CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., veinticuatro (24) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Radicación número: 11001-03-15-000-2025-04468-01 Solicitante: INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR-ICBF Autoridad: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Temas: ACCIÓN DE TUTELA EN CONTRA DE PROVIDENCIA Judicial-Requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA– Relevancia Constitucional.
La Sala decide la impugnación interpuesta por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (en adelante ICBF) en contra del fallo de acción de tutela proferido el 21 de agosto de 2025 por la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado, que negó el amparo solicitado.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela El 21 de julio de 2025, el ICBF actuando mediante apoderado especial, interpuso acción de tutela en búsqueda de la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, los cuales consideró vulnerados con el auto del 13 de junio de 2025 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B. El fallo de acción de tutela impugnado fue fechado del 21 de agosto de 2025.
En esa sentencia se negaron las pretensiones del ICBF en el trámite constitucional. 2 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-04468-01 Solicitante: Instituto Colombiano de Bienestar Familiar-ICBF Acción de tutela – Segunda instancia El 29 de agosto de 2025, el accionante presentó recurso de impugnación que fue asignado a está Subsección, de la Sección Tercera del Consejo de Estado. 2.
Hechos relevantes El menor TAMM, hijo de Alexander Muñoz Villada y Melissa Muriel Álvarez, se encontraba en un hogar sustituto del ICBF, en cumplimiento de un proceso de restablecimiento de derechos. El hogar era operado por la Asociación Mundos Hermanos, a través de un contrato asociativo con el ICBF. El 26 de agosto de 2019, el menor TAMM fue atendido en la Clínica San Rafael de Pereira debido a la aparición de lesiones cutáneas en su pie izquierdo compatibles con el síndrome de piel escaldada.
Con fundamento en tales hechos, los padres y otros familiares del menor radicaron demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa en contra el ICBF y la Asociación Mundos Hermanos, con la pretensión de que se declarara la responsabilidad administrativa y patrimonial de esas entidades y el consecuente pago de perjuicios.
El proceso fue tramitado bajo el radicado 11001-33-43-060-2021-00259-00/01, y en primera instancia, correspondió al Juzgado Sesenta Administrativo del Circuito de Bogotá. En el trámite, los demandados presentaron contestación a la demanda y solicitaron el llamamiento en garantía de Seguros del Estado S.A. para hacer efectiva la póliza de cumplimiento No. 42-44-101112854.
El 24 de agosto de 2023 la autoridad judicial profirió sentencia de primera instancia en la que negó las pretensiones, así como el llamamiento en garantía. Inconformes, los demandantes interpusieron recurso de apelación, que fue resuelto por la Subsección B, de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en sentencia del 19 de abril de 2024, que revocó la decisión del a quo y, en su lugar, accedió a las pretensiones de la demanda, toda vez que el diagnóstico médico del menor era atribuible a lugares de poca higiene. 3 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-04468-01 Solicitante: Instituto Colombiano de Bienestar Familiar-ICBF Acción de tutela – Segunda instancia En lo referente al llamamiento en garantía solicitado por el ICBF, el Tribunal confirmó la decisión adoptada, en razón a que, a su juicio, operó la prescripción ordinaria del contrato de seguro.
El 22 de junio de 2024 los demandantes presentaron solicitud de adición, al advertir que en la parte considerativa dispuso la condena en costas en partes iguales para los demandados, sin embargo, en la parte resolutiva no hubo mención al respecto. Por su parte, el 24 de julio de 2024, el ICBF formuló solicitud de adición o aclaración de la sentencia de segunda instancia, por considerar que se efectuó un conteo erróneo respecto del término establecido para iniciar las acciones derivadas del contrato de seguro.
Mediante auto del 18 de octubre de 2024, el órgano judicial accedió a la solicitud del ICBF. En esa providencia, precisó que no había lugar a la aplicación del término de prescripción ordinaria del contrato de seguro, por cuanto dicho lapso fue contabilizado erróneamente desde la radicación de la solicitud de conciliación extrajudicial —interpretación incompatible con lo dispuesto en el artículo 1131 del Código de Comercio—, y no desde la fecha en que se efectuó el llamamiento en garantía. En virtud de lo anterior, el Despacho declaró que Seguros del Estado S.A. es responsable en calidad de llamado en garantía y, en consecuencia, debe asumir el pago de los montos establecidos en la sentencia. El 12 de noviembre de 2024, Seguros del Estado S.A. presentó recurso de reposición y en subsidio súplica en contra del anterior auto.
