Demandante: Blanca Nieves Barrera Ramírez como agente oficioso de Flor de María Ramírez de Barrera Demandado: Capital Salud E.P.S. Rad: 11001-03-15-000-2024-02289-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Bogotá, D.C., seis (6) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2024-02289-00 Demandante: BLANCA NIEVES BARRERA RAMÍREZ como agente oficioso de FLOR DE MARÍA RAMÍREZ DE BARRERA Demandado: CAPITAL SALUD EPS Tema: Tutela por presunta vulneración del derecho a la salud, en conexidad con la vida e integridad personal.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver, en primera instancia, la solicitud de amparo interpuesta por la señora Blanca Nieves Barrera Ramírez, como agente oficioso de Flor de María Ramírez de Barrera contra Capital Salud E.P.S., en ejercicio de la acción de tutela consagrada en la Constitución Política, artículo 86, y desarrollada por el Decreto 2591 de 1991.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo1 La señora Blanca Nieves Barrera Ramírez, actuando como agente oficioso de Flor de María Ramírez de Barrera inició acción de tutela contra Capital Salud E.P.S., en la que pretende el amparo de su derecho fundamental a la salud, en conexidad con la vida e integridad personal. En sentir de la accionante, la vulneración de tales garantías encuentra sustento en la omisión en que ha incurrido la accionada frente a la autorización de los exámenes médicos ordenados por el médico tratante a efectos de tratar la patología que presenta la señora Ramírez de Barrera. 1 Índice 2 Demandante: Blanca Nieves Barrera Ramírez como agente oficioso de Flor de María Ramírez de Barrera Demandado: Capital Salud E.P.S. Rad: 11001-03-15-000-2024-02289-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 1.2.
Pretensiones Con base en lo anterior, la parte actora solicitó el amparo de los derechos fundamentales invocados y, en consecuencia, pidió: […]
SEGUNDO: Ordenar a la EPS CAPITAL SALUD y/o quien corresponda, que suministre el debido tratamiento, procedimiento y autorizaciones pertinentes para los exámenes requeridos. 1.3. Hechos probados y/o admitidos La solicitud de amparo se fundamentó en los siguientes supuestos fácticos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará: La señora Flor de María Ramírez de Barrera actualmente cuenta con 80 años de edad, con base en su documento de identificación2.
El 19 de enero de 2024, la doctora Lilia Andrea Rojas Garzón, médica internista, diagnosticó a la señora Flora de María Ramírez de Becerra con otros tipos de enfermedad de alzheimer y ordenó el examen médico de electrocardiograma de ritmo o de superficie SOD3. En igual sentido, la doctora Omayra Josely Leal Montaña, médica ginecóloga y obstetricia, en consulta realizada el 29 de febrero de 2024 le diagnosticó tumor maligno del cuerpo de útero, parte no especificada, por lo que ordenó el examen médico de tomografía computada de abdomen y pelvis (abdomen total)4.
Manifestó la agente oficiosa que, pese a los múltiples intentos ante Capital Salud E.P.S., no ha sido posible obtener las citas para llevar a cabo la práctica de los anteriores exámenes médicos. 1.4. Fundamentos de la vulneración En criterio de la accionante, la conducta desplegada por parte de la entidad accionada vulnera los derechos fundamentales a la salud, la vida e integridad personal, pues, desconoce que se trata de un sujeto de especial protección dada su avanzada edad.
Al respecto, indicó: La negación por parte de la EPS CAPITAL SALUD a realizar los exámenes requeridos de manera urgente y sin tanta tramitología pone en riesgo la vida e integridad de mi señora madre FLOR MARIA RAMIREZ de BARRERA adulta mayor, es una violación 2 Ver folio 8 del escrito de tutela. 3 Ver folio 6 del escrito de tutela. 4 Ver folio 5 del escrito de tutela.
Demandante: Blanca Nieves Barrera Ramírez como agente oficioso de Flor de María Ramírez de Barrera Demandado: Capital Salud E.P.S. Rad: 11001-03-15-000-2024-02289-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 evidente a los derechos fundamental a la salud, a la cual se llega por desamparar y poner en riesgo la calidad de vida, atentar contra la dignidad humana, e integridad personal y en consecuente su vida.) 1.5.
