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19001233300020190023901Consejo de Estado · Sección Segunda (Subsección A)Sentencia2021-11-05

Radicación interna: 3978-2021 · LEY 1437 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

Ponente: Jorge Iván Duque Gutiérrez

Actor: Maria Cecilia Escobar Ortiz·Demandado: Unidad Administrativa Especial De Gestion Pensional Y Contribuciones Parafiscales De La Proteccion S

w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D.C., cinco (5) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho.

Radicación: 19001-23-33-000-2019-00239-01 (3978–2021) Demandante: María Cecilia Escobar Ortiz Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social. Temas: Pensión gracia. Cosa juzgada. Ley 1437 de 2011. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala de Subsección procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 26 de agosto de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca que declaró la cosa juzgada parcial y negó las súplicas de la demanda de la referencia. I.

ANTECEDENTES 1.1. Pretensiones de la demanda.1 María Cecilia Escobar Ortiz, por intermedio de apoderado judicial, solicitó declarar la nulidad de las Resoluciones RDP 043600 del 21 de noviembre de 2017 y RDP 005032 del 9 de febrero de 2018, proferidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección S ocial (en delante UGPP), por medio de las cuales negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia y confirmó dicha decisión, 1 Folios 1 a 29 del expediente.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 19001-23-33-000-2019-00239-01 Demandante:María Cecilia Escobar Ortiz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 respectivamente. Como restablecimiento del derecho, pidió que se ordene a la UGPP (i) concederle la pensión gracia a partir del 15 de mayo de 2017, fecha en que adquirió el estatus pensional;

(ii) reajustar las sumas reconocidas de acuerdo con el IPC; y (iii) pagar los intereses moratorios conforme al artículo 192 del CPACA. 1.2. Hechos que fundamentan la demanda. La señora María Cecilia Escobar Ortiz indicó que nació el 25 de octubre de 1953, razón por la cual cumplió los 50 años de edad el 24 de octubre de 2003. Asimismo, que prestó servicio como docente oficial de la siguiente manera: Actos de nombramiento Fechas Desde Hasta Decreto 987 de 1978 (Nacionalizada) 1 de noviembre de 1978 31 de mayo de 1979 Resolución 5790 de 1979 (Nacional) 1 de junio de 1979 14 de diciembre de 1997 Nombramiento anterior muta a departamental 15 de diciembre de 1997 17 de julio de 2003 Nombramiento muta a municipal 18 de julio de 2003 19 de mayo de 2017 Precisó que el 18 de agosto de 2017 radicó reclamación para el reconocimiento y pago de la pensión gracia ante la UGPP, la cual fue resuelta de manera negativa a través de las Resoluciones RDP 043600 del 21 de noviembre de 2017 y RDP 005032 del 9 de febrero de 2018.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 19001-23-33-000-2019-00239-01 Demandante:María Cecilia Escobar Ortiz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 1.3. Fundamentos de derecho y concepto de la vulneración. La señora María Cecilia Escobar Ortiz, como concepto de violación, argumentó que la entidad demandada inaplicó las siguientes disposiciones normativas: artículos 1, 2, 13, 25, 29, 48, 53,151, 286, 287, 288, 356 Y 357 de la Constitución Política; artículos 3, 4 y 13 de la Ley 39 de 1903; artículos 1, 2, 3 y 4 de la Ley 114 de 1913; artículo 6 de la Ley 116 de 1928; artículo 3 de la Ley 37 de 1933; artículo 1 de la Ley 24 de 1947; artículo 4 de la Ley 4 de 1966; artículo 5 del Decreto Reglamentario 1743 de 1966; artículos 1 y 10 de la Ley 43 de 1975; artículos 1,2,3,5 y 6 del Decreto Ley 2277 de 1979; artículos 1, artículo 15, numeral 2, literal a de la Ley 91 de 1989; artículos 2; 3,6, 14 y 15 de la Ley 60 de 1993; artículo 14 de la Ley 100 de 1993; artículos 7, 34, 37, 38 y 41 de la Ley 715 de 2001 y;

Decreto 118 del 18 de julio de 2003 y los artículos 42 y 80 del CPACA. Al respecto, consideró que la entidad demandada expidió los actos administrativos con falsa motivación al determinar que prestó en su mayoría un servicio nacional y no territorial. Aclaró que alcanzó el estatus pensional por haber prestado servicio docente departamental y municipal y relató que si bien tuvo una vinculación del orden nacional desde el 1 de junio de 1979 hasta el 14 de diciembre de 1997, ésta cambió al orden departamental desde el 15 de diciembre de 1997 hasta el 17 de julio de 2003, por mandato de la Ley 60 de 1993, teniendo en cuenta que el departamento del Cauca fue certificado para la prestación del servicio educativo de conformidad con la Resolución 6270 del 16 de diciembre de 1996 y según acta del 15 de diciembre de 1997, por medio del cual el Ministerio de Educación Nacional entregó la educación al departamento.

