Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero de Estado: Jorge Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., treinta (30) de mayo de 2024 Referencia: Solicitud de extensión de jurisprudencia Radicación: 11001-03-25-000-2018-01517-00 (4964-2018) Solicitante: Luis Eduardo Navarrete Gutiérrez Accionado: Departamento de Cundinamarca Tema: Recurso de súplica contra auto que rechazó por improcedente la solicitud de extensión de jurisprudencia ASUNTO La Sala resuelve el recurso de súplica interpuesto por el señor Luis Eduardo Navarrete Gutiérrez contra el auto del 22 de abril de 2021, mediante el cual se rechazó por improcedente la solicitud de extensión de jurisprudencia. I.
ANTECEDENTES 1.1. La solicitud de extensión de jurisprudencia1 1. El 11 de octubre de 2018, el señor Luis Eduardo Navarrete Gutiérrez solicitó a esta Corporación que se diera inicio al procedimiento establecido en el artículo 269 del CPACA y, en consecuencia, se ordenara al Departamento de Cundinamarca que fuera reintegrado al cargo de conductor u a otro de igual o superior categoría. Así mismo, pidió que se ordenara el reconocimiento y pago de los salarios y demás emolumentos salariales y prestacionales dejados de percibir desde la fecha de su retiro y hasta cuando se verificara su pago. 2.
Para tales efectos, solicitó que se extendieran los efectos de las sentencias del 4 de abril de 2002, proferida por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, dentro del proceso de simple nulidad con radicado 2500023250004038601 y del 7 de junio de 2016, proferida dentro del proceso radicado 11001031520030033601, en el recurso extraordinario de súplica contra la sentencia del 4 de abril de 2002. 1.2.
Auto que rechazó la solicitud de extensión de jurisprudencia2 Mediante el auto del 22 de abril de 2021, con ponencia del consejero César Palomino Cortés, se rechazó por improcedente la solicitud de extensión de jurisprudencia, por no cumplir con los presupuestos exigidos en los artículos 102 y 169 del CPACA. Lo anterior, por cuanto: (i) las sentencias invocadas no cumplían los requisitos de los artículos 270 y 271 del CPACA, esto es, no eran sentencias de unificación ni reconocían 1 Fls. 87-132 expediente físico. 2 Fls. 157-159 expediente físico.
Radicación: 11001-03-25-000-2018-01517-00 (4964-2018) Demandante: Luis Eduardo Navarrete Gutiérrez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 derechos; (ii) no se demostró que el interesado hubiere acudido previamente a la administración y (iii) las acciones judiciales que podía intentar estaban caducadas. 1.3.
Recurso de reposición interpuesto en contra del auto que rechazó la solicitud de extensión de jurisprudencia3 El 24 de mayo de 2021, la parte solicitante interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación, en contra del auto del 22 de abril de 2021, por considerar que había agotado el trámite previo ante la Gobernación de Cundinamarca, pues “el día 26 de febrero de 2019 presentó ante la demandada solicitud de extensión, unificación de jurisprudencia y restablecimiento del derecho, a la cual le correspondió el radicado No. 2019037587, frente a la cual, la demandada dio respuesta el 6 de marzo de la misma anualidad”.
Señaló, además, que las sentencias invocadas en la solicitud de extensión de jurisprudencia sí eran de unificación, pues, incluso, una de tales decisiones fue proferida en el marco de un recurso extraordinario de súplica, “encontrándose entonces enmarcadas dentro de las sentencias que por remisión expresa del artículo 270 del C.P.C.A. pueden ser objeto de la extensión de jurisprudencia”.
Por último, en cuanto a la caducidad de la acción, adujo que “se desconoció la batalla jurídica que dio el demandante desde el momento que perdió el cargo, la que lo ha llevado a iniciar acciones ante el contencioso administrativo, reclamaciones administrativas e incluso acciones de tutela, las cuales, por su naturaleza, connotación y atacar directamente el acto en virtud del cual quedo sin trabajo el demandante, son idóneas para interrumpir dicha caducidad y por contera evitar que la misma se configure en el presente trámite”. 1.4.
Auto que desató el recurso de reposición4 Mediante el auto del 6 de julio de 2023, con ponencia del consejero César Palomino Cortés, se negó la reposición del auto del 22 de abril de 2021, por no cumplir los requisitos previstos en el artículo 269 del CPACA, en síntesis, con fundamento en las siguientes razones: a). No se agotó el procedimiento previo ante la Gobernación de Cundinamarca, es decir, el señor Luis Eduardo Navarrete Gutiérrez no solicitó a dicha entidad la extensión de los efectos de las sentencias de unificación que consideraba debían ser aplicadas a su caso, anotándose, además, que no tenían tal naturaleza.
Según la decisión, prueba de ello era que el 25 de febrero de 2019 se había solicitado al despacho la suspensión provisional del proceso por 49 días. b). El señor Navarrete Gutiérrez laboró al servicio de la Gobernación de Cundinamarca hasta el 2 de julio de 1996, en virtud de un proceso de reestructuración de la entidad, con ocasión del plan de retiro voluntario.
Por tanto, para la fecha en que se presentó la solicitud de extensión de jurisprudencia (11 de octubre de 2018) ya habían transcurrido más de 10 años desde su desvinculación, de ahí que las acciones judiciales que podían iniciarse ya habían caducado. 3 SAMAI, índice 10, archivo 4_110010325000201801517002MemorialWeb2021524194420.pdf. 4 Fls. 162-164 expediente físico.
Radicación: 11001-03-25-000-2018-01517-00 (4964-2018) Demandante: Luis Eduardo Navarrete Gutiérrez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 1.5. Recurso de súplica5 El 29 de septiembre de 2023, la apoderada del señor Luis Eduardo Navarrete Gutiérrez presentó un escrito que denominó “recurso extraordinario de súplica” contra “el auto del 6 de julio de 2023, mediante el cual se rechazó la solicitud de extensión de jurisprudencia incoada”.
Insistió en que había agotado el trámite previo, es decir, elevó la solicitud correspondiente a la Gobernación de Cundinamarca, con el fin de solicitar la extensión de la jurisprudencia. Sobre el particular sostuvo: “En primera instancia se indicó que el demandante no agotó el requisito de procebilidad correspondiente a solicitar de la demandada el reconocimiento del derecho reclamado en el presente trámite.
Afirmación que va en contravía de la realidad procesal, si se tiene en cuenta que el demandante el día 26 de febrero de 2019 presentó ante la demandada solicitud de extensión, unificación de jurisprudencia y restablecimiento del derecho la cual le correspondió el radicado No.201903587, frente a la cual, la demandada dio respuesta el 6 de marzo de la misma anualidad Anexo respuesta”.
Así mismo, señaló que, a pesar que las sentencias no eran de unificación sí debieron serlo porque fueron expedidas con ocasión de recursos extraordinarios, tal y como lo señala el artículo 270 del CPACA. Al respecto, señaló: “Si bien es cierto no se presentó una sentencia de unificación ante la demandada tampoco se hizo ante el Consejo de Estado no es menos cierto que en la sentencia del Consejo de Estado Sala Plena de lo Contencioso Administrativo Sala Primera Especial de decisiones, Consejero Ponente Dr. Hernán Andrade Rincón de fecha 7 de junio de 2016 al resolver el Recurso Extraordinario de Súplica presentado a esta corporación por la Gobernadora de Cundinamarca contra la sentencia del 4 de abril de 2002(…) desconoció la norma jurisdiccional al no dictar sentencia de unificación, como lo exige la norma.
(…) si bien dentro de la sentencia aludida no se reconoce derechos a persona alguna en particular no es menos cierto que dentro de ella al restablecer el orden jurídico quebrantado, otorgó derechos a un grupo de personas que ostentaron la calidad de empleados públicos en la época del año 1996. (…) En lo pertinente a la sentencia de 4 de abril de 2002 fue aprobada y proferida por la sala plena de la Sección Segunda - Subsección "A " sala de lo contencioso administrativo del consejo de Estado, cuya decisión por su naturaleza de unificación podría constituirse en una extensión de jurisprudencia. Si bien es cierto dicha sentencia fue proferida en un proceso de simple nulidad, si bien dentro de la misma no se reconoce derechos a persona en particular, no es menos cierto que una vez anulado el auto administrativo proferido por la gobernación de Cundinamarca, recae en el restablecimiento del orden jurídico quebrantado y otorgó derecho a los empleados públicos del ente territorial, en concordancia del artículo 125 de la Constitución política de Colombia”.
En cuanto a la caducidad de la acción, la parte recurrente adujo: “Frente al particular se desconoció la batalla jurídica que dio el demandante desde el mismo momento que perdió el cargo, lo que lo ha llevado a iniciar acciones ante el contencioso administrativo, reclamaciones administrativas e incluso acciones de tutela, las cuales, por su naturaleza, connotación y atacar directamente el acto en virtud del cual 5 SAMAI, archivo 22_110010325000201801517004MemorialWeb2023929175429.pdf.
Radicación: 11001-03-25-000-2018-01517-00 (4964-2018) Demandante: Luis Eduardo Navarrete Gutiérrez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 quedó sin trabajo el demandante, son idóneas para interrumpir dicha caducidad y por contera evitar que la misma se configure en el presente trámite”.
El recurso de súplica se fijó en lista por el término de dos días6. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sala es competente para decidir el presente recurso de súplica, de conformidad con los artículos 125, numeral 2, literal c), y 246, núm. 2 y literal d), del CPACA, según los cuales el trámite y decisión de los recursos de súplica corresponde a los demás integrantes de la sala, sección o subsección de la que haga parte quien profirió el auto recurrido, con exclusión del despacho que hubiera proferido el auto recurrido y será ponente el magistrado que sigue en turno. 2.2.
Normativa aplicable. Procedencia y oportunidad del recurso Teniendo en cuenta la fecha en que se presentó el recurso de súplica (29 de septiembre de 2023), se torna aplicable, en lo pertinente, la Ley 2080 de 2021, según su entrada en vigencia y transición normativa. En cuanto a la procedencia y oportunidad del recurso, el artículo 66 de la Ley 2080 de 2021, el cual reformó a su vez el artículo 246 de la Ley 1437 de 2011, dispuso que el recurso de súplica procedería frente a los autos dictados por el magistrado ponente, entre los que señaló: “2.
Los enlistados en los numerales 1 a 8 del artículo 243 de este código cuando sean dictados en el curso de la única instancia, o durante el trámite de la apelación o de los recursos extraordinarios. (…)”. Como el medio de control interpuesto es de única instancia, y el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021, reformatorio del artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, que en el numeral 5º enlistó como apelable el auto que rechaza la demanda o, en este caso, el que rechaza la solicitud de extensión de jurisprudencia, el recurso interpuesto resulta procedente.
Ahora bien, en cuanto a la oportunidad del recurso, el artículo 246 del CPACA estableció el término de 3 días siguientes a la notificación de la providencia que se cuestiona, en caso de interponerse directamente, para presentar la súplica; sin embargo, la misma norma, en su literal c) dispone que si el auto se notifica por estado, el recurso deberá interponerse y sustentarse por escrito ante quien lo profirió dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación o a la del auto que niega total o parcialmente la reposición. En el presente asunto se tiene que: (i) el auto que rechazó la solicitud de extensión de jurisprudencia fue proferido el 22 de abril de 2021;
(ii) contra esta decisión se interpuso recurso de reposición, el cual fue desatado mediante providencia del 6 de julio de 2023, la cual fue notificada por estado el 29 de septiembre de 2023; y (iii) el recurso de súplica fue interpuesto el 29 de septiembre de 2023. Por consiguiente, la impugnación fue interpuesta de forma oportuna. 6 SAMAI, índice 31.
Radicación: 11001-03-25-000-2018-01517-00 (4964-2018) Demandante: Luis Eduardo Navarrete Gutiérrez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Precisado lo anterior, la Sala considera necesario señalar: (i) la parte recurrente hizo alusión a la interposición de un “recurso extraordinario de súplica”, pero este desapareció del ordenamiento jurídico con la Ley 954 de 20057.
(ii) el solicitante interpuso la impugnación contra “el auto del 6 de julio de 2023”, que fue el que resolvió el recurso de reposición presentado contra el auto del 22 de abril de 2021, mediante el cual se rechazó la solicitud de extensión de jurisprudencia; sin embargo, todo el contenido del recurso está dirigido a controvertir la segunda decisión. Por tanto, en aplicación del principio de primacía del derecho sustancial sobre las formas, la Sala encuentra procedente tramitar el recurso ordinario de súplica contra el auto del 22 de abril de 2021. 2.3.
La solicitud de extensión de jurisprudencia El mecanismo de extensión de la jurisprudencia se encuentra regulado en los artículos 102, 269, 270 y 271 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. El artículo 102 del CPACA, en relación con las sentencias objeto de extensión de jurisprudencia, expresa lo siguiente: “(…) Artículo 102.
Las autoridades deberán extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos (…)”. Una lectura de la norma permite establecer que antes de acudir ante esta Corporación para solicitar la extensión de los efectos de una sentencia de unificación, el interesado está obligado a pedir a la entidad convocada el reconocimiento del derecho que pretende.
De conformidad con el articulo 269 ibidem, las solicitudes de extensión de jurisprudencia deberán ser rechazadas de plano en los siguientes eventos: “(…) La petición de extensión se rechazará de plano por el ponente cuando: 7 Corte Constitucional. Sentencia C-1233 de 2005: “Para el proceso administrativo fue creado el recurso extraordinario de súplica por la Ley 11 de 1975 (art. 2), derogado por el artículo 268 del Código Contencioso Administrativo y revivido después de la declaración de inexequibilidad del citado artículo, proferida por la Corte Suprema de Justicia en sentencia de julio 9 de 1984.
Con posterioridad, al expedirse el Decreto 01 de 1984, el recurso extraordinario de súplica quedó consagrado en el artículo 194, y posteriormente fue modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998. Se trata de un medio de impugnación extraordinario que procede contra sentencias ejecutoriadas proferidas por cualquiera de las secciones o subsecciones el Consejo de Estado.
Con la modificación introducida por la citada ley, el recurso fue transformado en una especie de casación por violación directa de normas sustanciales, bien por aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación o interpretación errónea de las mismas. La competencia para el conocimiento del recurso extraordinario de súplica según dispone el artículo 194 del C.C.A. con la modificación introducida por el artículo 57 de la Ley 446, le corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, y debe ser interpuesto dentro de los veinte días siguientes al de la ejecutoria de la sentencia impugnada “ante la sección o subsección falladora que lo concederá o rechazará”.
El artículo 194 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998, fue derogado expresamente por el artículo 2 de la Ley 954 de 2005, que regulaba lo relacionado con el recurso extraordinario en cuestión”. Radicación: 11001-03-25-000-2018-01517-00 (4964-2018) Demandante: Luis Eduardo Navarrete Gutiérrez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 1.
El peticionario ya hubiere acudido a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, con el fin de obtener el reconocimiento del derecho que se pretende en la solicitud de extensión. 2. Se haya presentado extemporáneamente. 3. Se pida extender una sentencia que no sea de unificación. 4. La sentencia de unificación invocada no sea de aquellas que reconocen un derecho: 5.
Haya operado la caducidad del medio de control procedente o la prescripción total del derecho reclamado. 6. Se establezca que no procede la extensión solicitada por no existir o no estar acreditada la similitud entre la situación planteada por el peticionario y la sentencia de unificación invocada. (…) (Negrillas y subrayas fuera de texto).
Los artículos 270 y 271 del CPACA, modificados por el artículo 77 de la Ley 2080 de 2021, señalan cuáles son las sentencias de unificación de jurisprudencia cuyos efectos pueden ser extendidos a terceros por las autoridades, así: • Las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar la jurisprudencia. • Las proferidas por esta Corporación al decidir los recursos extraordinarios8. • Las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36 A de la Ley 270 de 1996.
Respecto de las sentencias por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar la jurisprudencia, el artículo 271 del CPACA prevé que las puede proferir: i) La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en los asuntos pendientes de fallo, de oficio o a solicitud de parte, o por remisión de las secciones o subsecciones o de los tribunales, o a petición del Ministerio Público; ii) Las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en relación con los asuntos que provengan de las subsecciones de la corporación o de los tribunales, según el caso. 2.4.
Caso concreto En el presente asunto, la parte recurrente controvierte vía recurso de súplica el auto del 22 de abril de 2021, mediante el cual se rechazó por improcedente la solicitud de extensión de jurisprudencia, decisión que fue confirmada una vez desatado el recurso de reposición contra dicha providencia. La solicitud está dirigida a que se extiendan los efectos de las siguientes sentencias: (i) de 4 de abril de 2002, dentro del expediente con radicado 25000-23-25-000-40-386-01 y (ii) de 7 de junio de 2016, proferida en el expediente 11001-03-15-000-2003-00336-01.
Del contenido de la petición se observa que la pretensión del actor está encaminada a que se ordene al Departamento de Cundinamarca a reintegrarlo al cargo de conductor que ocupaba en dicha entidad, así como el reconocimiento y pago de los salarios y demás emolumentos salariales y prestacionales dejados de percibir desde la fecha de su retiro de la entidad. 8 Cabe anotar que esta norma hace referencia a los recursos extraordinarios que regula el CPACA con la modificación de la Ley 2080 de 2021.
Radicación: 11001-03-25-000-2018-01517-00 (4964-2018) Demandante: Luis Eduardo Navarrete Gutiérrez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 La Sala confirmará la providencia recurrida, por cuanto la solicitud de extensión de jurisprudencia no cumple con los requisitos previstos en la norma y, por el contrario, concurren varias causales de rechazo de plano, como de forma acertada se evidenció en la decisión objeto de súplica.
En efecto, la petición se fundamentó en sentencias que no reconocieron derechos en la medida que fueron proferidas en el marco de un proceso de simple nulidad, en el que se perseguía el restablecimiento del orden jurídico y no de un derecho subjetivo o particular, en este caso, se trató de una pretensión de nulidad contra la Ordenanza No. 01 del 8 de febrero de 1996 “Por medio de la cual se otorgan unas facultades al Gobierno Departamental”, dictada por la Asamblea de Cundinamarca.
Es así como, la providencia del 4 de abril de 2002, fue dictada por la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado, mediante la cual se resolvió un recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia emitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. En dicho caso, se confirmó la decisión impugnada, que había declarado la nulidad de una frase contenida en el artículo 3º de la Ordenanza No. 01 de 1996.
Y, la providencia del 7 de junio de 2016 fue dictada por la Sala Primera Especial de Decisión, mediante la cual se desató un recurso extraordinario de súplica -cuando aún estaba vigente- contra la sentencia del 4 de abril de 2002. En esta decisión se declaró fundado dicho recurso y se dictó una sentencia de reemplazo que negó las pretensiones de la demanda.
Por último, las acciones judiciales que procedían contra la desvinculación del servicio del señor Luis Eduardo Navarrete Gutiérrez ya caducaron, pues fue retirado de la Gobernación de Cundinamarca el 2 de julio de 1996, luego de un proceso de reestructuración de la entidad, con ocasión del plan de retiro voluntario y para la fecha en que se adelantó el presente trámite (11 de octubre de 2018) ya había transcurrido más de doce (12) años.
A todo lo anterior se agrega el hecho que tampoco se cumplió con el requisito de procedibilidad de este mecanismo excepcional, pues para el momento en que se presentó la solicitud de extensión de jurisprudencia -11 de octubre de 2018- no se acreditó haber solicitado a la Gobernación de Cundinamarca la extensión de los efectos de las “sentencias de unificación” que consideraba debían ser aplicadas a su caso.
De ello da cuenta el hecho que el 25 de febrero de 2019, solicitó al Despacho ponente suspender el proceso para poder, como él mismo lo afirmó, “Realizar el trámite correspondiente ante las autoridades administrativas para dar cumplimiento a la norma jurídica que exige el Articulo 102 y 269 del Código de Procedimiento Administrativo”.
En consecuencia, la Sala habrá de confirmar la decisión objeto de súplica. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, III.
RESUELVE
Radicación: 11001-03-25-000-2018-01517-00 (4964-2018) Demandante: Luis Eduardo Navarrete Gutiérrez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Primero: CONFIRMAR el auto del 22 de abril de 2021, mediante el cual se rechazó por improcedente la solicitud de extensión de jurisprudencia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo: Reconocer personería jurídica al abogado Fabián Osmin Viasus Bosiga, identificado con la cédula de ciudadanía No. 7.183.079 de Tunja y tarjeta profesional No. 284.643 de C.S. de la J., para actuar como apoderado judicial del señor Luis Eduardo Navarrete Gutiérrez, de conformidad con el poder allegado al expediente9, a quien posteriormente le fue revocado el poder, por cuando se allegó un nuevo mandato otorgado a la abogada Martha Liliana Patiño Bosiga, identificada con la cédula de ciudadanía 1.020.804.883 y T.P. 332.518 del C.S.J.10, a quien se le reconoce personería para actuar en representación de la parte actora.
Tercero: Devolver el expediente al despacho de origen, para lo de su cargo.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmada electrónicamente JORGE PORTOCARRERO BANGUERA Firmada electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. 9 SAMAI, índice 0007, archivo V110010325000201801517002MemorialWeb20209211571 (1).pdf. 10 El artículo 76 del CGP prevé que “el poder termina con la radicación en secretaría del escrito en virtud del cual se revoque o se designe otro apoderado, a menos que el nuevo poder se hubiese otorgado para recursos o gestiones determinadas dentro del proceso”.