abril de 2018, la tutelante de aquel trámite nuevamente presentó incidente de desacato, porque Savia Salud EPS no autorizó los exámenes médicos denominados gammagrafía ósea y osteodensiometría. 2.8. Mediante providencia del 19 de abril de 2018, el Juzgado Veintiséis Administrativo Oral de Medellín sancionó a Juan David Arteaga Flórez, en calidad de representante legal de Savia Salud EPS, con multa de un salario mínimo legal mensual vigente. 2.9.

En auto de 30 de abril de 2017, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Decisión confirmó la sanción. 2.10. En memorial de 22 de mayo de 2018, Savia Salud EPS pidió la inaplicación de las sanciones, con fundamento en el precedente de la Corte Constitucional que establece que la finalidad del incidente de desacato es persuadir al llamado a cumplir una orden de tutela para que la acate; de manera que si se comprueba el cumplimiento del fallo de tutela procede el levantamiento de la sanción, incluso si la decisión fue confirmada en el grado jurisdiccional de consulta.

Asimismo, afirmó que para ese momento se encontraban programados los siguientes servicios: (sic para toda la cita) “EXAMEN EOSTEODENSIOMETRIA el cual se encuentra programado para el día 25 de mayo de 2018 a las 4:00 pm en la IPS EMMSA. EXAMEN DE GAMAGRAFIA OSEA el cual se encuentra programado para el dia 26 de junio de 2018 a las 8:00 am en la IPS EMMSA.” 2.11.

La anterior solicitud fue negada por el Juzgado Veintiséis Administrativo Oral de Medellín, mediante auto de 31 de mayo de 2018, por los siguientes motivos: Radicado: 05001-23-33-000-2022-00845-01 Demandante: Juan David Arteaga Flórez 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “Según las estadísticas obrantes en este despacho, Savia Salud EPS-S es una entidad que debe calificarse como «litigante frecuente».

Esto es, sólo acata la sentencia de tutela luego de que queda ejecutoriada la sanción impuesta en el trámite de desacato. Ello a pesar de la importancia de los derechos fundamentales tutelados: la vida, la salud, etc. En efecto, en el periodo comprendido entre el 1 de enero de 2017 y el 9 de mayo de 2018, en relación con los incidentes de desacatos tramitados en contra de Savia Salud EPS-S, según constancia que obra en el expediente, se advierte lo siguiente: «(i) tramitados: 74;

(ii) sanciones impuestas por el despacho: 62; (iii) solicitudes de inaplicación (cumplimiento de la orden judicial luego de ejecutoriada la sanción): 26; (iv) ausencia de acreditación de cumplimiento: 20; (v) cumplimiento en el trámite de la consulta: 14; y (vi) accionantes fallecidos esperando el cumplimiento de la orden judicial: 2».

Como se ve con claridad, las palabras de la Corte Constitucional son aplicables con exactitud a Savia Salud EPS-S: «tiene la capacidad para acoplar su respuesta institucional para responder a las tutelas tardíamente, hasta la notificación del incidente de desacato, si eso le representa mayores beneficios administrativos, institucionales o económicos».

Mejor descripción no podría hacerse. En el presente caso, si bien se programó las citas que requería la accionante, ésta sólo se realizó hasta el 21 de mayo de la presente anualidad, es decir, veintiún (21) días después de haberse confirmado la sanción por desacato impuesta al servidor público Juan David Arteaga Flórez, ahora incidentado.

Así, el despacho considera que la entidad tuvo la oportunidad de pronunciarse y aportar pruebas en el trámite del desacato del fallo de tutela y luego en la consulta de la sanción, pero no lo hizo, por lo que el despacho no accede a la solicitud elevada tendiente a dejar sin efecto la sanción de multa que fue impuesta al representante legal de Savia Salud EPS mediante providencia del 19 de abril de 2018.

Por último, como se observa la configuración de una política institucional tendiente a cumplir las órdenes judiciales sólo después de ejecutoriada la sanción impuesta en un incidente de desacato, es deber del despacho remitir copias a la Procuraduría General de la Nación para que investigue la posible comisión de falta disciplinaria. Así se procederá.” Sobre las demás solicitudes de levantamiento de sanción 2.12.

En memorial de 21 de agosto de 2018, de nuevo Savia Salud EPS solicitó la inaplicación de las sanciones impuestas, con fundamento en el precedente constitucional mencionado previamente. Aseguró que el 17 de julio de 2018 fue entregado el medicamento Anastrazol y que a la paciente se le estaba suministrando el tratamiento denominado poliquimioterapia en el Hospital Manuel Uribe Ángel. 2.13.

