CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejera Ponente: María del Pilar Bahamón Falla Bogotá, D. C., 23 de octubre 2024 Radicación: 11001-03-06-000-2024-00558-00. Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y Ministerio de Salud y Protección Social Asunto: autoridad competente para conocer una solicitud de pago de cuotas partes pensionales.
Reiteración La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112 numeral 10 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), respectivamente modificados por los artículos 2° y 19 de la Ley 2080 de 2021 procede a estudiar el asunto de la referencia. I.
ANTECEDENTES El asunto objeto de estudio fue asignado a este despacho producto de la individualización que se realizó en el conflicto con radicado núm. 110010306000202400190, repartido al despacho de la consejera Ana María Charry Gaitán. Con base en la información consignada en los documentos que obran en el expediente,1 se exponen los antecedentes que dan origen al conflicto de competencias de la referencia: 1.
El 15 de septiembre del 2000, la Alcaldía Mayor de Villavicencio remitió a Cajanal proyecto de resolución de reconocimiento de pensión de jubilación en favor del señor José Francisco Gómez Reynoso, a efectos de que dicha Caja aceptara u objetara la cuota parte pensional correspondiente por el tiempo en que el citado señor Gómez Reynoso prestó sus servicios al Ministerio de Educación Nacional. 2.
El 17 de octubre del 2000, mediante oficio CPP. 5903, Cajanal objetó la cuota parte consultada, con fundamento en que: 1 Expediente digital 11001030600020240055800 que obra en SAMAI. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00558-00 […] el peticionario adquiere el status de pensionado en vigencia de la Ley 100 de 1993, por lo tanto, le es aplicable el artículo 36 de la misma y para la liquidación la sentencia C-168 de abril 20 de 1.995 de la H. Corte Constitucional y el decreto 1158/94.
El proyecto de resolución y la documentación anexada reposará en este despacho mientras se resuelven los requisitos de derecho. Lo anterior, fue ratificado por dicha caja, en oficio CPP 6018 del 14 de noviembre del 2000, y de conformidad con lo señalado por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales (en adelante UGPP), mediante Auto 1017021 de 13 de agosto de 2001, Cajanal insistió en objetar la consulta de la cuota parte referida. 3.
Mediante la Resolución 994 del 20 de diciembre del 2000, el municipio de Villavicencio reconoció una pensión mensual vitalicia de jubilación en favor del señor José Francisco Gómez Reynoso, por valor de $2.584.465.00 m/cte, a partir de la fecha en que se verificara la desvinculación del servicio. El valor de la pensión fue distribuido entre varias entidades concurrentes al pago, de la siguiente forma: • Ministerio de Agricultura y desarrollo Rural: $1.462.075.17 • Ministerio de Defensa Nacional: $193.225.79 • Fondo de Pensiones Públicas: $176.983.63 • Ministerio del Trabajo y Seguridad Social: $54.887.33 • Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal): $138.898.54 • Departamento del Guaviare: $187.905.08 • Banco Agrario: 139.178.58 • Concejo Municipal de Villavicencio: $201.626.92 • Municipio de Villavicencio: $29.683.96 En la citada resolución se ordenó el envío de dicho acto administrativo a las entidades concurrentes al pago, y se les precisó que contaban con 5 días desde la notificación del mismo, para interponer el recurso de reposición. 4.
Mediante la Resolución 168 del 21 de agosto de 2001 y la Resolución 1846 de 2013, el municipio de Villavicencio ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación reconocida en favor del señor Gómez Reynoso, concurriendo en el pago de dicha prestación las mismas entidades referidas anteriormente, pero por un valor de $6.137.239, distribuido así: • Ministerio de Agricultura y desarrollo Rural: $3.405.554 • Ministerio de Defensa Nacional: $449.860 • Fondo de Pensiones Públicas: $412.422 • Ministerio del Trabajo y Seguridad Social: $127.655 • Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal): $323.432 • Departamento del Guaviare: $437.585 Radicación: 11001-03-06-000-2024-00558-00 • Banco Agrario: $324.046 • Concejo Municipal de Villavicencio: $469.499 • Municipio de Villavicencio: $187.186 El municipio de Villavicencio ordenó el envío de dicho acto administrativo a las entidades concurrentes al pago, y les precisó que contaban con 5 días desde la notificación del mismo, para interponer el recurso de reposición. 5.
Mediante Auto ADP 009890 del 2 de agosto de 2016, la UGPP objetó la cuota parte pensional con fundamento en que: no se puede acceder a liquidar la pensión de vejez con el último año de servicio y la inclusión de todos los factores salariales, por lo tanto se le respeta el tiempo de servicio y monto que estableció el Artículo 1 de la Ley 33 de 1985 y la liquidación se debe efectuar con los factores salariales contemplados en el Decreto 1158 de 1994. 6.
El 18 de abril de 2017 y el 16 de mayo de 2019, el municipio de Villavicencio remitió a la UGPP las cuentas de cobro núm. 011 y 033, por concepto de cobro de cuotas partes pensionales respecto del señor Gómez Reynoso, las cuales, fueron objetadas, de conformidad con lo indicado por el municipio de Villavicencio, en oficio con radicado 1101-37.01/047 del 2 de julio de 2019. 7.
El 16 de marzo de 2023, el municipio de Villavicencio remitió a la UGPP notificación ex post de la Resolución 994 del 20 de diciembre del 2000 de reconocimiento pensional en favor del señor José Francisco Gómez Reynoso, con el objeto de que dicha Unidad realizara el estudio del citado acto administrativo e indicara de manera clara y precisa, su aceptación o rechazo del mismo. 8.
Mediante Auto núm. ADP 001590 del 14 de abril de 2023, la UGPP señaló que no era la autoridad competente para pronunciarse sobre la solicitud de pago de cuotas partes pensionales del municipio de Villavicencio, lo cual, correspondía al Ministerio de Salud y Protección Social. En consecuencia, dicha Unidad remitió el asunto al citado ministerio. 9.
Mediante escrito con radicado núm. 202311801083701 del 7 de junio de 2023, el Ministerio de Salud y Protección Social indicó que no era la entidad responsable de reembolsar las cuotas partes pensionales pasivas, que se causaron a cargo de la extinta «CAJANAL EICE, con anterioridad al proceso liquidatario, ni durante, ni tras su culminación, y tampoco, es su sucesor procesal en lo relacionado con las cuotas partes pasivas, ni en las funciones de tipo misional».[Mayúsculas en el texto original]. 10.
El 29 de abril de 2024, el municipio de Villavicencio propuso ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado conflicto negativo de competencias entre la UGPP y el Ministerio de Salud y Protección Social, a efectos de definir cuál es la entidad competente para resolver la solicitud de pago de cuotas partes de la pensión Radicación: 11001-03-06-000-2024-00558-00 mensual vitalicia de jubilación reconocida en favor del señor José Francisco Gómez Reynoso.
II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, el 30 de agosto de 2024 se fijó el edicto número 546 en la Secretaría de la Sala por el término de cinco días contados desde el 30 de agosto hasta el 5 de septiembre de 2024, con el fin de que las autoridades involucradas y las personas interesadas pudieran presentar alegatos o consideraciones en el trámite del conflicto, de estimarlo pertinente.
