CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., tres (3) de febrero de dos mil veintidós (2022) Referencia ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2021-10157-00 Accionante: YULI YULIETH GIRALDO GIRALDO Accionados: PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA Y OTROS Auto que admite las ampliaciones del escrito de tutela y ordena acumulación El Despacho procede a emitir un pronunciamiento en relación: i) con el estudio de admisibilidad de las ampliaciones del escrito de tutela presentadas dentro de los expedientes remitidos -los cuales se identificarán más adelante en esta providencia-, y ii) con la eventual acumulación de tales expedientes al proceso de la referencia. Antecedentes Con ocasión de la expedición del Decreto 1408 de 3 de noviembre de 2021, se presentaron acciones de tutelas en todo el país en las que se solicita que se deje sin efectos dicho acto administrativo, por cuanto, a juicio de los accionantes, esta decisión administrativa resulta lesiva de sus derechos fundamentales: «[…] a la libre locomoción, mi libertad de reunión, mi libertad de conciencia, mi derecho al trabajo, mi libre desarrollo de la personalidad, mi derecho a la igualdad y mi derecho fundamental a la dignidad y a la vida digna […]».

El primer proceso admitido y notificado corresponde al expediente de tutela con radicado 11001-03-15-000-2021-07578-00 (Actora: Ana de Jesús Gallo), el cual fue asignado por reparto a esta autoridad judicial. De allí que los distintos despachos judiciales del país remitieron, con destino al citado proceso y para efectos de su eventual acumulación, todas las acciones de tutela radicadas en contra del referido decreto.

Mediante los autos de 22 y 29 de noviembre de 2021, el Despacho acumuló 811 acciones de tutela que habían sido remitidas para que formaran parte del expediente antes mencionado. En esa oportunidad, valga resaltarlo, únicamente se acumularon aquellas demandas que fueron remitidas al Despacho hasta el 29 de noviembre de 2021. El 17 de enero de 2022 la Sala de Decisión de la Sección Primera del Consejo de Estado dictó fallo de primera instancia dentro del expediente número 1001-03-15-000-2021-07578-00 -principal-.

Cabe poner de relieve que, en la referida providencia, se ordenó desacumular de ese expediente las acciones de tutela con los siguientes números de radicación: 11001-03-15-000-2021-08053-00, 11001-03-15-000-2021-07639-00, 11001-03-15-000-2021-08197-00, 11001-03-15-000-2021-07905-00, 11001-03-15-000-2021-07670-00, 11001-03-15-000-2021-07877-00, 11001-03-15-000-2021-08038-00, 11001-03-15-000-2021-07659-00, 11001-03-15-000-2021-08283-00, 11001-03-15-000-2021-07746-00, 11001-03-15-000-2021-07945-00, 11001-03-15-000-2021-07562-00, 11001-03-15-000-2021-07805-00, 11001-03-15-000-2021-07745-00, 11001-03-15-000-2021-07868-00, 11001-03-15-000-2021-07774-00, 11001-03-15-000-2021-08063-00, 11001-03-15-000-2021-07812-00, 11001-03-15-000-2021-08453-00, 11001-03-15-000-2021-08386-00, 11001-03-15-000-2021-07888-00, 11001-03-15-000-2021-08716-00, 11001-03-15-000-2021-08754-00, 11001-03-15-000-2021-08200-00, 11001-03-15-000-2021-07686-00, 11001-03-15-000-2021-07933-00, 11001-03-15-000-2021-07641-00, 11001-03-15-000-2021-08097-00, 11001-03-15-000-2021-08696-00, 11001-03-15-000-2021-08442-00, 11001-03-15-000-2021-08137-00, 11001-03-15-000-2021-08382-00, 11001-03-15-000-2021-07691-00, 11001-03-15-000-2021-08874-00, 11001-03-15-000-2021-08244-00, 11001-03-15-000-2021-08083-00, 11001-03-15-000-2021-07993-00, 11001-03-15-000-2021-08651-00, 11001-03-15-000-2021-08844-00, 11001-03-15-000-2021-07770-00, 11001-03-15-000-2021-08785-00, 11001-03-15-000-2021-07852-00, 11001-03-15-000-2021-07692-00, 11001-03-15-000-2021-07791-00, 11001-03-15-000-2021-08548-00, 11001-03-15-000-2021-08147-00, 11001-03-15-000-2021-07899-00, 11001-03-15-000-2021-08093-00, 11001-03-15-000-2021-08079-00, 11001-03-15-000-2021-08582-00, 11001-03-15-000-2021-08285-00, 11001-03-15-000-2021-08101-00, 11001-03-15-000-2021-07834-00, 11001-03-15-000-2021-09140-00, 11001-03-15-000-2021-08910-00, 11001-03-15-000-2021-08863-00, 11001-03-15-000-2021-07824-00, 11001-03-15-000-2021-08117-00, 11001-03-15-000-2021-08855-00, 11001-03-15-000-2021-09137-00 y 11001-03-15-000-2021-08826-00.

Como consecuencia de lo anterior, en el fallo de 17 de enero de 2022 se ordenó «[…] REMITIR las acciones de tutela referenciadas en el ordinal anterior, para que se decida sobre su eventual acumulación al mecanismo de amparo con radicación 11001-03-15-000-2021-10157-00 (actora: Yuli Yulieth Giraldo Giraldo) […]». Así las cosas, el Despacho procederá, en primer lugar, a emitir un pronunciamiento de fondo respecto de los escritos de ampliación presentados dentro de los procesos identificados en el numeral 5° de esta decisión, para luego, decidir si es procedente su acumulación con este.

II. CONSIDERACIONES II.1. De la admisión de los escritos de ampliación presentados dentro 61 expedientes de tutela referidos en el acápite anterior Cabe poner de relieve que, aunque el Decreto Ley 2591 de 1991 no reglamentó expresamente la posibilidad de ampliar el objeto del escrito de amparo, la Corte Constitucional, en sentencia T-535 de 1998, se pronunció frente al alcance y efectos de esta figura jurídica en materia de acciones de tutela, en los siguientes términos: […] Debe la Corte analizar qué efectos produce una ampliación de la demanda de tutela, no es de recibo el argumento según el cual en la decisión de fondo, objeto de la sentencia, deba el juez considerar apenas los motivos consignados en el libelo original.

La ampliación, en efecto, se incorpora de manera inescindible al escrito inicial; lo adiciona o lo recorta; lo puede modificar, y es posible que ensanche o reduzca el ámbito de la definición a cargo del aparato judicial. En primer lugar, es necesario tener en cuenta que en desarrollo del postulado constitucional de la efectividad de los derechos fundamentales (artículo 2 C.P.), el juez ha de guiar el proceso a la luz del principio de oficiosidad.

En tal virtud, el juez está obligado a asumir un papel activo, de impulso del proceso, con el fin de dilucidar si realmente existe la violación o la amenaza de los derechos que el peticionario invocó, o de otros, y además debe considerar si las pruebas pedidas son suficientes para resolver, y si los hechos expuestos constituyen un conjunto completo, o si, por el contrario, son tan inconexos y aislados que exijan complemento informativo suficiente para que el fallador pueda formarse cabal concepto acerca del asunto objeto de su examen […] (negrillas fuera del texto) Siguiendo esa misma línea argumentativa, la Corte Constitucional, en sentencia T-583 de 1998, efectuó las siguientes precisiones: […] Las declaraciones adicionales de quien ha solicitado el amparo tienen por objeto ampliar los datos que el juez requiere para tener un mayor conocimiento de los hechos sobre los cuales habrá de resolver.

Pero ha de existir una identidad mínima entre la materia que se expone en la demanda y la que posteriormente constituye objeto de la ampliación, lo cual significa que, aunque haya modificaciones respecto de lo dicho inicialmente, no puede admitirse un divorcio total entre tales asuntos. Por el contrario, una total desconexión entre los motivos que movieron a formular la solicitud inicial y los que más tarde alega, debilita ostensiblemente su credibilidad y pone en tela de juicio la urgencia de la decisión judicial, a menos que el juez, mediante la práctica de pruebas orientadas a la constatación de la verdad, encuentre que los hechos narrados en la diligencia de ampliación de la demanda son sobrevinientes, pero entonces deben hallarse adecuadamente probados […].

(negrillas fuera del texto) Como se puede colegir de las citas transcritas, es claro que, en tratándose de acciones de tutela, resulta procedente la ampliación del objeto de la solicitud de amparo, ello siempre y cuando exista una conexidad material entre los fundamentos expuestos inicialmente y los que posteriormente se exponen en el escrito de ampliación. Descendiendo al caso concreto, se advierte que los actores en los expedientes identificados en el párrafo 5° de la presente providencia -61 expedientes- presentaron ampliación del escrito de tutela de la referencia, al considerar, en síntesis, que el Decreto 1615 de 2021, al regular la obligatoriedad de la exigencia del carné de vacunación o certificado digital para ingresar a ciertos lugares, también vulneraba sus derechos fundamentales, en tanto que mantuvo las medidas adoptadas inicialmente en el Decreto 1408, razón por la que solicitan que aquel decreto se tenga como nueva norma cuestionada por esta vía constitucional.

En ese contexto, el Despacho advierte que, si bien es cierto que los decretos 1408 y 1615 de 2021 contienen decisiones administrativas distintas e independientes, la realidad es que ambos actos administrativos reglamentan la exigencia de la presentación del carné de vacunación o certificado digital para el ingreso a determinados lugares públicos o privados, por lo que es claro que existe identidad de materia entre el acto que se acusa en la demanda de tutela (Decreto 1408) y la norma que motivó la ampliación del mecanismo de amparo (Decreto 1615).

Así las cosas, el Despacho encuentra que resulta procedente acceder a la solicitud elevada por los actores dentro de los expedientes referenciados anteriormente, en el entendido de que la presunta vulneración de los derechos fundamentales invocados por los accionantes deviene de la exigencia de la presentación del carné de vacunación o certificado digital para el ingreso en determinados lugares, por lo que se predica «[…] una identidad mínima entre la materia que se expone en la demanda y la que posteriormente constituye objeto de la ampliación […]» y, como consecuencia de lo anterior, se admitirá la ampliación del mecanismo de amparo en contra del Presidente de la República, de los ministros del Interior, de Salud y Protección Social y de Comercio, Industria y Turismo y del director del Departamento Administrativo de la Función Pública, y se ordenará que rindan informe sobre el particular; igualmente, se dispondrá notificar al Ministerio Público para lo de su competencia. II.2.

De la acumulación al expediente de la referencia (11001-03-15-000-2021-10157) de los 61 procesos remitidos El Decreto 1834 de 2015, en los artículos 2.2.3.1.3.1. y 2.2.3.1.3.3., además de fijar las reglas para el reparto de tutelas masivas, determina la procedencia de la acumulación en acciones de tutelas en los siguientes términos: […] Artículo 2.2.3.1.3.1.

Las acciones de tutela que persigan la protección de los mismos derechos fundamentales, presuntamente amenazados o vulnerados por una sola y misma acción u omisión de una autoridad pública o de un particular se asignarán, todas, al despacho judicial que, según las reglas de competencia, hubiese avocado en primer lugar el conocimiento de la primera de ellas.

A dicho Despacho se remitirán las tutelas de iguales características que con posterioridad se presenten, incluso después del fallo de instancia. Artículo 2.2.3.1.3.3. Acumulación y fallo. El juez de tutela que reciba las acciones tutela podrá acumular los procesos en virtud de la aplicación de los artículos 2.2.3.1.3.1. y 2.2.3.1.3.2. del presente decreto, hasta antes dictar sentencia, para fallarlos todos en la misma providencia […].

(Subrayado por fuera del texto original) Como puede apreciarse, las normas transcritas tienen como propósito que las acciones de tutela que tengan una misma causa, objeto y parte pasiva, sean resueltas por el juez que, en primer lugar y de acuerdo con las reglas de competencia, hubiere avocado el conocimiento de la primera de ellas, incluso después de haberse proferido el respectivo fallo; esto con el fin de evitar que, frente a una misma o similar situación de hecho, se produzca una decisión disímil que iría en detrimento de la seguridad jurídica y del principio de igualdad.

Descendiendo al caso de autos, el Despacho encuentra que todos los 61 procesos objeto de la presente decisión guardan identidad de objeto, de causa petendi y de parte accionada con el mecanismo de amparo de la referencia, motivo por el cual el Despacho ordenará la acumulación de los mismos, por cumplirse los presupuestos previstos en los artículos 2.2.3.1.3.1. y 2.2.3.1.3.3. del Decreto 1834 de 2015.

En mérito de lo expuesto, el Despacho, RESUELVE:

PRIMERO: ADMITIR las ampliaciones del escrito de amparo presentadas dentro de los siguientes expedientes: 11001-03-15-000-2021-08053-00, 11001-03-15-000-2021-07639-00, 11001-03-15-000-2021-08197-00, 11001-03-15-000-2021-07905-00, 11001-03-15-000-2021-07670-00, 11001-03-15-000-2021-07877-00, 11001-03-15-000-2021-08038-00, 11001-03-15-000-2021-07659-00, 11001-03-15-000-2021-08283-00, 11001-03-15-000-2021-07746-00, 11001-03-15-000-2021-07945-00, 11001-03-15-000-2021-07562-00, 11001-03-15-000-2021-07805-00, 11001-03-15-000-2021-07745-00, 11001-03-15-000-2021-07868-00, 11001-03-15-000-2021-07774-00, 11001-03-15-000-2021-08063-00, 11001-03-15-000-2021-07812-00, 11001-03-15-000-2021-08453-00, 11001-03-15-000-2021-08386-00, 11001-03-15-000-2021-07888-00, 11001-03-15-000-2021-08716-00, 11001-03-15-000-2021-08754-00, 11001-03-15-000-2021-08200-00, 11001-03-15-000-2021-07686-00, 11001-03-15-000-2021-07933-00, 11001-03-15-000-2021-07641-00, 11001-03-15-000-2021-08097-00, 11001-03-15-000-2021-08696-00, 11001-03-15-000-2021-08442-00, 11001-03-15-000-2021-08137-00, 11001-03-15-000-2021-08382-00, 11001-03-15-000-2021-07691-00, 11001-03-15-000-2021-08874-00, 11001-03-15-000-2021-08244-00, 11001-03-15-000-2021-08083-00, 11001-03-15-000-2021-07993-00, 11001-03-15-000-2021-08651-00, 11001-03-15-000-2021-08844-00, 11001-03-15-000-2021-07770-00, 11001-03-15-000-2021-08785-00, 11001-03-15-000-2021-07852-00, 11001-03-15-000-2021-07692-00, 11001-03-15-000-2021-07791-00, 11001-03-15-000-2021-08548-00, 11001-03-15-000-2021-08147-00, 11001-03-15-000-2021-07899-00, 11001-03-15-000-2021-08093-00, 11001-03-15-000-2021-08079-00, 11001-03-15-000-2021-08582-00, 11001-03-15-000-2021-08285-00, 11001-03-15-000-2021-08101-00, 11001-03-15-000-2021-07834-00, 11001-03-15-000-2021-09140-00, 11001-03-15-000-2021-08910-00, 11001-03-15-000-2021-08863-00, 11001-03-15-000-2021-07824-00, 11001-03-15-000-2021-08117-00, 11001-03-15-000-2021-08855-00, 11001-03-15-000-2021-09137-00 y 11001-03-15-000-2021-08826-00.

SEGUNDO: ACUMULAR al proceso de la referencia los 61 expedientes de tutela relacionados en el ordinal primero de la parte resolutiva de esta decisión, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: NOTIFICAR esta decisión al Presidente de la República, y a los ministros del Interior, de Salud y Protección Social y de Comercio, Industria y Turismo y al director del Departamento Administrativo de la Función Pública. También se notificará al agente del Ministerio Público ante esta Sección, para lo de su competencia. Igualmente se REMITIRÁ, a todos los notificados, copia de la solicitud de tutela para que rindan informe sobre el particular, dentro de los dos (2) días siguientes a la notificación de esta providencia. Vencido el plazo antes señalado, vuelvan las diligencias al Despacho para resolver lo pertinente.

NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE, (Firmado electrónicamente) ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado P (18)