Trámite de la acción de tutela Por auto del 10 de mayo de 20245 la magistrada ponente avocó el conocimiento de la solicitud de amparo, ordenó notificar a Capital Salud E.P.S., y vinculó como terceros con interés a la Subred Integrada de Servicios de Salud del Norte E.S.E., y a la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá. 1.6. Intervenciones6 Pese a haber recibido la notificación del auto admisorio de la presente acción, se tiene que tanto la accionada como las intervinientes, en la oportunidad procesal correspondiente, guardaron silencio.
Conforme lo anterior, la Sala dará aplicación al artículo 20 del Decreto 2591 de 19917, por lo que se tendrán por ciertos los hechos que sustentan las pretensiones planteadas en la solicitud de amparo. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Si se atiende a lo indicado en la demanda, al Consejo de Estado no le correspondería conocer de la solicitud de amparo, comoquiera que, la tutela se dirige contra Capital Salud E.P.S., y por ello el reparto del mecanismo de protección constitucional debería hacerse en primera instancia, a los Jueces Municipales.
Lo anterior, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 86 de la Constitución Política, 37 del Decreto Ley 2591 de 1991 y al numeral 1º del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021. Sin embargo, la Corte Constitucional, de manera reiterada, ha indicado que: 3. Ahora bien, según la jurisprudencia pacífica de esta Corporación, las disposiciones contenidas en el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 1983 de 2017, de ninguna manera constituyen reglas de competencia de los despachos judiciales, sino únicamente pautas de reparto de las acciones de tutela.
Ello 5 Índice 5 de Samai 6 Índice 7 de Samai. Mediante Oficios No. 203803 al 203806 del 16 de mayo de 2024 y remitidos a las siguientes direcciones de correo electrónico: correspondencia@subrednorte.gov.co; notificacionesjudiciales@subrednorte.gov.co; notificacionjudicial@saludcapital.gov.co; notificaciontutelas@saludcapital.gov.co; notificacion.tutelas@capitalsalud.gov.co. 7 Si el informe no fuere rendido dentro del plazo correspondiente, se tendrán por ciertos los hechos y se entrará a resolver de plano, salvo que el juez estime necesaria otra averiguación previa.
Demandante: Blanca Nieves Barrera Ramírez como agente oficioso de Flor de María Ramírez de Barrera Demandado: Capital Salud E.P.S. Rad: 11001-03-15-000-2024-02289-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 implica que el mencionado acto administrativo nunca podrá ser usado por las autoridades judiciales para declarar su falta de competencia. Esta forma de proceder se opone, principalmente, al derecho al acceso a la administración de justicia, dado que no existe fundamento alguno para asumir este conjunto normativo como un mandato procesal del que dependa la resolución del asunto en sede de instancia8.
(Negrita y subrayado fuera del texto). Igualmente, las consideraciones del máximo Tribunal Constitucional coinciden con lo dispuesto en el parágrafo 2° del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, en el que se advirtió:
PARÁGRAFO 2. Las anteriores reglas de reparto no podrán ser invocadas por ningún juez para rechazar la competencia o plantear conflictos negativos de competencia. En cumplimiento de las directrices jurisprudenciales y normativas expuestas, el Consejo de Estado asume la competencia para conocer de la demanda que presentó la señora Blanca Nieves Barrera Ramírez, como agente oficioso de Flor de María Ramírez de Barrera.
Por otra parte, se precisa que en el presente caso se satisfacen los requisitos de que trata el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, para dar aplicación a la figura de la agencia oficiosa. Lo anterior, en atención a que la persona titular de los derechos se trata de un adulto mayor que presenta un cuadro clínico que le impide ejercer la propia defensa de sus garantías constitucionales. 2.2.
Problema jurídico Con base en los hechos expuestos en la acción de tutela y las pruebas aportadas al proceso, la Sala debe absolver el siguiente interrogante: • ¿Capital Salud E.P.S., vulneró los derechos fundamentales de la señora Flor de María Ramírez de Barrera, al no autorizar la práctica de los exámenes médicos ordenados? Para resolver el interrogante, se analizarán los siguientes temas: (i) panorama general de la acción de tutela;
(ii) sujetos de especial protección constitucional y el derecho a la salud; y (iii) el caso concreto. 2.3. Panorama general de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona puede ejercer la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales siempre que sean violados o amenazados por la acción u omisión 8 Corte Constitucional Auto A 462 de 219 Demandante: Blanca Nieves Barrera Ramírez como agente oficioso de Flor de María Ramírez de Barrera Demandado: Capital Salud E.P.S. Rad: 11001-03-15-000-2024-02289-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 de las autoridades públicas o de los particulares en los precisos casos en que indica el Decreto 2591 de 1991.
