CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C CONSEJERO PONENTE: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., veinticuatro (24) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: REPARACIÓN DIRECTA Radicación: 54001233300020150049502 (67467) Demandante: GABRIEL QUIÑONEZ MONTAÑEZ Y OTROS Demandado: MUNICIPIO DE TOLEDO Y OTRO Tema: Ocupación permanente por obra pública.
Caducidad del medio de control. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 22 de abril de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, que negó las pretensiones de la demanda. I. SÍNTESIS DEL CASO Según se narra en el libelo introductorio, el 19 de junio de 1985, el municipio de Toledo y el departamento de Norte de Santander ocuparon una porción de terreno del predio “El Espejo”, con ocasión de la construcción de la “Escuela Santa Marta I”.
Los demandantes, quienes aducen ser propietarios del inmueble, consideran que las entidades referidas son patrimonialmente responsables por la ocupación permanente del bien. Radicación: 54001233300020150049502 (67467) Demandante: Gabriel Quiñonez Montañez y otros 2 II.
ANTECEDENTES 1. Demanda El 17 de febrero de 20151, Gabriel Quiñonez Montañez, Gregorio Villamizar de Quiñonez, y Alcira, Aurora, Edilia, Carlos Alberto, Nelly Xiomara, Éibar Javier, Cesar Alirio, Elio Anderson y Samuel Quiñonez Villamizar, mediante apoderado judicial y en ejercicio de la acción de reparación directa, presentaron demanda en contra del municipio de Toledo y el departamento de Norte de Santander, para que fueran declarados patrimonialmente responsables de los perjuicios ocasionados por la ocupación permanente de una porción de terreno del predio “El Espejo”, de su propiedad.
Como pretensiones de su demanda el extremo activo solicita condenar a las entidades accionadas a pagarle, por perjuicios morales, 100 SMLMV a Gabriel Quiñonez Montañez y 50 SMLMV a Gregorio Villamizar de Quiñonez, Alcira Quiñonez Villamizar, Aurora Quiñonez Villamizar, Edilia Quiñonez Villamizar, Carlos Alberto Quiñonez Villamizar, Nelly Xiomara Quiñonez Villamizar, Éibar Javier Quiñonez Villamizar, Cesar Alirio Quiñonez Villamizar, Elio Anderson Quiñonez Villamizar y Samuel Quiñonez Villamizar; por daño a la vida de relación, 100 SMLMV a Gabriel Quiñonez Montañez y 50 SMLMV a Gregorio Villamizar de Quiñonez, Alcira Quiñonez Villamizar, Aurora Quiñonez Villamizar, Edilia Quiñonez Villamizar, Carlos Alberto Quiñonez Villamizar, Nelly Xiomara Quiñonez Villamizar, Éibar Javier Quiñonez Villamizar, Cesar Alirio Quiñonez Villamizar, Elio Anderson Quiñonez Villamizar y Samuel Quiñonez Villamizar; por daño emergente, la suma de $1.343.990.000 a Gabriel Quiñonez Montañez; y por lucro cesante, la suma de $223.151.468 a Gabriel Quiñonez Montañez.
En apoyo de las pretensiones, la parte demandante afirma que mediante escritura pública No. 016 del 26 de febrero de 1980, adquirió el predio denominado “El 1 Fl. 6 a 18, C. 1. Radicación: 54001233300020150049502 (67467) Demandante: Gabriel Quiñonez Montañez y otros 3 Espejo”, ubicado en la Vereda Santa Marta I del municipio de Toledo, Norte de Santander.
Aduce que, en fecha indeterminada, el municipio de Toledo y el departamento de Norte de Santander ocuparon una porción de terreno del predio referido, con ocasión de la construcción de la “Escuela Santa Marta I”. Advierte que para la fecha de presentación de la demanda las entidades aludidas no habían desocupado el predio, ni ha ofrecido pago alguno por el mismo.
Los demandantes, consideran que las entidades públicas referidas son patrimonialmente responsables por la ocupación permanente del predio “El Espejo”, de su propiedad. 2. Contestaciones El 10 de febrero de 20162 el Tribunal Administrativo de Norte de Santander admitió la demanda y ordenó su notificación a las entidades demandadas y al Ministerio Público. 2.1.
El municipio de Toledo3 se opuso a las pretensiones de la demanda, argumentando que la ocupación fue lícita, pues Gabriel Quiñonez Montañez donó el lote de menor extensión en el que se construyó el centro educativo. Adicionalmente, refirió que la escuela funcionó hasta el año 2012, pues tuvo que ser reubicada por encontrarse en una zona de alto riesgo.