A partir del 18 de julio de 2003 hasta el 19 de mayo de 2013 el vínculo que era departamental, mutó a municipal de conformidad con el artículo 41 de la Ley 715 de 2001 y del acta de entrega de la Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 19001-23-33-000-2019-00239-01 Demandante:María Cecilia Escobar Ortiz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 administración del servicio educativo del 18 de julio de 2003, el departamento del Cauca entregó la educación pública al municipio de Popayán, el cual mediante Decreto 118 del 18 de julio de 2003 incorporó de manera global la planta de cargos del personal docente, por la municipalización de la educación. En ese orden de ideas, cumplió con el tiempo de labor docente requerido para la pensión gracia de acuerdo con la Ley 114 de 1913. 1.4.

Contestación de la demanda. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP2, por intermedio de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda. Señaló que la demandante se desempeñó como docente nacional desde el 1 de junio de 1979 hasta el 19 de mayo de 2017, fecha del último certificado de historia laboral, razón por la cual no cumple con la totalidad de los requisitos para acceder a la prestación reclamada.

Por otro lado, manifestó que el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Popayán, mediante sentencia del 25 de mayo de 2012, resolvió negar el reconocimiento de la pensión gracia a la demandante, al considerar lo siguiente: «Ahora en lo referente al caso bajo estudio, la accionante estuvo vinculada como docente en el colegio Santa Catalina Laboure de Bolivar Cauca, colegio oficial nacionalizado, en el nivel de secundaria, posteriormente laboró en la institución educativa Francisco José de Caldas INEM NACIONAL POPAYAN y en la institución Educativa Alejandro de Humboldt, AMBOS ESTABLECIMIENTOS EDUCATIVOS DE CARÁCTER NACIONAL.

En dicha actividad se desempeñó por 29 años y 9 meses, según consta en certificado de tiempo de servicio s No. 2 Folios 320 a 334 del expediente. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 19001-23-33-000-2019-00239-01 Demandante:María Cecilia Escobar Ortiz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 0611 expedido el 24 de noviembre de 2008 por la secretaria de Educación, Cultura y Deporte (folio 114)».

En ese orden de ideas, la entidad demandada sostuvo que existe una identidad de partes y pretensiones en el proceso objeto de estudio y el que ya fue resuelto por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Popayán. Finalmente, propuso como excepciones (i) cosa juzgada; (ii) inexistencia de la obligación demandada y cobro de lo no debido;

(iii) ausencia de vicios en los actos administrativos demandados; y (iv) prescripción. 1.5. Decisión de primera instancia objeto de apelación.3 En sentencia del 27 de mayo de 2021 el Tribunal Administrativo del Cauca, planteó como problema jurídico lo siguiente: «Tal como se determinó en el auto de 20 de mayo de 2021, el problema jurídico a resolver se contrae a determinar: "Si se estructura o no el fenómeno jurídico de cosa juzgada que dé lugar a la terminación del proceso.

De resultar negativa la respuesta al problema jurídico anterior, debe establecerse si hay lugar a declarar o no la nulidad de la Resolución No. RDP 043600 de 21 de noviembre de 2017 por medio de la cual se denegó el reconocimiento y pago de la pensión gracia a la demandante, y de la Resolución No. RDP 005032 de 09 de febrero de 2018 que resolvió el recurso de apelación, a efectos de determinar si el tiempo de servicios prestado por la demandante puede ser computado para el reconocimiento pensional».

Al respecto, declaró configurada la excepción previa de cosa juzgada y negó las pretensiones de la demanda. 3 Folios 375 a 381 del expediente. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 19001-23-33-000-2019-00239-01 Demandante:María Cecilia Escobar Ortiz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 Como fundamento de la decisión, indicó que, en la decisión proferida en el año 2014, se analizó el carácter nacional o territorial de la vinculación de la demandante para los años 1997 a 30 de julio de 2008, para los cuales determinó su carácter como nacional.

Así las cosas, resolvió declarar la excepción de cosa juzgada, pero únicamente para los periodos referenciados. Sobre los tiempos de servicios comprendidos entre agosto de 2008 y el año 2017, sostuvo que la demandante mediante Resolución 5790 del 9 de abril de 1979, fue nombrada como docente de carácter nacional y mantuvo vigente dicha vinculación, puesto que la descentralización de la educación no implica que los docentes que tenían la calidad de nacionales adquirieran la naturaleza de territoriales o nacionalizados por la expedición de la Ley 60 de 1993.