Constituyen rasgos distintivos de esta acción: la inmediatez y la subsidiariedad. El primero apunta al amparo efectivo, concreto y actual del derecho fundamental que se dice vulnerado o amenazado. El segundo, condiciona el ejercicio de esta acción a la inexistencia de otro medio de defensa judicial idóneo y eficaz para evitar la lesión del derecho fundamental. 2.4.
Sujetos de especial protección y el acceso al sistema de salud En lo que respecta a la condición de sujetos de especial protección, la Corte Constitucional lo ha definido como aquellas personas que, debido a condiciones particulares, a saber, físicas, psicológicas o sociales, merecen un amparo reforzado en aras de lograr una igualdad real y efectiva.
En ese sentido, ha establecido que entre los grupos de especial protección se encuentran los niños, los adolescentes, los adultos mayores, los disminuidos físicos, síquicos y sensoriales, las mujeres cabeza de familia, las personas desplazadas por la violencia, aquellas que se encuentran en extrema pobreza y «todas aquellas personas que por su situación de debilidad manifiesta se ubican en una posición de desigualdad material con respecto al resto de la población; motivo por el cual considera que la pertenencia a estos grupos poblacionales tiene una incidencia directa en la intensidad de la evaluación del perjuicio, habida cuenta que las condiciones de debilidad manifiesta obligan a un tratamiento preferencial en términos de acceso a los mecanismos judiciales de protección de derechos, a fin de garantizar la igualdad material a través de discriminaciones afirmativas a favor de los grupos mencionados.» Lo anterior encuentra su fundamento en la Constitución Política que, en los artículos 13 y 44, impone la obligación de promover condiciones para que la igualdad sea real y efectiva, creando garantías para los grupos marginados.
En relación con el derecho al diagnóstico, la Corte Constitucional, en reiterada jurisprudencia ha dicho que todo paciente tiene la posibilidad de exigir a las entidades prestadoras de salud que se le realicen y adelanten los procedimientos que resulten necesarios, a efectos de que el médico tratante pueda determinar la naturaleza u origen de su dolencia y así tener plena certeza sobre la patología, para poder definir la prescripción más adecuada que permita lograr la recuperación de la salud, o al menos asegurar la estabilidad del afectado.
En ese sentido, el máximo órgano de la jurisdicción constitucional en la sentencia T-508 de 2019 explicó que: Demandante: Blanca Nieves Barrera Ramírez como agente oficioso de Flor de María Ramírez de Barrera Demandado: Capital Salud E.P.S. Rad: 11001-03-15-000-2024-02289-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 “(…) es claro que la posibilidad de una persona de obtener cualquier tipo de terapia médica resulta inane si no se logra identificar, con certeza y objetividad, cuál es el tratamiento que puede atender sus enfermedades.
Por ello, el acceso a un diagnóstico efectivo constituye un componente del derecho fundamental a la salud, que, a su vez, obliga a las autoridades encargadas de prestar este servicio a establecer una serie de mecanismos encaminados a proporcionar una valoración técnica, científica y oportuna. Del mismo modo, esa garantía comporta tres facetas, a saber: (i) la prescripción y práctica de las pruebas, exámenes y estudios médicos ordenados a raíz de los síntomas presentados por el paciente, (ii) la calificación igualmente oportuna y completa de ellos por parte de la autoridad médica correspondiente a la especialidad que requiera el caso, y (iii) la prescripción, por el personal médico tratante, del procedimiento, medicamento o implemento que se considere pertinente y adecuado, a la luz de las condiciones biológicas o médicas del paciente, el desarrollo de la ciencia médica y los recursos disponibles.