Consta que se informó sobre el presente conflicto a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales (UGPP), al Ministerio de Salud y Protección Social, al municipio de Villavicencio y, al señor José Francisco Gómez Reynoso. Conforme se indica en informe secretarial del 6 de septiembre de 2024, las autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio.
III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES a) De la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) No presentó alegatos; sin embargo, en el Auto núm. ADP 001590 del 14 de abril de 2023, mediante el cual niega ser la autoridad competente para atender la solicitud de pago de cuota parte pensional, indica que, según lo establecido por el artículo 2° del Decreto 1222 de 2013 y por la Ley 489 de 1998, sólo le corresponde asumir las cuotas partes pensionales derivadas de solicitudes de reconocimiento pensional radicadas a partir del 8 de noviembre de 2011.
Agrega que, en el presente caso, se quebrantan las normas antes referidas, al pretenderse cobrar a la UGPP unas cuotas partes pensionales que, teniendo en cuenta la fecha en que fue reconocido el derecho pensional, se consolidaron e hicieron exigibles con anterioridad al 8 de noviembre de 2011, y, por lo tanto, debieron incluirse dentro del proceso de liquidación de Cajanal, tal como lo establece la Resolución 2266 de 2012 «[p]or la cual el Liquidador de CAJANAL E.I.C.E. EN LIQUIDACIÓN decide sobre la aceptación o rechazo de las reclamaciones oportunas presentadas por concepto de recobro de cuotas parte pensionales». b) Del Ministerio de Salud y Protección Social No presentó alegatos, por lo que se retoman los argumentos esbozados en el escrito de 7 de junio de 2023, mediante el cual manifiesta no ser la entidad competente para Radicación: 11001-03-06-000-2024-00558-00 conocer del asunto, pues su función misional es ajena al reconocimiento, reliquidación o pago de pensiones.
En su criterio, es la UGPP, entidad adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la entidad creada para esos propósitos. Afirma que en virtud de los artículos 2º y 6º del Decreto 575 de 2013, corresponde a la UGPP «conocer de todo el tema pensional dentro del Régimen de Prima Media que quedó a cargo de la Nación, respecto de las entidades que se ha ordenado su liquidación, sea que estas se hubieran ya reconocido o que estuvieran en trámite».
Menciona que previo al cierre de la liquidación de Cajanal se celebraron contratos de fiducia mercantil a fin de: i) atender los procesos y contingencias no misionales; y ii) administrar las cuotas partes pensionales que quedaron a su cargo o que fueron reconocidas con antelación al 8 de noviembre de 2011. En esa línea, considera que el reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas cuyas solicitudes hubiesen sido radicadas con anterioridad al 8 de noviembre de 2011 estaban a cargo de Cajanal en liquidación (hoy UGPP), y aquellas radicadas a partir de esa fecha, son de competencia de la UGPP.
IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia general de la Sala de Consulta y Servicio Civil en los conflictos de competencias administrativas La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) regula el «procedimiento administrativo». Su título III establece el «procedimiento administrativo general», cuyas «reglas generales»2 están previstas en el capítulo I, del que forma parte el artículo 39 modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, conforme el cual: Artículo 39.
Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. 2 Artículo 34. Procedimiento administrativo común y principal. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales.
En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta parte primera del Código. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00558-00 De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […]. En el mismo sentido, el artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta es la siguiente: […]. 10.
Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto.
Con base en las normas transcritas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: i) que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular; Tanto la UGPP como el Ministerio de Salud y Protección Social han negado tener competencia para conocer y tramitar la solicitud presentada por el municipio de Villavicencio en relación con el pago de cuotas partes pensionales previstas en la Resolución 994 del 20 de diciembre del 2000, mediante la cual se reconoció una pensión mensual vitalicia de jubilación a favor del señor José Francisco Gómez Reynoso, que luego fue reliquidada en las Resoluciones 168 del 21 de agosto de 2001 y 1846 del 21 de noviembre 2013. ii) que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.
El conflicto de competencias se planteó entre dos autoridades del orden nacional, como son, la UGPP y el Ministerio de Salud y Protección Social. iii) que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta; El asunto que se discute es administrativo, particular y concreto, y versa sobre la solicitud incoada mediante notificación ex post del 16 de marzo de 2023, por el municipio de Villavicencio a la UGPP, y luego, remitida por la UGPP al Ministerio de Salud y Protección Social, para obtener el pago de las cuotas partes pensionales respecto del señor José Francisco Gómez Reynoso, en su condición de beneficiario de una pensión mensual vitalicia de jubilación, reconocida en su favor, por el citado municipio de Villavicencio, mediante Resolución 994 del 20 de diciembre de 2000, Radicación: 11001-03-06-000-2024-00558-00 reliquidada en las Resoluciones 168 del 21 de agosto de 2001 y 1846 del 21 de noviembre 2013.
Conforme la verificación anterior, la Sala de Consulta y Servicio Civil es competente para conocer y decidir el presente conflicto negativo de competencias administrativas. 2. Términos legales El inciso final del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»3.
En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del CPACA para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas. El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6° de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.
Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3. Aclaración previa sobre el alcance de la decisión El artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado en su inciso 3° por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto, decisión que adopta la Sala con fundamento en los supuestos fácticos puestos a su consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente del conflicto.
Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se hagan a los aspectos jurídicos o fácticos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto 3 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1° de la Ley Estatutaria 1755 de 2015, que lo subrogó. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00558-00 de que se trate, así como las pruebas que obren en el respectivo expediente administrativo, para adoptar la decisión de fondo que sea procedente. 4.
Problema jurídico y síntesis del conflicto De conformidad con los antecedentes relacionados, corresponde a la Sala de Consulta determinar cuál es la autoridad competente para conocer y tramitar la solicitud de pago de las cuotas partes pensionales del señor José Francisco Gómez Reynoso, en su condición de beneficiario de la pensión mensual vitalicia de jubilación, reconocida por el municipio de Villavicencio mediante Resolución 994 del 20 de diciembre de 2000, y reliquidada en las Resoluciones 168 del 21 de agosto de 2001 y 1846 del 21 de noviembre 2013.
La UGPP negó su competencia para tramitar la solicitud mencionada, al considerar que el artículo 2. ° del Decreto 1222 de 2013 sólo le otorga facultades para gestionar el reconocimiento de las cuotas partes asignadas con posterioridad al 8 de noviembre de 2011, momento a partir del cual inició la ejecución de sus competencias sobre esa materia.
Por su parte, el Ministerio de Salud y Protección Social indica que no es sucesor de Cajanal, y no le corresponde gestión alguna frente al reconocimiento de cuotas partes pensionales. Con el fin de resolver el problema jurídico planteado, la Sala estudiará: i) La liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) y la creación de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales (UGPP).
Reiteración. ii) Distribución de competencias misionales durante el proceso liquidatorio de Cajanal para definir las reclamaciones económicas. Reiteración. iii) Sucesor misional y procesal de la extinta Cajanal. Reiteración. iv) Cuotas partes pensionales. Reiteración. v) Regulación aplicable a las cuotas partes pensionales a cargo de Cajanal.
Reiteración. vi) El Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional (FOPEP) como encargado del pago de las obligaciones pensionales a cargo de la UGPP. Reiteración. 5. Análisis normativo y consideraciones jurídicas 5.1. La liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) y la creación de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).