Solicitud negada por el Juzgado Veintiséis Administrativo Oral de Medellín, mediante auto de 29 de octubre de 2018, por los siguientes motivos: “la entidad sólo se limita a manifestar que, dado que ha cumplido con la orden de tutela, se proceda a inaplicar la sanción impuesta a su representante legal, pero no justifica los factores objetivos o subjetivos en la que se vio inmersa para haber estado en desacato al fallo constitucional.

Así, ante esta situación y teniendo en cuenta que la entidad no justificó las razones por las cuales dio cumplimiento tardío a la orden judicial, el despacho no accederá a la solicitud tendiente a dejar sin efecto la sanción de multa impuesta mediante la providencia del 19 de abril de 2018”. 2.14. En memorial de 16 de julio de 2020, Savia Salud EPS solicitó la inaplicación de las sanciones ordenadas.

Además de fundamentar el memorial en el precedente constitucional mencionado, explicó que “el incidente en su momento fue Radicado: 05001-23-33-000-2022-00845-01 Demandante: Juan David Arteaga Flórez 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co presentado por los servicios de examen osteodensiometria (sic) y examen de gammagrafía ósea”.

Y aseguró que estos se suministraron así: (sic para toda la cita) “EXAMEN DE GAMAGRAFIA OSEA, fue programado y asistido el 26 de junio de 2018 a las 8:00 am en la IPS EMMSA. EXAMEN OSTEODENSIOMETRIA, programado y asistido el día 25 de mayo de 2018 a las 4:00 pm en la IPS EMMSA. SAVIA SALUD E.P.S. en aras de garantizar el tratamiento integral amparado en sentencia de tutela ha procedido a autorizar y programar las siguientes atenciones médicas: ANASTROZOL 1 MG TABLETA RECUBIERTA (SANDOZ / NOVARTIS), con fecha de entrega efectiva el 18 de junio de 2020 en la COOPERATIVA DE HOSPITALES DE ANTIOQUIA ANASTROZOL 1 MG TABLETA RECUBIERTA (SANDOZ / NOVARTIS), con fecha de entrega efectiva el 18 de mayo de 2020 en la COOPERATIVA DE HOSPITALES DE ANTIOQUIA.

La señora LUZ AMPARO ARBOLEDA GOMEZ se le realizo la revisión con el MEDICO HEMATO-ONCOLOGO el 04 de junio de 2020 en el HOSPITAL MANUEL URIBE ANGEL, con el especialista ERWING CASTILLO PEÑUELA. La aplicación de la POLITERAPIA ANTINEOPLASICA DE BAJA TOXICIDAD fue realizada el 12 de junio de 2020 en el HOSPITAL MANUEL RUIBE ANGEL. Frente a la CONSULTA POR ESPECIALISTA EN CARDIOLOGIA, programada y asistida el 14 de marzo de 2020 con la doctora CATALINA VELASQUEZ GALLEGO en el INSTITUTO DEL CORAZÓN.” Finalmente, aseguró que mediante escrito la incidentista desistió del desacato porque, en sus palabras “Actualmente no existen servicios en salud pendientes por tramitar o gestionar a cargo de SAVIA SALUD E.P.S”. 2.15.

En auto de 10 de septiembre de 2020, el Juzgado Veintiséis Administrativo Oral de Medellín negó la solicitud de levantamiento de sanción aduciendo que se remitía a los argumentos expuestos en la decisión de 29 de octubre de 2018. 2.16. En memorial de 4 de marzo del 2022, Savia Salud EPS reiteró en los mismos términos la solicitud de 16 de julio de 2020. 2.17.

En auto de 5 de abril de 2022, el Juzgado Veintiséis Administrativo Oral de Medellín negó la solicitud, bajo los siguientes argumentos: “el sancionado es un litigante frecuente y que guardó silencio ante el trámite del incidente de desacato, por lo que además de probar el cumplimiento del fallo, debe exponer las razones por las cuales se produjo la prestación tardía de los servicios ordenados, esto es, los factores objetivos y/o subjetivos en los que se vio inmerso para estar en desacato.

En consecuencia, este despacho judicial no accederá a dejar sin efecto la sanción de multa impuesta mediante auto del 19 de abril de 2018”. 3. Fundamentos de la acción de tutela El accionante reprochó que el Juzgado Veintiséis Administrativo Oral de Medellín no haya levantado la sanción por desacato impuesta en su contra, pese a haber acreditado el cumplimiento del fallo de tutela del 19 de mayo de 2016 y haber solicitado reiteradamente la inaplicación de la sanción impuesta.