Así, el a quo determinó que la docente no puede ser beneficiaría de la pensión gracia, pues no cumplió con el requisito de 20 años de servicio del orden territorial o nacionalizado. 1.6. Recurso de apelación.4 El apoderado de la señora María Cecilia Escobar Ortiz allegó escrito con el que se opuso a la sentencia de primera instancia. Precisó que no se configuró la cosa juzgada, por cuanto no existe en los procesos identidad de objeto ya que en la primera demanda se solicitó la nulidad de las Resoluciones 6589 del 15 de febrero de 2006 y en el presente asunto, pretendió la nulidad de las RDP 043600 del 21 de noviembre de 2017 y RDP 005032 del 9 de febrero de 2018.

Sostuvo que, a pesar de que existe una identidad de partes, pretende el reconocimiento y pago de la pensión gracia y en ambos procesos la administración se pronunció de manera negativa, lo cierto es que no existe identidad de objeto ya que los actos 4 Folios 384 al 406 del expediente. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 19001-23-33-000-2019-00239-01 Demandante:María Cecilia Escobar Ortiz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 administrativos demandados son diferentes, al igual que la adquisición del estatus y la cuantía. Añadió que tampoco existió una identidad de causa en la medida que, los hechos son diferentes en relación con los tiempos de servicios y su forma de contabilización y acumulación. Sobre los tiempos de servicio, sostuvo que el tribunal no se pronunció respecto a la mutación del vínculo laboral de nacional a departamental y municipal, y, además, no valoró en debida forma y de acuerdo con la jurisprudencia existente, el material probatorio obrante en el expediente. 1.7.

Trámite correspondiente a la segunda instancia. María Cecilia Escobar Ortiz, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, la Procuraduría Delegada ante el Consejo de Estado y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES 2.1.

Competencia. El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto 5, de acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso 6. 5 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 6 «Competencia del superior.

El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.» Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 19001-23-33-000-2019-00239-01 Demandante:María Cecilia Escobar Ortiz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 2.2.

Del problema jurídico. Considera esta Sala de Subsección que el estudio y posterior decisión debe centrarse en establecer lo siguiente: ¿En el caso de la referencia operó el fenómeno de la cosa juzgada parcial como lo declaró el a quo en primera instancia? En caso negativo, ¿María Cecilia Escobar Ortiz, en su calidad de docente oficial, tiene derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia? 2.3.

Normas y jurisprudencia aplicable al asunto. 2.3.1. El fenómeno jurídico de la cosa juzgada. 7 La institución jurídica procesal de la cosa juzgada permite tener certeza sobre lo decidido judicialmente en un pleito, en el sentido de que no puede ser debatido el mismo asunto, reabriendo un nuevo proceso, cuando lo pretendido ya fue estudiado, se surtieron los actos procesales del caso y se dio solución al mismo.

En este sentido, su fin está dirigido a brindar seguridad jurídica y estabilidad en las sentencias, para que una vez estén ejecutoriadas, adquieran el carácter de inmutables, vinculantes, definitivas y coercitivas siempre y cuando guarden protección y garantía de los derechos fundamentales. Igualmente, garantiza la confianza legítima sobre determinada materia ya juzgada, cuyos destinatarios son las partes en el proceso, terminando así, la disputa de manera definitiva, para que no se extienda en el tiempo de forma indefinida, razón por la cual, 7 Análisis realizado en sentencia de 2 de abril de 2020, proferida por esta Subsección dentro del proceso radicado 15001-23-33-000-2013-00372- 01(2043-2015).

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 19001-23-33-000-2019-00239-01 Demandante:María Cecilia Escobar Ortiz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 los efectos que imprime la cosa juzgada no habilitan al juez ni a las partes a pronunciarse o debatir en un nuevo proceso sobre la controversia litigiosa que ya ha sido objeto de decisión. En esta medida se han distinguido dos modalidades que son: - Cosa juzgada formal: Opera cuando el fallo quedó ejecutoriado, bien sea porque no se hizo uso de los recursos dentro del término estipulado en la ley o habiéndose ejercido estos fueron resueltos por la autoridad correspondiente, sin perjuicio de la posibilidad de interponer los recursos extraordinarios que proceden contra las providencias ya ejecutoriadas. - Cosa juzgada material: Hay lugar a ella cuando contra la sentencia feneció la facultad de usar algún recurso, en otras palabras, porque precluyó el término para interponer los recursos extraordinarios o porque fueron resueltos de forma desfavorable.