Formuló como excepción la de caducidad del medio de control de reparación directa. 2.2. El departamento de Norte de Santander4 manifestó que había operado el fenómeno preclusivo de la caducidad del medio de control de reparación directa, por cuanto el escrito de la demanda se presentó más de 2 años después del momento en que finalizó la construcción de la obra pública. 2 Fl. 86, C. 1. 3 Fl. 112 a 129, C. 1. 4 Fl. 107 a 111, C. 1.
Radicación: 54001233300020150049502 (67467) Demandante: Gabriel Quiñonez Montañez y otros 4 3. Audiencia inicial El 21 de noviembre de 20175-6, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander celebró la audiencia inicial en la que realizó el saneamiento del proceso, resolvió las excepciones previas, decretó pruebas y fijó el objeto del litigio.
Frente a este último punto, es decir, el objeto del litigio, señaló que se circunscribiría a determinar si “el municipio de Toledo y/o el departamento de Norte de Santander, son administrativa y patrimonialmente responsables de los daños y perjuicios sufridos por los demandantes, derivados de la ocupación permanente del predio ‘El Espejo’ ubicado en el paraje de la Vereda Santa Marta I del municipio de Toledo desde el año 1985 debido a la construcción y posterior funcionamiento de un establecimiento educativo”. 4.
Alegatos de conclusión en primera instancia El 16 de marzo de 20187 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. 4.1. La parte demandante8 y el municipio de Toledo9 reiteraron los argumentos expuestos en el escrito de demanda y en la contestación de éste, respectivamente. 5 Es menester poner de presente que en audiencia inicial celebrada el 14 de marzo de 2017, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander declaró probada la excepción de caducidad del medio de control de reparación directa propuesta por las entidades accionadas (Fl. 187 a 190, C. 1.).
Sin embargo, dicha decisión fue recurrida por la parte actora y mediante providencia del 4 de julio de 2017, esta Corporación revocó la anterior decisión al considerar que en el plenario “no existe un medio probatorio que acredite con suficiencia cuál fue el día en que la obra finalizó, para de este modo tener certeza del término de caducidad…por lo que ante la duda se deberá dar trámite al proceso a fin de que en el mismo se determine, sin asomo de dudas, la configuración o no de la caducidad” (Fl. 197 a 201, C. 1.).
En consecuencia, el 15 de septiembre de 2017 se fijó el 21 de noviembre siguiente para celebrar audiencia inicial (Índice 17, Samai. Tribunal Administrativo de Norte de Santander). 6 Fl. 208 a 211, C. 1. 7 Índice 22, Samai. Tribunal Administrativo de Norte de Santander. 8 Fl. 255 a 260, C. 1. 9 Fl. 248 a 253, C. 1. Radicación: 54001233300020150049502 (67467) Demandante: Gabriel Quiñonez Montañez y otros 5 4.2.
El departamento de Norte de Santander y el Ministerio Público guardaron silencio. 5. Sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 22 de abril de 202110 el Tribunal Administrativo de Norte de Santander negó las pretensiones de la demanda, al constatar que los accionantes no probaron el daño antijurídico alegado en el libelo introductorio, puesto que “la ocupación del inmueble como causa de la indemnización, carece de todo sentido en la medida que el propietario no sólo consintió, admitió y cohonestó, sino que fue uno de los promotores de que en su propiedad funcionara la escuela Santa Marta por espacio de más de dos décadas, así como que dentro de dicho espacio de tiempo ninguna reclamación o solicitud orientada a que se le resarciera o compensara de alguna manera presentara al respecto”. 6.
Recurso de apelación El 11 de mayo de 202111 el demandante interpuso recurso de apelación, el cual fue concedido el 14 de mayo de 202112 y admitido el 24 de septiembre siguiente13. 6.1. La parte demandante14 argumentó que el a quo no valoró las pruebas obrantes en el expediente, las cuales, a su juicio, permitían establecer la causación de un daño antijurídico, producto de la ocupación permanente de su inmueble por parte de las entidades accionadas. 7.
Alegatos de conclusión en segunda instancia El Despacho no corrió traslado a las partes para alegar de conclusión, puesto que de conformidad con el artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), modificado por el numeral 5° 10 “SENTENCIAPR”, Índice 2, Samai. 11 “RECURSODEAPEL”, Índice 2, Samai. 12 “AUTOCONCEDERE”, Índice 2, Samai. 13 “AUTOADMITIENDORECURSO”, Índice 2, Samai. 14 “RECURSODEAPEL”, Índice 2, Samai.