Alegó que el Tribunal no contaba con competencia funcional para modificar la sentencia proferida el 19 de abril de 2024, por lo que solicitó dejar sin efectos la decisión judicial del 18 de octubre del mismo año. El 13 de junio de 2025, el Tribunal rechazó el recurso interpuesto, pues el auto que resuelve la solicitud de aclaración de sentencia no admite recurso.
Sin embargo, en ejercicio del control de legalidad y basado en el principio de inmutabilidad de la sentencia, reconoció que no hay lugar al cambio introducido mediante el auto del 18 4 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-04468-01 Solicitante: Instituto Colombiano de Bienestar Familiar-ICBF Acción de tutela – Segunda instancia de octubre de 2024 frente al llamamiento en garantía, toda vez que reabrió el debate judicial y modificó el fallo. 3.
Fundamentos de la solicitud El ICBF alegó que la decisión proferida por el Tribunal el 13 de junio de 2025 incurrió en defecto sustantivo por falta de aplicación de los artículos 1081 y 1131 del Código de Comercio. Artículos que considera debió analizar, en lo relativo a la prescripción de las acciones derivadas del contrato de seguro, pues de hacerlo hubiera sostenido la decisión tomada el 18 de octubre de 2024. «No obstante, al adoptar esa decisión prescindió por completo del análisis normativo y fáctico previsto en el artículo 1131 del Código de Comercio, que expresamente regula los términos de prescripción en los contratos de seguro.» Adicionó que la decisión incurrió en yerro por desconocimiento del precedente, relativo a las sentencias de la Corte Suprema de Justicia de radicados:11001-31- 03009-1998-04690-01, 50001-31-03-003-2004-00142-01, 11001-31-03-0392007- 00071-01, 15001-31-03-002-2006-00343-01, 54001-31-03-004-200400032-01, 11001-31-03-038-2017-00262-01, 11001-31-03-032-2021-0016001; en las que se reconoce la aplicación de los artículos 1131 y 1081 del Código de Comercio para establecer el término de prescripción y el hito para iniciar su cómputo.
En consecuencia, solicitó: «(6.1.) Se AMPAREN los derechos fundamentales y constitucionales a la DEBIDO PROCESO, (art. 29) y al ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA (art. 229). (6.2.) Se AMPARE cualquier otro derecho fundamental constitucional que se estime vulnerado o amenazado de la lectura de los hechos y las pruebas con base en la facultad oficiosa del juez constitucional de tutela y el principio iura novit curia.
(6.3.) Como consecuencia de lo anterior, sírvase REVOCAR la providencia del 13 de junio de 2025, notificada el 18 de junio de 2025, y proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el cual dejó sin efectos el NUMERAL TERCERO de la parte resolutiva de la providencia de 18 de octubre de 2024, por la cual se modificó́ el numeral tercero de la sentencia de 19 de abril de 2024 proferida por la misma corporación, ORDENE al despacho accionado proferir una nueva providencia de conformidad con los derechos fundamentales evocados en el numeral anterior.» 5 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-04468-01 Solicitante: Instituto Colombiano de Bienestar Familiar-ICBF Acción de tutela – Segunda instancia 4.
Trámite de primera instancia El 21 de julio de 2025 se admitió la acción de tutela y se ordenó́ notificar como accionado al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B y como terceros interesados en el resultado del proceso a la Asociación Mundos Hermanos ONG, Seguros del Estado S.A., el Juzgado Sesenta Administrativo de Bogotá́, los señores TAMM, Alexander Muñoz Villada, Melissa Muriel Álvarez, Yuliana Muñoz Betancur, Sofia Ximena Muriel Álvarez, María Celina Villada de Muñoz y Jesús María Muñoz.
En el escrito de contestación, el Juzgado Sesenta Administrativo del Circuito de Bogotá solicitó su desvinculación del proceso por falta de legitimación por pasiva, en tanto las pretensiones de la acción se dirigen contra providencias proferidas por otra entidad judicial. Por su parte, Seguros del Estado S.A. consideró que la providencia accionada se ajusta a derecho, en tanto revocó una decisión indebidamente adoptaba por el Tribunal.