Reiteración4 4 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión de 28 de febrero de 2023, radicación 11001-03-06-000-2022-00292-00; Decisión de 11 de julio de 2013, radicación 11001-03-06-000-2013- Radicación: 11001-03-06-000-2024-00558-00 En decisiones precedentes5, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado ha realizado un importante análisis sobre la liquidación de Cajanal y la distribución de competencias a la UGPP.
En dichos pronunciamientos, la Sala ha anotado que la Caja Nacional de Previsión Social fue creada por la Ley 6 de 19456 como un establecimiento público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, a cuyo cargo se encomendó el reconocimiento y pago de las prestaciones de los empleados y obreros nacionales de carácter permanente7.
Dicha entidad fue transformada en empresa industrial y comercial del Estado mediante la Ley 490 de 19988, y en materia pensional, se le encomendó continuar «[…] con las funciones de trámite y reconocimiento de pensiones, así como con el recaudo de las cotizaciones en los términos establecidos por la ley […]» (artículo 4º). Luego, en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 1559 de la Ley 1151 de 2007 (Plan Nacional de Desarrollo 2006 – 2010), el Gobierno Nacional, mediante el Decreto 00378-00 (Citada también dentro del conflicto número 11001-03-06-000-2015-00149-00).
Ver también decisiones de la Sala de Consulta y Servicio Civil números 11001-03-06-000-2016-00029-00, 11001-03- 06-000-2016-00054-00, 11001-03-06-000-2016-00256-00, 11001-03-06-000-2019-00021-00 y 11001- 03-06-000-2020-00227-00. 5 Ibidem. 6 Artículo. 18. El Gobierno procederá a organizar la Caja de Previsión Social de los Empleados y Obreros Nacionales, a cuyo cargo estará el reconocimiento y pago de las prestaciones a que se refiere el artículo anterior.
La organización de esta entidad se hará por el Gobierno antes del 1o. de julio de 1945. 7 Artículo 17. 8 Artículo. 1°. Naturaleza jurídica. La Caja Nacional de Previsión Social, establecimiento público del orden nacional creado mediante la Ley 6a de 1945, se transforma en virtud de la presente ley en Empresa Industrial y Comercial del Estado con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente.
Su régimen presupuestal y de personal será el de las entidades públicas de esta clase. Estará vinculada al Ministerio del Trabajo y Seguridad Social. Para todos los efectos legales la denominación de la empresa es, Caja Nacional de Previsión Social y podrá utilizar la sigla Cajanal. […] 9 Artículo 155. De la Institucionalidad de la Seguridad Social y la Administración del Régimen de Prima Media con Prestación Definida.
Con el fin de garantizar la actividad de aseguramiento en pensiones, salud y riesgos profesionales en condiciones de sostenibilidad, eficiencia y economía, se mantendrá una participación pública en su prestación. Para el efecto, se autoriza a las entidades públicas para que se asocien entre sí o con particulares para la constitución de sociedades que administran estos riesgos o participen en el capital de las existentes o para que las entidades públicas enajenen alguno o algunos de los negocios a otras entidades públicas o que los particulares inviertan o participen en el capital de las entidades públicas.
Adicionalmente créase una empresa industrial y comercial del Estado del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, vinculada al Ministerio de la Protección Social, denominada Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, cuyo objeto consiste en la administración estatal del régimen de prima media con prestación definida incluyendo la administración de los beneficios económicos periódicos de que trata el Acto Legislativo 01 de 2005, de acuerdo con lo que establezca la ley que los desarrolle.
Colpensiones será una Administradora del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, de carácter público del orden nacional, para lo cual el Gobierno, en ejercicio de sus facultades constitucionales, deberá realizar todas las acciones tendientes al cumplimiento de dicho propósito, y procederá a la liquidación de Cajanal EICE, Caprecom y del Instituto de Seguros Sociales, en lo que a Radicación: 11001-03-06-000-2024-00558-00 2196 de 200910 ordenó la supresión y liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social Cajanal EICE.
En lo referente a la administración de los asuntos pensionales que estaban a cargo de dicha entidad, los artículos 3º y 4º del Decreto 2196 de 2009 dispusieron: (i) La Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal E.I.C.E. en Liquidación, adelantará, prioritariamente, las acciones que permitan garantizar el trámite y reconocimiento de obligaciones pensionales y demás actividades afines con dichos trámites, respecto de aquellos afiliados que hubieran cumplido con los requisitos de edad y tiempo de servicio para obtener pensión de jubilación o de vejez a la fecha en que se haga efectivo el traslado a que se refiere el artículo 4º del presente decreto, de acuerdo con las normas que rigen al materia (artículo 3º, inciso segundo).
(ii) Cajanal E.I.C.E. en Liquidación continuará con la administración de la nómina de pensionados, hasta cuando estas funciones sean asumidas por la Unidad Administrativa especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, creada por la Ley 1151 de 2007 (artículo 3º, inciso segundo, aparte final).
(iii) La Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal E.I.C.E. en Liquidación, deberá adelantar todas las acciones necesarias para el traslado de sus afiliados cotizantes, a más tardar dentro del mes siguiente a la vigencia del presente decreto, a la Administradora del Régimen de Prima Media del Instituto de Seguro Social – ISS […] (artículo 4º). [Resalta la Sala].
El artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 creó la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), como una entidad adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente. En materia pensional, el artículo 156 numeral 1° de esta ley atribuyó a la citada unidad: la administración de pensiones se refiere.
En ningún caso se podrá delegar el reconocimiento de las pensiones. Esta Empresa tendrá domicilio en Bogotá, D. C., su patrimonio estará conformado por los ingresos que genere en desarrollo de su objeto social y por los aportes del Presupuesto General de la Nación, los activos que le transfieran la Nación y otras entidades públicas del orden nacional y los demás ingresos que a cualquier título perciba. [Resalta la Sala]. 10 Artículo. 1.
SUPRESIÓN Y LIQUIDACIÓN. Suprímase la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE, creada por la Ley 6 de 1945 y transformada en empresa industrial y comercial del Estado, descentralizada de la rama ejecutiva del orden nacional, mediante la Ley 490 de 1998, vinculada al Ministerio de la Protección Social. Para todos los efectos utilizará la denominación "Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE en Liquidación. […] En consecuencia, a partir de la vigencia del presente decreto, dicha entidad entrará en proceso de liquidación, el cual deberá concluir a más tardar en un plazo de dos (2) años, que podrá ser prorrogado por el Gobierno Nacional, mediante acto administrativo debidamente motivado.
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00558-00 […] el reconocimiento de derechos pensionales, tales como pensiones y bonos pensionales, salvo los bonos que sean responsabilidad de la Nación, así como auxilios funerarios, causados a cargo de administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional, y de las entidades públicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación. Para lo anterior, la entidad ejercerá todas las gestiones inherentes a este numeral, tales como la administración de base de datos, nóminas, archivos y asignaciones al Gobierno Nacional en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 […]. [Resalta la Sala].
De conformidad con el texto transcrito, observa la Sala que la misma ley otorgó al Gobierno Nacional facultades extraordinarias para establecer las funciones de la entidad, entre otros fines, lo cual hizo mediante el Decreto Ley 169 de 200811. Por su parte, el artículo 1º, numeral 1°, de dicho decreto ley dispuso que es función de la UGPP: […] el reconocimiento de los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las administradoras exclusivas de servidores públicos del Régimen de Prima Media con Prestación Definida del orden nacional, causados hasta su cesación de actividades como administradoras; así como el de aquellos servidores públicos que hayan cumplido el tiempo de servicio requerido por la ley para acceder a su reconocimiento y se hubieren retirado o desafiliado del Régimen de Prima Media con Prestación Definida sin cumplir el requisito de edad señalado, con anterioridad a su cesación de actividades como administradoras.
