CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., veintidós (22) de septiembre de dos mil veintidós (2022) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente: 25000-23-42-000-2018-02811-01 (3549-2021) Demandante: María Teresa Cocunubo de Esteban Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Tema: Reconocimiento de pensión gracia Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la actora contra la sentencia proferida el 16 de julio de 2021 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección E de la sección segunda), mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.

I.

ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 34 a 46). La señora María Teresa Cocunubo de Esteban, por intermedio de apoderada, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.1.1 Pretensiones.

Se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 5595 de 13 de febrero, RDP 11570 de 3 de abril y RDP 17135 de 15 de mayo, todas de 2018, por las que la demandada negó el reconocimiento de la pensión gracia a la accionante. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la accionada conceder la aludida prestación «[…] con la inclusión de todos los factores salariales que devengó en el año [previo] al estatus pensional, en aplicación de la Ley 114 de 1913 y demás normas concordantes», debidamente indexada, y pagar intereses moratorios.

Por último, se le condene 2 Expediente: 25000-23-42-000-2018-02811-01 (3549-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Teresa Cocunubo de Esteban contra la UGPP en costas. 1.1.2 Fundamentos fácticos. Relata la demandante que nació el 12 de octubre de 1955 y prestó sus servicios como educadora oficial municipal y nacionalizada por más de veinte (20) años, motivo por el cual el 16 de agosto de 2017 pidió de la demandada la pensión gracia, negada a través de las Resoluciones cuestionadas, con el argumento de que no acreditó el tipo de vinculación con el Estado. 1.1.3 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.

Cita como normas violadas por los actos administrativos acusados los artículos 2º, 13, 25, 53 y 58 de la Constitución Política, los Códigos Civil y Sustantivo del Trabajo, las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 43 de 1975 y el Decreto 2277 de 1979. Arguye que las pruebas adosadas dan cuenta de que ingresó como profesora territorial e ingresó a la labor docente antes del 31 de diciembre de 1980, por lo que «[…] no queda duda de que cumple la exigencia establecida en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989». 1.2 Contestación de la demanda (ff. 64 a 72).

La accionada, por conducto de apoderada, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda y se refirió a cada uno de los hechos, en el sentido de que algunos son ciertos, otros no y los demás no le constan. Asimismo, propuso las excepciones denominadas inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido, buena fe y prescripción. Aduce que en sede administrativa, pese a los requerimientos enviados, la actora omitió allegar al expediente los documentos necesarios para acreditar su vinculación en la educación oficial, particularmente los decretos de nombramiento y las actas de posesión, «Por tanto no está a cargo de la entidad que reconoce la prestación aportar dicha prueba documental, por el contrario se encuentra en cabeza del titular del derecho, toda vez que es el único que posee la facultad de desvirtuar los hechos y/o documentos base de la decisión de la prestación solicitada […]» (sic). 1.3 Providencia apelada (ff. 278 a 296).

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección E de la sección segunda), mediante sentencia de 16 de julio de 2021, negó las súplicas de la demanda (con condena en costas), al considerar que la accionante (i) «[…] demostró haber estado vinculada a través de una relación legal y reglamentaria con la Secretaría de Educación de Bogotá D.C. en interinidad y provisionalidad interrumpida, acreditando en total con la vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980 […] 18 años, 7 3 Expediente: 25000-23-42-000-2018-02811-01 (3549-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Teresa Cocunubo de Esteban contra la UGPP meses y 25 días como tiempo válido para efecto de reconocer la pensión gracia» (sic); y (ii) de acuerdo con el «[…] formato único para la expedición de certificado laboral expedido por la Secretaría de Educación de Boyacá, […] se acredita como tiempo laborado desde el 12 de agosto de 1989 hasta el 30 de septiembre de 1989, es decir, un (1) mes y diecinueve (19) días, […] como docente nacional, por lo que este tiempo no puede ser tenido en cuenta para efectos de reconocerle la pensión gracia […]».

Asimismo, sostiene: Teniendo en cuenta que la posición de esta Subsección en reiterados pronunciamientos es la de tener en cuenta los tiempos de servicios prestados por la accionante que no ofrecen motivo de duda, es decir, los contenidos en los actos de nombramiento y posesión, se deja claro que existen incongruencias encontradas en los formatos únicos para la expedición de historia laboral expedidos el 23 de julio de 2018 […] y el 10 de septiembre de 2019 […].

También fue remitido el formato único para la expedición de certificados de historia laboral proferido por la Secretaría de Educación de Bogotá el 6 de mayo de 2021 […], en el que se reitera la información en cuanto a las vinculaciones que tuvo la señora María Teresa Cocunubo de Esteban en interinidad y provisionalidad, sin embargo, esta prueba no ofrece certeza en lo que tiene que ver con las vinculaciones realizadas con posterioridad al 9 de diciembre de 2014.

Como se dejó establecido en el acápite de hechos probados, en el formato único de la expedición de la historia laboral del 23 de julio de 2018, a través del oficio I-2015-5153 del 23 de enero de 2015 se culminó la vinculación en provisionalidad desde el 9 de diciembre de 2014. Así mismo se logra establecer que a través de la Resolución 639 del 21 de abril de 2015 por orden judicial se reintegró a la demandante con efectos desde el 9 de diciembre de 2014.

Finalmente, que por Resolución 1654 del 14 de septiembre de 2015 se terminó la vinculación provisionalidad. Sin embargo, esta información difiere de la registrada en el formato único para expedición de certificado de historia laboral del 12 de septiembre de 2019 […], pues allí se modificó la información en cuanto a la terminación de la vinculación, que presuntamente se efectuó a través de la Resolución 1654 del 14 de septiembre de 2015.

Esta información ya no aparece reflejada, sino que se reemplaza por una con. 01 del 11 de noviembre de 15. De conformidad con lo anteriormente expuesto, para la Sala no existe certeza respecto de las vinculaciones que se realizaron con posterioridad al 9 de diciembre de 2014, pues de los formatos de historia laboral que reposan en el expediente y que fueron remitidos por la entidad demandada, se aprecian datos incongruentes.

Tampoco cuenta la Sala con los actos administrativos de nombramiento y las posesiones que le permitan 4 Expediente: 25000-23-42-000-2018-02811-01 (3549-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Teresa Cocunubo de Esteban contra la UGPP establecer si el tiempo que presuntamente se acredita con posterioridad al 9 de diciembre de 2014 puede ser tenido en cuenta para el reconocimiento de la pensión gracia [sic para toda la cita]. 1.4 El recurso de apelación (ff. 308 a 309 vuelto).

Inconforme con el anterior fallo, la demandante interpuso recurso de apelación, para lo cual afirma que el argumento del a quo para despachar de manera desfavorable las súplicas del medio de control, en el sentido de que «[…] no hay certeza del tipo de vinculación que tenia […] con fecha posterior al 09 de diciembre de 2014, ya que existe incongruencias entre los formatos únicos para la expedición de historia laboral» (sic), carece de asidero fáctico, comoquiera que «[…] en el mismo documento de certificación de historia laboral de fecha 23 de julio de 2018, indica: “EN CUMPLIMIENTO DE SENTENCIA 10/04/15 EXP JUZGADO 47 PENAL MUN ORDENA REINTEGRAR A LA DOCENTE EL MISMO DIA RETIRO”» (sic), lo «[…] cual indica que [su] vinculación […] continuo como TERRITORIAL ya que no hubo interrupción […], es decir se siguió sin solución de continuidad y en ese orden de ideas se debe contabilizar el tiempo laborado […] desde el 09 de diciembre de 2014 en adelante» (sic).