Radicado: 05001-23-33-000-2022-00845-01 Demandante: Juan David Arteaga Flórez 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Aseguró que el cumplimiento de la orden de tutela se comprueba gracias a que a la incidentista se brindaron los siguientes servicios: (sic para toda la cita) “El examen de gammagrafía ósea fue programado y asistido el 26 de junio de 2018 a las 8:00 am en la IPS EMMSA.

El servicio de examen osteodensiometria fue programado y asistido el 25 de mayo de 2018 a las 4:00 pm en la IPS EMMSA. Savia salud EPS en aras de garantizar el tratamiento integral amparado en sentencia de tutela ha procedido a autorizar y programar las siguientes atenciones médicas: El medicamento anastrozol 1 mg tableta recubierta (sandoz / novartis), con fecha de entrega efectiva el 18 de junio de 2020 en la cooperativa de hospitales de Antioquia (COHAN).

El medicamento anastrozol 1 mg tableta recubierta (sandoz / novartis), con fecha de entrega efectiva el 18 de mayo de 2020 en la cooperativa de hospitales de Antioquia (COHAN). La señora Luz Amparo Arboleda Gómez se le realizo la revisión con el medico hemato- oncólogo el 04 de junio de 2020 en el hospital Manuel Uribe Ángel, con el especialista Erwin Castillo Peñuela.

La aplicación de la politerapia antineoplásica de baja toxicidad fue realizada el 12 de junio de 2020 en el hospital Manuel Uribe Ángel. Frente a la consulta por especialista en cardiología, programada y asistida el 14 de marzo de 2020 con la doctora Catalina Velásquez Gallego en el instituto del corazón. Se establece comunicación telefónica en los números (3152301300 - 3003201176) con la señora Luz Amparo Arboleda Gómez (accionante) se confirma la materialización de los servicios médicos: examen de gammagrafía ósea y examen osteodensiometria, motivo del incidente de desacato y posterior sanción impuesta el día 19 de abril de 2018, al igual que las demás atenciones mencionadas y relacionadas con el tratamiento integral requerido para el manejo de su patología, informa que se le han prestado los servicios en salud y actualmente no tiene servicios pendientes”.

En consideración a lo anterior, sostuvo que la autoridad judicial incurrió en defecto por desconocimiento del precedente, defecto sustantivo y en defecto por violación directa de la Constitución. 3.1. Sobre el desconocimiento del precedente, explicó que de acuerdo con diferentes pronunciamientos judiciales la finalidad del incidente de desacato no es la imposición de la sanción, sino “el restablecimiento del derecho”.

Con base en esa premisa, sostuvo que la autoridad judicial accionada no tuvo en cuenta las pruebas allegadas para demostrar el cumplimiento del fallo. Y aclaró que, si bien estas se remitieron con posterioridad a la confirmación de la sanción, debieron ser valoradas por el Juzgado accionado. 3.2. Frente al defecto sustantivo, sostuvo que se incurrió en ese vicio, “por omitir dar trámite a la solicitud de inaplicación presentada argumentando estar ejecutoriada.

Esto implica, además de la vulneración del debido proceso y el desconocimiento del precedente jurisprudencial, el desconocimiento del derecho a la igualdad en atención a que la autoridad judicial se aparta de los precedentes jurisprudenciales sin ofrecer un mínimo razonable de argumentación”. 3.3. Por último, con relación a la violación directa de la Constitución aseguró que la autoridad judicial accionada incurrió en ese defecto, porque sancionó sin realizar el juicio de responsabilidad subjetiva que exige la Corte Constitucional “y por acudir al criterio de responsabilidad objetiva (ver entre otras, Sentencia. T-763 de 1998 y T-171 de 2009)”.

Radicado: 05001-23-33-000-2022-00845-01 Demandante: Juan David Arteaga Flórez 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4. Trámite impartido e intervenciones 4.1. En auto del 22 de julio de 2022, el juez de primera instancia admitió la tutela presentada por Juan David Arteaga Flórez contra el Juzgado Veintiséis Administrativo Oral de Medellín; reconoció personería a la abogada Mónica García Alba; y ordenó las realizar las notificaciones pertinentes. 4.2.

El Juzgado Veintiséis Administrativo Oral de Medellín aseguró que no se cumplen los requisitos procedimentales ni específicos propios de la acción de tutela contra providencia judicial. Particularmente, sostuvo que no se satisface el requisito de inmediatez. Además, aseguró que resolvió todas las solicitudes de inaplicación de la sanción, mediante autos de 31 de mayo de 2018, 29 de octubre de 2018, 10 de septiembre de 2020 y 5 de abril de 2022.