Radicación: 54001233300020150049502 (67467) Demandante: Gabriel Quiñonez Montañez y otros 6 del artículo 67 de la Ley 2080 del 202115, no se decretaron pruebas en segunda instancia. Asimismo, se advierte que en esta instancia del proceso el Ministerio Público guardó silencio. III. CONSIDERACIONES 1. Competencia Esta Sala es competente para conocer el recurso de apelación presentado contra la sentencia proferida por el 22 de abril de 2021 por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 150 y 152 numeral 6° del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, pues la cuantía, dada por el valor de la mayor pretensión de la demanda16, supera la exigida de 500 SMLMV, para que un proceso adelantado en ejercicio del medio de control de reparación directa, tenga vocación de doble instancia ante esta Corporación17. 2.
Medio de control procedente La pretensión de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado 15 De conformidad con el artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 del 2021. Trámite del recurso de apelación contra sentencias. “El recurso de apelación contra las sentencias proferidas en primera instancia se tramitará de acuerdo con el siguiente procedimiento: […] 5. Si fuere necesario decretar pruebas, una vez practicadas, el superior autorizará la presentación de alegatos por escrito, para lo cual concederá un término de diez (10) días.
En caso contrario, no habrá lugar a dar traslado para alegar. El secretario pasará el expediente al despacho para dictar sentencia dentro de los diez (10) días siguientes de concluido el término para alegar o de ejecutoria del auto que admite el recurso […]”. 16 El artículo 157 del CPACA dispone que: “la cuantía se determinará por el valor de la multa impuesta o de los perjuicios causados, según la estimación razonada hecha por el actor en la demanda, sin que en ello pueda considerarse la estimación de los perjuicios morales, salvo que estos últimos sean los únicos que se reclamen (…) Para los efectos aquí contemplados, cuando en la demanda se acumulen varias pretensiones, la cuantía se determinará por el valor de la pretensión mayor (…)”.
La demanda se presentó durante su vigencia el 17 de febrero de 2015 (Fl. 6 a 18, C. 1.). 17 En el presente caso la mayor pretensión de la demanda se estima en $1.343.990.000, lo cual es superior a 500 SMLMV ($322.175.000) del año en que ésta se presentó (2015). Radicación: 54001233300020150049502 (67467) Demandante: Gabriel Quiñonez Montañez y otros 7 siguiendo una expresa instrucción de la misma, según lo dispone el artículo 14018 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
En este caso el medio de control procedente es el de reparación directa, porque se reclama la reparación de daños por una ocupación permanente de un inmueble, realizada presuntamente por el municipio de Toledo y el departamento de Norte de Santander. 3. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si el medio de control se ejerció oportunamente frente a la ocupación permanente de un inmueble de propiedad de los demandantes o si, por el contrario, éste se encontraba caducado al momento en que se presentó la demanda. 4.
Solución del problema jurídico Antes de resolver el problema jurídico es menester hacer unas consideraciones generales sobre la vigencia del medio de control. 5. Vigencia del medio de control Comoquiera que el municipio de Toledo y el departamento de Norte de Santander señalaron en la contestación de la demanda que había operado la caducidad del medio de control de reparación directa, es necesario verificar si la demanda se 18 “Artículo 140.
Reparación directa. En los términos del artículo 90 de la Constitución Política, la persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño antijurídico producido por la acción u omisión de los agentes del Estado. De conformidad con el inciso anterior, el Estado responderá, entre otras, cuando la causa del daño sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma.
En todos los casos en los que en la causación del daño estén involucrados particulares y entidades públicas, en la sentencia se determinará la proporción por la cual debe responder cada una de ellas, teniendo en cuenta la influencia causal del hecho o la omisión en la ocurrencia del daño”. Radicación: 54001233300020150049502 (67467) Demandante: Gabriel Quiñonez Montañez y otros 8 presentó en tiempo por cuanto se trata de un presupuesto procesal19.