Por su parte, el tratadista Hernán Fabio López Blanco, refirió: «Cuando una sentencia queda ejecutoriada, esto es, vencen los términos de notificación sin que se interponga e n su contra recurso alguno, o cuando habiéndose interpuesto es resuelto, la sentencia hace tránsito a cosa juzgada formal, es decir, dentro del mismo proceso no puede ser desconocido lo decidido en ella y debe ser cumplida la determinación; no obstante, mediante el empleo del recurso extraordinario de revisión o del de anulación si se trata de laudos arbitrales, es posible impugnar lo decidido, si se da alguna de las causales que lo permiten. […] Empero, cuando no existe posibilidad de impugnación, bien porque los términos para interponer el recurso extraordinario precluyeron, porque éste no es procedente, o porque se empleó y fue denegado, la sentencia hace tránsito a cosa juzgada material, donde el fallo se torna inexpugnable que, en e stricto rigor, es la verdadera cosa juzgada porque la decisión se torna inatacable y fatalmente serán inmutables 8». 8 López Blanco Hernán Fabio, Código General del Proceso, parte general.

Páginas 674-675.Dupre Editores Ltda., 2017. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 19001-23-33-000-2019-00239-01 Demandante:María Cecilia Escobar Ortiz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 Ahora bien, el artículo 189 del CPACA 9 preceptúa los efectos de la cosa juzgada en el ámbito contencioso administrativo.

Se resalta que teniendo en cuenta lo indicado en la norma ut supra referenciada, en controversias en las cuales se discute la legalidad de un acto administrativo, la decisión que no accede a la nulidad solicitada genera cosa juzgada erga omnes solamente en lo atinente a la causa petendi. Aunque el artículo indicado en el párrafo anterior hace alusión a uno de los aspectos de la cosa juzgada, es necesario revisar el artículo 303 de la Ley 1564 de 2012, en virtud de la remisión que hace el artículo 306 del CPACA 10.

Dicha disposición precisó que existen tres requisitos que deben ser confrontados para analizar su existencia en el caso concreto, es decir, para que se configure la cosa juzgada, incumbe corroborar que en el nuevo proceso iniciado con posterioridad a una litis ya decidida se estructuren los siguientes presupuestos: i) Identidad de partes: En el sumario concurren las mismas partes que resultaron vinculadas y obligadas por la sentencia que hizo tránsito a cosa juzgada. ii) Identidad de objeto: Las pretensiones deprecadas en el nuevo proceso son idénticas a las que fueron reclamadas en el primero en donde se profirió la decisión 11. iii) Identidad de causa: Las razones, motivos y hechos que fueron fundamento de la primera acción son invocados 9 «Competencia del superior.

El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley […]». 10 «Aspectos no regulados. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo». 11 En la sentencia C-774-2001 con ponencia del magistrado Rodrigo Escobar Gil se explicó que «igualmente se predica identidad sobre aquellos elementos consecuenciales de un derecho que no fueron declarados expresamente».

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 19001-23-33-000-2019-00239-01 Demandante:María Cecilia Escobar Ortiz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 nuevamente en una segunda demanda. Teniendo en cuenta lo anterior, los elementos para la determinación de la eficacia de la cosa juzgada se contraen a los sujetos que intervienen en el proceso, la cosa u objeto sobre el cual recaen las pretensiones de la demanda y la causa invocada para sustentar dichas pretensiones 12. 2.4 Análisis de la Sala.

A efectos de determinar si en este caso se produjo el fenómeno de la cosa juzgada parcial se verificarán los supuestos fácticos del caso que se encuentran acreditados conforme con el acervo probatorio, así: La señora María Cecilia Escobar Ortiz nació el 25 de octubre de 195313, razón por la cual, el 25 de octubre de 2003 cumplió 50 años de edad.

Con el objeto de demostrar la prestación del servicio docente, allegó los siguientes documentos: - Certificado de Tiempos de servicios 0340, suscrito por la Secretaría de Educación, Cultura y Deporte Municipal de Popayán. (fls. 41 y 77). - Certificación suscrita por el Vicerrector Administrativo de la Institución Educativa INEM.

(fl. 42). - Certificado de Tiempos de servicios 0340, suscrito por el departamento del Cauca, en el que se indica que la vinculación de la señora María Cecilia Escobar ejerció como 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, auto del 3 de marzo de 2016, expediente: 05001-23-33-000-2013-00323-01 (0578-2014) y auto del 15 de febrero de 2018 expediente: 25000-23-42-000-2013-01520-01 (3199-2015). 13 Copia de la cédula de ciudadanía visible en el folio 39 del expediente.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 19001-23-33-000-2019-00239-01 Demandante:María Cecilia Escobar Ortiz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 docente nacionalizada en el Colegio Santa Catalina Laboure en el periodo comprendido entre el 1 de noviembre de 1978 y el 31 de mayo de 1979.

(fl. 43). - Certificado de salarios, suscrito por la Secretaría de Educación, Cultura y Deporte Municipal, de Popayán. (fl. 44). - - Copia del Decreto 987 de 1978, por medio del cual fue nombrada como consejera de la normal Santa Catalina Laboure y su respectiva acta de posesión (fls. 149 y 150). - Decreto 118 del 18 de julio de 2003, expedido por la Alcaldía Municipal de Popayán, mediante el cual incorporó de manera global la planta de cargos del personal docente financiada con Recursos del Sistema Participaciones a la Administración Municipal.