A su vez, sostuvo que en el Auto 206 del 28 de abril de 2017 la Corte Constitucional reconoció que sobre la materia existen dos tesis antagónicas. Una que aboga por revocar, bajo el argumento de que la sanción está concebida para promover el efectivo cumplimiento de la orden judicial; de manera que el obligado podrá “evitar que se imponga la multa o el arresto, cumpliendo el fallo”.

Y otra que apunta a no revocar. Aseveró que “La primera tesis (…) es útil para el caso de ‘litigantes ocasionales’, en tanto el miedo a la sanción puede incentivar al cumplimiento del fallo, pero ello no es así cuando se trata de destinatarios de las órdenes de tutela son ‘litigantes frecuentes’, quienes, al crearse incentivos para dejar de cumplir la orden de tutela en los términos definidos judicialmente, postergan la adopción de las medidas que permitan conjurar el riesgo o la vulneración de los derechos fundamentales”.

Finalmente, indicó que en la Sentencia de Unificación SU-034 de 2018, la Corte Constitucional estableció que, para el análisis de las solicitudes de inaplicación de sanción, la autoridad judicial debe considerar si existen “factores objetivos y/o subjetivos determinantes para valorar el cumplimiento de una orden de tutela por parte de su destinatario”.

En ese orden de ideas, como el actor “se trata de un litigante frecuente, se le ha indicado que debe explicar los factores objetivos y/o subjetivos determinantes que le llevaron a estar en desacato de la orden judicial, pero jamás se ha considerado que la sanción no pueda ser levantada. El ahora accionante no atendido (sic) dicho requerimiento”. 5.

Providencia impugnada Mediante sentencia de 2 de agosto de 2022, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta Mixta negó el amparo solicitado por el actor, porque en su criterio el Juzgado Veintiséis Administrativo de Oralidad de Medellín “actuó en cumplimiento de un deber legal, ante la falta de obedecimiento a la orden judicial, lo que no dejaba otra opción diferente a imponer y mantener la sanción respectiva”.

Motivo por el cual consideró que el Juzgado accionado no incurrió en ninguna vía de hecho. A lo que agregó que “inaplicar una sanción impuesta en el 2018, tres años después, porque en la actualidad la paciente no tiene servicios de salud pendientes, sería burlar el fin de la acción de tutela, que busca proteger los derechos fundamentales de las personas, máxime cuando se trata del derecho a la salud”.

Radicado: 05001-23-33-000-2022-00845-01 Demandante: Juan David Arteaga Flórez 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6. Impugnación La parte actora impugnó la decisión de primera instancia, porque en su criterio los argumentos expuestos por el juez de tutela de primera instancia son contrarios a los reiterados pronunciamientos de la Corte Constitucional, sobre la finalidad del incidente de desacato.

En estos se ha explicado que “el fin del incidente de desacato no es la sanción, si no (sic) el cumplimiento del fallo de tutela, por ser considerada una sanción eminentemente administrativa y no penal”. Finalmente, insistió en los argumentos expuestos en el escrito de tutela y resaltó nuevamente los servicios médicos suministrados a la paciente.

CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 19912, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.

Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. Procedencia de la acción de tutela contra decisiones proferidas dentro de un incidente de desacato A pesar de que el Consejo de Estado y la Corte Constitucional han admitido la procedencia de la acción de tutela para controvertir decisiones judiciales, se ha reiterado insistentemente que esta es excepcional.

Por ende, para que la acción de tutela contra una providencia judicial proceda se requiere que se cumplan estrictamente una serie de requisitos generales y especiales, que deben analizarse con sumo rigor. Uno de esos requisitos consiste en que la providencia que se reprocha no sea una decisión de tutela. La razón de ser de este requerimiento es evitar que una y otra vez se interpongan acciones de tutela que no permitan cerrar definitivamente un asunto, en detrimento de la seguridad jurídica.

No obstante, la Corte Constitucional ha señalado que esta regla no es absoluta. En la sentencia SU 627 de 2015 esa alta corte unificó su jurisprudencia señalando cuándo es procedente la acción de tutela contra sentencias de tutela. Uno de los supuestos que analizó es la posibilidad de que mediante una tutela se cuestionen decisiones proferidas dentro de un incidente de desacato.

Sobre este evento señaló que la acción es procedente “si se trata de obtener la protección de un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional”3. 2 Decreto 2591 de 1991.

Artículo 1º: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto”. 3 Corte Constitucional.

Sentencia SU-627 de 2015. Radicado: 05001-23-33-000-2022-00845-01 Demandante: Juan David Arteaga Flórez 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En la sentencia SU 034 de 2018, la Corte Constitucional ahondó sobre las condiciones de procedencia de la tutela contra el incidente de desacato.

