CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., dos (2) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Radicación número: 11001-03-15-000-2025-01313-00 Accionante: JORGE ALBERTO ZÁRATE MONTOYA Autoridad: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Referencia: ACCIÓN DE TUTELA TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales de procedencia. RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-La acción de tutela no es una instancia adicional del proceso ordinario.
La Sala decide la solicitud de tutela interpuesta por el solicitante contra el Tribunal Administrativo de Antioquia-Sala Quinta de Decisión.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela El 6 de marzo de 2025, Jorge Alberto Zárate Montoya, en nombre propio, interpuso acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, que considera vulnerados por el Tribunal Administrativo de Antioquia-Sala Quinta de Decisión, al haber proferido la providencia del 5 de noviembre de 2024, en el marco del proceso de nulidad simple1 que adelantó contra el Distrito Especial de Ciencia Tecnología e Innovación de Medellín. 1 Identificado con número de radicado: 8 05001-33-33-034-2018-00393-01. 2 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-01313-00 Accionante: Jorge Alberto Zárate Montoya Acción de tutela – Primera instancia En virtud de la acción de tutela, solicita que los derechos alegados sean tutelados y, en consecuencia, se dejen sin efectos la providencia reprochada.
Pide que se ordene a la accionada a proferir una nueva decisión. 2. Hechos relevantes El 16 de julio de 2018, Jorge Alberto Zárate Montoya incoó el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín. Esto, con el fin de que fuera declarada la nulidad de los artículos 134 a 139 del Acuerdo 066 de 2017, por el cual se expidió la normativa aplicable a los tributos vigentes en el Municipio de Medellín. En este se estableció un impuesto de circulación y tránsito en Medellín, y se fijó la base gravable del tributo para los taxis, microbuses y colectivos.
El asunto correspondió en primera instancia al Juez Treinta y Cuatro Administrativo Oral del Circuito de Medellín que, por sentencia del 30 de septiembre 2022, accedió a las pretensiones. La parte demandada apeló la decisión. El asunto fue conocido en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Antioquia-Sala Quinta de Decisión que, por sentencia del 5 de noviembre de 2025, revocó la decisión y declaró de oficio la excepción de cosa juzgada frente al asunto. 3.
Fundamentos de la solicitud El accionante considera que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Lo anterior, con ocasión a la providencia del 5 de noviembre de 2024. Sostiene que en estas se incurrió en el defecto sustantivo. Sostiene que el defecto alegado se encuentra configurado en la medida en que el Tribunal se consideró que existe el fenómeno de la cosa juzgada, analizando sentencias proferidas por otros jueces, cuando no debió hacerlo.
Cuestiona la competencia del Tribunal para proferir la decisión, pues su pronunciamiento fue con base en argumentos que no se habían puesto en consideración. 3 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-01313-00 Accionante: Jorge Alberto Zárate Montoya Acción de tutela – Primera instancia Aduce que, en materia contencioso administrativa, rige el principio de la justicia rogada por lo que el Juez no puede declarar la nulidad de actos con base en razones o fundamentos que no hayan sido expuestos por la parte interesada en la formulación de los cargos, incluyendo las normas que se consideran violadas.
También esgrime que no se debió considerar la sentencia No. 381 del 18 de diciembre de 2023, proferida por el Juez Segundo Administrativo del Circuito de Medellín, al proferir la decisión. «En este caso en concreto, el demandante únicamente formuló como cargo en contra del acto administrativo demandando que la Ley 488 de 1988 al sustituir el impuesto de circulación y tránsito por el impuesto sobre vehículos automotores dejó sin competencia a los Concejos para adoptar el impuesto de circulación y tránsito.
( ) ( ) la limitación del cargo que se formuló ( ) a partir de lo dispuesto en el artículo quinto del Acuerdo 30 de 1993 del Concejo de Medellín que constituye, como pasa a demostrarse, fundamento de hecho y derecho del cargo principal y relevante de nulidad que se presentó en el medio de control ( )» Sostiene que es el marco normativo mencionado por la parte interesada el que debió haber sido tenido en consideración por el Tribunal accionado, pues este regula el impuesto de circulación y tránsito, asunto objeto de la demanda tuitiva. «En este caso en concreto, se alegó como causal de ilegalidad y, por ende de nulidad que, al momento de entrada en vigencia de la Ley 488 de 1988, en el Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín no se encontraba establecido en debida forma en impuesto de circulación y tránsito, toda vez que, el Acuerdo 42 de 1992 señalado expresamente como la norma jurídica vigente para 1998 en esta materia en el Acuerdo 066 de 2017, se encontraba expresamente derogado por el Acuerdo 30 de 1993 del Concejo de Medellín.» Sostiene que el análisis que debió haber sido efectuado por el Tribunal es: «El artículo 3 de la Ley 153 de 1887 dispone que se debe estimar insubsistente una disposición legal por existir una ley nueva que regula integramente la materia a la que la anterior se refería. En el caso en concreto, el Acuerdo 42 de 1992 del Concejo de Medellín expresa e íntegramente reguló, entre otros, el impuesto de circulación y tránsito y por lo mismo en el artículo 12 reguló,todos y cada uno de los elementos esenciales del tributo, esto es, (i) hecho generador, (ii) sujeto pasivo, (iii) sujeto activo y (iv) base gravable.
De esta manera, se debe estimar insubsistentes los Acuerdos 22 de 1980 y 33 de 1991, por cuanto existe un nuevo Acuerdo que reguló integramente esta materia. 4 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-01313-00 Accionante: Jorge Alberto Zárate Montoya Acción de tutela – Primera instancia Ahora bien, como el mismo demandado lo aceptó, el Acuerdo 30 de 1993 expresamente derogó los numerales 1 y 4 del artículo 12 del Acuerdo 42 de 1992 que regulaban, en su orden, (i) el hecho generador y (ii) la base gravable del impuesto de circulación y tránsito.
Sin embargo, esto no significa que las disposiciones sobre el hecho generador y la base gravable contenidas en los Acuerdos 22 de 1980 y 33 de 1991, por expresa prohibición legal. En efecto, el artículo 14 de la Ley 153 de 1887 de manera clara y contundente dispone que una Ley derogada no revivirá por haber sido abolida la ley que la derogó. Así las cosas, la derogatoria de los numerales 1 y 4 del artículo 12 del Acuerdo 42 de 1992 no revivió la regulación del i) el hecho generador y (ii) la base gravable del impuesto de circulación y tránsito contenida en los Acuerdos 22 de 1980 y 33 de 1991.
( ) el Acuerdo 42 de 1992 prevalece sobre los Acuerdos 22 de 1980 y 33 de 1991, por ser posterior a ambos. Igualmente, el Acuerdo 42 de 1992 prevalece sobre el Acuerdo 22 de 1980 por cuanto es especial, mientras que el segundo es general (art. 3. L 153/1887). En efecto, el Acuerdo 42 de 1992 especialmente reguló el impuesto de circulación y tránsito mientras que el Acuerdo 22 de 1980 se refería a las Rentas Municipales en general.
Adicionalmente, a partir de la entrada en vigencia del Acuerdo 30 de 1993 y hasta la expedición del Decreto 710 de 2000, el Concejo de Medellín no reguló (i) el hecho generador y (ii) la base gravable del impuesto de circulación y tránsito generándose un vacío normativo, como con tino lo dijo el A-quo. Como si lo anterior no fuera suficiente, el Decreto 710 de 2000, posterior a la Ley 488 de 1998, no revivió los Acuerdos 22 de 1980, 33 de 1991 y 42 de 1992, puesto que la pluricitada Ley 153 de 1887 es clara en disponer en el artículo 14 que una ley derogada no revivirá por las solas referencias que a ellas se hagan, y solo recobrará su fuerza en la forma en que aparezca reproducida en una ley nueva.
Empero, como se ha advertido, antes de la expedición de la Ley 488 de 1998 el Concejo de Medellín no expidió la regulación del (i) el hecho generador y (ii) la base gravable del impuesto de circulación y tránsito derogados por el Acuerdo 30 de 1993, y tan solo retomo la materia en el año 2000 cuando ya no tenía competencia para hacerlo.» 4.
Trámite procesal El 17 de marzo de 2025 se admitió la acción de tutela, se ordenó su notificación a la autoridad judicial accionada, así como al Distrito Especial de Ciencia Tecnología e Innovación de Medellín, en calidad de tercero con interés. También se comunicó la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para lo de su cargo.
El Tribunal Administrativo de Antioquia-Sala Quinta de Decisión guardó silencio respecto de la solicitud. El Juez Treinta y Cuatro Administrativo Oral del Circuito de 5 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-01313-00 Accionante: Jorge Alberto Zárate Montoya Acción de tutela – Primera instancia Medellín remitió copia digital del expediente ordinario, al igual que el resto de los notificados, también guardó silencio.
CONSIDERACIONES 5. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela contra las providencia del 5 de noviembre de 2024, en el marco del proceso del medio de control de nulidad simple en el que el accionante fungió como parte demandante. 6. Análisis de la Sala El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 Constitución Política y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia- LEAJ.
La Sala es competente para decidir la solicitud con arreglo a lo dispuesto por el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo n°. 80 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena de la Corporación. La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamental2.
De conformidad con su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que la controversia tenga relevancia constitucional; ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios que tuvo al alcance, salvo que se configure un perjuicio irremediable; iii) que la tutela se formule con inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que esta trascienda a la decisión controvertida; v) que la solicitud señale con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta vulneración; vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela3. 2 Corte Constitucional, sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. 3 Ibidem. 6 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-01313-00 Accionante: Jorge Alberto Zárate Montoya Acción de tutela – Primera instancia Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; trasgresión absoluta del procedimiento; valoración equivocada u omisión de una prueba; falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del “precedente” constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución. Relevancia constitucional La Sala Plena del Consejo de Estado ha indicado los siguientes elementos para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional4: (i) que el actor cumpla una carga argumentativa suficiente, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada;
(ii) Que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada y; (iii) que la controversia verse sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico. En sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que los elementos antes expuestos son criterios relevantes para estudiar el presupuesto de relevancia constitucional.
Sostuvo que “la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial”. Precisó que el requisito de relevancia constitucional es consecuencia del carácter subsidiario de la acción de tutela y de la especialidad de los jueces naturales del asunto, tanto en materia ordinaria como constitucional.
Además de lo anterior, la Corte indicó que: «(…) la exigencia de relevancia constitucional cumple cuatro finalidades principales; a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y 4 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.
Radicado número: 11001- 03-15-000-2012-02201-01 (IJ). 7 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-01313-00 Accionante: Jorge Alberto Zárate Montoya Acción de tutela – Primera instancia restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal».
Caso concreto El accionante considera que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, al proferir la providencia cuestionada. Sostienen que en esta se incurrió en el defecto sustantivo. Esto al haber declarado de oficio la cosa juzgada relativa y ordenar estarse a lo resuelto en la sentencia No. 381 del 18 de diciembre de 2023, proferida por el Juez Segundo Administrativo del Circuito de Medellín. Afirma que el Tribunal no efectuó un análisis debido respecto de las normas aplicables al caso en concreto.
La autoridad accionada, por su parte, consideró que en el proceso ordinario de la referencia, operó el fenómeno de la cosa juzgada relativa respecto de los artículos 134 a 139 del Acuerdo 066 del 20 de noviembre de 2017, cuestionados por el actor. Adujo que esto operó en la medida en que existió un proceso de nulidad simple, identificado con Rad. nº. 05001-33-33-002-2020-00158-00, en el cual el Juez Segundo Administrativo del Circuito de Medellín dictó la sentencia No. 381 del 18 de diciembre de 2023.
El Juez mencionado negó las pretensiones de nulidad contra los artículos 134 a 139 del Acuerdo No. 066 del 20 de noviembre de 2017. El Tribunal consideró que dicha decisión no fue objeto de apelación y el proceso, por tanto, fue archivado el 19 de diciembre de 2023. Efectuó el análisis de la identidad de hechos, pretensiones y el concepto de violación, en ambos procesos.
En virtud de lo anterior sostuvo que: «i) Identidad de objeto. Al confrontar las pretensiones de ambos procesos, se observa que se pretende la nulidad de los artículos 134 a 139 del Acuerdo 066 de 2017, expedido por el Concejo Municipal de Medellín. ii) Identidad de causa petendi. Comparados los hechos, normas transgredidas y concepto de vulneración se encuentra que en ambos procesos se advierte que el municipio de Medellín reguló el impuesto de circulación y tránsito de vehículos de servicio público mediante el Acuerdo 066 de 2017, aunque varían en la relación de otros supuestos fácticos. 8 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-01313-00 Accionante: Jorge Alberto Zárate Montoya Acción de tutela – Primera instancia De otro lado, se invocan como normas transgredidas en ambos procesos, los artículos 150, 313 numeral 4 y 338 de la Constitución Política.
En los dos asuntos se plantea que para la fecha en que se expidieron las normas del acto administrativo atacado, no existía autorización a la entidad territorial para la creación del impuesto, pero varían en que en el expediente 034-2018-00393-01 se plantea que el tributo cuestionado había sido derogado por la misma entidad territorial previamente a la vigencia de la Ley 488 de 1998; mientras que en el proceso 002-2020-00158-00 se argumenta que el Congreso de la República derogó el artículo 1° de la Ley 97 de 1913 que había creado el impuesto objeto de discusión En todo caso, en ambos expedientes se invoca como vicio de los artículos 134 a 139 de la Ley 1437 de 2011, la infracción de las normas en que debían fundarse.» De conformidad con lo planteado anteriormente, y el análisis que efectuó el Juez Segundo Administrativo del Circuito de Medellín en el proceso con Rad. nº. 05001- 33-33-002-2020-00158-00, El Tribunal accionado sostuvo que: «Así las cosas, considera esta Corporación que existe identidad de causa petendi ya que el vicio invocado frente a los artículos 134 a 139 del Acuerdo 066 de 2017, si bien se abordó de diferente forma en ambos asuntos, en el fondo estaba direccionado a advertir que no existía fundamento para fijar en la entidad territorial el impuesto de circulación y tránsito de vehículos de servicio público.
Adicionalmente, en la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Medellín se analizó la existencia de ese impuesto para la vigencia de la Ley 488 de 1998, encontrando que se cobraba en el municipio de Medellín desde la expedición del Acuerdo 22 de 1980 y nunca se creó nuevamente pues simplemente lo que se hizo fue actualizar y ajustar la tarifa al límite establecido en el canon 214 del Decreto 1333 de 1986, por lo que las normas atacadas resultaban legales.» La Sala advierte que los argumentos presentados por el accionante no acreditan una vulneración o amenaza de derechos fundamentales, sino que se encaminan a volver sobre la controversia decidida por el juez de conocimiento y esgrimen divergencias de carácter netamente legal.
Esto, pues el Tribunal accionado consideró, con base en el marco normativo y los fundamentos fácticos aplicables al caso, que en el proceso ordinario se debía declarar la cosa juzgada respecto de lo demandado. También efectuó el análisis de la normativa aplicable al caso y consideró la debida interpretación que hizo el Juez que conoció del proceso respecto del cual se declaró la cosa juzgada mencionada en el cual se sostuvo que el impuesto demandado no fue creado sino actualizado, conforme al marco normativo aplicable.
Además de ello, considerando los fundamentos jurídicos que motivaron la decisión, la Sala estima 9 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-01313-00 Accionante: Jorge Alberto Zárate Montoya Acción de tutela – Primera instancia que provienen de una interpretación razonable de las pruebas aportadas al expediente, así como del marco legal y jurisprudencial aplicable al asunto.
Al no advertirse una actuación caprichosa o arbitraria por parte de la autoridad judicial accionada, resulta improcedente que el juez del amparo revise o evalúe la interpretación y alcance dado por el juez natural del asunto. La acción de tutela no es una instancia adicional al proceso ordinario, ni está prevista para desconocer la autonomía e independencia que caracterizan las actuaciones judiciales.
Por las razones expuestas, la acción de tutela no cumple con el requisito general de relevancia constitucional. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR improcedente la solicitud de Jorge Alberto Zárate Montoya contra el Tribunal Administrativo de Antioquia-Sala Quinta de Decisión-.
SEGUNDO: En caso de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito posible.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO NICOLÁS YEPES CORRALES vf