Adicionalmente, la práctica oportuna de ese dictamen no está condicionada por la existencia de una enfermedad especialmente grave o de un hecho de urgencia médica. Por el contrario, la Corte ha expresado que la expedición de una opinión profesional en un tiempo adecuado es común a todas las patologías y que el derecho al diagnóstico debe materializase de forma completa y de calidad.
En ese orden de ideas, al tratarse de un asunto de salud de una mujer perteneciente a un grupo vulnerable por su avanzada edad merece una especial protección constitucional, este juez de tutela encuentra la necesidad de otorgar un tratamiento diferencial teniendo en cuenta que posiblemente se esté ante un riesgo cierto del bienestar de la accionante. 2.5.
Caso concreto La Sala anticipa que concederá el amparo constitucional solicitado, en la medida que se encuentra demostrado que los médicos tratantes de la señora Flor de María Ramírez de Barrera ordenó la realización de una serie de exámenes cuyo objetivo busca establecer la patología que actualmente padece y con ello definir el tratamiento pertinente.
Demandante: Blanca Nieves Barrera Ramírez como agente oficioso de Flor de María Ramírez de Barrera Demandado: Capital Salud E.P.S. Rad: 11001-03-15-000-2024-02289-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Del mismo modo, de la consulta realizada en ADRES9, se tiene que la señora Flor de María Ramírez de Barrera se encuentra actualmente en estado activo en la E.P.S. Capital Salud bajo el régimen subsidiado y, en ese sentido, se encuentra en la obligación de prestar los servicios de salud en favor de la accionante. 9https://aplicaciones.adres.gov.co/bdua_internet/Pages/RespuestaConsulta.aspx?tokenId=QQ1j95t 3Dkb+OxRaKJvqcQ Demandante: Blanca Nieves Barrera Ramírez como agente oficioso de Flor de María Ramírez de Barrera Demandado: Capital Salud E.P.S. Rad: 11001-03-15-000-2024-02289-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Finalmente, conforme se explicó en líneas anteriores, se tiene que la vulneración de los derechos fundamentales aún subsiste, pues, pese a que la accionada tuvo conocimiento de la presente acción constitucional, decidió guardar silencio y, en consecuencia, resulta procedente aplicar la presunción de que trata el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991.
Sobre este punto, la Corte Constitucional precisó: El artículo 20 del Decreto-Ley 2591 de 1991, consagra la presunción de veracidad como un instrumento para sancionar el desinterés o negligencia de la autoridad pública o el particular contra quien se ha interpuesto la acción de tutela, en aquellos eventos en los que el juez requiere cierta información (art. 19 Decreto 2591 de 1991) y aquella no es allegada dentro del plazo respectivo o simplemente no llega, dicha negligencia tiene como consecuencia que los hechos narrados por el accionante en la demanda de tutela sean tenidos como ciertos.10 2.8.
Conclusión La Sala concederá el amparo de los derechos fundamentales a la salud, en conexidad con la vida e integridad personal en cabeza de la señora Flor de María Ramírez de Barrera y, en consecuencia, dispondrá que en el término de 48 horas Capital Salud E.P.S., informe el sitio, fecha y hora en la que se realizarán los exámenes médicos ordenados a la paciente.
Adicionalmente, es necesario que Capital Salud E.P.S., programe la realización de dichas pruebas dentro de los 10 días siguientes a la notificación de la presente decisión, en aras de no hacer nugatorias las garantías constitucionales amparadas en esta providencia. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 10 T- 517 de 2010.
Demandante: Blanca Nieves Barrera Ramírez como agente oficioso de Flor de María Ramírez de Barrera Demandado: Capital Salud E.P.S. Rad: 11001-03-15-000-2024-02289-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 FALLA PRIMERO: AMPARAR los derechos fundamentales a la salud, en conexidad con la vida e integridad personal en cabeza de la señora Flor de María Ramírez de Barrera.
SEGUNDO: ORDENAR a Capital Salud E.P.S., que en el término de 48 horas, computados a partir de la notificación de la presente decisión, autorice e informé el sitio, fecha y hora en la que se realizarán los exámenes médicos ordenados a la señora Flor de María Ramírez de Barrera. Capital Salud E.P.S., deberá programar tales pruebas dentro de los 10 días siguientes a la notificación de la presente decisión, conforme lo expuesto en la parte considerativa.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
CUARTO: En el evento de no ser impugnada la presente decisión, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.