Aseguró que debían cumplirse los requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial y exigió que la parte actora alegara la configuración de, por lo menos, uno de los defectos especiales. A su vez, precisó que a fin de cumplir con el requisito de subsidiariedad la tutela solo podrá interponerse contra la decisión que pone fin al trámite una vez esté debidamente ejecutoriada.

Por ende, si se intentara cuestionar otra decisión diferente a la que finaliza el trámite la acción de tutela no procedería, ya que el ordenamiento jurídico consagra el grado jurisdiccional de consulta como “la instancia obligatoria donde la sanción por desacato cobra firmeza”4. Igualmente, enfatizó que los argumentos planteados en la tutela deben ser consistentes con lo alegado en el trámite del incidente de desacato.

Por ende, indicó que no se admite invocar nuevas razones no expuestas en el trámite incidental y que tampoco procede la solicitud de nuevas pruebas no solicitadas en el curso del desacato. En lo que respecta al estudio de fondo, precisó que el análisis del juez de tutela está restringido a estudiar si en el curso del desacato la autoridad judicial vulneró el derecho al debido proceso.

Posteriormente, en la sentencia T-233 de 2018 se indicó que las anteriores condiciones son aplicables tanto para providencias que ponen fin al incidente de desacato como para aquella que resuelve la solicitud de cumplimiento de fallo, tal como se expresó años atrás en la sentencia T-325 de 2015. En suma, la procedencia de la acción de tutela contra providencias proferidas en incidentes de desacato o cumplimiento de fallo está sujeta a que se controvierta la decisión que finaliza el trámite, que no se invoquen nuevos argumentos o pruebas que no alegadas previamente, que además de comprobarse el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de tutela contra providencias judiciales se sustente la configuración de un defecto especial, que se busque la protección del debido proceso y que su trasgresión se haya originado en el curso del desacato o cumplimiento de fallo. 3.

Planteamiento del problema jurídico Con base en lo expuesto en los antecedentes, la Sala estudiará si se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, especialmente aquellas proferidas en el marco de un incidente de desacato. De superar tal estudio, corresponderá a la Sala determinar si al proferir auto de 4 de marzo del 2022, en el trámite incidental de radicado 05001-33-31-026-2016- 00425-00, el Juzgado Veintiséis Administrativo Oral de Medellín incurrió en los defectos por desconocimiento del precedente, sustantivo y por violación directa de la Constitución, como lo alega la parte actora. 4 Corte Constitucional.

Sentencia SU-034 de 2018. Radicado: 05001-23-33-000-2022-00845-01 Demandante: Juan David Arteaga Flórez 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4. Requisitos generales de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales y su análisis en el caso En el caso bajo estudio, se encuentran satisfechos los requisitos generales de procedibilidad de la acción: Primero, se expusieron los hechos por los que se considera que el Juzgado accionado erró y se indicaron las razones por las que presuntamente se incurrió en desconocimiento del precedente, defecto sustantivo y violación directa de la Constitución. Segundo, la acción de tutela se presentó transcurridos cuatro meses luego de proferido el auto de 4 de marzo del 2022.

Lo que demuestra que no hubo dilación ni retardo de parte del tutelante, en la defensa de sus derechos fundamentales. Tercero, está satisfecho el requisito de la subsidiariedad de la acción, dado que el actor acudió al incidente de desacato antes que a la acción de tutela y en el curso de ese trámite solicitó de forma reiterada el levantamiento de la sanción. De manera que empleó los mecanismos procesales dispuestos por el legislador.

Asimismo, la decisión que se está controvirtiendo fue la que finalizó el trámite del desacato. Cuarto, se trata de un asunto de relevancia constitucional, puesto que involucra la posible vulneración al debido proceso ocasionada por la presunta falta aplicación de un precedente consolidado. Al encontrar satisfechos los requisitos generales de procedibilidad de la acción, la Sala proseguirá a estudiar si el Juzgado accionado incurrió en desconocimiento del precedente. 5.