(fls. 252 al 254). - Acta de Entrega de la Educación al Municipio de Popayán de la Educación al Municipio de Popayán del 18 de julio de 2003. (fls. 149 al 150). Establecido lo anterior, se examinará cada uno de los elementos que configuran la cosa juzgada, con el propósito de determinar si existe identidad en lo relativo a las partes, objeto y causa, según lo preceptúa el artículo 303 de la Ley 1564 de 2012, así: Expediente 2010-00283-01 Expediente 2019-00239-00 SUJETOS PROCESALES Demandante: María Cecilia Escobar Ortiz Demandado: CAJANAL Demandante: María Cecilia Escobar Ortiz Demandado: UGPP ACTOS ACUSADOS Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 19001-23-33-000-2019-00239-01 Demandante:María Cecilia Escobar Ortiz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 Resoluciones 006589 del 15 de febrero de 2006 y 05953 del 11 de febrero de 2009, proferidas por CAJANAL Resoluciones 043600 del 21 de noviembre de 2017 y 005032 del 9 de febrero de 2018, proferidas por la UGPP PRETENSIONES Solicitó declarar la nulidad de los actos administrativos previamente individualizados.

Deprecó el reconocimiento y pago de la pensión gracia, incluyendo todos los factores salariales devengados. Indexar, ajustar los valores y pagar los intereses moratorios. Solicitó declarar la nulidad de los actos administrativos previamente individualizados. Deprecó el reconocimiento y pago de la pensión gracia desde el 15 de mayo de 2017, día en el que adquirió el estatus.

Reajustar las sumas reconocidas de acuerdo con el IPC; y pagar de los intereses moratorios. SENTENCIAS En sentencia del 25 de mayo de 2012, el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Popayán, negó las pretensiones de la demanda, al considerar que la demandante no cumplió con los requisitos para hacerse beneficiaria de la pensión gracia. Manifestó que si bien, inicialmente ostentó una vinculación como docente nacionalizada, durante el periodo comprendido entre el 1 de noviembre de 1978 y el 30 de julio de 2008, tuvo una vinculación del orden nacional.

En sentencia del 4 de septiembre de 2014, el Tribunal Administrativo del Cauca confirmó lo resuelto por el a quo. En sentencia del 26 de agosto de 2021 el Tribunal Administrativo del Cauca declaró probada la excepción de cosa juzgada parcial. Como fundamento de la decisión, sostuvo que la decisión proferida en el año 2014 analizó el carácter nacional o territorial de la vinculación de la demandante para los años 1997 a 30 de julio de 2008, y determinó su carácter como nacional.

Así las cosas, resolvió declarar la excepción de cosa juzgada, pero únicamente para los periodos referenciados. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 19001-23-33-000-2019-00239-01 Demandante:María Cecilia Escobar Ortiz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 Como fundamento de la decisión, sostuvo que la demandante no demostró el cumplimiento de los 20 años de servicio como docente departamental, municipal o distrital.

De conformidad con lo anterior, la Sala advierte lo siguiente: 1. En cuanto a la identidad jurídica de las partes, debe precisarse que si bien en el radicado 2010-00283-01 fungió como accionada la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL y, en el proceso objeto de análisis en el presente asunto, la demandada es la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, lo cierto es que esta última actúa como sustituta procesal de CAJANAL.

De manera que, puede colegirse que existe identidad de las partes en los dos procesos. 2. Sobre las pretensiones de la demanda, se observa que los actos administrativos demandados son diferentes, por cuanto en el proceso 2010-00283-01, las Resoluciones cuestionadas fueron la 006589 del 15 de febrero de 2006 y la 05953 del 11 de febrero de 2009, y en el proceso 2019-00239-00, las controvertidas fueron las Resoluciones 043600 del 21 de noviembre de 2017 y la 005032 del 9 de febrero de 2018.

No obstante, aunque se demandan resoluciones diferentes, guarda similitud lo pretendido en los dos procesos, en la medida en que el objeto de las mismas, gira en torno a la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión gracia de la señora María Cecilia Escobar Ortiz, en tal sentido hay identidad de objeto. 3. Finalmente, comparadas las sentencias emitidas al interior de los procesos de radicados 2010-00283-01 y 2019-00239-00 del 26 de agosto de 2021, específicamente los fundamentos de las demandas y las decisiones adoptadas, es evidente que la señora María Cecilia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 19001-23-33-000-2019-00239-01 Demandante:María Cecilia Escobar Ortiz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 Escobar Ortiz está en desacuerdo con la determinación de la administración de negarle el derecho a la pensión gracia con fundamento en que para los años 1979 en adelante, sus vinculaciones como docente oficial fueron del orden nacional.