Además, indicó que la accionante no desarrolló los elementos de procedibilidad de la acción contra providencias judiciales. Mediante sentencia del 21 de agosto de 2025, el Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección A negó la solicitud de amparo respecto de la decisión proferida. Indicó que: «Si bien la parte accionante sostiene que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto fáctico y en el desconocimiento del precedente judicial, lo cierto es que no precisó cuáles pruebas, a su juicio, dejaron de ser debidamente valoradas, ni explicó la relación de las sentencias citadas con el caso concreto, o la forma en que presuntamente fueron desconocidas.
De ahí que, esta Sala de Subsección considere pertinente abordar únicamente el estudio del defecto sustantivo en relación con la presunta inaplicación de los artículos 1131 y 1081 del Código de Comercio, previa verificación del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales» (Subrayas y negrillas propias de este fallo).
Añadió que el auto del 18 de octubre de 2024 se expidió con irregularidad en tanto el recurso de adición no tiene vocación de reformar las decisiones tomadas en sentencia como si se tratara de una tercera instancia. Por lo que el Tribunal mismo 6 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-04468-01 Solicitante: Instituto Colombiano de Bienestar Familiar-ICBF Acción de tutela – Segunda instancia dejó sin efectos esa providencia y mantuvo en firme lo dispuesto en sentencia del 19 de abril de 2024.
En consecuencia, lo decidido en el auto del 13 de junio de 2025 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca únicamente se limitó a corregir el defecto de la providencia del 18 de octubre de 2024 por la reapertura de un debate jurídico de instancia sobre la contabilización del término de prescripción, sin pronunciarse de fondo sobre la prescripción del contrato de seguro.
Resaltó que los argumentos de la acción se centraron en controvertir la contabilización del término de prescripción del contrato de seguro, sin que la providencia accionada hiciera referencia al tema, pues «se centró en un análisis exclusivamente procesal sobre el alcance de la solicitud de adición de la sentencia.». De manera que no se configuró defecto alguno en la providencia accionada.
La accionante impugnó. Esgrimió que la sentencia de primera instancia omitió el análisis de fondo respecto del defecto sustantivo alegado, y se limitó a exponer que la providencia accionada era netamente procesal. Argumentó que la acción se presentó no solo contra la decisión del 13 de junio de 2025, sino sobre el conjunto de providencias relacionadas, en tanto esas conforman una unidad de materia en torno al estudio del término de prescripción del contrato de seguro.
Reiteró que en el conjunto de providencias se configuró un defecto sustantivo, al no aplicarse los artículos 1081 y 1131 del Código de Comercio. Sostuvo que el razonamiento expuesto en la sentencia de primera instancia —según el cual la providencia del 13 de junio tenía un carácter meramente procesal y, por tanto, no era procedente analizar la aplicación de las normas citadas— resulta insuficiente.
Lo anterior, en la medida en que existe unidad de materia entre dicha decisión y la sentencia del 19 de abril de 2024, lo que hacía necesario examinar integralmente el régimen jurídico aplicable a la prescripción derivada del contrato de seguro. Añadió que el auto del 13 de junio de 2025 dejó en firme la sentencia del 19 de abril de 2024, que declaró prescrita la acción sin aplicar las normas especiales de seguros.
Al tratarlo como una simple adición, la sentencia de primera instancia pasó por alto que ello consolidó un defecto sustantivo por omisión normativa. 7 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-04468-01 Solicitante: Instituto Colombiano de Bienestar Familiar-ICBF Acción de tutela – Segunda instancia El 4 de septiembre de 2025 se concedió la impugnación. CONSIDERACIONES 5.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si se debe confirmar la sentencia del 21 de agosto de 2025, proferida por el Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección A, que negó el amparo solicitado. 6. Análisis de la Sala El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 de la Constitución Política y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia-LEAJ.
La Sala es competente para decidir la impugnación contra el fallo de primera instancia con arreglo a lo dispuesto por el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo n°. 80 del 12 de marzo de 2020 de la Sala Plena de la Corporación. La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamental1.
De conformidad con su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que la controversia tenga relevancia constitucional; ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios que tuvo al alcance, salvo que se configure un perjuicio irremediable; iii) que la tutela se formule con inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que esta trascienda a la decisión controvertida; v) que la solicitud señale con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta vulneración; vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela2.
Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; trasgresión absoluta del procedimiento; valoración equivocada u omisión de una prueba; falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un 1 Corte Constitucional, sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. 2 Ibidem. 8 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-04468-01 Solicitante: Instituto Colombiano de Bienestar Familiar-ICBF Acción de tutela – Segunda instancia precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del «precedente» constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución. Relevancia constitucional La Sala Plena del Consejo de Estado ha indicado los siguientes elementos para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional3: (i) que el actor cumpla una carga argumentativa suficiente, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada;
(ii) Que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada y; (iii) que la controversia verse sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico. En sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que los elementos antes expuestos son criterios relevantes para estudiar el presupuesto de relevancia constitucional.
Sostuvo que «la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial». Precisó que el requisito de relevancia constitucional es consecuencia del carácter subsidiario de la acción de tutela y de la especialidad de los jueces naturales del asunto, tanto en materia ordinaria como constitucional.
Además de lo anterior, la Corte indicó que: «(…) la exigencia de relevancia constitucional cumple cuatro finalidades principales; a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal».
Caso concreto 3 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado. Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). 9 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-04468-01 Solicitante: Instituto Colombiano de Bienestar Familiar-ICBF Acción de tutela – Segunda instancia La sentencia de primera instancia negó las pretensiones de la acción de tutela al considerar que, aunque se cumplían los requisitos de procedencia formal, no se configuró un defecto sustantivo en la actuación de la autoridad judicial accionada.
Ello, por cuanto el auto del 13 de junio de 2025 efectuó un análisis de naturaleza procesal que condujo a modificar lo decidido y a dejar en firme las determinaciones contenidas en la sentencia, revocando parcialmente el auto del 18 de octubre de 2024. La accionante consideró que el análisis de primera instancia fue insuficiente, pues, por unidad de materia, la decisión permitió que quede en firme una decisión contraria a la ley sustancial, establecida en los artículos 1080 y 1131 del Código de Comercio.
Inicialmente, la Sala advierte que los argumentos expuestos por la accionante no demuestran la vulneración ni la amenaza de un derecho fundamental, sino que buscan reabrir la controversia ya decidida por el juez natural. Lo pretendido, entonces, es utilizar la acción de tutela como una instancia adicional para imponer la interpretación de la accionante frente a un asunto que fue objeto de discusión desde el momento mismo en que se formuló el llamamiento en garantía. Adicionalmente, la Sala observa que la inconformidad expuesta en el escrito de tutela obedece al simple desacuerdo con el contenido de la decisión adoptada por el juez natural.
En atención a los principios de seguridad jurídica, independencia y autonomía judicial —pilares de la función jurisdiccional—, no corresponde al juez constitucional sustituir el criterio del juez ordinario cuando este ha actuado con arreglo al ordenamiento jurídico y a la jurisprudencia aplicable. Al no advertirse una actuación caprichosa o arbitraria por parte de la autoridad judicial accionada, resulta improcedente que el juez del amparo revise o evalúe la interpretación y alcance dado por el juez natural del asunto.
La acción de tutela no es una instancia adicional al proceso ordinario, ni está prevista para desconocer la autonomía e independencia que caracterizan las actuaciones judiciales. Por las razones expuestas, la solicitud no cumple con el requisito general de relevancia constitucional. 10 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-04468-01 Solicitante: Instituto Colombiano de Bienestar Familiar-ICBF Acción de tutela – Segunda instancia Ahora bien, en gracia de discusión, la Sala considera necesario precisar que el auto del 13 de junio de 2025 corrigió un yerro del auto del 18 de octubre de 2024, mediante el cual se abrió equivocadamente un debate que ya había sido tramitado y resuelto en la sentencia del 19 de abril de 2024.
En tal sentido, contrario a lo alegado por la accionante, la decisión de primera instancia abordó correctamente la inexistencia de un defecto sustantivo en las providencias cuestionadas, particularmente en la providencia recurrida. Así las cosas, la Sala modificará la sentencia del 21 de agosto de 2025, proferida por el Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección A, que negó el amparo solicitado, en tanto la acción no superó los requisitos de procedencia, en particular el de relevancia constitucional.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: MODIFICAR el numeral primero de la sentencia proferida el 21 de agosto de 2025 por el Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección A en los siguientes términos:
SEGUNDO: DECLARAR improcedente la acción presentada por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
TERCERO: ENVIAR esta actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ 11 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-04468-01 Solicitante: Instituto Colombiano de Bienestar Familiar-ICBF Acción de tutela – Segunda instancia FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO NICOLÁS YEPES CORRALES