Así, con el propósito de otorgar seguridad jurídica, de evitar la parálisis del tráfico jurídico dejando situaciones indefinidas en el tiempo, el legislador, apuntando a la protección del interés general20, estableció unos plazos para poder ejercer oportunamente cada uno de los medios de control judicial. Estos plazos resultan ser razonables, perentorios, preclusivos, improrrogables, irrenunciables y de orden público, por lo que su vencimiento, sin que el interesado hubiese elevado la solicitud judicial, implica la extinción del derecho de accionar, así como la consolidación de las situaciones que se encontraban pendientes de solución. El establecimiento de dichas oportunidades legales pretende, además, la racionalización de la utilización del aparato judicial, lograr mayor eficiencia procesal, controlar la libertad del ejercicio del derecho de acción21, ofrecer estabilidad del derecho de manera que las situaciones controversiales que requieran solución por los órganos judiciales adquieran firmeza, estabilidad y con ello seguridad, solidificando y concretando el concepto de derechos adquiridos. 19 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 23 de junio de 2011, Exp. 21093: “[…] respecto a la oportunidad para pronunciarse respecto a este fenómeno jurídico ha de decirse, en primer lugar, que, por tratarse de un presupuesto procesal de la acción, ha de examinarse de manera oficiosa al momento de admitirse la demanda por manera que, conforme prescribe el artículo 143, inc. 3 del Código Contencioso Administrativo, habrá de rechazarla el juez cuando verifique que ha ocurrido, o bien podrá ser propuesta por el demandado mediante el recurso de reposición propuesto contra el auto admisorio de la demanda, o en la contestación de la misma, formulada como excepción de fondo- artículo 144 ordinal 3- e incluso declararla de oficio el Juez en la sentencia definitiva si se encuentra probada, conforme a los mandatos del artículo 164 del C.C.A.” 20 Corte Constitucional.
Sentencia C-394 de 2002: “La caducidad es una institución jurídico procesal a través de la cual, el legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se halla en la necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico.
En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general. Como claramente se explicó en la sentencia C-832 de 2001 a que se ha hecho reiterada referencia, esta es una figura de orden público lo que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del juez, cuando se verifique su ocurrencia.” 21 Consejo de Estado.
Sentencia del 23 de febrero de 2006. Exp. 6871-05 “ el derecho al acceso a la administración de justicia no es absoluto, pues puede ser condicionado legalmente a que la promoción de la demanda sea oportuna y las acciones se inicien dentro de los plazos que señala el legislador (…). El término de caducidad, tiene entonces como uno de sus objetivos, racionalizar el ejercicio del derecho de acción, y si bien limita o condiciona el acceso a la justicia, es una restricción necesaria para la estabilidad del derecho, lo que impone al interesado el empleo oportuno de las acciones, so pena de que las situaciones adquieran la firmeza necesaria a la seguridad jurídica, para solidificar el concepto de derechos adquiridos.
Radicación: 54001233300020150049502 (67467) Demandante: Gabriel Quiñonez Montañez y otros 9 Este fenómeno procesal, de carácter bifronte, en tanto se entiende como límite y garantía a la vez, se constituye en un valioso instrumento que busca la salvaguarda y estabilidad de las relaciones jurídicas, en la medida en que su ocurrencia impide que estas puedan ser discutidas indefinidamente.
La caducidad, en la primera de sus manifestaciones, es un mecanismo de certidumbre y seguridad jurídica, pues con su advenimiento de pleno derecho y mediante su reconocimiento judicial obligatorio cuando el operador la halle configurada, se consolidan los derechos de los actores jurídicos que discuten alguna situación; sin embargo, en el anverso, la caducidad se entiende también como una limitación de carácter irrenunciable al ejercicio del derecho de acción, resultando como una sanción ipso iure22 que opera por la falta de actividad oportuna en la puesta en marcha del aparato judicial para hacer algún reclamo o requerir algún reconocimiento o protección de la justicia23, cuya consecuencia, por demandar más allá del tiempo concedido por la ley procesal, significa la pérdida de la facultad potestativa de accionar.
El artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, señala que el medio de control de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa. 22 Consejo de Estado, Sentencia del 30 de enero de 2013: “Para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, el legislador instituyó la figura de la caducidad como una sanción en los eventos en que determinadas acciones judiciales no se ejercen en un término específico.
Las partes tienen la carga procesal de impulsar el litigio dentro del plazo fijado por la ley y de no hacerlo en tiempo, perderán la posibilidad de accionar ante la jurisdicción para hacer efectivo su derecho. Es así como el fenómeno procesal de la caducidad opera ipso iure o de pleno derecho, es decir que no admite renuncia, y el juez debe declararla de oficio cuando verifique la conducta inactiva del sujeto procesal llamado a interponer determinada acción judicial”. 23 Corte Constitucional.
Sentencia C-574 de 1998: “… [s]i el actor deja transcurrir los plazos fijados por la ley en forma objetiva, sin presentar la demanda, el mencionado derecho fenece inexorablemente, sin que pueda alegarse excusa alguna para revivirlos. Dichos plazos constituyen entonces, una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho, por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado”.
Radicación: 54001233300020150049502 (67467) Demandante: Gabriel Quiñonez Montañez y otros 10 En esa línea, la Corporación24 ha indicado que el término para presentar la demanda en los casos de ocupación permanente por causa de una obra pública debe computarse desde que la obra finaliza, o desde que el actor conoció de la terminación de la obra, si no pudo conocer tal hecho en un momento anterior. 6.