De manera que no puede perderse de vista que el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Popayán y el Tribunal Administrativo del Cauca, evaluaron los periodos de vinculación de la actora, de conformidad con lo siguiente: Proceso 2010-00283-00 Proceso 2010-00283-01 «[…] Ahora en lo referente al caso bajo estudio, la accionante estuvo vinculada como docente en el colegio Santa Catalina Laboure de Bolívar Cauca, colegio oficial nacionalizado, en el nivel de secundaria, posteriormente laboró en la Institución 18 Educativa Francisco José de Caldas INEM Nacional de Popayán (Cauca), y en la Institución Educativa Alejandro de Humboldt, ambos establecimientos educativos de carácter Nacional.

En dicha Actividad se desempañó por 29 años y 9 meses, según consta en certificado de tiempo de servicios No. 0611 expedido el 24 de Noviembre de 2008 por la Secretaria de Educación, Cultura y Deporte. (f. 114). Ahora, si bien es cierto que la demandante fue vinculada como docente antes del 31 de Diciembre de 1980 en el colegio Santa «[…] Para beneficiarse de la pensión gracia, le correspondía a la actora la carga de probar que los servicios prestados como docente eran del orden municipal, departamental o distrital, o que es de aquellos docentes que quedaron comprendidos dentro del proceso de nacionalización. En las certificaciones expedidas por la Secretaría de Educación, Cultura y Deporte del municipio de Popayán se constata que la docente MARÍA CECILIA ESCOBAR ORTIZ laboró en la NORMAL SANTA CATALINA Bolívar Cauca, como docente nacionalizada desde el 1 de noviembre de 1978 al 31 de mayo de 1979, para un total de 7 meses Posteriormente fue vinculada en colegios de carácter nacional en el Municipio de Popayán entre ellos la INSTITUCIÓN EDUCATIVA FRANCISCO JOSÉ DE CALDAS Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 19001-23-33-000-2019-00239-01 Demandante:María Cecilia Escobar Ortiz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 Catalina de Laboure de Bolivar, no cumple con la totalidad de los requisitos establecidos en las Leyes que rigen la Pensión Gracia y exigidos además por el numeral 2° del artículo 15 de la ley 91 de 1989, pues el vínculo laboral que mantuvo la demandante con el Estado fue en su carácter de Docente Nacional, debido a que para la fecha (01 de Noviembre de 1978) en que ingresó a laborar como tal en el mencionado establecimiento Educativo, éste ya se encontraba en el proceso de nacionalización de la educación. De los anteriores razonamientos con sustento en la jurisprudencia y las normas relacionadas, se ha de concluir que la accionante no puede ser beneficiaria de la prestación ahora reclamada, toda vez que ésta fue instituida para compensar a aquellos docentes territoriales en se encontraban en desigualdad por la diferencia salarial, como lo ha señalado la H. Corte Constitucional.

De conformidad con lo planteado, y al encontrar esta instancia que la señora MARIA CECILIA ESCOBAR ORTIZ no reúne los requisitos, exigidos por el marco normativo establecido para el reconocimiento de la pensión gracia, teniendo en cuenta que su INEM BOYACA y la INSTITUCIÓN EDUCATIVA ALEJANDRO DE HUMBOLT completando un tiempo de servicio en estas instituciones de 29 años y 02 meses.

Las constancias mencionadas, son suficientes para concluir que la actora solo laboró por un periodo de 7 meses en una institución de carácter nacionalizado, y la mayor parte de su tiempo ejerció la docencia en instituciones educativas de carácter nacional, luego los tiempos acreditados en tal condición no pueden ser tenidos en cuenta para reconocer la pensión reclamada conforme a los lineamientos legales y jurisprudenciales mencionados».

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 19001-23-33-000-2019-00239-01 Demandante:María Cecilia Escobar Ortiz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 17 nombramiento inicialmente fue en un plantel educativo nacionalizado colegio Santa Catalina Laboure de Bolivar, Cauca, y posteriormente en las Instituciones Educativas de orden nacional, Francisco José de Caldas INEM y Alejandro de Humboldt de Popayán, durante el periodo comprendido entre el 01 de noviembre de 1979 y el 30 de julio de 2008, no le asiste el derecho para ser beneficiaria de la misma, lo que ineludiblemente conlleva a mantener incólume los efectos de los actos administrativos acusados, y consecuencialmente negar las súplicas de la demanda.» Así las cosas, dicha circunstancia fue analizada y resuelta de manera idéntica en el proceso cuyo radicado es 2010-00283-01, con el asunto que ahora nos convoca en este proceso radicado 2019- 00239-00.

En ese orden de ideas, para la Sala resulta claro que se presenta identidad de causa en ambos procesos contenciosos. Debe precisar que el cambio de jurisprudencia no afecta las decisiones judiciales adoptadas con anterioridad. Así lo ha señalado esta Sala de Subsección 14 con ponencia de este 14 Consejo de Estado-Sala de lo Contencioso Administrativo-Sección Segunda-Subsección A- consejero ponente: Gabriel Valbuena Hernández- sentencia del dos (2) de abril de dos mil veinte (2020)- radicación número: 15001-23-33-000-2013-00372-01(2043-15).

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 19001-23-33-000-2019-00239-01 Demandante:María Cecilia Escobar Ortiz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 18 consejero, en anteriores oportunidades al sostener: « A pesar de que el a quo en los fundamentos de su decisión hace alusión a que el criterio de interpretación de los factores salariales a los que tienen derecho los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 adoptado por la Sección Segun da del Consejo de Estado en la sentencia de unificación de jurisprudencia de 4 de agosto de 2010 habilitó al demandante para acudir de nuevo a solicitar el reajuste de su mesada pensional, sin embargo, esta Sala contrario a lo determinado por el Tribunal de primera instancia, precisa que el cambio de jurisprudencia no purga la cosa juzgada, es decir, no afecta las decisiones judiciales adoptadas con anterioridad.

Así lo ha explicado la Sala de Consulta y Servicio Civil de la Corporación: «Finalmente, es importante reiterar que si bien los cambios de precedente orientan las decisiones futuras de los operadores jurídicos, no afectan los casos fallados con anterioridad por las autoridades judiciales, pues éstos se sujetan a lo resuelto en el respectivo proceso judicial, dado el carácter vinculante de la sentencia y sus efectos de cosa juzgada, De lo contrario, la jurisprudencia, que por naturaleza debe evolucionar de acuerdo con los cambios jurídicos y sociales, correría el riesgo de petrificarse por el temor de los efectos del cambio de precedente.

De esta manera, la seguridad jurídica y el valor de cosa juzgada de las sentencias, la cual es vinculante para las partes que han intervenido en el proceso, constituye un valor constitucional protegible que no resulta afectado con cambios posteriores en la jurisprudencia». 15 Los despachos que integran la Sección Segunda también acogen la postura según la cual los cambios de jurisprudencia no afectan la cosa juzgada, así se puede ver en asuntos decididos en sede ordinaria y constitucional 16. 15 Consejo de Estado.

Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 16 de febrero de 2012. Radicado: 11001-03-06-000-2011-00049-00 (2069). C.P. William Zambrano Cetina. 16 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Radicado: 25000-23-25-000-2012-01176-01 (1281-2004); Demandante: José Elvis Sierra; Demandado: U.G.P.P. Sentencia de 11 de abril de 2019.

C.P. Carmelo Perdomo Cuéter. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Radicado: 76001-23-33-000-2013-00063-01(2710-15); Demandante: Ramiro Ospina; Demandado: Universidad del Valle. Sentencia de 16 de marzo de 2017. C.P. Gabriel Valbuena Hernández. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.

Sección Segunda. Subsección A. Radicado: 11001-03-15-000-2016-00356-00(AC); Demandante: Hilda Marina Brochero Rodríguez; Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B y otro. Sentencia de tutela de 17 de marzo de 2016. C.P. William Hernández Gómez. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 19001-23-33-000-2019-00239-01 Demandante:María Cecilia Escobar Ortiz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 19 Así las cosas, el cambio de postura jurisprudencial acaecido con posterioridad a la expedición de la sentencia dentro del proceso 2007 00040 00 de 27 de noviembre de 2008 en nada altera o invalida lo resuelto sobre los factores salariales que deben hacer p arte del ingreso base de liquidación de la prestación periódica del demandante, cuya situación fue definida judicialmente en un proceso primigenio por el Juzgado Séptimo Administrativo de Tunja y el Tribunal Administrativo de Boyacá, por tal razón, lo depr ecado en este proceso ya fue decidido, en consecuencia, existe identidad de causa.» Ahora bien, el a quo declaró probada la cosa juzgada parcial, al considerar que se debían estudiar los periodos laborados por la demandante a partir del año 2008 hasta el 2017, por cuanto al ser posteriores al fallo, no fueron estudiados en el proceso 2010 -00283- 01 y constituyen nuevos tiempos que requieren una decisión de fondo.

Al respecto, manifestó que de conformidad con el tiempo de servicio certificado de la señora María Cecilia Escobar Ortiz, a través de la Resolución 5790 del 9 de abril de 1979, fue nombrada docente de carácter nacional en el Instituto Nacional de Educación Media Diversificada INEM, del municipio de Popayán y posteriormente fue trasladada a la Institución Educativa Alejandro de Humboldt de Popayán, de conformidad con el Decreto 00146 del 28 de abril de 2005.