Desconocimiento del precedente y su análisis en el caso 5.1. El precedente judicial alude a que un caso similar ya ha sido resuelto en el pasado y sirve como referente para que se decidan otros conflictos semejantes. Ese precedente, por su pertinencia, debe ser considerado por el juez al momento de decidir el nuevo caso. De esa forma se busca armonizar y salvaguardar los principios de igualdad y seguridad jurídica para que asuntos idénticos se decidan de la misma forma y así se garantice el debido proceso del ciudadano. La Corte Constitucional ha sostenido que la aplicación del precedente judicial implica que: “un caso pendiente de decisión debe ser fallado de conformidad con el(los) caso(s) del pasado, sólo (i) si los hechos relevantes que definen el caso pendiente de fallo son semejantes a los supuestos de hecho que enmarcan el caso del pasado, (ii) si la consecuencia jurídica aplicada a los supuestos del caso pasado, constituye la pretensión del caso presente y (iii) si la regla jurisprudencial no ha sido cambiada o ha evolucionado en una distinta o más específica que modifique algún supuesto de hecho para su aplicación”.

Para la Sala es posible plantear la transgresión del precedente si se demuestra: i) la existencia de una o varias decisiones judiciales que guardan identidad fáctica y jurídica con el caso en que se solicita su aplicación (existencia del precedente); ii) que tales decisiones (precedentes) sean vinculantes para la autoridad judicial demandada, tanto por ser el precedente vigente, como por tener la fuerza vinculante suficiente (vinculatoriedad); iii) que la decisión judicial que se cuestiona en sede de tutela sea contraria al Radicado: 05001-23-33-000-2022-00845-01 Demandante: Juan David Arteaga Flórez 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co precedente vinculante (contradicción con el precedente vinculante); iv) que el juez de instancia no presente una justificación razonable para apartarse del precedente vinculante (inexistencia de justificación razonable para separarse del precedente).

El desconocimiento del precedente constitucional es una causal autónoma y específica de procedibilidad, que se configura, entre otros motivos: i) cuando se contraría la ratio decidendi de sentencias de constitucionalidad y/o ii) cuando se desconoce el alcance de los derechos fundamentales fijado a través de la ratio decidendi de sus sentencias de tutela, mucho más cuando se trata de sentencias de unificación. Al referirse al defecto por desconocimiento del precedente, y los requisitos para apartarse válidamente del mismo, la Corte Constitucional ha precisado que deben cumplirse con los requisitos de transparencia y suficiencia, en virtud de los cuales, el juez de la causa no solo debe identificar y referirse a la decisión judicial de la que se aparta, sino también explicar los motivos por los que decide apartarse del precedente existente; evento en el cual, es insuficiente ofrecer argumentos en un sentido contrario al del precedente, pues además se debe demostrar, con argumentos sólidos, que el precedente vigente no es válido, correcto o suficiente para resolver el caso sometido a decisión5. 5.2.

Explicado lo anterior, debe decirse que existe un precedente judicial vinculante y vigente en sentencias como la C-367 de 2014 y SU-034 de 2018, entre otras, sobre la materia. En reiteradas oportunidades, la jurisprudencia tanto de la Corte Constitucional como la del Consejo de Estado ha dispuesto que la finalidad del incidente de desacato no es sancionar a quien incumple el fallo de tutela, sino que su verdadero propósito es propiciar que el accionado acate la orden del juez.

Se ha insistido en que “Cumplir con la orden serviría para evitar la sanción”6 y que así “se haya adelantado todo el procedimiento y decidido sancionar al responsable, éste podrá evitar que se imponga la multa o el arresto cumpliendo el fallo que lo obliga a proteger los derechos fundamentales del actor”7. Justamente, en la sentencia SU 034 de 2018 la Corte Constitucional se pronunció nuevamente sobre el propósito del incidente de desacato: “Acerca de la finalidad que persigue el incidente de desacato, la postura que de vieja data ha acogido la Sala Plena de esta Corte y que se ha mantenido es que, si bien una de las consecuencias derivadas de este trámite incidental es la imposición de sanciones por la desobediencia frente a la sentencia, su auténtico propósito es lograr el cumplimiento efectivo de la orden de tutela pendiente de ser ejecutada; de suerte que no se persigue reprender al renuente por el peso de la sanción en sí misma, sino que ésta debe entenderse como una forma para inducir que aquel encauce su conducta 5 En este sentido, ver las Sentencias SU–395 de 2017 y SU–309 de 2019, en las que dijo la Corte Constitucional: “…este Tribunal ha precisado que no se configura el defecto siempre que el funcionario jurisdiccional reconozca y señale las decisiones anteriores de las que se aparta, y argumente con suficiencia los motivos por los cuales toma distancia de lo resuelto con anterioridad.

Por ello, el manejo legítimo del precedente obliga a que el juez i) dé cuenta del balance judicial vigente; ii) presente los razonamientos adecuados y suficientes para el abandono o cambio de la norma jurisprudencial; y, iii) explique de qué manera su propuesta hermenéutica desarrolla de mejor manera los derechos y principios superiores…”. 6 Corte Constitucional.