De igual manera, le corresponderá la administración de los derechos y prestaciones que reconocieron las mencionadas administradoras y los que reconozca la Unidad en virtud de este numeral. [Resalta la Sala]. La estructura y organización de la UGPP fue establecida mediante el Decreto 5021 de 28 de diciembre de 200912, y luego modificada por el Decreto 575 de 201313, de acuerdo con este el objeto de la entidad incluye: […] reconocer y administrar los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las administradoras exclusivas de servidores públicos del Régimen de Prima Media con Prestación Definida del orden nacional o de las entidades públicas del 11 «Por el cual se establecen las funciones de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, y se armoniza el procedimiento de liquidación y cobro de las contribuciones parafiscales de la protección social». 12 «Por el cual se establece la estructura y organización de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP– y las funciones de sus dependencias». 13 «Por el cual se modifica la estructura de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y se determinan las funciones de sus dependencias».
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00558-00 orden nacional que se encuentren en proceso de liquidación, se ordene su liquidación o se defina el cese de esa actividad por quien la esté desarrollando14. Asimismo, la Sala recuerda que, mediante el Decreto 4269 de 201115 se distribuyeron unas competencias entre Cajanal en Liquidación y la UGPP.
El artículo 1º del citado decreto16 dispuso: Artículo 1°. Distribución de competencias. La ejecución de los procesos misionales de carácter pensional y demás actividades afines que se indican a continuación, será ejercida por la Caja Nacional de Previsión Social -Cajanal EICE en Liquidación y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP, en los siguientes términos: 1.
Atención de solicitudes relacionadas con el reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas. Estarán a cargo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, las solicitudes de reconocimientos de derechos pensionales y prestaciones económicas, radicadas a partir del 8 de noviembre de 2011.
A cargo de la Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal EICE en Liquidación estarán las solicitudes de reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas, radicadas con anterioridad al 8 de noviembre de 2011. 2. Atención del proceso de administración de la nómina de pensionados. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP será la entidad responsable de la administración de la nómina a partir del mes de diciembre de 2011, incluido el reporte de las novedades que se generen al Administrador Fiduciario del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional -FOPEP-.
Para efectos de la incorporación de las novedades de nómina originadas en la atención de las solicitudes que están a cargo de Cajanal EICE en liquidación, esta entidad deberá hacer entrega a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP de la información completa y necesaria para que se pueda efectuar dicha inclusión. 3.
Proceso de Atención al Pensionado, usuarios y peticionarios. A partir del 8 de noviembre de 2011, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, 14 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Conflicto de competencias 11001-03-06-000- 2013-00378-00. 15 «Por el cual se prorroga el plazo de liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE en Liquidación y se modifica el artículo 22 del Decreto 2196 de 2009». 16 «Por el cual se distribuyeron unas competencias en materia de reconocimiento de derechos pensionales».
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00558-00 asumirá integralmente el proceso de atención a los pensionados, usuarios y peticionarios, así como la radicación de los documentos, independientemente de que los servicios requeridos se deriven de solicitudes que deban ser tramitadas por Cajanal EICE en Liquidación, de acuerdo con la distribución de competencias establecidas en el numeral 1º del presente artículo.
Parágrafo: En aquellos casos en que en la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP se presente una solicitud prestacional que deba ser resuelta en forma integral con una solicitud de una prestación diferente que esté pendiente de resolver y que sea competencia de Cajanal EICE en Liquidación, de acuerdo con lo definido en el numeral 1º del presente artículo, la UGPP será la entidad competente para resolver ambas solicitudes. [Resalta la Sala].
En lo relacionado, específicamente, con la actividad judicial, la Sala ha señalado que el sucesor procesal de la extinta Cajanal, para los efectos relacionados con las pensiones y otras prestaciones que estaban a cargo de dicha entidad es la UGPP, autoridad llamada a asumir los procesos judiciales contra la desaparecida caja de previsión, tal como lo dispuso el artículo 22 del Decreto 2196 de 2009, modificado por el artículo 2º del Decreto 2040 de 2011, como se analizará a continuación. 5.2.
Distribución de competencias misionales durante el proceso liquidatorio de Cajanal para definir las reclamaciones económicas. Reiteración17 Antes de entrar en proceso de liquidación, Cajanal atendía sus propias obligaciones legales misionales y, en consecuencia, era clara su competencia para el reconocimiento de pensiones o reclamaciones económicas, tales como el pago de las condenas a cargo de la entidad por reconocimientos o reliquidaciones pensionales ordenadas por autoridades judiciales competentes.
Pero, posteriormente, a partir de la Ley 1151 de 200718, la cual ordenó al Gobierno Nacional emprender todas las acciones tendientes a la liquidación de Cajanal, entre otras entidades de pensiones19, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 2196 de 2009, por el cual suprimió a Cajanal y ordenó que entrara en proceso de liquidación. En el artículo 3º de esa norma prohibió el inicio de nuevas actividades, no obstante, en el inciso segundo del mismo artículo dejó a cargo de Cajanal EICE en Liquidación: 17 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión de 28 de febrero de 2023, radicación 11001-03-06-000-2022-00292-00 y Decisión del 5 de marzo de 2019, radicación 11001030600020190000100. 18 «Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006 – 2010» […] Artículo 155. De la Institucionalidad de la Seguridad Social y la Administración del Régimen de Prima Media con Prestación Definida…el Gobierno, en ejercicio de sus facultades constitucionales, deberá realizar todas las acciones tendientes al cumplimiento de dicho propósito, y procederá a la liquidación de Cajanal EICE, Caprecom y del Instituto de Seguros Sociales, en lo que a la administración de pensiones se refiere.
En ningún caso se podrá delegar el reconocimiento de las pensiones. 19 CAPRECOM y del Instituto de Seguros Sociales ISS. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00558-00 […] las acciones que permitan garantizar el trámite y reconocimiento de obligaciones pensionales y demás actividades afines con dichos trámites […] hasta cuando estas funciones sean asumidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, creada por la Ley 1151 de 2007.
En consonancia con estas previsiones, tanto el Decreto 2196, como los decretos sucesivos que prorrogaron y reglamentaron la liquidación de Cajanal, definieron las reglas específicas de distribución y designación de las competencias misionales y procesales. En primer lugar, el artículo 22 del Decreto 2196 de 2009 estableció lo siguiente: Artículo 22.
El liquidador de la entidad deberá presentar al Ministerio del Interior y de Justicia, dentro de los tres (3) meses siguientes a su posesión, un inventario de todos los procesos judiciales y demás reclamaciones en las cuales sea parte la entidad, el cual deberá contener la información que establezca ese Ministerio. Los procesos judiciales y demás reclamaciones que estén en trámite al cierre de la liquidación que se ordena en el presente decreto, respecto de las funciones que asumirá la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, estarán a cargo del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Los demás procesos administrativos estarán a cargo del Ministerio de la Protección Social.
PARÁGRAFO 1 o. El archivo de procesos y de reclamaciones terminadas y sus soportes correspondientes, será entregado al Ministerio del Interior y de Justicia debidamente inventariado con una técnica reconocida para tal fin, conjuntamente con una base de datos que permita la identificación adecuada. [Resalta la Sala]. Posteriormente, el artículo 2º del Decreto 2040 del 10 de junio 201120, teniendo como fundamento las funciones asignadas a la UGPP en el numeral 4° del artículo 1° del Decreto Ley 169 de 200821 modificó lo dispuesto en el artículo 22 del Decreto 2196 de 2009, así: Artículo 22.
Inventario de procesos judiciales y reclamaciones de carácter laboral y contractual. El liquidador de la entidad deberá presentar al Ministerio de Interior y de Justicia dentro de los tres (3) meses siguientes a su posesión, un inventario de todos 20 «Por el cual se prorroga el plazo de liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social Cajanal EICE en Liquidación y se modifica el artículo 22 del Decreto 2196 de 2009». 21Artículo 1°.
La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, en concordancia con el artículo 156 del Plan Nacional de Desarrollo, Ley 1151 de 2007, tendrá las siguientes funciones: […] 4. Las demás gestiones y funciones necesarias para cumplir con lo dispuesto en este artículo tales como la administración de bases de datos, nóminas, archivos y todo lo relacionado con la defensa judicial de la entidad y las demás que establezca la ley.
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00558-00 los procesos judiciales y demás reclamaciones en las cuales sea parte la entidad, el cual deberá contener la información que establezca ese Ministerio. Los procesos judiciales y demás reclamaciones que estén en trámite al cierre de la liquidación que se ordena en el presente decreto, respecto de las funciones que asumirá la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, estarán a cargo de esta entidad.
Los demás procesos administrativos estarán a cargo del Ministerio de la Protección Social. [Resalta la Sala]. Después, el Decreto 4269 de 2011 modificó parcialmente el régimen de distribución de competencias de la extinta Cajanal EICE previsto en el artículo 2° del Decreto 2040 de 2011, así: Artículo 1°. Distribución de competencias.
La ejecución de los procesos misionales de carácter pensional y demás actividades afines que se indican a continuación, será ejercida por la Caja Nacional de Previsión Social Cajanal EICE en Liquidación y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP, en los siguientes términos: 1.
Atención de solicitudes relacionadas con el reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas. Estarán a cargo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP, las solicitudes de reconocimientos de derechos pensionales y prestaciones económicas, radicadas a partir del 8 de noviembre de 2011.
A cargo de la Caja Nacional de Previsión Social Cajanal EICE en Liquidación estarán las solicitudes de reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas, radicadas con anterioridad al 8 de noviembre de 2011. [Resalta la Sala]. La Sala en reiteradas oportunidades22 al analizar la anterior normativa ha reafirmado que la UGPP sustituyó a Cajanal EICE para la atención de las solicitudes de carácter pensional presentadas a partir del 8 de noviembre de 2011, y de los procesos de carácter pensional que estuvieran en curso a la fecha de su liquidación; y que todas las obligaciones que se derivan de los procesos judiciales culminados antes de la liquidación de Cajanal EICE, las cuales incluyen, a juicio de la Sala, la constitución y administración de las provisiones y el pago de las respectivas condenas que se produjeron en su contra, quedaron radicadas en Cajanal EICE en Liquidación. En ese sentido, se citan las siguientes reglas de competencia identificadas por la Sala23: 22 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión del 11 de octubre de 2015, radicación 11001030600020150015000. 23 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión de 28 de febrero de 2023, radicación 11001-03-06-000-2022-00292-00 y Decisión del 26 de octubre de 2016, radicación 11001-03-06-000- 2016-00093-00. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00558-00 i) La competencia para conocer de las solicitudes pensionales o demás reclamaciones económicas radicadas a partir del 8 noviembre de 2011, son de competencia de la UGPP, mientras que aquellas que fueron presentadas antes de esa fecha, quedaron radicadas en Cajanal E.I.C.E. ii) En lo referente a la defensa judicial de la entidad, la competencia para atender los procesos judiciales de carácter pensional que se encontraban en curso a la fecha de liquidación de Cajanal E.I.C.E. esto es, al 11 de junio de 2013, fue asignada a la UGPP. iii) Mutatis mutandis, las condenas y obligaciones que se derivan de los procesos que fueron decididos y ejecutoriados antes de la liquidación de Cajanal E.I.C.E., fueron radicadas en la extinta entidad.
De acuerdo con todo lo anterior, las reclamaciones económicas en cumplimiento de las sentencias bien pudieron ser reconocidas por Cajanal (antes de entrar en liquidación); por Cajanal en liquidación, o por la UGPP, según la época de la reclamación y las particularidades de cada caso. Lo cierto es que dicha competencia de carácter misional nunca estuvo a cargo del Ministerio de Salud y Protección Social. 5.3.
El sucesor misional y procesal de la extinta Cajanal. Reiteración24 La UGPP asumió íntegramente las competencias misionales que antes eran de Cajanal y por tanto la remplazó procesalmente, con el fin de garantizar la defensa judicial, técnica y material en los procesos y reclamaciones que estaban en trámite al cierre de la liquidación de la Caja.
Es así, porque el artículo 22 del precitado Decreto 2196 de 2009 modificado por el artículo 2º del Decreto 2040 de 2011 prescribió que la función de defensa de Cajanal sería transferida a la UGPP desde la terminación de su liquidación, lo cual ocurrió el día 11 de junio de 2013, fecha en la cual se suscribió el acta final de liquidación. Respecto de las funciones misionales, el Decreto 4107 de 2011 dispuso lo siguiente:
ARTÍCULO
64. CONTINUIDAD DE ACTIVIDADES DE CAJANAL EICE EN LIQUIDACIÓN. Cajanal EICE en liquidación continuará realizando las actividades de que trata el artículo 3o del Decreto 2196 de 2009 hasta tanto estas funciones sean asumidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP.
Así, la UGPP, a partir de la extinción de la personería jurídica de Cajanal declarada mediante Resolución 4911 del 11 de junio de 2013 asumió íntegramente, por 24 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión de 28 de febrero de 2023, radicación 11001-03-06-000-2022-00292-00 y Decisión del 5 de marzo de 2019, radicación 11001030600020190000100.
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00558-00 disposición legal y reglamentaria, las competencias misionales y procesales que antes eran de Cajanal. 5.4. Cuotas partes pensionales. Reiteración25 El sistema de cuotas pensionales se estableció dentro del régimen de seguridad social del sector público colombiano con la finalidad de que las entidades en las cuales el empleado o trabajador había servido o cotizado para su pensión contribuyeran con la entidad o caja pagadora de la prestación, y, a prorrata o en proporción al tiempo de servicio, al pago de la misma.26 A juicio de la Corte Constitucional, las cuotas partes pensionales son: […] un importante soporte financiero para la seguridad social en pensiones, con un origen que antecede al sistema de seguridad social previsto en la ley 100 de 1993, y que representan un esquema de concurrencia para el pago de las mesadas pensionales, a prorrata del tiempo laborado en diferentes entidades o de las contribuciones efectuadas, que constituyen obligaciones de contenido crediticio a favor de la entidad encargada de reconocer y pagar la pensión, con las siguientes características: (i) se determinan en virtud de la ley, mediante un procedimiento administrativo en el que participan las diferentes entidades que deben concurrir al pago;
(ii) se consolidan cuando la entidad responsable reconoce el derecho pensional; y (iii) se traducen en obligaciones de contenido crediticio una vez se realiza el pago de la mesada al ex trabajador. En otras palabras, si bien nacen cuando una entidad reconoce el derecho pensional, sólo son exigibles por esta última a partir del momento en el que se hace efectivo el desembolso de las respectivas mesadas.27 [Resalta la Sala].