II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido mediante auto de 25 de agosto de 2021 (f. 311) y admitido por esta Colegiatura con proveído de 5 de mayo de 2022 (f. 317), en cumplimiento del artículo 247 del CPACA1; y durante la oportunidad establecida en el numeral 4 ibidem la demandada presentó alegatos de conclusión2, para reiterar los planteamientos contenidos en el escrito de contestación; mientras que la actora y el correspondiente agente del Ministerio Público guardaron silencio.

III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación3, corresponde 1 Modificado por la Ley 2080 de 25 de enero de 2021. 2 Los alegatos de conclusión allegados reposan en expediente digital contenido en la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada Samai. 3 Según el artículo 328 del Código General del Proceso, «El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley»; asimismo, «El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella». 5 Expediente: 25000-23-42-000-2018-02811-01 (3549-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Teresa Cocunubo de Esteban contra la UGPP en esta oportunidad a la Sala determinar si a la accionante le asiste razón jurídica para reclamar de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia por cumplir los requisitos exigidos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan; o, por el contrario, carece de fundamento, pues no cumplió por lo menos veinte (20) años de servicio en calidad de maestra nacionalizada o territorial, dado que no demostró el tipo de vinculación que tuvo a partir del 9 de diciembre de 2014, como lo concluyó el a quo. 3.3 Marco jurídico.

En punto a la resolución del problema jurídico de fondo planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo y jurisprudencial a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta para el asunto sub examine. En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.

Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1º de la Ley 114 de 19134 consagró por primera vez la pensión gracia: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.

El numeral 3 del artículo 4 de la citada Ley determina que para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que recibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 19035, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. 4 «[Q]ue crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 5 «[S]obre Instrucción Pública». 6 Expediente: 25000-23-42-000-2018-02811-01 (3549-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Teresa Cocunubo de Esteban contra la UGPP Posteriormente, la Ley 116 de 19286 amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: Artículo 6º.

Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual7.

La Ley 37 de 19338 tampoco introdujo modificaciones a las condiciones establecidas en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los profesores que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional, en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 19989, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.

Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una 6 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». 7 «ARTICULO 128.

Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley. Entiéndese por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas». 8 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». 9 M. P. Carlos Gaviria Díaz. 7 Expediente: 25000-23-42-000-2018-02811-01 (3549-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Teresa Cocunubo de Esteban contra la UGPP justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.

A raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 197510, los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.

Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2º), respecto de las pensiones, estableció: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.

Las normas trascritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la sala plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados. 10 «[P]or la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». 8 Expediente: 25000-23-42-000-2018-02811-01 (3549-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Teresa Cocunubo de Esteban contra la UGPP En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: […] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […] 5.

La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.

Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley11.

Recientemente, la sección segunda de esta Colegiatura se ocupó de dilucidar la interpretación aplicable de la letra a del numeral 2 del artículo 15 de la mencionada Ley 91 de 1989, mediante sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2021 de 11 de agosto de 2022, expediente 15001-23-33-000-2016-00278- 11 Expediente S-699 del 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón, magistrado ponente Nicolás Pájaro Peñaranda. 9 Expediente: 25000-23-42-000-2018-02811-01 (3549-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Teresa Cocunubo de Esteban contra la UGPP 01 (3018-2017), en la que se fijó la siguiente regla en torno al tema, así: Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento.

Lo expuesto, al considerar que, como lo coligió la Corte Constitucional, en fallo SU-14 de 202012, esa disposición ««solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación [después del 29 de diciembre de 1989,] siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».

A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989». De acuerdo con las anteriores normativa y jurisprudencia, nótese que en criterio de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado resulta dable conceder la pensión gracia a quien, pese a colmar los requisitos con posterioridad al 29 de diciembre de 1989 (entrada en vigor de la Ley 91 de ese año), sirvió al sector educativo antes del 31 de diciembre de 1980, umbral que precisamente previó el legislador como plazo máximo para iniciar tales labores y, por ende, ser acreedor de esa prestación. En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b, de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1.

De la propia evolución histórico-legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal. 12 M. P. José Fernando Reyes Cuartas. 10 Expediente: 25000-23-42-000-2018-02811-01 (3549-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Teresa Cocunubo de Esteban contra la UGPP Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.

La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.

La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el 11 Expediente: 25000-23-42-000-2018-02811-01 (3549-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Teresa Cocunubo de Esteban contra la UGPP legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación13 [se subraya y destaca].

De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; cumplir cincuenta (50) años de edad; y desempeñarse con honradez, consagración y buena conducta.

En lo que se refiere a la liquidación de la pensión gracia se debe observar lo reglado en el artículo 2º de la Ley 114 de 1913, según el cual «[l]a cuantía de la pensión será la mitad del sueldo que hubieren devengado en los dos últimos años de servicio. Si en dicho tiempo hubieren devengado sueldos distintos, para la fijación de la pensión se tomará el promedio de los diversos sueldos».

Luego, el artículo 1º. de la Ley 24 de 1947, «por la cual se adiciona el artículo 29 de la Ley 6ª de 1945 y se dictan otras disposiciones de carácter social», dispone: Los servicios prestados sucesiva o alternativamente a distintas entidades de derecho público, se acumularán para el cómputo del tiempo, en relación con la jubilación y el monto de la pensión correspondiente se distribuirá en proporción al tiempo servido y al salario o remuneración devengados en cada una de aquellas.

Los trabajadores cuyos salarios o remuneraciones se paguen con cargo a fondos especiales con aporte a varias entidades de derecho público, gozarán de las prestaciones más favorables que éstas reconozcan a sus propios trabajadores, con cargo al mismo fondo especial. […] 13 En la sentencia C- 480 de 2000 la Corte reiteró que «por expresa voluntad del legislador la Ley 114 de 1913, continúa teniendo vigencia en el tiempo pese a su derogación por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, pues, como acaba de verse, el legislador expresamente dispuso que a los docentes “vinculados hasta 31 de diciembre de 1980” que “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos”.

Ello significa, a contrario sensu, que ella no rige para los vinculados a partir del 1º de enero de 1981, pues éstos docentes, “nacionales y nacionalizados”, tendrán derecho “sólo a una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año» (se destaca). La parte en negrillas de la Ley 91 de 1989 no ha sido retirada del orden jurídico. 12 Expediente: 25000-23-42-000-2018-02811-01 (3549-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Teresa Cocunubo de Esteban contra la UGPP PARÁGRAFO 2º.

Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año [destaca la Sala]. Cabe advertir que si bien la anterior norma determinó que las pensiones de jubilación de los docentes se liquidarían con base en el promedio de lo devengado en el último año, lo cierto es que el legislador omitió precisar si esa anualidad era la precedente al retiro del servicio o si, por el contrario, era menester tener en cuenta la fecha de adquisición del estatus pensional.

Por su parte, el artículo 4 de la Ley 4ª de 196614 preceptúa: A partir de la vigencia de esta Ley, las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de Derecho Público, se liquidarán y pagarán tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual obtenido en el último año de servicios.

La precitada Ley no discriminó ninguna pensión de las recibidas por los servidores oficiales y su Decreto reglamentario 1743 de 1966, estableció en su artículo 5º: A partir del veintitrés de abril (23) de 1966 inclusive, las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de Derecho Público, serán liquidadas y pagadas tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual de salarios devengados durante el último año de servicios, previa la demostración de su retiro definitivo del servicio público.

De lo anterior se colige que la base de liquidación de las pensiones de que gozaban los servidores públicos estaba constituida por el 75% del salario recibido por el empleado en último año de servicios. El Decreto 224 de 1972, «por el cual se dictan normas relacionadas con el ramo docente», prescribe: El ejercicio de la docencia no será incompatible con el goce de la pensión de jubilación siempre y cuando el beneficiario esté mental y físicamente apto para la tarea docente, pero se decretará retiro forzoso del servicio al cumplir sesenta y cinco (65) años de edad.

La norma citada permitió la compatibilidad entre la prestación del servicio docente y el disfrute de la pensión de jubilación, incluida la gracia, hasta cuando el maestro cumpliera la edad de 65 años, cuando se le retiraría forzosamente de 14 «Por la cual se provee de nuevos recursos a la Caja Nacional de Previsión Social, se reajustan las pensiones de jubilación e invalidez y se dictan otras disposiciones». 13 Expediente: 25000-23-42-000-2018-02811-01 (3549-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Teresa Cocunubo de Esteban contra la UGPP sus labores.

A su vez, las Leyes 3315 y 6216 de 1985 determinaron los requisitos de tiempo de servicio, edad y monto de la pensión de jubilación de los servidores públicos, así: ARTÍCULO 1º: El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio.

Sin embargo, el inciso 2º del referido artículo 1º de la Ley 33 de 1985 señaló que «No quedan sujetos a esta regla general los empleados oficiales que trabajan en actividades que por su naturaleza justifiquen la excepción que la Ley haya determinado expresamente, ni aquellos que por ley disfruten de un régimen especial de pensiones» (se destaca), razón por la cual no resultan aplicables a la pensión gracia los aspectos previstos en el régimen general de pensiones, al comportar esta una prestación especial que cuenta con una normativa específica respecto de su liquidación. Sobre el particular, el Consejo de Estado, en sentencia de 12 de julio de 201217, discurrió así: Ahora, en el año de 1985, con la expedición de la Ley 33 se conservó el quantum del valor pensional en el 75%, se modificó la edad para otorgar las pensiones generales y los factores que se deben tener en cuenta para la liquidación, ya que se dispuso que el monto del 75% de la asignación se calcularía sobre el salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicios18.

Sin embargo, esta normatividad exceptuó de su aplicación expresamente en su artículo 1º, a aquellos empleados que por Ley disfrutaran de un régimen especial de pensiones. […] La norma es suficientemente clara al respecto, y lógico es deducir, que pensiones de régimen especial como la que nos ocupa, no podrían ser liquidadas al abrigo del ordenamiento invocado, pues el mismo Legislador las excluyó de su ámbito de aplicación al consagrar expresamente tal excepción, como se infiere del aparte transcrito; así, tampoco puede 15 «Por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el Sector Público». 16 «Por la cual se modifica el artículo 3º de la Ley 33 del 29 de enero de 1985». 17 Expediente 25000-23-25-000-2007-01316-01 (1348-11). 18 Artículos 1º. y 3º. 14 Expediente: 25000-23-42-000-2018-02811-01 (3549-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Teresa Cocunubo de Esteban contra la UGPP atenderse a lo dispuesto en la Ley 62 de 1985 pues ésta tan solo modificó el artículo 3º de la citada Ley 33, por lo que se mantuvo incólume lo dispuesto en su artículo 1º en cuanto al régimen de excepción en su aplicación. Ahora, si se tiene en cuenta que la pensión gracia, no obstante estar a cargo del Tesoro Nacional se causa sin que se requieran aportes a ésta, mal podría liquidarse con base en el valor de los aportes realizados durante el último año de servicios, en tanto estos resultan inexistentes frente a dicha prestación. En este sentido, el aspecto neurálgico que ha generado mayor controversia entre los beneficiarios de la pensión gracia, corresponde precisamente a la forma como se debe liquidar por parte de la Caja Nacional de Previsión, en virtud a que dicha Entidad ha adoptado para tal efecto las normas anteriormente mencionadas -Ley 33 y 62 de 1985- sin consultar su adecuada aplicación, procedimiento con el cual quedan excluidos de la liquidación de esta prestación especial, una serie de factores salariales que sin duda alguna afectan los intereses económicos y patrimoniales de los pensionados, quienes en forma injusta ven menguada su prestación, debido a una errónea interpretación y aplicación de la Ley.

Al respecto, resulta claro que la excepción analizada anteriormente, consagrada en la Ley 33 de 1985, impide la aplicación de las disposiciones generales allí contenidas frente a la liquidación pensional de la pensión aludida, por lo que se habilita la observancia de lo dispuesto en éste sentido en el régimen anterior contenido en la Ley 4ª de 1966 y en su Decreto Reglamentario -1743 de 1966- referenciados inicialmente, ya que no discriminó ni excluyó de su aplicación pensión alguna de las percibidas por los servidores oficiales.

Así, la pensión gracia al tenor de estas disposiciones debe liquidarse en la forma allí señalada, esto es, tomando como base el promedio mensual de los salarios obtenidos en el último año de servicios; sin embargo debe precisarse que a diferencia de las pensiones ordinarias, ese último año de servicios refiere el año anterior a la adquisición o consolidación del derecho pues es el momento a partir del cual empieza efectivamente a devengarse en tanto su carácter especial admite su compatibilidad con el salario, de manera que para su percepción no es necesario el retiro definitivo del servicio, es decir, que el derecho se perfecciona con el cumplimiento de la totalidad de requisitos establecidos por el Legislador para su otorgamiento, lo que hace improcedente su reliquidación con base en los factores salariales devengados en el año anterior al retiro [negrilla de la Sala].

De acuerdo con la jurisprudencia arriba transcrita la pensión gracia debe ser liquidada con el 75% de la totalidad de los factores salariales devengados por el docente en el año anterior a la adquisición del estatus pensional, de conformidad con la Ley 4.ª de 1966 y el Decreto 1743 de ese año, por cuanto expresamente el artículo 1º (inciso 2º) de la Ley 33 de 1985 excluyó las pensiones especiales del régimen ordinario allí previsto. 15 Expediente: 25000-23-42-000-2018-02811-01 (3549-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Teresa Cocunubo de Esteban contra la UGPP Así las cosas, la Sala encuentra necesario determinar ahora, qué factores son los que vienen a integrar el concepto de salario, pues sobre él es que se entra a precisar la base líquida para el 75%, que corresponde al monto final de la pensión. La remuneración o salario equivale a todo lo devengado por el empleado o trabajador como consecuencia directa o indirecta de su relación laboral; comprende entonces, los sueldos, primas, bonificaciones y demás reconocimientos que se hagan directa o indirectamente por causa o por razón del trabajo o empleo sin ninguna excepción. En torno al tema, el Decreto 1160 de 1947, en su artículo 6 (parágrafo 1º), prevé que salario es «[ ] todo lo que reciba el trabajador a cualquier otro título y que implique directa o indirectamente retribución ordinaria y permanente de servicios, tales como las primas, sobresueldos y bonificaciones [ ]».

Y es que lo dispuesto en este Decreto también lo tiene previsto el artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo, que aunque aplicable al régimen laboral individual de carácter privado, bien merece traerlo a colación por tratarse de una consagración de derechos mínimos, pues prescribe que constituye salario «[ ] todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones».

En conclusión, el salario está constituido por todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el trabajador como contraprestación por su labor. 3.5 Caso concreto. A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) Cédula de ciudadanía de la actora, que da cuenta de que nació el 12 de octubre de 1955 (f. 3). b) Resolución 1424 de 25 de julio de 1980, por la que la secretaría de educación de Boyacá nombra a la accionante «Como maestra INTERINA de la R.D. SAN ANTONIO DE LA CUEVA del Municipio de Guicán mientras dura la comisión del titular […]» (sic; f. 24). 16 Expediente: 25000-23-42-000-2018-02811-01 (3549-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Teresa Cocunubo de Esteban contra la UGPP c) Oficio I-2015-5153 de 22 de enero de 2015, por el cual el señor jefe de la oficina de personal de la secretaría de educación de Bogotá informa al área de nómina que la demandante, «[…] quien había sido nombrada mediante resolución No 1912 del 15/10/2013, para cubrir la vacante generada por COMISION DE SERVICIOS – SITUACION SEGURIDAD, del docente […]; laboró […] hasta el día 05/12/2014; toda vez que la situación administrativa del titular que dio origen a la vacante se dio por finalizada […], razón por la cual su retiro debe producirse a partir del día hábil siguiente» (sic; f. 206). d) Resolución 639 de 21 de abril de 2015, por medio de la cual la secretaría de educación de Bogotá, «En cumplimiento de la sentencia de primera instancia del 10 de abril de 2015, expedida por el Juzgado Cuarenta y Siete (47) Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Bogotá D.C., REINTEGRA […] a MARIA TERESA COCUNUBO DE ESTEBAN […] al cargo de docente provisional temporal en una institución educativa del Distrito Capital […]» (sic), y ordena sufragarle «[…] los salarios dejados de percibir desde la fecha en que se produjo el retiro 09 de diciembre de 2014 […]» (sic; ff. 199 a 203). e) Resoluciones RDP 5595 de 13 de febrero, RDP 11570 de 3 de abril y RDP 17135 de 15 de mayo, todas de 2018, a través de las cuales la demandada niega el reconocimiento de la pensión gracia reclamada por la actora el 16 de agosto de 2017, por cuanto, a pesar de que solicitó de ella «[…] el Acta de Nombramiento y de Posesión […] para continuar con el trámite prestacional», no los allegó (sic; ff. 4, 7 a 8 vuelto, 14 a 15 y 17 a 19). f) Certificados de historia laboral expedidos por la secretaría de educación de Boyacá, en los que consta que la accionante trabajó como maestra interina en ese ente territorial del 19 de julio de 1980 al 15 de septiembre de 1988 (8 años, 1 mes y 28 días) y entre el 12 de agosto y el 30 de septiembre de 1989 (1 mes y 19 días), con vinculaciones nacionalizada y nacional, en su orden (ff. 20 a 23). g) «FORMATO» único para la expedición de certificado de historia laboral de 6 de mayo de 2021 proveniente de la secretaría de educación de Bogotá (ff. 273 a 275 vuelto), en el que se consigna que la demandante prestó sus servicios del 27 de septiembre de 1996 al 6 de mayo de 202119 como profesora del orden territorial (distrital), así: 19 Fecha de expedición del certificado. 17 Expediente: 25000-23-42-000-2018-02811-01 (3549-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Teresa Cocunubo de Esteban contra la UGPP Acto nombramiento o posesión Tipo de Vinculación Desde Hasta Resolución 5699 de 21 de octubre de 199620 Docente interino 27/09/1996 08/10/1996 Resolución 3341 de 25 de abril de 199721 Docente interino 03/02/1997 04/04/1997 Resolución 4228 de 4 de junio de 199722 Docente interino 14/04/1997 13/06/1997 Resolución 6336 de 16 de septiembre de 199723 Docente interino 11/08/1997 22/10/1997 Resolución 8091 de 19 de noviembre de 199724 Docente interino 30/10/1997 09/12/1997 Resolución 731 de 199825 Docente interino 26/01/1998 25/02/1998 Resolución 1496 de 16 de marzo de 199826 Docente interino 26/02/1998 14/05/1998 Resolución 5740 de 20 de agosto de 199827 Docente interino 28/07/1998 12/08/1998 Resolución 6818 de 6 de octubre de 1998 Docente interino 14/09/1998 30/10/1998 Resolución 7538 de 20 de noviembre de 199828 Docente interino 04/11/1998 30/11/1998 Resolución 1192 de 6 de abril de 199929 Docente interino 26/02/1999 08/03/1999 Resolución 1459 de 7 de mayo de 199930 Docente interino 09/03/1999 26/03/1999 Resolución 1956 de 23 de junio de 199931 Docente interino 24/05/1999 19/06/1999 Resolución 1956 de 23 de junio de 1999 Docente interino 12/07/1999 11/08/1999 Resolución 3347 de 21 de octubre de 199932 Docente interino 06/10/1999 26/11/1999 Resolución 530 de 23 de febrero de 200033 Docente interino 01/02/2000 12/02/2000 Resolución 694 de 8 de marzo de 200034 Docente interino 17/02/2000 24/03/2000 Resolución 1794 de 30 de mayo de 200035 Docente interino 02/05/2000 16/06/2000 Resolución 3123 de 8 de septiembre de 200036 Docente interino 17/07/2000 23/08/2000 Resolución 4130 de10 de noviembre de 200037 Docente interino 04/10/2000 30/11/2000 Resolución 717 de 21 de febrero de 200138 Docente interino 22/01/2001 16/03/2001 Resolución 4047 de 5 de junio de 200139 Docente interino 15/05/2001 22/06/2001 Resolución 5446 de 22 de agosto de 200140 Docente interino 16/07/2001 12/10/2001 Resolución 8653 de 29 de noviembre de 2001 Docente interino 16/10/2001 30/11/2001 Resolución 504 de 1º de marzo de 200241 Docente interino 21/01/2002 22/03/2002 Resolución 1195 de 1º de abril de 200242 Docente interino 01/04/2002 21/06/2002 20 Acto administrativo obrante en el folio 124. 21 Folio 125 ibidem. 22 Folio 126 idem. 23 Folio 127 ib. 24 Folio 128 ibidem. 25 Folio 129 idem. 26 Folio 130 ib. 27 Folio 131 ibidem. 28 Folio 134 idem. 29 Folios 135 y 136 ib. 30 Folios 137 y 138 ibidem. 31 Folios 139 a 140 vuelto idem. 32 Folio 141 ib. 33 Folio 144 ibidem. 34 Folios 142 y 143 idem. 35 Folios 145 y 146 ib. 36 Folios 147 y 148 ibidem. 37 Folios 149 y 150 idem. 38 Folios 154 y 155 ib. 39 Folios 151 a 153 ibidem. 40 Folios 156 a 158 idem. 41 Folios 159 a 160 vuelto ib. 42 Folios 163 a 164 vuelto ibidem. 18 Expediente: 25000-23-42-000-2018-02811-01 (3549-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Teresa Cocunubo de Esteban contra la UGPP Resolución 2319 de 12 de agosto de 200243 Docente interino 15/07/2002 11/10/2002 Resolución 3503 de 30 de octubre de 200244 Docente interino 15/10/2002 30/11/2002 Resolución 630 de 26 de febrero de 200345 Docente interino 12/02/2003 27/06/2003 Resolución 2146 de 30 de julio de 200346 Docente interino 14/07/2003 12/12/2003 Resolución 31 de 15 de enero de 200447 Nombramiento provisional 15/01/2004 -- Resolución 5941 de 31 de diciembre de 200448 Retiro por revocatoria del nombramiento 03/05/2005 -- Resolución 3385 de 17 de agosto de 200749 Nombramiento provisional 31/08/2007 17/12/2007 Resolución 43 de 16 de enero de 200850 Nombramiento provisional 21/01/2008 20/06/2008 Resolución 890 de 26 de marzo de 200851 Prórroga nombramiento provisional 21/06/2008 12/12/2008 Resolución 4379 de 11 de noviembre de 200852 Prórroga nombramiento provisional 13/12/2008 11/12/2009 Resolución 2804 de 19 de noviembre de 200953 Prórroga nombramiento provisional 12/12/2009 -- Resolución 1638 de 9 de julio de 201054 Retiro por terminación de vinculación provisional (ingresa docente en período de prueba) 12/07/2010 -- Resolución 2015 de 27 de agosto de 201255 Nombramiento provisional 27/08/2012 21/09/2012 Resolución 2490 de 19 de octubre de 201256 Nombramiento provisional 19/10/2012 26/01/2013 Resolución 828 de 28 de enero de 201357 Prórroga nombramiento provisional 29/01/2013 28/02/2013 Resolución 716 de 18 de abril de 201358 Nombramiento provisional 18/04/2013 24/05/2013 Resolución 1619 de 11 de septiembre de 201359 Nombramiento provisional 11/09/2013 03/10/2013 43 Folios 165 a 166 vuelto idem. 44 Folios 167 y 168 ib. 45 Folios 169 a 170 vuelto ibidem. 46 Folios 171 a 172 idem. 47 Acto administrativo y constancia de posesión obrantes en los folios 173 a 174 y 220, en su orden. 48 Resolución obrante en los folios 175 y 176. 49 Acto administrativo y constancia de posesión obrantes en los folios 177 a 178 y 221, respectivamente. 50 Folios 179 a 180 y 222 ibidem. 51 Resolución obrante en los folios 181 y 182 del expediente. 52 Folios 183 y 184 ibidem. 53 Folios 185 y 186 idem. 54 Folios 187 a 189 ib. 55 Acto administrativo y constancia de posesión obrantes en los folios 190 a 191 y 223. 56 Ver folios 192 y 193. 57 Ver folio 194. 58 Folio 225. 59 Acto administrativo y constancia de posesión obrantes en los folios 195 a 196 vuelto y 226, en su orden. 19 Expediente: 25000-23-42-000-2018-02811-01 (3549-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Teresa Cocunubo de Esteban contra la UGPP Resolución 1912 de 15 de octubre de 201360 Nombramiento provisional 16/10/2013 30/12/2013 Resolución 1912 de 15 de octubre de 201361 Prórroga nombramiento provisional 13/01/2014 30/12/2014 Oficio I-2015-5153 de 22 de enero de 201562 Retiro por terminación de vinculación provisional 09/12/2014 -- Resolución 639 de 21 de abril de 201563 Reintegro al cargo «EN CUMPLIM.

SENTENCIA DE 10/04/15 EXP JUZGADO 47 PENAL MUN ORDENA REINTEGRAR A LA DOCENTE EL MISMO DIA RETIRO» (sic) 09/12/2014 -- Resolución 1654 de 14 de septiembre de 201564 Retiro por terminación de vinculación provisional (ingresa docente en período de prueba) 01/10/2015 -- Resolución 1 de 11 de noviembre de 2015 Nombramiento provisional 01/10/2015 06/05/2021 65 h) Constancia de 18 de marzo de 2021, por la que la oficina de control disciplinario de Bogotá indica que «Consultado el Sistema de Información Disciplinaria (SID3) […], se verifica que [la actora] NO registra (n) antecedentes disciplinarios» (sic; f. 269). i) Certificado de antecedentes disciplinarios expedido por la Procuraduría General de la Nación, según el cual la demandante «NO REGISTRA SANCIONES NI INHABILIDADES VIGENTES»66.

De las pruebas antes enunciadas se desprende que la accionante nació el 12 de octubre de 1955 y prestó sus servicios para la educación oficial, así: 60 Folios 197 y 198. 61 Folios 227. 62 Folios 206. 63 Folios 199 a 203. 64 Folios 204 y 205. 65 Fecha de expedición del último de los certificados de tiempos de servicio proveniente de la secretaría de educación de Bogotá, en el que consta que la actora seguía «ACTIVA» en la actividad docente en Bogotá. 66 Obrante en la página 43 del expediente administrativo contenido en disco compacto obrante en el folio 87 (archivo «CC 23636552.pdf»). 20 Expediente: 25000-23-42-000-2018-02811-01 (3549-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Teresa Cocunubo de Esteban contra la UGPP Nominador Acto de nombramiento Tipo de vinculación Desde Hasta Tiempo laborado a m d Secretaría de educación de Boyacá Resolución 1424 de 25 de julio de 1980 Nacionalizado (interino) 19/07/1980 15/09/1988 8 1 28 11 de agosto de 1989 Nacional (interino) 12/08/1989 30/09/1989 -- 1 19 Secretaría de educación de Bogotá, D. C. Resolución 5699 de 21 de octubre de 1996 Territorial- (interino) 27/09/1996 08/10/1996 -- -- 11 Resolución 3341 de 25 de abril de 1997 03/02/1997 04/04/1997 -- 2 2 Resolución 4228 de 4 de junio de 1997 14/04/1997 13/06/1997 -- 2 -- Resolución 6336 de 16 de septiembre de 1997 11/08/1997 22/10/1997 -- 2 12 Resolución 8091 de 19 de noviembre de 1997 30/10/1997 09/12/1997 -- 1 8 Resolución 731 de 1998 26/01/1998 25/02/1998 -- 1 -- Resolución 1496 de 16 de marzo de 1998 26/02/1998 14/05/1998 -- 2 18 Resolución 5740 de 20 de agosto de 1998 28/07/1998 12/08/1998 -- -- 15 Resolución 6818 de 6 de octubre de 1998 14/10/1998 67 30/10/1998 -- -- 17 Resolución 7538 de 20 de noviembre de 1998 04/11/1998 30/11/1998 -- -- 27 Resolución 1192 de 6 de abril de 1999 26/02/1999 08/03/1999 -- -- 12 Resolución 1459 de 7 de mayo de 1999 09/03/1999 26/03/1999 -- -- 18 67 Si bien con Resolución 6818 de 1998 la accionante fue designada como docente interina a partir del 14 de septiembre de 1998 (f. 133), no obra prueba de la fecha de posesión; empero, según el «FORMATO» único para la expedición de certificado de historia laboral de 6 de mayo de 2021, ello ocurrió el «14/10/1998» (f. 273 vuelto), que se tendrá en cuenta en el sub lite para el respectivo cómputo, como lo hizo el a quo en la decisión impugnada, sin recibir ningún reparo. 21 Expediente: 25000-23-42-000-2018-02811-01 (3549-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Teresa Cocunubo de Esteban contra la UGPP Secretaría de educación de Bogotá, D. C. Resolución 1956 de 23 de junio de 1999 Territorial- (interino) 24/05/1999 18/06/199968 -- -- 25 Resolución 1956 de 23 de junio de 1999 12/07/1999 11/08/1999 -- 1 -- Resolución 3347 de 21 de octubre de 1999 06/10/1999 26/11/1999 -- 1 21 Resolución 530 de 23 de febrero de 2000 01/02/2000 12/02/2000 -- -- 12 Resolución 694 de 8 de marzo de 2000 17/02/2000 24/03/2000 -- 1 8 Resolución 1794 de 30 de mayo de 2000 02/05/2000 16/06/2000 -- 1 15 Resolución 3123 de 8 de septiembre de 2000 17/07/2000 23/08/2000 -- 1 7 Resolución 4130 de10 de noviembre de 2000 04/10/2000 69 30/11/2000 -- 1 27 Resolución 717 de 21 de febrero de 2001 22/01/2001 16/03/2001 -- 1 24 Resolución 4047 de 5 de junio de 2001 15/05/2001 22/06/2001 -- 1 8 Resolución 5446 de 22 de agosto de 2001 16/07/2001 12/10/2001 -- 2 25 Resolución 8653 de 29 de noviembre de 2001 16/10/2001 30/11/2001 -- 1 15 Resolución 504 de 1º de marzo de 2002 21/01/2002 22/03/2002 -- 2 2 Resolución 1195 de 1º de abril de 2002 01/04/2002 21/06/2002 -- 2 21 Resolución 2319 de 12 de agosto de 2002 15/07/2002 11/10/2002 -- 2 25 68 Aunque en el aludido «FORMATO» se consigna «19/06/1999» (f. 273 vuelto), para los efectos de esta providencia se incluirá aquella citada en el fallo de primera instancia, que coincide con el acto administrativo que nombró a la demandante en interinidad del 24 de mayo al 18 de junio de 1999 (f. 140). 69 A través de Resolución 4130 de 2000, la secretaría de educación de Bogotá nombró a la actora como docente interina a partir del 3 de octubre de 2000 (f. 149 vuelto), no obstante, de acuerdo con el «FORMATO» único para la expedición de certificado de historia laboral atrás mencionado, se observa que se posesionó el 4 de los mismos y año (f. 274). 22 Expediente: 25000-23-42-000-2018-02811-01 (3549-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Teresa Cocunubo de Esteban contra la UGPP Secretaría de educación de Bogotá, D. C. Resolución 3503 de 30 de octubre de 2002 15/10/2002 30/11/2002 -- 1 16 Resolución 630 de 26 de febrero de 2003 12/02/2003 70 27/06/2003 -- 4 16 Resolución 2146 de 30 de julio de 2003 14/07/2003 12/12/2003 -- 4 27 Resolución 31 de 15 de enero de 2004 Territorial (provisional) 15/01/2004 71 03/05/200572 1 3 18 Resolución 3385 de 17 de agosto de 2007 Territorial (provisional) 31/08/2007 17/12/2007 -- 3 16 Resolución 43 de 16 de enero de 2008 21/01/2008 20/06/2008 -- 5 -- Resolución 890 de 26 de marzo de 2008 Territorial (prórroga nombramiento provisional) 21/06/2008 12/12/2008 -- 5 21 Resolución 4379 de 11 de noviembre de 2008 Territorial (prórroga nombramiento provisional) 13/12/2008 11/12/2009 -- 11 29 Resolución 2804 de 19 de noviembre de 2009 Territorial (prórroga nombramiento provisional) 12/12/2009 12/07/2010 -- 7 1 Resolución 2015 de 27 de agosto de 2012 Territorial (provisional) 27/08/2012 73 21/09/2012 -- -- 25 Resolución 2490 de 19 de octubre de 2012 19/10/2012 74 26/01/2013 -- 3 8 Resolución 828 de 28 de enero de 2013 Territorial (prórroga nombramiento provisional) 29/01/2013 28/02/2013 -- 1 -- Resolución 716 de 18 de abril de 2013 Territorial (provisional) 18/04/2013 75 24/05/2013 -- 1 7 70 Aunque se vinculó desde el 11 de febrero de 2003 (f. 170), según la constancia aportada, la posesión se formalizó el 12 siguiente (f. 274 vuelto). 71 De conformidad con acta de posesión 735 de 15 de enero de 2004 (f. 220). 72 Por medio de Resolución 5941 de 31 de diciembre de 2004, la referida dependencia revocó el nombramiento de la accionante dispuesto mediante Resolución 31 de 15 de enero del mismo año, sin embargo, comoquiera que no obra prueba de la fecha en que adquirió firmeza, se tendrá en cuenta la informada en el certificado de trabajo allegado: «3-5-05» 73 Según acta de posesión 9297 de 27 de agosto de 2012 (f. 223), con lo que se desvirtúa que haya ocurrido el 28 de los mismos mes y año, como se anota la precitada certificación (f. 275). 74 Así figura en acta de posesión 10192 de 18 de octubre de 2012 (f. 224), por lo que se descartará lo informado en la constancia de tiempos laborados, de acuerdo con la cual ello aconteció el 22 siguiente (f. 275). 75 Ver acta de 18 de abril de 2013 (número 12121) [f. 225]. 23 Expediente: 25000-23-42-000-2018-02811-01 (3549-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Teresa Cocunubo de Esteban contra la UGPP Resolución 1619 de 11 de septiembre de 2013 11/09/2013 76 03/10/2013 -- -- 22 Resolución 1912 de 15 de octubre de 2013 15/10/2013 77 30/12/2013 -- 2 16 Resolución 1912 de 15 de octubre de 2013 Territorial (prórroga nombramiento provisional) 13/01/2014 08/12/2014 -- 10 25 Resolución 639 de 21 de abril de 2015 Reintegro al cargo, «EN CUMPLIM.

SENTENCIA DE 10/04/15 EXP JUZGADO 47 PENAL MUN ORDENA REINTEGRAR A LA DOCENTE EL MISMO DIA RETIRO» (sic) 09/12/2014 30/09/2015 -- 9 22 Resolución 1 de 11 de noviembre de 2015 Territorial (provisional) 01/10/2015 06/05/202178 5 7 6 Total tiempo de servicio 24 8 7 En tal virtud, el 16 de agosto de 2017 la demandante pidió de la accionada el reconocimiento de la pensión gracia, negado con Resoluciones RDP 5595 de 13 de febrero, RDP 11570 de 3 de abril y RDP 17135 de 15 de mayo, todas de 2018, toda vez que, a pesar de que pidió de ella las «[…] Acta[s] de Nombramiento y de Posesión […] para continuar con el trámite prestacional», no las allegó. En el presente caso, la actora cuestiona la decisión del a quo por cuanto, ante las incongruencias observadas en los diferentes certificados de historia laboral allegados79, no hay certeza del tipo de vinculación que tenía con la docencia oficial después del 9 de diciembre de 2014, conclusión que, a su juicio, resulta errada, puesto que en el documento expedido por la secretaría de educación de Bogotá el 23 de julio de 2018 figura que desde esa fecha (9 de diciembre de 2014) continuó al servicio de esa dependencia, sin solución de continuidad (f. 76 Acta de posesión 13797 de esa fecha (f. 226). 77 Contrario a lo que se indica en el certificado de trabajo, en cuanto a que inició labores el 16 de octubre de 2013 (f. 275), el acta de posesión 14110 certifica que en realidad ocurrió el 15 anterior (f. 227). 78 Fecha de expedición de la aludida constancia. 79 23 de julio de 2018 (ff. 28 a 33), 12 de septiembre de 2019 (ff. 117 a 122) y 6 de mayo de 2021 (ff. 273 a 275 vuelto). 24 Expediente: 25000-23-42-000-2018-02811-01 (3549-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Teresa Cocunubo de Esteban contra la UGPP 309), por lo que completa el requisito de tiempo de trabajo que exige la normativa atinente a la pensión gracia (20 años como profesora nacionalizada o territorial).

Acerca de este reproche, la Sala encuentra que, en efecto, las certificaciones adosadas a las presentes diligencias, esto es, de 23 de julio de 2018 (ff. 28 a 33) y 10 de septiembre de 2019 (ff. 117 a 122) difieren respecto de la última vinculación de la accionante en el Distrito Capital, pues en la primera figura que, luego de ser reintegrada por una orden de tutela (9 de diciembre de 2014), se encontraba en «Pr[ó]rroga nombramiento provisional» a partir del 1º de octubre de 2015, de conformidad con Resolución 1654 de 14 de septiembre de ese año; al paso que en la segunda se consigna que, con acto administrativo de 11 de noviembre siguiente, ingresó en la misma fecha (1º de octubre de 2015), por «Nombramiento Provisional».

No obstante, esa inconsistencia fue aclarada con el documento expedido por la referida secretaría de educación el 6 de mayo de 202180, de acuerdo con el cual la demandante fue nombrada el 1º de octubre de 2015 como docente territorial en Bogotá, sin que se observe que haya tenido solución de continuidad, como se denota en el cuadro elaborado por la subsección en líneas previas.

Agrégase que la Resolución 639 de 21 de abril de 2015 da cuenta de que, aunque la actora fue retirada el 9 de diciembre de 2014, dado que la titular del empleo que ocupaba en provisionalidad regresó, en todo caso fue reintegrada a su labor como educadora desde la misma fecha, en cumplimiento de la orden de tutela proferida por el Juzgado Cuarenta y Siete (47) Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Bogotá. Es decir, que a pesar de las imprecisiones que, ciertamente, aparecen en las primeras de las citadas constancias (23 de julio de 2018 y 10 de septiembre de 2019), la de 6 de mayo de 2021 y la Resolución 639 de 2015 no dejan duda acerca de la vinculación de la accionante como maestra territorial después del 9 de diciembre de 2014.

Recuérdese que las anteriores pruebas son las que, de conformidad con el artículo 1º de la Ley 91 de 1989 y la jurisprudencia de esta Corporación, determinan el tipo de vinculación de una persona con la «profesión docente»81, 80 En respuesta a auto para mejor proveer proferido por el a quo el 21 de agosto de 2020, reiterado el 24 de febrero de 2021 (ff. 252 y 260). 81 Sobre el particular, el artículo 2 del Decreto 2277 de 1979 prevé que «Se entiende por profesión docente el ejercicio de la enseñanza en planteles oficiales y no oficiales de educación en los distintos niveles de que trata este Decreto.

Igualmente incluye esta definición a los docentes que ejercen funciones de dirección y coordinación de los planteles educativos, de supervisión e inspección escolar, de programación y capacitación 25 Expediente: 25000-23-42-000-2018-02811-01 (3549-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Teresa Cocunubo de Esteban contra la UGPP pues el primero prevé que los profesores nombrados por el Gobierno nacional conforman el «[p]ersonal nacional», al paso que la segunda ha concluido que el funcionario competente para certificar la calidad de maestro territorial o nacionalizado es el nominador.

Sobre el particular, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación CE- SUJ- SII-11-2018 (SUJ-11-S2)82, precisó: Unificase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el reconocimiento de pensión gracia, […] en el sentido de que […] (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial [se destaca].

En este orden de ideas, se tiene que la demandante laboró como educadora nacionalizada y territorial (valga decir, no se incluye el período servido en condición de docente nacional en el departamento de Boyacá, como lo hizo el a quo, frente a lo cual no se formuló ningún reparo), así: educativa, de conserjería y orientación de educandos, de educación especial, de alfabetización de adultos y demás actividades de educación formal autorizadas por el Ministerio de Educación Nacional, en los términos que determine el reglamento ejecutivo». 82 Fallo de 21 de junio de 2018, consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter, expediente: 25000-23-42-000- 2013-04683-01 (3805-2014).

Entidad territorial Vinculación Lapso Tiempo certificado a m d Departamento de Boyacá Nacionalizada 19/07/1980 a 15/09/1988 8 1 28 Bogotá, D. C. Territorial 27/09/1996 a 08/10/1996 -- -- 11 03/02/1997 a 04/04/1997 -- 2 2 14/04/1997 a 13/06/1997 -- 2 -- 11/08/1997 a 22/10/1997 -- 2 12 30/10/1997 a 09/12/1997 -- 1 8 26/01/1998 a 25/02/1998 -- 1 -- 26/02/1998 a 14/05/1998 -- 2 18 28/07/1998 a 12/08/1998 -- -- 15 14/10/1998 a 30/10/1998 -- -- 17 04/11/1998 a 30/11/1998 -- -- 27 26/02/1999 a 08/03/1999 -- -- 12 09/03/1999 a 26/03/1999 -- -- 18 24/05/1999 a 18/06/1999 -- -- 25 12/07/1999 a 11/08/1999 -- 1 -- 06/10/1999 a 26/11/1999 -- 1 21 01/02/2000 a 12/02/2000 -- -- 12 26 Expediente: 25000-23-42-000-2018-02811-01 (3549-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Teresa Cocunubo de Esteban contra la UGPP A manera de corolario, contrario a lo considerado por el a quo, se acreditaron por parte de la interesada los requisitos necesarios para obtener la pensión gracia, como son el haber prestado los servicios en calidad de profesora nacionalizada y territorial por más de dos (2) décadas (cuando formuló la solicitud pensional85 tenía 20 años, 9 meses y 27 días), vinculada antes del 31 de diciembre de 1980 (19 de julio de esa anualidad), contar con 50 años de edad (los cumplió el 12 de octubre de 2005) y observar una buena conducta en su desempeño como maestra, razón por la que resulta dable acceder a las pretensiones del medio de control.

Por otro lado, cabe precisar que por ser el derecho pensional de carácter imprescriptible, este se causa día a día y se puede solicitar en cualquier época por el interesado. Contrario sensu, para el caso de las mesadas pensionales 83 Fecha de expedición del último de los certificados de tiempos de servicio aportados, en el que también consta que la actora seguía «ACTIVA» en la actividad docente en el Distrito Capital. 84 14 años, 104 meses y 678 días, equivalentes a 24 años, 6 meses y 18 días. 85 16 de agosto de 2017.

Bogotá, D. C. Territorial 17/02/2000 a 24/03/2000 -- 1 8 02/05/2000 a 16/06/2000 -- 1 15 17/07/2000 a 23/08/2000 -- 1 7 04/10/2000 a 30/11/2000 -- 1 27 22/01/2001 a 16/03/2001 -- 1 24 15/05/2001 a 22/06/2001 -- 1 8 16/07/2001 a 12/10/2001 -- 2 25 16/10/2001 a 30/11/2001 -- 1 15 21/01/2002 a 22/03/2002 -- 2 2 01/04/2002 a 21/06/2002 -- 2 21 15/07/2002 a 11/10/2002 -- 2 25 15/10/2002 a 30/11/2002 -- 1 16 12/02/2003 a 27/06/2003 -- 4 16 14/07/2003 a 12/12/2003 -- 4 27 15/01/2004 a 03/05/2005 1 3 18 31/08/2007 a 17/12/2007 -- 3 16 21/01/2008 a 20/06/2008 -- 5 -- 21/06/2008 a 12/12/2008 -- 5 21 13/12/2008 a 11/12/2009 -- 11 29 12/12/2009 a 12/07/2010 -- 7 1 27/08/2012 a 21/09/2012 -- -- 25 19/10/2012 a 26/01/2013 -- 3 8 29/01/2013 a 28/02/2013 -- 1 -- 18/04/2013 a 24/05/2013 -- 1 7 11/09/2013 a 03/10/2013 -- -- 22 15/10/2013 a 30/12/2013 -- 2 16 13/01/2014 a 08/12/2014 -- 10 25 09/12/2014 a 30/09/2015 -- 9 22 01/10/2015 a 06/05/202183 5 7 6 Total84 24 6 18 27 Expediente: 25000-23-42-000-2018-02811-01 (3549-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Teresa Cocunubo de Esteban contra la UGPP adeudadas, el legislador ha establecido el fenómeno de la prescripción, de manera que se pagan solamente las causadas hasta tres (3) años antes de la fecha en que se haya formulado la correspondiente reclamación ante la demandada, conforme al artículo 41 del Decreto 3135 de 196886.

No obstante, comoquiera que entre la fecha en que la obligación se hizo exigible (adquirió el estatus el 19 de octubre de 201687) y la reclamación de la actora de reconocimiento pensional (16 de agosto de 2017) y de la Resolución RDP 17135 de 15 de mayo de 2018, por la cual la UGPP (en sede de apelación) negó la pensión gracia deprecada, a la presentación de la demanda (18 de diciembre del mismo año; f. 1) no trascurrieron más de tres (3) años, tampoco hay lugar a declarar la prescripción de mesadas.

Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala revocará la sentencia de primera instancia, que negó las súplicas de la demanda; y, en su lugar, se declarará la nulidad de las Resoluciones RDP 5595 de 13 de febrero, RDP 11570 de 3 de abril y RDP 17135 de 15 de mayo, todas de 2018, por medio de las cuales la UGPP se abstuvo de otorgar la pensión gracia; y se ordenará a dicha entidad reconocer y pagar la aludida prestación desde el 19 de octubre de 2016, con el 75% del promedio de los factores salariales devengados por la accionante durante el año inmediatamente anterior a la consolidación de su estatus pensional (18 de octubre de 2015 a 18 de octubre de 2016).

La suma que deberá cancelar la entidad accionada por concepto de las mesadas adeudadas, se actualizará de acuerdo con la fórmula según la cual el valor presente (R) se determinará multiplicando el valor histórico (Rh) por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente a la fecha de la sentencia) por el índice inicial (vigente a la fecha de la causación de la prestación).

La fórmula que debe aplicar la entidad demandada es la siguiente: R = Rh. índice final índice inicial 86 «Artículo 41. Las acciones que emanen de los derechos consagrados en este decreto prescribirán en tres años contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible. El simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual». 87 Al completar veinte (20) años de trabajo.

Se precisa que como al 30 de septiembre de 2015 la interesada alcanzó 18 años, 11 meses y 12 días en la docencia oficial, le faltaba 1 año y 18 días para colmar el referido requisito, que satisfizo el 19 de octubre de 2016, luego de que laborara de manera interrumpida desde el 1º de octubre de 2015. 28 Expediente: 25000-23-42-000-2018-02811-01 (3549-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Teresa Cocunubo de Esteban contra la UGPP Se aclara que por tratarse de obligaciones de tracto sucesivo, dicha fórmula debe aplicarse mes por mes, para cada mesada prestacional y para los demás emolumentos teniendo en cuenta que el índice inicial es el vigente al momento de la causación de cada uno de ellos.

Lo anterior, sin perjuicio de lo estipulado en el artículo 192 del CPACA, cuya observancia por parte de la Administración debe darse sin necesidad de mandato judicial. Por último, respecto de la condena en costas, esta Sala estima que no es dable aplicar de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso (CGP), por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, a la parte vencida, pues debe estudiarse aspectos como la temeridad o mala fe en la que esta pudo incurrir, y no adoptar esa decisión con el único fundamento de que la norma en mención preceptuaba de manera inexorable la imposición de tal condena.

En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1.º de diciembre de 201688, así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.

La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).

En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma. 88 Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, expediente 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, actor: Ramiro Antonio Barreto Rojas, demandada: Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones). 29 Expediente: 25000-23-42-000-2018-02811-01 (3549-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Teresa Cocunubo de Esteban contra la UGPP Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).

Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandada, no se impondrá condena en costas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1. Revócase la sentencia de 16 de julio de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección E de la sección segunda), que negó las pretensiones de la demanda en el proceso instaurado por la señora María Teresa Cocunubo de Esteban contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP); en su lugar: 1.1 Declárase la nulidad de las Resoluciones RDP 5595 de 13 de febrero, RDP 11570 de 3 de abril y RDP 17135 de 15 de mayo, todas de 2018, por medio de las cuales la UGPP le negó a la actora la pensión gracia, de acuerdo con la motivación. 1.2 Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento 30 Expediente: 25000-23-42-000-2018-02811-01 (3549-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Teresa Cocunubo de Esteban contra la UGPP del derecho, ordénase a la UGPP reconocer y pagar a la accionante la pensión gracia desde el 19 de octubre de 2016, con el 75% del promedio de los factores salariales devengados durante el año inmediatamente anterior a la consolidación de su estatus pensional (18 de octubre de 2015 a 18 de octubre de 2016), por las razones consignadas en la parte motiva. 1.3 La entidad demandada hará la actualización sobre las sumas adeudadas, de conformidad con lo establecido en el artículo 187 (inciso final) del CPACA, teniendo en cuenta los índices de inflación certificados por el DANE y mediante la aplicación de la fórmula matemática adoptada por el Consejo de Estado, a saber: R = Rh. índice final índice inicial 1.4 La UGPP deberá dar cumplimiento a lo dispuesto en este fallo dentro del plazo indicado en el artículo 192 del CPACA. 2.

Sin condena en costas. 3. Ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS