CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., dieciséis (16) de junio de dos mil veintidós (2022) Radicado: 18001-23-33-000-2019-00220-01 Nº Interno: 2552-2021 (Expediente digital) Demandante: Jairo Enrique Zuleta Mejía Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- U.G.P.P. Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Apelación sentencia – Cosa juzgada- Ley 2080 de 2021 Se desata el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia anticipada de 4 de marzo de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá, mediante el cual se declaró probada la excepción de cosa juzgada formulada por la entidad accionada.

ANTECEDENTES El señor Jairo Enrique Zuleta Mejía, actuando través de apoderada judicial, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la UGPP, pretendiendo la anulación de las Resoluciones RDP 003914 de 11 de febrero de 2019 y RDP 011346 de 5 de abril de 2019, mediante las cuales se le negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia. Como restablecimiento del derecho, solicitó se condene a la entidad demandada a reconocer y pagar una pensión gracia a favor de la parte actora, en cuantía del 75% del promedio percibido por concepto de salarios y prestaciones sociales devengados durante el año inmediatamente anterior a la adquisición de su status pensional. 1.1 La providencia recurrida Mediante sentencia anticipada de 4 de marzo de 2021, el Tribunal Administrativo del Caquetá declaró probada la excepción de cosa juzgada al considerar que: “(…) Está comprobado que dentro del expediente Nº 2012-00095-00, fungió como demandante: Jairo Enrique Zuleta Mejía y demandado: CAJANAL que el Juzgado Administrativo 903 de Descongestión Judicial de Circuito Judicial de Florencia, mediante sentencia del 30 de noviembre de 2015, negó las pretensiones de la demanda, decisión confirmada por el Tribunal Administrativo de Florencia, mediante providencia del 19 de mayo de 2017.

Ahora bien, afirmó la apoderada del señor ZULETA MEJÍA, que en el caso que contrae la atención de esta judicatura se presentaba identidad de causa, pero no de objeto y de partes, en ese orden, serán esos dos (2) últimos requisitos que se analizarán a continuación: En relación la identidad de partes, tenemos que si bien, el proceso 2012-0095-00 se dirigió contra CAJANAL en liquidación y el 2019-00220-00 contra la UGPP, lo cierto es que se trata de la misma entidad, pues recuérdese que mediante la Ley 1151 de 200714, se ordenó la creación de la UGPP, asignándole como funciones a cargo, entre otras, el reconocimiento de derechos pensionales, tales como pensiones y bonos pensionales, causados a cargo de administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional, y de las entidades públicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación. Más adelante, mediante el Decreto 2196 de 2009, CAJANAL fue suprimida, disponiendo el artículo 3° de esa misma normatividad que Cajanal, EICE, en liquidación continuaría con la administración de la nómina de pensionados, hasta cuando esas funciones fueran asumidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, creada por la Ley 1151 de 2007 y además de ello, que la UGPP, cumpliría la función de reconocimiento de pensiones.

Nótese entonces que se trata de la misma demandada tanto en el proceso 2012- 0095-00 como en el 2019-00220-00, pues se itera ante la liquidación inminente de CAJANAL para el año 2008, la UGPP asumió sus funciones en materia de reconocimiento pensional. Ahora bien, sobre la identidad de objeto, ha explicado la Corte Constitucional en Sentencia C-100 de 201918, que esta circunstancia se presenta cuando la demanda versa sobre la misma pretensión material o inmaterial sobre la cual se predica la cosa juzgada o cuando sobre lo pretendido existe un derecho reconocido, declarado o modificado sobre una o varias cosas o sobre una relación jurídica y continuó explicando que igualmente se predica identidad sobre aquellos elementos consecuenciales de un derecho que no fueron declarados expresamente.

Siendo así las cosas, para la Sala emerge con meridiana claridad que si bien en apariencia como lo menciona la apoderada del actor no existe identidad de objeto pues los actos administrativos demandados son diferentes, situación que apenas resulta obvia, pues la petición no se presentó ante la misma entidad ya que para la fecha en que se enervó el último pronunciamiento de la administración (17-10-2019) CAJANAL jurídicamente había desaparecido; sin embargo, lo cierto, es que tanto en la demanda del 2012 como en la del año 2019, se pretendió tanto en sede administrativa como en sede judicial el reconocimiento y pago de una pensión gracia por las mismas razones, sin que se avizore un elemento adicional (fáctico, jurídico o probatorio) acaecido con posterioridad al sentencia del 30 de noviembre de 2015, proferida en segunda instancia por el Tribunal Administrativo del Caquetá dentro del expediente 2012-00095-00, que permita desvirtuar la identidad de objeto y en ese orden de ideas, se trata de una materia ya definida por una autoridad judicial en una oportunidad anterior, decisión que se encuentra debidamente ejecutoriada, sin que sea admisible, pretender reabrir un debate judicial que ya fue decidido por autoridades judiciales legitimadas para esos efectos (…)”. 1.2 Del recurso de apelación La apoderada judicial de la parte demandante interpuso recurso de apelación contra la providencia de 4 de marzo de 2021, al estimar que: “(…) la suscrita no comparte los argumentos expuestos por los magistrados que conformaron la sala de decisión del Tribunal Administrativo del Caquetá, dado que a pesar de que en los procesos tramitados ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa exista el mismo “objeto” tendiente a obtener el reconocimiento y pago de la pensión de gracia, NO EXISTE IDENTIDAD EN LA PRETENSIÓN, dado que se pretende la nulidad de actos administrativos diferentes.

Como bien lo indica el despacho judicial, para que se declare la existencia de la figura de la cosa juzgada es necesario que se presenten los tres elementos precitados: la identidad de personas, objeto y de causa, lo cual no sucede en el presente caso, en el que, por las particularidades propias de las prestaciones periódicas, como lo es la pensión de gracia, no se encuentra ni se configura la identidad de objeto y de causa y, en tal virtud, no podrá predicarse que ha acaecido la cosa juzgada.

No obstante lo anterior, en la providencia atacada, el Tribunal determinó confirmar declarar probada la excepción de cosa juzgada, con lo cual se da fin al proceso, consignada en el Acta de la Audiencia Inicial de 24 de marzo de 2015. En razón a esta interpretación que realizó el Tribunal, es que la Sala encuentra que en el caso de autos efectivamente se presentó un defecto sustantivo que vulnera los derechos fundamentales del actor.

Esto es así, toda vez que mediante providencia del 23 de noviembre de 2013, la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sin analizar la temática particular del reajuste de las mesadas pensionales (prestación periódica), decidió ignorar que las mesadas pensionales posteriores al citado fallo del Tribunal del primer proceso judicial (2009) enervaban unas nuevas y auténticas pretensiones posibles de ser cuestionadas en sede judicial en cualquier momento, y que adicionalmente existía una nueva postura jurisprudencial unificada y consolidada sobre la liquidación de las pensiones con la inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios.

Al respecto es importante resaltar que desde mayo de 2015 se impone, para el fallador del proceso, la observancia del citado precedente jurisprudencial fijado por el Consejo de Estado ya referido sobre la posibilidad de demandar las mesadas pensionales causadas con posterioridad a la decisión judicial respecto de la cual se analiza la configuración de la cosa juzgada.

En consecuencia, al estar establecida la ocurrencia del defecto alegado por el actor, se confirmará la providencia impugnada, que deja sin efectos las decisiones atacadas y que ordenó al Juzgado Veinticuatro Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá, convocar a audiencia inicial dentro del trámite ordinario del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho del accionante.

Ahora bien, el Ad-quo indique que no se avizora elemento adicional (fáctico, jurídico o probatorio) lo cual es falso, ya que con el agotamiento de la vía gubernativa realizada ante la UGPP el día 17/Oct/2018, se aportaron como pruebas documentos que no habían sido aportados en la solicitud anterior; adicional a ello, se expuso como argumento central la sentencia de unificación emitida por el Consejo de Estado el 21 de Junio de 2018, expediente 25000-23-42-000-2013-04683-01(3805-2014), C.P. Dr Carmelo Perdomo Cuéter por medio de la cual se unificó el criterio para el reconocimiento y pago de la pensión de gracia (…)”.

CONSIDERACIONES 2.1 Competencia Conforme a lo preceptuado en el numeral 2º del artículo 125 del CPACA, modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021, 150 (modificado por el artículo 25 de la Ley 2080 de 2021), 243 (modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante. 2.2 Problema jurídico La Sala se contraerá a determinar si en el subjudice, se configuran los elementos de identidad de partes, objeto y causa de la excepción de cosa juzgada entre el proceso que hoy se ventila y el proceso primigenio promovido por la parte demandante y definido en su momento mediante sentencias de primera y segunda instancia por el Juzgado Administrativo 903 de Descongestión del Circuito de Florencia (Caquetá) y el Tribunal Administrativo del Caquetá. Para ello, se harán las siguientes precisiones: (i) de la excepción de cosa juzgada; y, (ii) caso concreto.

(i) De la excepción de cosa juzgada La cosa juzgada es un instrumento jurídico procesal que fue consagrado en el artículo 243 de la Constitución Política, a través del cual se busca que las decisiones judiciales sean inmutables y definitivas. Cuando este fenómeno se configura, surge para el juez la prohibición de conocer y decidir sobre un asunto que ya ha sido resuelto, esto con el propósito de brindarle a sus providencias estabilidad y seguridad jurídica, salvaguardando la consistencia y certidumbre que se espera de las decisiones judiciales.

Para que una decisión alcance el valor de cosa juzgada se requiere que converjan varios elementos: a.) identidad de objeto: que las pretensiones reclamadas en un nuevo proceso correspondan a las mismas que integraban el petitum del primero en donde se dictó el fallo; b.) identidad de partes: que se trate de los mismos sujetos procesales y; c.) identidad de causa: que el motivo, fundamento o los hechos en que se sustentó la primera acción sea el mismo que en el segundo proceso que esté siendo promovido.

Teniendo estos elementos, el nuevo proceso se confrontará con el fallo dictado en un primer momento.  2.3 Caso concreto Sobre el asunto, esta Corporación, mediante auto de 25 de noviembre de 2019, indicó que: “(…)15. Teniendo en cuenta lo expuesto en el acápite precedente, la Sala considera que no es posible a través de una nueva actuación judicial interponer una demanda que verse sobre las mismas partes, objeto y causa de un proceso anterior ya culminado, en tanto ello, desconocería el principio de seguridad jurídica y confianza en la administración que le asiste a todos los interesados frente a la certeza de que una vez resuelta su controversia ella quedará en firme, y además rompería sin justa causa con el fenómeno de la cosa juzgada. 16.

En efecto, si bien el demandante aduce que allegó una prueba que no pudo ser aportada en la actuación judicial primigenia y con la cual se determinaría que le asiste derecho al reconocimiento de la pensión gracia, en tanto acreditaría que prestó sus servicios como docente nacionalizado, también lo es, que ello no le permite instaurar acción nuevamente ante esta jurisdicción bajo los mismos presupuestos invocados en un proceso anterior, pues como lo expuso el a quo, el tipo de vinculación como maestro del actor fue agotado dentro del debate probatorio de tal controversia, sin que sea posible volver a hacer un estudio sobre el mismo, máxime cuando una de las consecuencias de la inactividad frente a la carga probatoria que le asiste a las partes es un resultado adverso a sus intereses (…) En otras palabras, el fenómeno de la cosa juzgada no es absoluto, pues existen mecanismos extraordinarios previstos por el legislador que permite en ciertos casos volver a estudiar asuntos que ya fueron definidos judicialmente, siempre que se reúnan los requisitos exigidos por el legislador para tal efecto (…)”.

Así las cosas y en aras de desatar el problema jurídico, la Sala analizará los supuestos que configuran la cosa juzgada, previstos en el artículo 303 del Código General del Proceso, para lo cual se procederá a hacer un estudio de cada uno de los elementos que la estructuran, tales como objeto, causa e identidad jurídica de partes. Que el proceso nuevo verse sobre el mismo objeto: En el sub examine, la parte demandante pretende la anulación de las Resoluciones RDP 003914 de 11 de febrero y RDP 011346 de 5 de abril de 2019, mediante las cuales la UGPP le negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia. Del análisis de las piezas procesales allegadas con el expediente, se puede constatar que: Mediante sentencia de 30 de noviembre de 2015, el Juzgado Administrativo 903 de Descongestión del Circuito de Florencia (Caquetá) negó las pretensiones de la demanda presentada por el señor Jairo Enrique Zuleta Mejía, las cuales tenían como propósito que se declarara la anulación de las Resoluciones 46450 del 2 de octubre de 2017 y 48497 de 18 de septiembre de 2018, mediante las cual se negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia. A través de providencia de 19 de mayo de 2017, el Tribunal Administrativo del Caquetá confirmó la decisión de primera instancia. En ese orden de ideas, se tiene que respecto de la pretensión principal, el objeto perseguido en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho «18001-33-31-701-2012-00095-00», incoado en su momento por la demandante, tiene estrecha relación con el debatido en el medio de control del epígrafe, dado que el asunto litigioso en ambos procesos abarca el control de legalidad de actos administrativos que niegan el reconocimiento y pago de la pensión gracia “a partir del 29 de mayo de 2001, fecha en que adquirió el estatus jurídico de pensionado (cumplimiento de los 20 años de servicio y 50 años de edad) en cuantía del 75% del promedio de lo recibido por concepto de salarios y demás factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la adquisición”.

(ii) Que el proceso nuevo esté fundado en la misma causa que el anterior. De lo expuesto en precedencia se colige que la controversia jurídica se centró en determinar si a la parte actora le asiste el derecho al reconocimiento de la pensión gracia conforme a las previsiones contenidas en la Ley 114 de 1913 y 91 de 1989, de allí que en ambos procesos hay identidad de causa.

(iii) Existencia de identidad jurídica de partes. En relación la identidad de partes, la Sala estima que le asiste razón al Tribunal Administrativo del Caquetá puesto que si bien, el proceso «18001-33-31-701-2012-00095-00» se dirigió contra CAJANAL en liquidación y el que hoy se ventila contra la UGPP, lo cierto es que se trata de la misma entidad, pues recuérdese que mediante la Ley 1151 de 200714, se ordenó la creación de la UGPP, asignándole como funciones a cargo, entre otras, el reconocimiento de derechos pensionales, tales como pensiones y bonos pensionales, causados a cargo de administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional, y de las entidades públicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación. Posteriormente, mediante el Decreto 2196 de 2009, CAJANAL fue suprimida, disponiendo el artículo 3° de esa misma normatividad que Cajanal, EICE, en liquidación continuaría con la administración de la nómina de pensionados, hasta cuando esas funciones fueran asumidas, en virtud de la Ley 1151 de 2007, por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, creada por la Ley 1151 de 2007 y además de ello, que la UGPP, cumpliría la función de reconocimiento de pensiones.

En efecto, la Sala concluye que en el presente asunto concurren en su totalidad los supuestos contemplados en el artículo 303 del CGP, para que se configure la excepción de cosa juzgada, en la medida en que hay identidad de partes, objeto y causa, razón por la cual se confirmará la providencia recurrida, que declaró probado el aludido fenómeno jurídico.

Así las cosas, la Sala confirmará la sentencia de 4 de marzo de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá, que declaró probada la excepción de cosa juzgada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B,

RESUELVE

PRIMERO: Confirmar la sentencia de 4 de marzo de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Una vez en firme este auto, por Secretaría devuélvase expediente al Tribunal de origen, para lo pertinente.

TERCERO: Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Ausente en comisión de servicios) (Firmado electrónicamente) CARMELO PERDOMO CUÉTER SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