Caso concreto En el sub lite los demandantes pretenden que se declare patrimonialmente responsables al municipio de Toledo y al departamento de Norte de Santander por los perjuicios ocasionados por la ocupación permanente de una porción de terreno del predio “El Espejo”, de su propiedad. Bajo esta óptica, la Sala establecerá cuáles son los hechos probados, para posteriormente analizar si la demanda se presentó en tiempo o no. 7.1.
Hechos probados Antes de señalar cuáles son los hechos que se encuentran probados en el expediente, es menester poner de presente que a las fotografías aportadas por la parte demandante25 se les dará el valor correspondiente, según criterio uniforme de esta Sala26, esto es, teniendo en cuenta las circunstancias de tiempo, modo y lugar en las que fueron tomadas, de manera que permitan dar certeza de los hechos que pretenden acreditar.
Sin embargo, dadas las condiciones en que estas representaciones fueron realizadas, se observa que las mismas no ofrecen certeza de la persona que las realizó ni la fecha cierta en que se produjeron; además, tampoco se respalda su contenido en otro medio probatorio. 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala Plena, sentencia del 9 de febrero de 2011, Rad.: 38271. 25 Fl. 42 a 44, C. 1. 26 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2014, Rad. 28.832.
Radicación: 54001233300020150049502 (67467) Demandante: Gabriel Quiñonez Montañez y otros 11 Así las cosas, debe precisarse que las fotografías que fueron allegadas al proceso por la parte demandante sólo dan cuenta del registro de varias imágenes que no permiten determinar su origen, ni el lugar al que pertenecen las mismas, ni la época en que fueron tomadas y, al carecer de reconocimiento o ratificación, no pueden ser cotejadas con otros medios probatorios allegados y valorados en el presente proceso27.
Ahora bien, se evidencia que, de conformidad con los medios probatorios allegados oportuna y válidamente al proceso, se demostraron los siguientes hechos: 7.1.1. Se acreditó que, mediante escritura pública No. 016 del 26 de febrero de 1980, Gabriel Quiñonez Montañez compró a Istmenia Fuentes de Tarazona el predio rural “El Espejo”, identificado con matrícula inmobiliaria 272-3060, ubicado en el municipio de Toledo (Norte de Santander).
De esta información da cuenta copia auténtica del correspondiente certificado de libertad y de tradición28. 7.1.2. Consta que, en fecha indeterminada, se construyó la “Escuela Santa Marta I” en el inmueble identificado con matrícula inmobiliaria 272-3060, la cual constaba de “dos salones con ventana, empañetados, una cocina, baños, un pasillo, cubierta en Eternit, no contando con campos deportivos, ni huerta escolar”.
De esta información da cuenta copia auténtica de la certificación expedida el 16 de julio de 2016 por la Secretaría de Planeación y Desarrollo del Municipio de Toledo29. 7.1.3. Se acreditó que, mediante el Decreto No. 880 de 2002, la Secretaría de Educación de la Gobernación de Norte de Santander asoció la “Escuela Santa Marta I” al “Colegio Gibraltar” del municipio de Toledo, según da cuenta copia auténtica de dicho Decreto30. 27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 13 de junio de 2013, Exp. 27.353. 28 Fl. 41, C. 1. 29 Fl. 137, C. 1. 30 Fl. 152 y 153, C. 1.
Radicación: 54001233300020150049502 (67467) Demandante: Gabriel Quiñonez Montañez y otros 12 7.1.4. Está probado que, mediante el Decreto No. 170 de 2005, la Secretaría de Educación de la Gobernación de Norte de Santander fusionó la “Escuela Santa Marta I” al “Colegio Gibraltar” del municipio de Toledo, según da cuenta copia auténtica de dicho Decreto31. 7.1.5.
Consta que el 24 de septiembre de 2010, Roque Alirio Bautista Urbina, técnico en planeación y desarrollo municipal, informó al alcalde de Toledo los resultados de la visita técnica realizada a la “Escuela Santa Marta I”, resaltando que “la escuela está demasiado retirada del centro de la vereda, ubicada cerca de una falla geológica, el servicio de agua está fallando debido a la red de conducción que está deteriorada y el restaurante escolar no cuenta con utensilios para el buen funcionamiento”.
Además, le comunicó que “en reunión con la comunidad, esta plantea que como la escuela está cerca del deslizamiento y retirada del centro de la vereda, es conveniente comprar un lote más arriba y construir la nueva escuela”. De esta información da cuenta copia auténtica del referido memorial32. 7.1.6. Se demostró que el 28 de diciembre de 2010, el alcalde de Toledo informó al director territorial de Corponor-Pamplona, cuáles eran las áreas de alto riesgo del municipio.