Sentencia C-367 de 2014. 7 Corte Constitucional. Sentencia T-010 de 2012. Radicado: 05001-23-33-000-2022-00845-01 Demandante: Juan David Arteaga Flórez 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co hacia el cumplimiento, a través de una medida de reconvención cuyo objetivo no es otro que auspiciar la eficacia de la acción impetrada y, con ella, la reivindicación de los derechos quebrantados”.

Asimismo, en la sentencia SU 034 de 2018 se explicó que, argumentos como que la sanción fue confirmada por el superior jerárquico en el grado jurisdiccional de consulta y que el cumplimiento fue tardío, no son razones suficientes para negarse a levantar sanciones, una vez se ha acreditado el cumplimiento de la orden. Hacerlo implica desnaturalizar la finalidad del incidente de desacato y convertirlo en un castigo al llamado a cumplir la orden, por no haberla acatado oportunamente.

Lo que contraviene el precedente constitucional sobre la materia. Así lo expresó la Corte Constitucional: “el juzgado mal podía negar el levantamiento de las sanciones con argumentos como que las mismas se encontraban en firme y que el desacato es un dispositivo para castigar al renuente, pues ello desconoce la doctrina desarrollada de forma pacífica por esta Corte en cuanto a que el propósito perseguido por la sanción es conminar al obligado como medio para garantizar el goce efectivo del derecho tutelado mediante sentencia, mas no sancionar por sancionar.

Bajo esa óptica, ante las solicitudes de inaplicación de las sanciones, el Juzgado Civil del Circuito de Los Patios estaba llamado a incorporar en su razonamiento la jurisprudencia consolidada por esta Corte y aplicar el mandato constitucional de prevalencia de lo sustancial (que en este caso sería la constatación de las acciones positivas orientadas al cumplimiento), para con base en ello reconsiderar si se justificaba mantener las medidas coercitivas impuestas.

Tal como lo sostuvo el propio juzgado accionado dentro del trámite de incidente de desacato promovido por el ciudadano Diego Julián Rubio Martínez (expediente 2015- 78) (…) ejecutar la sanción una vez se ha evidenciado el cumplimiento de la orden de tutela no conlleva la reivindicación del derecho constitucional vulnerado, porque este ya fue satisfecho, sino a transformar una medida de apercibimiento en una medida punitiva asimilable al derecho penal con funciones de prevención general”.

Criterio que también ha sido reiterado por esta Sección. Inclusive, en diversos fallos de tutela la Sala ha sostenido que “no tiene sentido mantener en firme una decisión que sanciona a quien ya ha cumplido lo dispuesto en el fallo, inclusive si la sanción fue confirmada en grado jurisdiccional de consulta. Si se supera el hecho por el que se sancionó ¿qué propósito tiene la sanción?”8.

Por ejemplo, en sentencia del 27 de junio de 2018 esta Sala resolvió un asunto con similares supuestos fácticos al presente. En aquel caso el juez de primera instancia se negó a levantar la sanción a pesar de haberse comprobado el cumplimiento de la orden, porque, a su juicio, no podía ir en contravía de lo dispuesto por su superior jerárquico, quien confirmó la sanción en sede de consulta, y porque no existía norma que lo facultara a suspender una decisión ya ejecutoriada.

En esa oportunidad, la Sala encontró que la autoridad accionada desconoció el precedente del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, dado que: “(i) No verificó que la finalidad de la sanción por desacato es apremiar el cumplimiento de una sentencia de tutela y no tiene carácter punitivo. 8 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativa.

Sección Cuarta. Providencia de 7 de diciembre de 2016. Radicado: 54001-23-33-000-2016-00073-01. Actor: María Yolanda Silva Pacheco como agente oficiosa de Luis Orlando Pérez Silva. Radicado: 05001-23-33-000-2022-00845-01 Demandante: Juan David Arteaga Flórez 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (ii) Desconoció que tenía el deber de suspender la ejecución de la sanción ante la prueba del cumplimiento de la sentencia. (iii) No tuvo en cuenta que para tomar esta decisión es irrelevante que la providencia que resolvió el grado jurisdiccional de consulta estuviera ejecutoriada.”9 Varios han sido los casos que esta Sala ha proferido en ese sentido.

En otra oportunidad, se concluyó que “si se comprueba el cumplimiento de la orden impartida en el fallo de tutela, ya sea durante el curso del incidente de desacato o incluso después de impuesta la sanción, habrá lugar a inaplicar la sanción. En ese caso, corresponderá al juez de conocimiento informar del levantamiento de la sanción a las autoridades encargadas de la ejecución de la sanción para que terminen el procedimiento”10.