Diferentes regímenes normativos regularon la figura de las cuotas partes pensionales antes de la Ley 100 de 1993. En primer lugar, la Ley 6ª de 1945 «Por la cual se dictan algunas disposiciones sobre convenciones de trabajo, asociaciones profesionales, conflictos colectivos y jurisdicción especial de trabajo», al regular la posibilidad para los trabajadores de 25 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión de 28 de febrero de 2023, radicación 11001-03-06-000-2022-00292-00 y Decisión del 24 de julio de 2018, radicación 11001-03-06-000-2018- 00007-00. 26 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 26 de mayo de 2016, radicación 11001-03-06-000-2016-00003-00(2280). 27 Corte Constitucional. Sentencia C- 895 de 2009.
En el mismo sentido, en sentencia T- 596 de 2015, este Alto Tribunal sostuvo: «En el régimen de seguridad social del sector público anterior a la Ley 100 de 1993, se instituyó la figura de las cuotas partes pensionales como un mecanismo que le permitía a la última entidad oficial empleadora o entidad de previsión que estuviera a cargo del reconocimiento y pago de la pensión de vejez, repartir el costo del derecho pensional con las demás entidades públicas o administradoras del sistema a las cuales había estado afiliado el servidor público en proporción al tiempo que éste laboró o realizo aportes a cada una de ellas».
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00558-00 acumular tiempos de servicio en distintas entidades de derecho público para obtener la sumatoria necesaria de tiempo a fin de obtener la pensión, dispuso que «[…] el monto de la pensión correspondiente se distribuirá en proporción al tiempo servido y al salario o remuneración devengados en cada una de aquellas» (Artículo 29).
Con posterioridad, el artículo 1° de la Ley 24 de 1947 introdujo modificaciones a lo establecido por la normativa anterior, pero mantuvo el pago compartido de la prestación. Del mismo tenor fue la Ley 72 de 1947, «Por la cual se modifican los artículos 19 y 25 de la Ley 74 de 1945, se dictan disposiciones relacionadas con las prestaciones sociales del personal uniformado y civil de la Policía Nacional y otras sobre Cajas de Previsión Social».
El artículo 2128 de la citada ley estableció que el trabajador tenía derecho a reclamar el pago de la pensión a la caja de previsión social a la cual se encontrara afiliado al momento de cumplir el tiempo de servicio, y esta, a su vez, podía repetir, en forma proporcional, contra las demás entidades obligadas a contribuir en el pago de las mesadas pensionales29.
Por su parte, el Decreto 1848 del 4 de noviembre de 1969, «Por el cual se reglamenta el Decreto 3135 de 1968», en su artículo 72 dispuso: Artículo 72º.- Acumulación del tiempo de servicios. Los servicios prestados sucesiva o alternativamente a distintas entidades de derecho público, establecimientos públicos, empresas oficiales y sociedades de economía mixta, se acumularán para el cómputo del tiempo requerido para la pensión de jubilación, En este caso, el monto de la pensión correspondiente se distribuirá en proporción al tiempo servido en cada una de aquellas entidades, establecimientos, empresas o sociedades de economía mixta. [Resalta la Sala].
Con posterioridad, la Ley 33 de 1985 «Por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el Sector Público», en su artículo 2º30 reforzó la fijación del valor de las cuotas partes pensionales con la 28 Artículo 21. Los empleados nacionales, departamentales o municipales que al tiempo de cumplir su servicio estén afiliados a una Caja de Previsión Social tendrán derecho a exigirle el pago de la totalidad de la pensión de jubilación. La Caja pagadora repetirá de las entidades obligadas el reembolso de la cantidad proporcional que les corresponda, habida consideración del tiempo de servicio del empleado en cada una de las entidades oficiales. 29 Al respecto, ver: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión del 24 de agosto de 2017, radicación 11001-03-06-000-2017-00070-00. 30 Artículo 2º. La Caja de Previsión obligada al pago de pensión de jubilación, tendrá derecho a repetir contra los organismos no afiliados a ellas, o contra las respectivas Cajas de Previsión, a prorrata del tiempo que el pensionado hubiere servido o aportado a ellos.
El proyecto de liquidación será notificado a los organismos deudores, los que dispondrán del término de quince (15) días para objetarlo, vencido el cual se entenderá aceptado por ellos. Para los efectos previstos en este artículo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público efectuará anualmente las compensaciones a que haya lugar, con cargo a los giros que les correspondan a los organismos o Cajas, por concepto de aportes del Presupuesto Nacional; cuando se trate de entidades del orden departamental, intendencial, comisarial, municipal o del Distrito Radicación: 11001-03-06-000-2024-00558-00 previsión de un silencio administrativo positivo, en virtud del cual si los organismos deudores no objetaban en el plazo perentorio de quince (15) días la liquidación de la pensión, se entendía que la habían aprobado y por lo tanto, quedaban obligados a asumir las cuotas determinadas por la entidad pagadora31.
En igual forma, la Ley 71 de 1988 «Por la cual se expiden normas sobre pensiones y se dictan otras disposiciones», introdujo en su artículo 7° la denominada pensión por aportes en el sistema jurídico colombiano, según el cual: […] los empleados oficiales y trabajadores que acrediten veinte (20) años de aportes sufragados en cualquier tiempo y acumulados en una o varias de las entidades de previsión social que hagan sus veces, del orden nacional, departamental, municipal, intendencial, comisarial o distrital y en el Instituto de los Seguros Sociales, tendrán derecho a una pensión de jubilación siempre que cumplan sesenta (60) años de edad o más si es varón y cincuenta y cinco (55) años o más si es mujer.
Y de esta forma, estableció el deber para las entidades involucradas de concurrir al pago de pensión mediante la cancelación de la cuota parte correspondiente. Para tales efectos dispuso en el parágrafo del artículo en cita: «El Gobierno Nacional reglamentará los términos y condiciones para el reconocimiento y pago de esta prestación y determinará las cuotas partes que correspondan a las entidades involucradas».
En desarrollo de esta disposición, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1160 de 1989 mediante el cual se reglamentó parcialmente la Ley 71 de 1988. Ahora bien, la Ley 100 de 1993 «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones» también se ocupó de la figura de las cuotas partes pensionales en el título IV relativo al «Traslado de Régimen»32.
Especial de Bogotá, la compensación anual se efectuará con cargo a las correspondientes transferencias de impuestos nacionales. 31 Al respecto, ver: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 26 de mayo de 2016, radicación 11001-03-06-000-2016-00003-00(2280). 32 Sobre el particular véase: Corte Constitucional, Sentencia C- 895 de 2009 y Sentencia T-235 de 2002.
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00558-00 En particular, la Ley 100 de 1993 hizo referencia a los denominados bonos pensionales o cuotas partes a cargo de la Nación33; a las características de estos34; a las clases de bonos35; y a las entidades emisoras o contribuyentes de los bonos, entre otros muchos aspectos. En suma, esta ley reconoció la importancia de los bonos pensionales como soporte financiero en el pago en el sistema de seguridad social en pensiones, razón por la cual los catalogó como créditos privilegiados36.
Luego, el Decreto 13 de 200137 reglamentó nuevamente esta figura, refiriéndose a los casos en los que no hay lugar a la expedición de bono pensional, así: Artículo 1: Tiene derecho a bono pensional: a) De conformidad con el artículo 115 de la Ley 100 de 1993, las personas que cumplan los requisitos previstos en dicha norma y se trasladen al régimen de ahorro individual, y b) De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 128 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 1º del Decreto-Ley 1314 de 1994, los servidores públicos que a partir de la 33 Artículo 121.
BONOS PENSIONALES Y CUOTAS PARTES A CARGO DE LA NACIÓN. «La Nación expedirá un instrumento de deuda pública nacional denominado bono pensional, de la naturaleza y con las características señaladas en los artículos anteriores, a los afiliados al Sistema General de Pensiones, cuando la responsabilidad corresponda al Instituto de los Seguros Sociales, a la Caja Nacional de Previsión Social, o a cualesquiera otra Caja, Fondo o entidades del sector público sustituido por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, y asumirá el pago de las cuotas partes a cargo de estas entidades.
Los bonos a cargo de la Nación se expedirán con relación a los afiliados con anterioridad a la fecha de vigencia de la presente Ley y sobre el valor de la deuda imputable con anterioridad a dicha fecha». 34 Artículo 116. CARACTERÍSTICAS. Los bonos pensionales tendrán las siguientes características: a) Se expresarán en pesos; b) Serán nominativos; c) Serán endosables en favor de las entidades administradoras o aseguradoras, con destino al pago de pensiones d) Entre el momento de la afiliación del trabajador y el de redención del bono, devengarán, a cargo del respectivo emisor, un interés equivalente a la tasa DTF, sobre saldos capitalizados, que establezca el Gobierno y, e) Las demás que determine el Gobierno Nacional. 35 Artículo 118.
CLASES. Los bonos pensionales serán de tres clases: a) Bonos pensionales expedidos por la Nación; b) Bonos pensionales expedidos por las Cajas, Fondos o entidades del sector público que no sean sustituidas por el Fondo de Pensiones Públicas del nivel Nacional a que se refiere el Capítulo III del presente Título, y cuya denominación genérica de bono pensional se complementará con el nombre de la Caja, Fondo o Entidad emisora. c) Bonos pensionales expedidos por empresas privadas o públicas, o por cajas pensionales del sector privado que hayan asumido exclusivamente a su cargo el reconocimiento y pago de pensiones y cuya denominación genérica de bono pensional se complementará con el nombre de la entidad emisora. 36 Artículo 126.
CRÉDITOS PRIVILEGIADOS. Los créditos causados o exigibles por concepto de los bonos y cuotas partes de que trata este capítulo, pertenecen a la primera clase del artículo 2495 del Código Civil y tienen el mismo privilegio que los créditos por concepto de salarios, prestaciones sociales o indemnizaciones laborales. 37 «Por el cual se reglamentan parcialmente los artículos 115, 117 y 128 de la Ley 100 de 1993, el Decreto-Ley 1314 de 1994 y el artículo 20 del Decreto-Ley 656 de 1994».
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00558-00 entrada en vigencia del sistema general de pensiones, se trasladen al régimen de prima media con prestación definida administrado por el Instituto de Seguros Sociales. En los casos en que de acuerdo con la ley no corresponda emitir bonos pensionales, la entidad que haya reconocido o que reconozca la pensión, tendrá derecho a obtener el pago de la cuota parte correspondiente a los tiempos de servicio prestados o cotizados a otras entidades que se hayan tomado en cuenta para el reconocimiento de la pensión, de conformidad con las normas aplicables y con sujeción a lo dispuesto en el artículo 4º de la Ley 490 de 1998. [Resalta la Sala].
De todo lo expuesto, es posible concluir que la figura de las cuotas partes pensionales fue de gran importancia en los regímenes pensionales anteriores a la Ley 100 de 1993 y lo sigue siendo dentro del Sistema General de Pensiones estructurado por dicha ley. Como lo ha sostenido la Corte Constitucional, este sistema se encuentra «sustentado en el concepto de concurrencia, en tanto que el recobro es un derecho crediticio a favor de la entidad que ha reconocido y pagado una mesada pensional, la que a su vez puede repetir contra las demás entidades obligadas al pago a prorrata del tiempo laborado o de los aportes efectuados»38. 5.5.
Regulación aplicable a las cuotas partes pensionales a cargo de Cajanal. Reiteración39 En primer término, resulta oportuno tener en cuenta lo dispuesto en el Decreto 575 de 2013, «Por el cual se modifica la estructura de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y se determinan las funciones de sus dependencias».
En su artículo 6° se enlistan las competencias asignadas a la UGPP, entre las que se encuentran, en el numeral 11, las funciones de reconocimiento y administración de las cuotas partes, así: ARTÍCULO 6o. FUNCIONES. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) cumplirá con las siguientes funciones: 1.
Efectuar el reconocimiento de los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las administradoras exclusivas de servidores públicos del Régimen de Prima Media con Prestación Definida del orden nacional, causados hasta su cesación de actividades como administradoras. […] 11. Reconocer las cuotas partes pensionales que le correspondan y administrar las cuotas partes pensionales por cobrar y por pagar reconocidas a la fecha en que se asuma por la Unidad el reconocimiento y administración de los derechos 38 Corte Constitucional, Sentencia C-895 de 2009. 39 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Concepto 2417 del 12 de noviembre de 2019. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00558-00 pensionales, en los términos y condiciones que se determinen en el decreto que disponga la liquidación de la respectiva entidad […]. [Resalta la Sala]. Con fundamento en dicho contenido normativo, es decir, el artículo 6.11. del Decreto 575 de 2013 y, también en atención al artículo 22 del Decreto 2196 de 2009, se infiere que la administración y el reconocimiento de las cuotas partes constituyen una obligación de carácter misional, por lo que tendría que ser asumida por la UGPP.
Ahora bien, el Decreto 2196 de 2009 dispone que la UGPP es la entidad responsable de asumir las obligaciones de carácter misional que se encontraran en trámite al momento del cierre de la liquidación de Cajanal. Con base en lo anterior, se infiere que tal entidad se encuentra llamada a asumir lo relacionado con las cuotas partes de la entidad liquidada, pues, según acaba de indicarse, dichas cuotas partes constituyen una obligación de naturaleza misional.
Esta conclusión no solo encuentra fundamento en lo previsto en el mencionado artículo 22 del Decreto 2196 de 2009; también se soporta en el propio objeto institucional que el Legislador, al aprobar la Ley 1151 de 2007, le asignó a la UGPP al disponer su creación. Las cuotas partes, en la medida en que tienen una incidencia incontrovertible en el reconocimiento de los derechos pensionales constituyen una obligación típicamente misional, y tales deberes son, precisamente, los que la ley quiso encomendar a la UGPP.
En cualquier caso, es preciso indicar que, en aplicación de lo dispuesto en los artículos 1º y 2º del Decreto 1222 de 2013, el pago de estas obligaciones debe hacerse con cargo a los recursos del Fopep. 5.6. El Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional (FOPEP) como encargado del pago de las obligaciones pensionales a cargo de la UGPP.
Reiteración40 El Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional (FOPEP) es una cuenta especial de la Nación, creada sin personería jurídica y adscrita al Ministerio del Trabajo, cuyos recursos se administran a través de encargo fiduciario como resultado de la unión entre la Fiduprevisora, Fiducoldex, Fiduagraria y Fiducolombia. Se creó con dos objetivos específicos: el primero, sustituir a la Caja Nacional de Previsión Social en el pago de pensiones de vejez o de jubilación, de invalidez, de sustitución o sobrevivientes que se encontraban a su cargo o de los fondos insolventes del sector público del orden nacional; y el segundo, reemplazar el pago de las pensiones de ministerios, departamentos administrativos, establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del estado, y demás entidades oficiales que el Gobierno Nacional determine y cuyo pago se realice con aportes de la Nación. 40 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión de 28 de febrero de 2023, radicación 11001-03-06-000-2022-00292-00 y Decisión del 24 de julio de 2018, radicación 11001-03-06-000-2018- 00007-00. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00558-00 Su regulación se encuentra contenida en el artículo 13041 de la Ley 100 de 1993 y su reglamentación en el Decreto 1132 de 1994. En ellos, tanto el legislador como el Gobierno Nacional ratifican la naturaleza jurídica del Fondo como una cuenta especial de la Nación sin personería jurídica cuyos recursos se administran a través de encargo fiduciario.
De igual forma, se le atribuyó la competencia para el pago de pensiones y prestaciones económicas cuyo reconocimiento esté a cargo de la UGPP, de acuerdo con lo establecido en el artículo 2º42 del Decreto 169 de 2008. En suma, el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional (FOPEP) es una cuenta especial de la Nación para el pago de obligaciones, cuyos recursos se administran a través de encargo fiduciario. 6.
Caso concreto De conformidad con los documentos allegados al expediente y la normativa analizada, la Sala de Consulta concluye que es la UGPP la autoridad que debe conocer y tramitar la solicitud de pago de las cuotas partes pensionales del señor José Francisco Gómez Reynoso, en su condición de beneficiario de la pensión mensual vitalicia de jubilación, reconocida por el municipio de Villavicencio mediante Resolución 994 del 20 de diciembre de 2000 y reliquidada en las Resoluciones 168 del 21 de agosto de 2001 y 1846 del 21 de noviembre 2013. 41 Artículo 130.
Fondo de pensiones públicas del nivel nacional. Créase el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, como una cuenta de la Nación adscrita al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, cuyos recursos se administrarán mediante encargo fiduciario. El Fondo sustituirá a la Caja Nacional de Previsión Social en lo relacionado con el pago de las pensiones de vejez o de jubilación, de invalidez y de sustitución o sobrevivientes, y a las demás cajas de previsión o fondos insolventes del sector público del orden nacional, que el Gobierno determine y para los mismos efectos.
El Gobierno Nacional establecerá los mecanismos requeridos para el pago de las pensiones reconocidas o causadas con anterioridad a la presente Ley. A partir de 1995, todas las obligaciones por concepto de pensiones de vejez, de invalidez y de sobrevivientes, reconocidas por la Caja Nacional de Previsión, serán pagadas por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional.
El Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, creado por la Ley 33 de 1985 continuará siendo responsable del reconocimiento y pago de las pensiones de vejez o jubilación, de invalidez y de sobrevivientes, y de los servicios de salud de los congresistas y de los empleados del Congreso y del Fondo que aporten para los sistemas de pensiones y de salud de conformidad con las normas de la presente Ley».
Posteriormente, el Gobierno Nacional expidió el Decreto Reglamentario 1132 de 1994 «Por el cual se reglamenta el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional» a través del cual, además de ratificar su naturaleza jurídica como una cuenta especial de la Nación sin personería jurídica cuyos recursos se administran mediante encargo fiduciario, establece un Consejo Asesor del mismo. 42 Artículo 2º.
Pago de pensiones y prestaciones económicas. El pago de las pensiones y demás prestaciones económicas cuyo reconocimiento esté a cargo de la UGPP se efectuará a través del FOPEP, para lo cual, en todo caso, debe tenerse en cuenta lo establecido en el artículo 13 del Decreto- ley 254 de 2000. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00558-00 Lo anterior, por las siguientes razones: 1.
El Decreto 2196 de 2009 ordenó la extinción y liquidación de Cajanal, entidad que fue sustituida por la UGPP. A partir de la extinción de Cajanal, la UGPP asumió íntegramente las competencias misionales y procesales de la referida Caja, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 22 del Decreto 2196 de 2009 modificado por el artículo 2º del Decreto 2040 de 2011.
Como se estudió en el análisis normativo, para la Sala, el reconocimiento, cobro y pago de cuotas partes pensionales son actividades que corresponden a obligaciones misionales de la extinta Cajanal, sustituida por la UGPP. En consecuencia, tanto las cuotas partes pensionales a cargo de Cajanal derivadas de solicitudes hasta antes del 8 de noviembre de 2011, como aquellas requeridas a partir de esta fecha, son de competencia de la UGPP.
Lo anterior, salvo que expresamente se le haya otorgado a una entidad distinta o a un patrimonio autónomo vigente. 2. En concordancia con lo anterior, el numeral 11 del artículo 6º del Decreto 575 de 2013 establece como una de las funciones de la UGPP, la relativa a reconocer las cuotas partes pensionales que le correspondan. 3. Por otra parte, se destaca que, tal como lo precisó esta Sala en Concepto 2417 del 12 de noviembre de 2019, el Decreto 1222 de 2013 no encomendó al Ministerio de Salud y Protección Social la responsabilidad de asumir la ordenación del pago de las obligaciones misionales relacionadas con cuotas partes pensionales luego de la liquidación del patrimonio autónomo dispuesto para el efecto. 4.
En consecuencia, como la UGPP sustituyó a la extinta Cajanal en todas sus competencias misionales y procesales, desde 2011, y dentro las funciones de dicha unidad está la de reconocer cuotas partes pensionales, le corresponde resolver la solicitud relativa al pago de las cuotas partes pensionales del señor José Francisco Gómez Reynoso, en su condición de beneficiario de la pensión mensual vitalicia de jubilación, reconocida por el municipio de Villavicencio, mediante Resolución 994 del 20 de diciembre de 2000 y reliquidada en Resolución 168 del 21 de agosto de 2001.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR competente a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) para conocer y tramitar la solicitud de pago de las cuotas partes pensionales del señor José Radicación: 11001-03-06-000-2024-00558-00 Francisco Gómez Reynoso, en su condición de beneficiario de la pensión mensual vitalicia de jubilación, reconocida por el municipio de Villavicencio, mediante Resolución 994 del 20 de diciembre de 2000 y reliquidada en las Resoluciones 168 del 21 de agosto de 2001 y 1846 del 21 de noviembre 2013.
SEGUNDO. REMITIR el expediente de la referencia a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) para lo de su competencia.
TERCERO: COMUNICAR la presente decisión a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), al Ministerio de Salud y Protección Social y al señor José Francisco Gómez.
CUARTO: ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.
QUINTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3º del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011. La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE ANA MARÍA CHARRY GAITÁN MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Presidenta de la Sala Consejera de Estado JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejero de Estado Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI, con el fin de garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.