Entre ellas refirió la “Escuela Santa Marta I” por “eventos de deslizamiento y aguas sin control”, según da cuenta copia auténtica de dicho escrito33. 7.1.7. Consta que hasta septiembre de 2012 funcionó la “Escuela Santa Marta I” en el predio de propiedad de Gabriel Quiñonez Montañez, “cuando debió trasladarse hasta la nueva sede educativa, por encontrarse la antigua escuela en zona de alto riesgo, según da cuenta el plan local de emergencia y contingencia del municipio”.
De esta información da cuenta copia auténtica de la certificación expedida el 15 de julio de 2016 por la Secretaría de Planeación y de Desarrollo del municipio de Toledo34. 31 Fl. 146 y 147, C. 1. 32 Fl. 168, C. 1. 33 Fl. 134 a 136, C. 1. 34 Fl. 138, C. 1. Radicación: 54001233300020150049502 (67467) Demandante: Gabriel Quiñonez Montañez y otros 13 7.1.8.
Se demostró que el 27 de mayo de 2016, Marlon Ortega Rivera, inspector rural de policía del corregimiento de Gibraltar (Toledo) entrevistó a algunos de los residentes de la vereda Santa Marta I y concluyó que “el señor Gabriel Quiñonez Montañez era el presidente de la junta de la respectiva vereda para el momento en que se fundó la escuela, asimismo, que por el hecho de que los niños vivían más cerca de su finca, este donó de forma verbal el lote para la construcción de la escuela, que con el paso de los años se comprometió a hacer la escritura del lote…se advirtió que el señor Gabriel hace algunos años tenía la voluntad de dar el traspaso pero que su estrado mental se ha venido deteriorando”.
De esta información da cuenta copia auténtica del acta de dicha diligencia35. 7.2. Análisis de caducidad frente a la ocupación permanente En el caso sub examine se tiene que el daño alegado consiste en la ocupación permanente de una porción de terreno del predio “El Espejo”, producto de la construcción de la “Escuela Santa Marta I”.
Bajo ese entendido, y como se indicó anteriormente, el artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispone que el medio de control de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa.
Asimismo, el artículo 136 del Decreto 1º de 198436 (Código Contencioso Administrativo), vigente para la época de los hechos, señalaba “la reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de 35 Fl. 156, C. 1. 36 Fecha de entrada en vigencia: 01 de marzo de 1984.
Radicación: 54001233300020150049502 (67467) Demandante: Gabriel Quiñonez Montañez y otros 14 ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa”. Sumado a lo anterior, se advierte que cuando existe ocupación permanente de un inmueble por trabajos públicos, el interesado no debe esperar a que el daño cese, puesto que dicho supuesto no acontecerá, en tanto la construcción no desaparecerá. Por el contrario, deberá atenderse el conocimiento del daño y su consolidación para efectos de determinar el punto de partida de la caducidad, en los términos antes anotados, pese a que la ocupación material se proyecte indefinidamente en el tiempo.
En esa línea, la Corporación37 ha indicado que el término para presentar la demanda en los casos de ocupación permanente por causa de una obra pública debe computarse desde que la obra finaliza, o desde que el actor conoció de la terminación de la obra, si no pudo conocer de tal hecho en un momento anterior. Bajo el anterior contexto, la Sala procederá a analizar a partir de qué fecha la parte demandante tuvo conocimiento de la terminación de la construcción de la “Escuela Santa Marta I” y, en consecuencia, de la posibilidad de demandar por la presunta ocupación permanente de su propiedad.
Así, además de los medios probatorios arrimados al proceso, de los cuales ya se hizo un recuento en los hechos probados, obra en el expediente el testimonio de Raúl Camargo Camargo38, vecino de Gabriel Quiñonez Montañez, quien manifestó que la “Escuela Santa Marta I” funciona desde 1985. Justamente, el testigo señaló lo siguiente: “…Preguntado.
¿Desde cuando funciona la Escuela Santa Marta I? Contestó. Esa escuela está funcionando desde 1985…”. De otro lado, se cuenta con el testimonio de Miguel Mendoza39, también vecino de Gabriel Quiñonez Montañez, quien frente a los hechos objeto de la demanda, señaló que la “Escuela Santa Marta I” empezó a funcionar en el año 1985. Adicionalmente, 37 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala Plena, sentencia del 9 de febrero de 2011, Rad.: 38271. 38 “VIDEOAUDIENCIA”, Índice 2, Samai. 39 “VIDEOAUDIENCIA”, Índice 2, Samai.