No obstante, según las condiciones de la vinculación docente de la demandante certificadas en el proceso, es claro que el último Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Radicado: 76001-23-33-000-2013-00113-02(0466-16); Demandante: Oscar Román Tudela Rangel; Demandado: Universidad del Valle.

Apelación de auto de 26 de octubre de 2017. C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Radicado: 76001-23-31-000-2012-00091-01 (1482-17); Demandante: Álvaro Nieto Hamann; Demandado: Universidad del Valle. Apelación de auto de 17 de mayo de 2018. C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas.

Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Radicado: 25000 23 42 000 2013 00363 01 (2226–2014); Demandante: Miguel Ángel López Castaño; Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social. Sentencia de 23 de enero de 2020. C.P. Gabriel Valbuena Hernández.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 19001-23-33-000-2019-00239-01 Demandante:María Cecilia Escobar Ortiz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 20 nombramiento del que fue objeto se efectuó el 1 de junio de 1979, en las que además se indicó que fue del orden nacional17, de ahí en adelante se generaron situaciones administrativas por el traslado que se presentó en el año 2005 sin que ello afectara sus salarios, prestaciones sociales o el régimen de pensiones y cesantías, pues se mantuvo incólume al no existir ruptura del vínculo laboral 18.

En consecuencia, al haberse analizado la naturaleza jurídica del vínculo efectuado desde el año 1979 y no existir ruptura del mismo hasta el 2017, no es procedente someter a un nuevo estudio el periodo que corresponde de 2008 hasta el 2017 porque deviene del mismo acto de nombramiento que fue examinado anticipadamente por otra autoridad judicial, y sobre ese asunto ya existe una decisión ejecutoriada que adquirió el carácter de inmutable, vinculante, definitiva y coercitiva.

De conformidad con todo lo expuesto, la Sala revocará el fallo de primera instancia que declaró probada la excepción de cosa juzgada parcial y negó las pretensiones de la demanda, para en su lugar declarar probada la cosa juzgada. 2.5. Condena en costas. En el caso concreto, no se advierte que haya lugar a condenar en costas al actor comoquiera que si bien en anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había, o no, lugar a condenar en costas, lo cie rto es que actualmente, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente efectuar un estudio respecto de la conducta de las partes en el proceso y la carencia de fundamentación jurídica, por lo que en esos términos al hacer extensiva esa interpretación al caso 17 Certificaciones obrantes en los folios 41 y 42 del expediente. 18 En el mismo sentido esta Sala se ha pronunciado recientemente en sentencias del 23 de marzo de 2023, radicación 17001 23 33 000 2015 00695 01 (4210–2017) y del 30 de marzo de 2023, radicación 66001 23 33 000 2016 00084 01 (1985–2018).

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 19001-23-33-000-2019-00239-01 Demandante:María Cecilia Escobar Ortiz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 21 bajo análisis, de las actuaciones desplegadas por la demandante en las diferentes etapas del proceso, no puede observarse dicha situación, contrario a ello, sustentó las razones en defensa jurídica de sus intereses y, por ende, no se condenará en costas. 2.6 Otras disposiciones.

Mediante memorial allegado a SAMAI, visible a índice 18, el abogado Omar Andrés Viateri Duarte, portador de la tarjeta profesional 111.852 del Consejo Superior de la Judicatura, allega Escritura Pública 0604 del 12 de febrero de 2020, otorgada en la Notaría Setenta y Tres (73) del Círculo de Bogotá D.C, a través de la cual la UGPP le otorga poder para actuar en su representación, razón por la cual habrá de reconocérsele personería para actuar al acreditarse los requisitos legales.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO. REVOCAR la sentencia del 26 de agosto de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, por medio de la cual declaró probada la excepción de “cosa juzgada parcial” y negó las pretensiones de la demanda presentada por la señora María Cecilia Escobar Ortiz en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP.

En su lugar, declarar probada la excepción de cosa juzgada respecto a las pretensiones reclamadas por María Cecilia Escobar Ortiz. En consecuencia, estarse a lo resuelto en la sentencia del 4 de septiembre de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo del Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 19001-23-33-000-2019-00239-01 Demandante:María Cecilia Escobar Ortiz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 22 Cauca al interior del proceso cuyo radicado es 2010-00238-01.

SEGUNDO. No condenar en costas de acuerdo con lo expuesto en esta providencia.

TERCERO: Reconocer personería al abogado Omar Andrés Viateri Duarte, portador de la tarjeta profesional 111.852 del Consejo Superior de la Judicatura, de acuerdo con la sustitución de poder otorgada para representar a la entidad accionada.

CUARTO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión del cinco (5) de octubre de dos mil veintitrés (2023). GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado