www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D. C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 05001-23-33-000-2016-00088-01 (2123-2022) Demandante: Héctor Augusto Vélez Martelo Demandado: Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) Tema: Relación laboral encubierta – instructora del SENA.

Decisión: Confirma la sentencia de primera instancia porque no se demostró la continuada subordinación en la prestación del servicio. La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia dictada el 26 de enero de 2022 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Decisión que negó las pretensiones.

I.

ANTECEDENTES Demanda 1. El señor Héctor Augusto Vélez Martelo interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el objeto de que se declare la nulidad del Oficio núm. 5-1010 del 21 de mayo de 2015 expedido por la Dirección Regional Antioquia del SENA, por medio del cual se negó el reconocimiento de una relación laboral. 2.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó: i) el pago de las prestaciones sociales a su favor; ii) el reintegro de los valores cancelados por concepto de aportes al sistema de seguridad social en calidad de empleador; y iii) la condena en costas a la entidad demandada. 3. En la demanda, manifestó haber prestado servicios al SENA entre los años 2000 y 2014, vinculado mediante contratos de prestación de servicios para desempeñarse como instructor en diferentes materias. 4.

Como concepto de violación, sostuvo que el acto administrativo acusado desconoció las disposiciones legales y constitucionales que regulan la materia1, toda vez que el demandante prestó sus servicios bajo condiciones de subordinación al SENA. En consecuencia, invocó la aplicación del principio de primacía de la realidad sobre las formas, consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política. 1 Artículos1,2,13,25,48, y 53 de la Constitución Política de Colombia; 8 y 11 del Decreto Ley 3135 de 1968; 8, 24, y 25 del Decreto Ley 1045 de 1978; 42 parágrafo del Decreto 2277 de 1979 15 de la Ley 100 de 1993; 2 del Decreto 1426 de 1998; 1,2,36, y 37 de la Ley 115 de 1994; 1, y 2 de la Ley 244 de 1995; 4 de la Ley 119 de 1994.

Radicación: 05001-23-33-000-2016-00088-01 (2123-2022) Demandante: Héctor Augusto Vélez Martelo consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 Contestación de la demanda 5. El apoderado judicial del SENA contestó la demanda2 y se opuso a las pretensiones, argumentando que la entidad nunca sostuvo relación laboral alguna con la demandante. 6.

Propuso como excepciones i) inexistencia de la relación laboral; ii) inexistencia de subordinación; iii) pago, iv) buena fe exenta de culpa; v) falta de causa para pedir; vi) inexistencia de la obligación; vii) temeridad y mala fe; viii) prescripción y ix) las que resulten probadas en el proceso. Decisión de las excepciones previas 7.

En la audiencia inicial celebrada el 4 de agosto de 20173 se señaló que las excepciones propuestas serían resueltas en la sentencia. Contra esta decisión no se interpuso recurso alguno. Sentencia apelada 8. Mediante sentencia del 26 de enero de 2022, el Tribunal negó las pretensiones de la demanda porque no se demostró la continuada subordinación durante la ejecución de los contratos de prestación de servicios como instructor de la entidad en diferentes materias. 9.

Para llegar a esta conclusión, sostuvo que la relación entre las partes se extendió desde 2010 hasta 2015, mediante la suscripción de contratos de prestación de servicios como instructor, por lo que percibió la retribución pactada. 10. Determinó que no existe prueba que evidencie que la actividad desarrollada por el demandante pudiera ser desempeñada por el personal de planta, ni que los contratos de prestación de servicios se ejecutaran de manera subordinada y con dependencia continuada respecto de la SENA. 11.

Finalmente, se abstuvo de imponer condena en costas. Recurso de apelación 12. Inconforme con la decisión, el demandante interpuso recurso de apelación4 argumentando que Tribunal no valoró correctamente el material probatorio allegado, pues desconoció el principio de primacía de la realidad sobre las formas. 13. Señaló que la función de instructor del SENA integra el empleo público, por lo que el fallo de primera instancia desconoció el artículo 122 de la Constitución Política. 2 Folios 181 a 200. 3 Folios 211 a 215. 4 Folios 268 a 286.

Radicación: 05001-23-33-000-2016-00088-01 (2123-2022) Demandante: Héctor Augusto Vélez Martelo consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 14. Manifestó que el señor Héctor Augusto Vélez Martelo ejecutó 23 contratos de prestación de servicios entre 2000 y 2015, y que las interrupciones obedecieron al periodo de vacaciones de la entidad, lo que permite entender que se configuró una única relación laboral entre las partes.

II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 15. En auto del 2 de junio de 20225, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante. 16. El demandante, la entidad demandada y el agente del Ministerio Público no emitieron pronunciamiento alguno.6 17. El 18 de agosto de 2022 se profirió auto de mejor proveer7, mediante el cual se requirió información al SENA.

III. CONSIDERACIONES Problema jurídico 18. De acuerdo con los reproches expuestos por la parte accionante, la Sala debe definir si se demostró la continuada subordinación en la prestación del servicio o no, a fin de establecer si se debe confirmar, revocar o modificar la sentencia de primera instancia. El caso concreto 19. De acuerdo con las pruebas documentales que obran en el proceso, el demandante laboró como instructor del SENA a través de contratos de prestación de servicios suscritos directamente con dicha entidad, así: Contrato de prestación de servicios Duración Valor Objeto 421 de 20008 16 de agosto al 3 de noviembre de 2000 Formación profesional integral como Ingeniero Agrónomo en los módulos de fisiología, matemáticas, riego y drenaje. 606 de 20009 27 de noviembre al 4 de diciembre de 2000 Formación profesional integral como Ingeniero Agrónomo en el módulo de propagación vegetal. 177 de 200110 12 de mayo al 16 de junio de 2001 Formación profesional integral como Ingeniero Agrónomo en el módulo de matemática básica. 230 de 200111 20 de junio al 4 de agosto de 2001 Formación profesional integral como Ingeniero Agrónomo en los módulos de Fitopatología, propagación vegetal y topografía. 5 Folio 293. 6 Índice 6 SAMAI del Consejo de Estado. 7 Folio 295 a 297. 8 Certificado expedido por el SENA Regional Córdoba, Folios 15 al 18. 9 Ibidem 10 Ibidem 11 Ibidem Radicación: 05001-23-33-000-2016-00088-01 (2123-2022) Demandante: Héctor Augusto Vélez Martelo consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 445 de 200112 20 de octubre al 17 de noviembre de 2001 Formación profesional integral como Ingeniero Agrónomo en el módulo de topografía. 263 de 200213 14 de mayo al 6 de julio de 2002 Formación profesional integral como Ingeniero Agrónomo en el módulo de producción y majeo de hortalizas. 278 de 200314 13 de noviembre de 2003 al 29 de julio de 2004 $6.720.000 Formación profesional integral como Ingeniero Agrónomo en el modulo de establecimiento de viveros. 829 de 200415 27 de diciembre de 2004 al 29 de abril de 2005 $3.900.000 Instructor contratista impartiendo formación profesional en calidad de Ingeniero Agrónomo 209 de 200516 6 de julio al 20 de septiembre de 2005 $3.492.500 Instructor contratista impartiendo formación profesional en calidad de Ingeniero Agrónomo 520 de 200517 21 de noviembre de 2005 al 30 de abril de 2006 $6.705.600 Instructor contratista impartiendo formación profesional en calidad de Ingeniero Agrónomo 162 de 200718 27 de julio al 20 de diciembre de 2007 $6.014.211 Instructor contratista impartiendo formación profesional en calidad de Ingeniero Agrónomo 149 de 200819 23 de julio de 2008 al 12 de marzo de 2009 $17.970.000 Instructor contratista impartiendo formación profesional en calidad de Ingeniero Agrónomo 292 de 200920 12 de noviembre al 24 de diciembre de 2009 $3.885.480 Instructor contratista impartiendo formación profesional en calidad de Ingeniero Agrónomo 0253 de 201021 1 de febrero al 1 de septiembre de 201022 $16.100.000 Prestación de servicios personales, como instructor contratista, impartiendo formación en el área agrícola en el departamento de Córdoba dentro del Programa oferta regular 154 de 201023 8 de abril al 5 de diciembre de 2010 $22.238.960 Instructor en la especialidad agrícola 024 de 201124 1 de febrero al 30 de junio de 2011 $ 22.238.960 Prestación de servicios personales de carácter temporal como instructor contratista, impartiendo formación profesional dentro de los programas de titulada en la especialidad de Tecnólogo en Producción Agrícola. 0581 de 201125 Adición 18 de julio al 16 de diciembre de 2011 $9.489.004 $4.696.578 Prestación de servicios personales de carácter temporal como instructor contratista, impartiendo formación profesional dentro de los programas de titulada en la especialidad de Tecnólogo en Producción Agrícola. 085 de 201226 1 de febrero al 29 de junio de 2012 $13.000.000 Prestar servicios profesionales de carácter temporal para la formación, orientación y asesoría en los programas de formación complementaria de Área Agrícola (BPA, huertas caseras, cultivos, manejo) 12 Ibidem 13 Ibidem 14 Ibidem 15 Ibidem 16 Ibidem 17 Ibidem 18 Ibidem 19 Ibidem.

Folio 19. 20 Folio 21. 21 Folios 23 a 25. 22 Índice 20 de SAMAI del Consejo de Estado 23 Folios 26 a 30. 24 Ibidem. Folios 40 a 42. 25 Ibidem. Folios 43 a 47. 26 Ibidem. Folios 48 a 51. Radicación: 05001-23-33-000-2016-00088-01 (2123-2022) Demandante: Héctor Augusto Vélez Martelo consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 370 de 201227 17 de julio al 14 de diciembre de 2012 $14.561.067 Prestar servicios profesionales de carácter temporal para la formación, orientación y asesoría en los programas de formación complementaria de Área Agrícola (BPA, huertas caseras, cultivos, manejo) del Complejo Tecnológico para la gestión agroempresarial en el bajo Cauca 908 de 201328 21 de enero de 2013 $32.358.480 Prestación de servicios personales de carácter temporal como instructor del programa tecnológico en producción agrícola en el Municipio de Tarazá. 4171 de 201329 10 de septiembre al 12 de diciembre de 2013 $9.656.181 Prestar servicios de carácter temporal como instructor presencial /virtual en los programas de formación del Área agrícola en los Municipios de atención del Complejo tecnológico para la gestión agroempresarial. 1978 de 201430 20 de enero al 30 de agosto de 2014 $23.277.467 Prestar servicios de carácter temporal como instructor presencial /virtual en los programas de formación del Área agrícola en los Municipios de atención del Complejo tecnológico para la gestión agroempresarial. 2883 de 201531 3 febrero al 25 de agosto de 2015 $21.469.230 Prestar servicios de carácter temporal como instructor presencial /virtual en los programas de formación del Área agrícola en los Municipios de atención del Complejo tecnológico para la gestión agroempresarial. 20.

Quien solicite la declaración de una relación laboral encubierta debe demostrar la desnaturalización de los contratos de prestación de servicios en razón a la ejecución de las tareas bajo continuada subordinación; sin embargo, del análisis integral de las pruebas recaudadas (documentales), la Sala concluye que el accionante no acreditó dicho elemento por las siguientes razones: 21.

Se advierte que en el caso concreto solo se presentaron pruebas documentales, como lo fueron los contratos de prestación de servicios, certificados, ejecución de actividades, etc., que dan cuenta de que se desempeñó como instructor del SENA entre 16 de agosto de 2000 y 25 de agosto de 2015, de manera interrumpida, a cambio de unos honorarios, y sus tareas estaban relacionadas con la formación de los programas del área agrícola de la entidad. 22.

En este punto, la Sala debe recordar que la continuada subordinación denota el «poder jurídico permanente de que es titular el empleador para dirigir la actividad laboral del trabajador, a través de la expedición de órdenes e instrucciones y la imposición de reglamentos, en lo relativo a la manera como este debe realizar las funciones y cumplir con las obligaciones que le son propias […] se destaca dentro del elemento de subordinación, no solamente el poder de dirección, que condiciona la actividad laboral del trabajador, sino el poder disciplinario que el empleador ejerce sobre este […]»32. 27 Ibidem.

Folios 52 a 55. 28 Ibidem. Folios 56 a 60. 29 Ibidem. Folios 61 a 65. 30 Ibidem. Folios 82 a 86. 31 Folios 110 a 32 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 17 de junio de 2021, expediente 73001-23-33-000-2015-00351-01 (3513-2016). Radicación: 05001-23-33-000-2016-00088-01 (2123-2022) Demandante: Héctor Augusto Vélez Martelo consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 23.

Ahora bien, en este caso no es posible deducir la inserción del actor en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la demandada, pues las pruebas que se encuentran en el expediente no demuestran de manera fehaciente que el SENA hubiera realizado llamados de atención, le haya impuesto reglamentos, o impartido órdenes que determinaran el modo en que se tenían que adelantar las labores33, de tal forma que se considere desdibujada su autonomía en la ejecución de las funciones. 24.

Es del caso reiterar que solo se adjuntaron los informes de gestión, los cuales eran obligatorios para el pago de los honorarios, y que en estos no es posible advertir de qué manera cumplió con sus obligaciones. 25. Por otra parte, aunque la entidad haya facilitado sus instalaciones y algunos elementos 34 para la ejecución del objeto contractual, lo cierto es que las tareas ejecutadas justificaban dicha coordinación para alcanzar el fin pretendido. 26.

Al respecto, esta corporación ha valorado tal circunstancia en distintas oportunidades35 y ha precisado que la prestación del servicio en la sede de la entidad, con los implementos que esta provee, no implican necesariamente una continuada subordinación, pues el contexto puede demandar la realización de las tareas en ciertas condiciones, sin que pueda hablarse de un control o direccionamiento de la entidad contratante sobre la actividad del contratista, a tal punto que este vea comprometida su autonomía. 27.

Así las cosas, se confirmará la sentencia de primera instancia por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda. Condena en costas 28. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas.

A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 29. La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.

Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 33 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia de Unificación SUJ-025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021, expediente 05001-23-33-000-2013-001143-01 (1317- 2016). 34 Mediante auto del 25 de noviembre de 2021, el magistrado sustanciador del proceso negó la incorporación del carné como prueba en segunda instancia. Índice 10 de SAMAI. 35 Ver, por ejemplo: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 18 de noviembre de 2003, expediente 17001-23-31-000-1999-00039-01; y Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 17 de marzo de 2022, expediente 25000-23-25-000-2010-00249-01 (4991-2019).

Radicación: 05001-23-33-000-2016-00088-01 (2123-2022) Demandante: Héctor Augusto Vélez Martelo consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 30. Así las cosas, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 31.

En consecuencia, se impondrán costas al señor Héctor Augusto Vélez Martelo en segunda instancia, por cuanto se confirmará la sentencia que negó las pretensiones de la demanda. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Antioquia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia dictada el 26 de enero de 2022 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO. CONDENAR en costas de segunda instancia al señor Héctor Augusto Vélez Martelo, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva.

TERCERO. En firme esta providencia, realizar las anotaciones correspondientes y devolver el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.