Radicación: 54001233300020150049502 (67467) Demandante: Gabriel Quiñonez Montañez y otros 15 afirmó que la construcción de la escuela en el predio “El Espejo” fue una iniciativa de su propietario – ahora demandante - Gabriel Quiñonez Montañez, quien para esa época era presidente de la junta de acción comunal. Al efecto, señaló: “Preguntado.
¿Qué conoce usted respecto de la existencia de la Escuela Santa Marta I en el predio ‘El Espejo’? ¿Cuándo empezó a funcionar? Contestó. Doctor eso fue en 1985, nosotros inventamos la escuela…Preguntado. ¿el señor Gabriel Quiñonez hizo parte de quienes inventaron hacer una escuela? Contestó. Si señor. Preguntado. ¿Es decir, el señor Gabriel Quiñonez consintió que se construyera una escuela en su predio ‘El Espejo’? Contestó. Sí señor, él fue el que encabezó todo…Preguntado.
¿Desde cuándo funcionó la escuela? Contestó. Desde 1985…”. A su turno, se tiene que Francisco Vera Rincón40, vecino de Gabriel Quiñonez Montañez, en su declaración juramentada señaló que el lote en el cual se construyó la “Escuela Santa Marta I” fue donado por el señor Quiñonez Montañez, quien para esa fecha era el presidente de la junta de acción comunal.
Además, refirió que la escuela dejó de funcionar en septiembre de 2012 por encontrarse en una zona de alto riesgo. A propósito, el testigo manifestó: “donde se estableció la escuela fue un lote donado a la comunidad por el señor Gabriel, ayudando igualmente a construirla, tiempo para el que Quiñonez Montañez era el presidente de la junta de acción comunal…la escuela dejó de funcionar en septiembre de 2012…debió ser reubicada por encontrarse en zona de alto riesgo…el señor Gabriel se vio beneficiado con la escuela y no se opuso a su funcionamiento”.
En el mismo sentido, obra el testimonio de Ciro Alfonso Vera Rincón41, también vecino de Gabriel Quiñonez Montañez, quien señaló que el señor Quiñonez Montañez, en ese entonces presidente de la junta de acción comunal, regaló el lote donde se construyó la “Escuela Santa Marta I”. Sobre el particular, refirió que en el año 1985 empezó a funcionar la misma y dejó de hacerlo en septiembre de 2012, pues se encontraba en una zona de alto riesgo.
Al efecto, en esta diligencia manifestó: “Gabriel Quiñonez regaló el lote en donde funciona la escuela desde el año 1985… él vio la necesidad de la misma, la cual fue construida una parte por la propia comunidad y otra por la Federación… luego, por encontrarse construida en 40 “VIDEOAUDIENCIA”, Índice 2, Samai. 41 “VIDEOAUDIENCIA”, Índice 2, Samai.
Radicación: 54001233300020150049502 (67467) Demandante: Gabriel Quiñonez Montañez y otros 16 zona de alto riesgo se trasladó en el mes de septiembre de 2012… las instalaciones se encuentran deshabitadas”. En esta línea, se considera que las declaraciones de Raúl Camargo Camargo, Miguel Mendoza, Francisco Vera Rincón y Ciro Alfonso Vera Rincón tienen valor probatorio, pues se realizaron bajo la gravedad de juramento y provienen de personas que tuvieron conocimiento directo de los acontecimientos por los que se presentó la demanda, por cuanto todos eran habitantes de la vereda Santa Marta y vecinos de Gabriel Quiñonez Montañez para la época de los hechos; además de que tuvieron pleno conocimiento de la construcción y funcionamiento de la “Escuela Santa Marta I”.
Igualmente, sus aseveraciones no se encuentran tergiversadas o parcializadas, pues ellas relatan de modo claro la forma en que conocieron de los hechos objeto de demanda. De otro lado, la Sala observa que en los supuestos fácticos descritos en el libelo introductorio, se afirmó lo siguiente: “reclaman todos los accionantes por la ocupación del inmueble denominado ‘El Espejo’ ubicado en el paraje de la vereda Santa Marta 1 del municipio de Toledo, departamento de Norte de Santander…según manifestación de mis mandantes el inmueble fue ocupado desde 1985 para funcionar la escuela ‘Santa Marta I’…el predio lleva ocupado 10.798 días – desde el año 1985 hasta la fecha inclusive” (Se resalta).
De lo expuesto, se advierte que ni en la demanda ni en los testimonios se indicó la fecha exacta en que terminó la construcción de la “Escuela Santa Marta I” en el predio “El Espejo”; sin embargo, de lo expuesto en el libelo introductorio y las declaraciones juramentadas de Raúl Camargo, Miguel Mendoza, Francisco Vera Rincón y Ciro Alfonso Vera Rincón, es posible establecer que para el año 1985, los actores ya tenían conocimiento de la finalización de la obra pública en el bien, pues para esa fecha la “Escuela Santa Marta I” ya se encontraba en funcionamiento.
Al respecto, se advierte que lo afirmado en la demanda y lo manifestado por los testigos son los únicos elementos temporales contenidos en el plenario que dan cuenta de la certeza de que los actores conocían la afectación predial que reclaman, en consecuencia, es a partir del año 1985 que debe comenzarse a contar el término Radicación: 54001233300020150049502 (67467) Demandante: Gabriel Quiñonez Montañez y otros 17 de caducidad del medio de control de reparación directa, pues, en efecto, salta a la vista que para ésta fecha ya funcionaba la “Escuela Santa Marta I”, que se construyó en el predio “El Espejo”.
Así pues, según lo expuesto, se advierte que en el caso de marras el derecho de accionar no se ejerció en tiempo, teniendo en cuenta que el término para presentar la demanda de forma oportuna feneció en el año 1987 y que el escrito de demanda solo se presentó hasta el año 201542, esto es, cuando ya habían transcurrido ampliamente los dos (2) años que otorga la ley procesal para ejercer el derecho de acción de forma oportuna.
Y aunque el 10 de junio de 201443 los demandantes presentaron solicitud de conciliación extrajudicial, lo cierto es que dicha presentación no tuvo la virtualidad de suspender el plazo en los términos de la Ley 640 de 2001, en tanto que para esa fecha ya había caducado el medio de control de reparación directa. De tal suerte, fuerza es, entonces, revocar la sentencia del 22 de abril de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, que negó las pretensiones de la demanda, para en su lugar, declarar probada la excepción de caducidad del medio de control de reparación directa, por las razones expuestas en precedencia. 8.
Condena en costas El artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 establece que, “salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”. Al punto, el artículo 365 del Código General del Proceso, vigente para el momento en el que se interpuso la demanda, establece las siguientes reglas para proceder a la condena en costas, a saber: 42 Fl. 6 a 18, C. 1. 43 Fl. 126 a 131, C. 1.
Radicación: 54001233300020150049502 (67467) Demandante: Gabriel Quiñonez Montañez y otros 18 “1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código. […]. 2.
La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella. 3. En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda. 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. 5.
En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión […]. 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”. De conformidad con las normas anteriormente transcritas, en la parte resolutiva se condenará en costas a la parte actora, toda vez que el recurso de apelación que interpuso no prosperó. La liquidación de las costas la hará de manera concentrada el a quo, en los términos del artículo 366 del Código General del Proceso, tomando en consideración lo dispuesto por el artículo 365.8 ejusdem, es decir, teniendo en cuenta para dicha liquidación las expensas que aparezcan efectivamente probadas en el proceso.
En relación con las agencias en derecho44 en segunda instancia, se entienden causadas en razón de la naturaleza, calidad, la cuantía del proceso y la actuación desplegada por la parte vencedora45. A su turno, el Acuerdo 1887 de 200346 proferido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, determina que, en los procesos declarativos con cuantía en segunda instancia, podrán fijarse “hasta por el cinco por ciento (5%) del valor de las pretensiones reconocidas o negadas en la sentencia”.
En este sentido, se advierte que en segunda instancia la parte vencedora no desplegó actuación alguna, en consecuencia, no habrá lugar al pago de agencias en derecho a cargo del extremo activo. 44 Cfr. Art. 365 y ss. CGP. 45 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 5 de marzo de 2021. Rad.: 51034 46 Por el cual se establecen las tarifas de agencias en derecho.
Radicación: 54001233300020150049502 (67467) Demandante: Gabriel Quiñonez Montañez y otros 19 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 22 de abril de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, que negó las pretensiones de la demanda, y en su lugar DECLARAR probada la excepción de caducidad del medio de control, conforme a las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: CONDENAR en costas a la parte demandante, las cuales serán liquidadas de manera concentrada por el Tribunal a quo, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia y tomando en consideración lo dispuesto en los artículos 365.8 y 366 del Código General del Proceso.
TERCERO: NEGAR las agencias en derecho por la segunda instancia.
CUARTO: En firme esta providencia ENVÍESE el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE, CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JAIME ENRIQUE RODRIGUEZ NAVAS WILLIAM BARRERA MUÑOZ Magistrado Magistrado VF