Esas decisiones se han fundamentado, además, en el principio de primacía de lo sustancial sobre lo formal, según el que se debe levantar la sanción ante el cumplimiento de la orden judicial aun cuando este haya sido tardío. Esto es así porque, de lo contrario, se afectarían los derechos a la propiedad privada y a la libertad sin que exista un fundamento constitucionalmente válido para mantener la sanción. 5.3.

Todo lo anterior demuestra la existencia y vigencia del precedente proferido por la Corte Constitucional y por esta Sección, referente al verdadero objetivo del incidente de desacato y al levantamiento de sanciones, siempre que se acredite el cumplimiento total de la orden de tutela. Adicional a la existencia de un precedente vigente y vinculante, la configuración del desconocimiento del precedente exige la falta de justificación razonable que sustente el apartamiento.

Elemento que se presenta en el caso, puesto que el Juzgado accionado no se pronunció sobre el precedente alegado por el actor. En el auto de 5 de abril de 2022, el Juzgado Veintiséis Administrativo Oral de Medellín negó la solicitud de levantamiento de sanción, bajo el argumento de que el sancionado guardó silencio en el curso del incidente de desacato y manifestó que “además de probar el cumplimiento del fallo, debe exponer las razones por las cuales se produjo la prestación tardía de los servicios ordenados, esto es, los factores objetivos y/o subjetivos en los que se vio inmerso para estar en desacato”.

De lo anterior se corrobora que el Juzgado accionado no justificó el haberse apartado del precedente. Como se indicó previamente, es deber de la autoridad judicial referirse a la decisión judicial de la que se aparta y dejar explícitos los motivos por los que decide hacerlo. Con fundamento en lo hasta aquí expuesto, la Sala concluye que la autoridad judicial accionada incurrió en el vicio alegado, pues se apartó del precedente vigente y vinculante sobre la finalidad del desacato y la procedencia del levantamiento de las sanciones, sin expresar justificación alguna. 9 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativa. Sección Cuarta. Providencia de 27 de junio de 2018. Radicado: 52001-23-33-000-2018-00001-01. Actor: Omar Andrés Álvarez Mejía. Demandado: Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Pasto. 10 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativa. Sección Cuarta. Providencia de 25 de mayo de 2017.

Radicado: 11001-03-15-000-2017-00477-00. Actor: Sandra Gómez Arias y Juliana Santos Ramírez. Demandado: Tribunal Administrativo de Caldas y otro. Radicado: 05001-23-33-000-2022-00845-01 Demandante: Juan David Arteaga Flórez 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así las cosas, ante la prosperidad de este cargo, por sustracción de materia, la Sala se abstendrá de examinar el defecto sustantivo y por violación directa de la constitución alegados. 6.

Conclusión Por las razones expuestas en precedencia, la Sala revocará la decisión impugnada que negó las pretensiones de la acción de tutela promovida por el señor Juan David Arteaga Flórez, para en su lugar, conceder el amparo de los derechos al debido proceso e igualdad. En consecuencia, se dejará sin efectos el auto de 5 de abril de 2022, que negó la solicitud de levantamiento de sanción por desacato presentada por el actor, y se le ordenará al Juzgado Veintiséis Administrativo Oral de Medellín que, dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de la presente providencia, profiera auto de reemplazo en el resuelva nuevamente sobre la solicitud de levantamiento de las sanciones impuestas al señor Juan David Arteaga Flórez, en calidad de representante legal de Savia Salud EPS, de acuerdo a las consideraciones aquí expuestas y teniendo en cuenta el precedente dispuesto en la sentencia SU 034 de 2018 de la Corte Constitucional.

En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. Revocar la sentencia de 2 de agosto de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta Mixta. En su lugar amparar los derechos fundamentales al debido proceso e igualdad de Juan David Arteaga Flórez por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2.

Dejar sin efectos el auto de 5 de abril de 2022, mediante el cual se negó la solicitud de levantamiento de sanción por desacato, proferido por el Juzgado Veintiséis Administrativo Oral de Medellín, por las razones expuestas en la parte motiva. 3. Ordenar al Juzgado Veintiséis Administrativo Oral de Medellín que, dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de esta providencia, profiera decisión de reemplazo, en la que resuelva nuevamente sobre la solicitud de levantamiento de la sanción por desacato impuesta al hoy tutelante, de acuerdo con las consideraciones aquí expuestas. 4.

Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 5. Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 6. Enviarla a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Radicado: 05001-23-33-000-2022-00845-01 Demandante: Juan David Arteaga Flórez 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha.

(Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO