CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: Édgar González López Bogotá, D.C., veintiséis (26) de octubre de dos mil veintidós (2022) Número único: 11001-03-06-000-2022-00220-00 Referencia: Conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales (UGPP) y la Empresa de Obras Públicas Sanitarias del César (Empocesar Ltda.), en liquidación Asunto: Autoridad competente para incluir en nómina de pensionados y pagar una pensión sanción a un extrabajador de Empocesar Ltda. Reiteración La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en el artículo 39 del CPACA, modificado en su inciso 3º por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, y en el artículo 112, numeral 10 del CPACA, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, procede a resolver el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.
ANTECEDENTES De acuerdo con la información consignada en los documentos que obran en el expediente, los antecedentes se resumen de la siguiente manera: 1. El señor Luis Miguel López Nieves nació el 12 de mayo de 1946, y actualmente cuenta con 76 años de edad. 2. El señor Luis Miguel López Nieves trabajó en la Empresa de Obras Sanitarias del César, Empocesar Ltda. en liquidación1 desde el 4 de julio de 1979 hasta el 30 de noviembre de 1989, por disolución anticipada y proceso liquidatorio de la empresa. 3.
Empocesar Ltda. en liquidación, a través de la Resolución núm. 012 del 7 de enero de 2020, reconoció una pensión sanción al señor Luis Miguel López Nieves, 1 Las empresas de obras sanitarias (EMPOS) fueron creadas como entidades de carácter regional o municipal, para ejecutar y administrar los servicios de acueducto, alcantarillado, aseo público, mataderos y plazas de mercado, bajo la dirección del INSFOPAL (Decreto 1157 de 1976).
Radicación: 11001-03-06-000-2022-00220-00 a partir del 30 de agosto de 2014, por haber acreditado los requisitos del artículo 8º de la Ley 171 de 19612. 4. En la misma Resolución núm. 012 del 7 de enero de 2020, Empocesar Ltda. en liquidación ordenó remitir este acto administrativo a la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) para que esta entidad incluyera al señor Luis Miguel López Nieves en la nómina de pensionados y pagara la pensión sanción, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 149 de la Ley 100 de 19933. 5.
El 19 de abril de 2022, Empocesar Ltda. en liquidación envió a Colpensiones la Resolución núm. 012 de 2020, por medio de la cual se le reconoció la pensión sanción al señor Luis Miguel López Nieves, para que lo incluyera en nómina de pensionados y le pagará la pensión y el retroactivo pensional respectivo. 6. El 5 de mayo de 2022, Colpensiones, mediante oficio dirigido al gerente liquidador de Empocesar Ltda., declaró su falta de competencia para incluir en nómina al señor Luis Miguel López Nieves y pagar la pensión sanción. 7.
El 22 de junio de 2022, el gerente liquidador de Empocesar Ltda. en liquidación promovió el conflicto negativo de competencias ante la Sala, para que: i) Se declare que la entidad competente para conocer y resolver la solicitud de pago e inclusión en nómina de las pensiones reconocidas por parte de Empocesar Ltda. En liquidación, es Colpensiones en virtud del artículo 149 de la Ley 100 de 1993. ii) Que se declare competente a Colpensiones para conocer y resolver la solicitud de pago e inclusión de nómina de la pensión reconocida por parte de Empocesar Ltda. (en liquidación) a favor de Luis Miguel López Nieves. 2 Artículo 8 de la Ley 171 de 1961: El trabajador que sin justa causa sea despedido del servicio de una empresa de capital no inferior a ochocientos mil pesos ($800.000.00), después de haber laborado para la misma o para sus sucursales o subsidiarias durante más de diez (10) años y menos de quince (15) años, continuos o discontinuos anteriores o posteriores a la vigencia de la presente ley, tendrá derecho a que la empresa lo pensione desde la fecha de su despido, si para entonces tiene cumplidos sesenta (60) años de edad, o desde la fecha en que cumpla esa edad con posterioridad al despido.
(…) 3 ARTÍCULO 149. Beneficiarios del Fondo de Pensiones de las Empresas Productoras de Metales Preciosos y EMPOS. Las pensiones de los beneficiarios del Fondo de Pensionados de las Empresas Productoras de Metales Preciosos creado mediante la Ley 50 de 1990, y las de las Empresas de Obras Sanitarias liquidadas serán pagadas en adelante por el Instituto de Seguros Sociales, el cual también asumirá la prestación del servicio médico asistencial siempre y cuando el pensionado cotice para salud.
El Gobierno Nacional apropiará anualmente en el presupuesto las partidas necesarias para el cumplimiento de lo dispuesto en el presente artículo, y hará las correspondientes transferencias al Instituto de Seguros Sociales. Radicación: 11001-03-06-000-2022-00220-00 I. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco días con el fin de que las autoridades involucradas y las personas interesadas presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto4.
Consta que se informó sobre el presente conflicto a la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, a Empocesar Ltda. en liquidación, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, a la Sección Quinta del Consejo de Estado y al señor Luis Miguel López Nieves.
El 19 de agosto de 2022, el magistrado ponente, mediante auto de mejor proveer, individualizó los conflictos de competencia para que existiera uno por cada acto administrativo relacionado por el liquidador y que se refieren al reconocimiento de la pensión por parte de Empocesar Ltda. en liquidación a favor de ocho personas5. Obra constancia de la Secretaría de la Sala en el sentido de que, durante la fijación del edicto, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y el apoderado del señor Luis Miguel López Nieves presentaron alegatos.
El 26 de septiembre de 2022, por petición de Colpensiones, el magistrado ponente decidió vincular al Ministerio del Trabajo al conflicto negativo de competencias6 y, posteriormente, esas dos entidades presentaron alegatos. II. ARGUMENTOS DE LAS PARTES 1. De Empocesar Ltda. en liquidación Si bien Empocesar Ltda. en liquidación no presentó alegatos, del escrito mediante el cual formuló el conflicto, se pueden extraer los siguientes argumentos: Afirmó que la Corte Constitucional en la Sentencia T-652 del 2009 sostuvo, con fundamento en el artículo 149 de la Ley 100 de 1993, que los gerentes de las EMPOS reconocen las pensiones de sus extrabajadores y, que Colpensiones 4 Carpeta de comunicaciones del expediente digital de SAMAI. 5 Auto de mejor proveer que obra en el expediente digital que reposa en SAMAI. 6 Auto del 26 de septiembre de 2022 que obra en el expediente digital Radicación: 11001-03-06-000-2022-00220-00 tiene la función de incluirlos en la nómina de pensionados y pagar las mesadas pensionales.
Manifestó que las obligaciones pensionales reconocidas por las EMPOS las paga Colpensiones, pero con cargo al presupuesto nacional, conforme lo indica el artículo 149 de la Ley 100 de 1993. Explicó que Colpensiones, en cumplimiento de sus funciones, debe realizar la revisión y análisis de los documentos relacionados directamente con los reconocimientos pensionales de las EMPOS, realizar los trámites para incluir a los beneficiarios en la nómina de pensionados y gestionar las apropiaciones presupuestales con base en los actos administrativos mediante los cuales se reconocen las prestaciones.
En el mismo sentido, manifestó que la Sala de Consulta y Servicio Civil reconoció a Colpensiones como la competente para incluir en nómina y pagar las pensiones reconocidas por Empocesar Ltda. en liquidación7 y por esta razón, esa deberá ser la entidad que en esta ocasión debe incluir y pagarle la pensión al señor Luis Miguel López Nieves. 2.
De la UGPP El subdirector de Defensa Judicial de la UGPP afirmó que es competencia de Colpensiones conocer y resolver la solicitud de pago e inclusión de nómina de la pensión sanción reconocida al señor Luis Miguel López Nieves, en virtud del artículo 149 de la Ley 100 de 1993. Indicó que la Sala de Consulta y Servicio Civil, en un caso similar, declaró competente a Colpensiones para incluir en nómina y pagar la pensión sanción reconocida por Empocesar Ltda. en liquidación, lo cual, debe mantenerse al momento de resolver el presente conflicto.
Anotó que dentro de las competencias otorgadas a la UGPP por el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, no se encuentra la de reconocer ni pagar pensiones de los extrabajadores de las EMPOS. 3. De Colpensiones Colpensiones sostuvo, con fundamento en el artículo 149 de la Ley 100 de 1993, que el extinto Instituto de Seguros Sociales hoy Colpensiones, como Administradora del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, se encarga 7 En decisión del 17 de agosto de 2021, con radicado núm. 110010306000202100067.
Radicación: 11001-03-06-000-2022-00220-00 de efectuar el pago «exclusivo» de las mesadas pensionales de doce EMPOS8 avaladas por el Ministerio de Trabajo. Sin embargo afirmó que, Empocesar Ltda. en liquidación no hace parte de las EMPOS a las cuales Colpensiones administra el pago de las mesadas pensionales de sus beneficiarios prestacionales, pues no se tiene información alguna sobre aquella empresa en liquidación. Señaló que, por la anterior razón, la Dirección de Prestaciones Económicas de Colpensiones resuelve negativamente las solicitudes de Empocesar Ltda. para incluir en nómina y pagar las pensiones que reconoce.
Por último, solicitó que se declarara la inhibición, dado que, la decisión adoptada en el trámite de la acción de tutela con radicado 11001- 03-15-000-2021-01025- 009 tiene efectos entre las partes y por lo tanto no es viable que los mismos sean extendidos a al señor Luis Miguel López Nieves. 4. Ministerio del Trabajo El Ministerio manifestó que no tiene legitimación en la causa por pasiva en relación con el conflicto negativo de competencias de la referencia, toda vez que esa Cartera no tiene competencia para ordenar inclusiones en nómina de pensionados.
Anotó, con fundamento en el artículo 149 de la Ley 100 de 1993, que la entidad responsable del pago de las pensiones reconocidas por las Empos es Colpensiones, y por tanto, es esa entidad de previsión la competente para incluir en nómina a los respectivos beneficiarios. 5. Apoderado del señor Luis Miguel López Nieves El apoderado del señor Luis Miguel López Nieves solicitó que se declare a Colpensiones competente para incluir en nómina y pagar la pensión sanción, con fundamento en: 8 De acuerdo con los alegatos obrantes en el expediente dispuesto en SAMAI, esas doce EMPOS son las que se señalan a continuación: EMPO-COSTA ATLÁNTICA: 1) EMPOISLAS, 2) EMPOTLAN,3) EMPOBOL, 4) EMPOCOR, 5) EMPOMAG, 6) EMPOMARTA.
EMPO-CENTRO ORIENTE:1) EMPONAR, 2) EMPOSUCRE, 3) EMPONORTE, 4) EMPOSAN, 5) EMPOLIMA, 6) EMPOIBAGUE. 9 Decisión del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, con radicación núm. 11001-03-15-000-2021-01025-00 del 6 de mayo de 2021. Magistrado ponente: Carlos Enrique Moreno Rubio. Radicación: 11001-03-06-000-2022-00220-00 i) el artículo 149 de la Ley 100 de 1993, ii) la sentencia de tutela de la Corte Constitucional T-652 de 2009, iii) lo establecido en la Resolución 002 de 2018 y, iv) en el conflicto negativo de competencias administrativas, radicación 20210006700, en el que se declaró a Colpensiones como la entidad competente para asumir la inclusión en nómina y pago de la pensión que Empocesar Ltda. en liquidación a favor de Juan Antonio Oviedo Peralta.
En igual sentido, consideró que, en aplicación del derecho a la igualdad, la decisión dada en el caso del señor Oviedo, debe ser aplicada de igual forma en favor del señor López Nieves. Por último, solicitó que la decisión establezca como principal pretensión a resolver el determinar la competencia para incluir en nómina y pagar las pensiones que Empocesar Ltda. en liquidación reconozca a favor de sus ex trabajadores de acuerdo con el artículo 149 de la ley 100 de 1993.
Y, subsidiariamente, se determine la competencia para pagar e incluir en nómina a los beneficiarios de las pensiones reconocidas por parte de Empocesar Ltda. en liquidación mediante la resolución anexa en la formulación del presente caso. Solicitó que al momento de realizar el estudio del conflicto negativo de competencias administrativas se considere la adopción de medidas tendientes a dar prioridad a la solicitud presentada ante las autoridades administrativas, en razón a que Empocesar Ltda. en liquidación tardó 4 años en resolver de fondo el derecho pensional reconocido en la Resolución núm. 012 del 7 de enero de 2020 y porque el beneficiario de la pensión es una persona de la tercera edad.
IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia La parte primera del CPACA regula el «Procedimiento administrativo». Su Título III se ocupa del «Procedimiento Administrativo General», cuyas «reglas generales» se contienen en el capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, conforme al cual: Artículo 39.
Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Radicación: 11001-03-06-000-2022-00220-00 Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado.
En el mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.
Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto. Con base en las normas transcritas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: i) que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta; ii) que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular; y, iii) que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.
A continuación, se valorará el cumplimiento de los requisitos en el presente caso, a efectos de establecer la competencia de la Sala para el presente conflicto: i) Que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta El Liquidador de Empocesar Ltda. en liquidación plantea dos solicitudes, respecto de las cuales la Sala considera lo siguiente: En cuanto a la petición de declarar de manera general a Colpensiones como la entidad competente para conocer y resolver la solicitud de pago e inclusión en nómina de todas las pensiones reconocidas por parte de Empocesar Ltda. en liquidación, la Sala advierte que con esta petición se pretende un pronunciamiento general y abstracto de la Sala sobre un punto de derecho.
Radicación: 11001-03-06-000-2022-00220-00 Por lo tanto, en este caso no se activa la competencia de la Sala para resolver conflictos de competencias administrativas, pues no se cumple el requisito señalado en el artículo 39 del CPACA, esto es, que se trate de una actuación concreta y particular. En consecuencia, la Sala se abstendrá de pronunciarse sobre dicha petición y así lo mencionará en la parte resolutiva de esta decisión. Por lo anterior, se sugiere al Gobierno Nacional, si lo considera pertinente, presente ante la Sala de Consulta y Servicio Civil una consulta tendiente a resolver los casos de las pensiones sanciones reconocidas por Empocesar Ltda. en liquidación. De otra parte, respecto a la segunda solicitud, referida al señor Luis Miguel López Nieves, la misma se trata de una actuación particular y concreta, porque está relacionada con la entidad competente para conocer y tramitar su petición de inclusión en la nómina de pensionados y el pago de la pensión sanción reconocida a su favor por la Empresa de Obras Públicas Sanitarias del César, Empocesar Ltda. en liquidación. En consecuencia, sobre esta petición la Sala asumirá la competencia para resolver el conflicto negativo planteado. ii) Que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular En el presente caso, la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales (UGPP) y la Empresa de Obras Públicas Sanitarias del César Empocesar Ltda. en liquidación, manifestaron no ser las competentes para incluir al señor Luis Miguel López Nieves en la nómina de pensionados. iii) Que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo En el conflicto de competencias se encuentran involucradas autoridades públicas del orden nacional: la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales (UGPP).
La Empresa de Obras Públicas Sanitarias del César Radicación: 11001-03-06-000-2022-00220-00 Empocesar Ltda. en liquidación es una entidad descentralizada del ámbito regional10 y actualmente se encuentra en proceso de liquidación. Se concluye, por lo tanto, que la Sala es competente para dirimir el presente conflicto. 2. Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán11».
En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.
El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6 de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3.
Aclaración previa El artículo 39 del CPACA le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto. Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. 10 Se constituyó mediante escritura pública nro. 1584 de la Notaria Única del Círculo de Valledupar como una empresa industrial y comercial del ámbito regional. 11 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1 de la Ley Estatutaria 1755 de 2015.
Radicación: 11001-03-06-000-2022-00220-00 Las eventuales alusiones que se haga a aspectos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, y adoptar la respectiva decisión de fondo.
Debe agregarse que la decisión de la Sala, sobre la asignación de competencia, se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente. 4. Síntesis del caso y problema jurídico En el presente conflicto negativo de competencias administrativas le corresponde a la Sala decidir cuál es la autoridad competente para conocer de la solicitud del señor Luis Miguel López Nieves, relacionada con la inclusión en la nómina de pensionados para el pago de la pensión sanción de conformidad con el artículo 149 de la Ley 100 de 1993.
Empocesar Ltda. en liquidación y la UGPP afirman que Colpensiones es la autoridad competente para incluir al señor Luis Miguel López Nieves en la nómina de pensionados, solicitar al Gobierno Nacional la apropiación presupuestal respectiva y pagar la pensión sanción, tal como lo dispone el artículo 149 de la Ley 100 de 1993. Colpensiones afirma que es competente para pagar únicamente las pensiones de las EMPOS que entraron en proceso de liquidación antes de la Ley 100 de 1993, reportadas por el ISS para la fecha en que asumió las competencias de esta entidad.
Para resolver el conflicto, la Sala analizará los temas que se enlistan a continuación: i) la liquidación del Instituto de Seguros Sociales y la entrada en funcionamiento de la Administradora Colombiana de Pensiones - COLPENSIONES; ii) las empresas de obras sanitarias (EMPOS); iii) la creación y liquidación de la Empresa de Obras públicas Sanitarias del César Empocesar Ltda. en liquidación; iv) las reglas de competencia para el reconocimiento y pago de las pensiones de los beneficiarios de las empresas de obras sanitarias (EMPOS) y; v) el caso concreto.
Radicación: 11001-03-06-000-2022-00220-00 5. Análisis de la normativa aplicable al caso concreto 5.1. La liquidación del Instituto de Seguros Sociales y la entrada en funcionamiento de la Administradora Colombiana de Pensiones - COLPENSIONES. Reiteración12 El Instituto de Seguros Sociales fue creado mediante el artículo 8º de la Ley 90 de 194613, como un establecimiento público, dotado de autonomía administrativa, personería jurídica y patrimonio propio, encargado de la dirección y vigilancia de los seguros sociales.
Con la expedición de los Decretos 201114, 201215 y 201316 del 28 de septiembre de 2012, el Gobierno Nacional reglamentó la entrada en funcionamiento de la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, y suprimió y declaró en estado de liquidación al Instituto de Seguros Sociales, ente otros asuntos; todo ello, a partir del 28 de septiembre de 2012.
En el Decreto 2011 de 2012 se previó que los afiliados al ISS quedarían directamente a cargo de Colpensiones: Artículo 2º. Continuidad en el Régimen de Prima Media con Prestación Definida de los Afiliados y Pensionados en Colpensiones. Los afiliados y pensionados del Régimen de Prima Media con Prestación Definida administrado por el Instituto de Seguros Sociales (ISS), mantendrán su condición en la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones, así como los derechos y obligaciones que tienen en el mismo régimen, sin que ello implique una selección o traslado de régimen del Sistema General de Pensiones. […] (Subrayas de la Sala).
En el artículo 3º del mismo decreto se estableció el trámite a seguir para la atención de las solicitudes de pensión y el cumplimiento de los fallos de tutela proferidos en contra del Instituto de Seguros Sociales en Liquidación, presentados o dictados con anterioridad a su vigencia, así: 12 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión del 26 de abril de 2022 con radicado No. 11001-03-06-000-2021-00184-00(C). 13 Ley 90 de 1946 (diciembre 26), «Por la cual se establece el seguro social obligatorio y se crea el Instituto Colombiano de Seguros Sociales». 14 Decreto 2011 de 2012 (septiembre 28), «Por el cual se determina y reglamenta la entrada en operación de la Administradora Colombiana de Pensiones –Colpensiones». 15 Decreto 2012 de 2012 (septiembre 28), «Por el cual se suprimen unas dependencias de la estructura del Instituto de Seguros Sociales – ISS». 16 Decreto 2013 de 2012 (septiembre 28), «Por el cual se suprime el Instituto de Seguros Sociales, ISS, se ordena su liquidación y se dictan otras disposiciones» Radicación: 11001-03-06-000-2022-00220-00 ARTÍCULO 3°.
OPERACIONES DE LA ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES. La Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones como administrador del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, deberá: 1. Resolver las solicitudes de reconocimiento de derechos pensionales, incluyendo aquellas que habiendo sido presentadas ante el Instituto de Seguros Sociales (ISS), o la Caja de Previsión Social de Comunicaciones - Caprecom, no se hubieren resuelto a la entrada en vigencia del presente decreto, con excepción de lo dispuesto en el artículo 5° del mismo. 2.
Pagar la nómina de pensionados que tenía a cargo el Instituto de Seguros Sociales (ISS), como administrador del Régimen de Prima Media con Prestación Definida. 3. Ser titular de todas las obligaciones con los afiliados y pensionados del Régimen de Prima Media con Prestación Definida del Instituto de Seguros Sociales (ISS), y de los afiliados de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones - Caprecom. […]
PARÁGRAFO SEGUNDO TRANSITORIO. Los actos administrativos expedidos por el Instituto de Seguros Sociales (ISS), como administrador del Régimen de Prima Media con Prestación Definida que no hubieren sido notificados a la fecha de entrada en vigencia del presente decreto, serán notificados por el Instituto de Seguros Sociales. Dentro de los tres (3) días siguientes a la fecha en que se surta la notificación, el Instituto de Seguros Sociales remitirá los expedientes respectivos a la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones.
Como se aprecia, las funciones que hasta el 28 de septiembre de 2012 le correspondían al Instituto de Seguros Sociales en materia pensional, se reasignaron, a partir de esa fecha, a la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, incluyendo el reconocimiento de los derechos pensionales que fueran competencia del ISS. 5.2. Las Empresas de Obras Sanitarias (EMPOS).
Reiteración17 El Decreto 225 de 195118 revisó la organización del Instituto Nacional de Fomento Municipal - INSFOPAL, y asignó las funciones de administrar y ejecutar las obras 17 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 22 de octubre de 2015 con radicado No. 11001-03-06-000-2015-00124-00(C) y Decisión del 17 de agosto de 2021, con radicado No. 11001-03-06-000-2021-00067(C). 18 Decreto 225 de 1951 (Febrero 1º) «Por el cual se introducen unas reformas al Decreto número 289 de 1950, orgánico del Instituto Nacional de Fomento Municipal».
Radicación: 11001-03-06-000-2022-00220-00 sanitarias. Igualmente se crearon las ACUAS19, las cuáles fueron unas entidades departamentales conformadas con participaciones de los departamentos, los municipios y el INSFOPAL, las cuales se encargaban de administrar y conservar los acueductos y alcantarillados de las poblaciones afiliadas a estos.
Con el Decreto 2804 de 197520, se reorganizó el INSFOPAL y se determinó que tendría a su cargo la ejecución de las políticas del Gobierno Nacional referentes a los servicios de acueducto, alcantarillado, mataderos, aseo público y plazas de mercado. El literal c) del artículo 5º del mismo cuerpo normativo le otorgó al INSFOPAL, entre otras, la facultad de «Promover la constitución de organismos ejecutores de carácter regional o municipal encargados de la prestación de los servicios de acueducto, alcantarillado, mataderos, aseo público y plazas de mercado».
El mismo decreto autorizó al INSFOPAL para asociarse con los departamentos, municipios u otras entidades de derecho público para la creación de estos organismos, así: Artículo 13. Autorizase al Instituto Nacional de Fomento Municipal para constituir Organismos Ejecutores de carácter Regional o Municipal. Con tal fin podrá asociarse con los Departamentos, Municipios u otras entidades de derecho público.
Los Organismos Ejecutores que se constituyan conforme a esta autorización, se regirán por las normas consignadas en el presente Decreto y por las demás disposiciones vigentes sobre la materia. El artículo 4º del decreto en mención determinó que el INSFOPAL y los organismos ejecutores tendrían un ámbito de acción en aquellas poblaciones que tuvieran más de 2500 habitantes y en aquellas otras que formaran parte de proyectos regionales con los cuales se beneficiaran varias localidades.
Con respecto a los organismos ejecutores, se dispuso que estos fueran de carácter regional o municipal y estarían encargados de la construcción de los sistemas de acueducto, alcantarillado, mataderos, aseo público y plazas de mercado, así como de la administración, operación y mantenimiento de dichos servicios. Igualmente, se estableció que dichos organismos regionales prestarían sus servicios principalmente en las localidades pertenecientes a la entidad territorial que hubiera participado en su creación; de la misma manera, se determinó que 19 Estos organismos tenían las funciones de financiar, planificar, construir, operar y administrar servicios de Acueducto y Saneamiento Básico. 20 Decreto 2804 de 1975 (Diciembre 19) «Por el cual se reorganiza el Instituto Nacional de Fomento Municipal».
Radicación: 11001-03-06-000-2022-00220-00 estarían dotados de personería jurídica, autonomía administrativa, capital independiente y organizados como una empresa industrial y comercial del Estado. Se estableció que las sociedades municipales de acueducto y alcantarillado, en las cuales el INSFOPAL tuviera calidad de accionista, podrían hacer las reformas estatutarias que fueran necesarias para convertirlas en organismos de carácter municipal.
Subsiguientemente, con el Decreto 1157 de 197621 se reglamentó la normativa anterior, se estableció que los organismos ejecutores serían entidades descentralizadas de segundo grado, las cuales tendrían un carácter regional o municipal, y que su constitución, disolución y liquidación se regularían por lo dispuesto en el Código del Comercio.
Se estableció que a los organismos ejecutores de carácter regional o municipal se les denominaría con la expresión «Empresa de Obras Sanitarias de […] », seguida del nombre de la división territorial correspondiente y la palabra limitada o de las letras S.A. (según el tipo de sociedad que se constituyera). También se estableció que los trabajadores de dichos organismos ejecutores tendrían el estatus de trabajadores oficiales con excepción del gerente.
El Gobierno Nacional, en uso de las facultades conferidas por la Ley 12 de 198622, ordenó, mediante Decreto Ley 77 del 15 de enero 198723, la supresión del INSFOPAL y regresó a los municipios la responsabilidad de prestar los servicios de acueducto y alcantarillado24. El artículo 7º de este decreto dispuso que el proceso liquidatorio debería concluir a más tardar el 31 de diciembre de 1989, y que una vez concluida la liquidación de la entidad todos sus derechos y obligaciones pasarían a la Nación. 21 Decreto 1157 de 1976 (Junio 7) «Por el cual se reglamenta parcialmente el Decreto 2804 de 1975». 22 La Ley 12 de 1986, «por medio del cual se dictaron normas sobre la cesión de impuesto a las ventas o impuesto al valor agregado (I.V.A.) », en su artículo 13 dispuso: «Artículo 13.
Revístese al Gobierno Nacional de facultades extraordinarias por el término de un (1) año, contado a partir de la sanción de la presente Ley, para: a). Reformar, fusionar o liquidar entidades descentralizadas y suprimir sus funciones, o asignarlas a las entidades que se beneficien con la cesión de que trata esta Ley. (…).» 23 Decreto Ley 77 de 1987 (enero 15), Reglamentado parcialmente por el Decreto 2692 de 1990, Reglamentado por el Decreto 2379 de 1991.«Por el cual se expide el estatuto de descentralización en beneficio de los municipios». 24 El artículo 1º del Decreto 77 de 1987, dispuso: Corresponde a los municipios y al Distrito Especial de Bogotá, la prestación de los servicios de agua potable, saneamiento básico, matadero público, aseo público y plazas de mercado.
Los departamentos, intendencias y comisarías podrán concurrir a la prestación de estos servicios. Radicación: 11001-03-06-000-2022-00220-00 Asimismo, ordenó la enajenación de los derechos sociales que poseía el INSFOPAL en las Empresas de Obras Sanitarias (Empos), o, la liquidación de estas entidades en los siguientes términos: «si transcurrido un año a partir de la vigencia de este decreto, la enajenación no se hubiere realizado, el liquidador del Instituto, dentro de los seis (6) meses siguientes, promoverá la liquidación de dichas entidades.» Posteriormente, el artículo 6º del Decreto 1723 del 4 de septiembre de 198725 dispuso que el INSFOPAL debería enajenar antes del 15 de enero de 1988 en favor de las entidades territoriales de las cuales era socio, los derechos sociales de los cuales fuera titular en las empresas de obras sanitarias; aunque se hizo la salvedad de que cuando fuera indispensable para que existiera pluralidad de socios o cuando se debiera ampliar la composición de la sociedad se podría transferir a otras entidades territoriales que no fueran socias. 5.3.
La creación y liquidación de la Empresa de Obras públicas Sanitarias del César Empocesar Ltda. en liquidación. Reiteración26 La Empresa de Obras públicas Sanitarias del César Empocesar Ltda. en liquidación fue constituida con capital del Instituto Nacional de Fomento Municipal – INSFOPAL y del departamento del Cesar, mediante escritura pública núm. 1584 del 8 de octubre de 1976 de la Notaria Única del Círculo de Valledupar.
Se creó como «una empresa de servicios públicos, del ámbito regional, perteneciente al orden nacional y sometida al régimen de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y a las normas contenidas en los Decretos 2804 de 197527 y 1157 de 197628»29 En su objeto social se determinó que la empresa se constituía para diseñar, construir, administrar y operar los servicios de acueducto, alcantarillado, mataderos, aseo público y plazas de mercado de los municipios del departamento del Cesar. 25 Decreto 1723 de 1987 (septiembre 4) «Por el cual se reglamenta el Decreto extraordinario número 77 de 1987, en cuanto a la reorganización del sector administrativo relativo al agua potable y al saneamiento básico». 26 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión del 17 de agosto de 2021 con radicado No. 11001-03-06-000-2021-00067-00(C). 27 Decreto 2804 de 1975 (diciembre 19) «Por el cual se reorganiza el Instituto Nacional de Fomento Municipal». 28 Decreto 1157 de 1976 (junio 7) « Por el cual se reglamenta parcialmente el Decreto 2804 de 1975». 29 La escritura pública se encuentra en el archivo 10 del expediente digital.
Radicación: 11001-03-06-000-2022-00220-00 Dicha empresa entró en proceso de liquidación el 11 de agosto de 1989, por decisión de la Asamblea General, mediante Acta del 11 de agosto de 1989, para dar cumplimiento al Decreto Ley 77 de 1987, que dispuso la descentralización y municipalización de los servicios públicos y la disolución anticipada y liquidación de las EMPOS, en desarrollo de las facultades extraordinarias conferidas en la Ley 12 de 1986.
Lo anterior se corrobora en la sentencia del 17 de mayo de 2002, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, dentro de una acción de cumplimiento interpuesta contra el departamento del Cesar y el liquidador de la entidad30 para que se diera culminación al proceso de liquidación. En dicha providencia se dejó constancia de lo siguiente: Conforme lo señala el actor en los hechos de la demanda, mediante Ley 12 de 1986 y el Decreto 077 de 1987 se ordenó la disolución y liquidación de las Empresas de Obras Sanitarias del país y en Asamblea del 11 de agosto de 1989, para dar viabilidad y ejecutar la política Nacional de la descentralización y municipalización de los servicios públicos, se dispuso la disolución anticipada y liquidación de EMPOCESAR.
La citada Ley 12 en su artículo 13 revistió al Gobierno Nacional de facultades extraordinarias por el término de un año para, entre otras atribuciones, a) Reformar, fusionar o liquidar entidades descentralizadas; y el Gobierno Nacional en desarrollo de tales facultades, a través del artículo 12 del Decreto 077 de 1987, previo, entre otras, la liquidación de las Empresas de Obras Sanitarias EMPOS.
De ahí que en la Asamblea general de socios de EMPOCESAR de 11 de agosto de 1989, según consta en el Acta respectiva obrante a folios 22 a 24, se afirme que se autoriza al Gobierno Departamental para que adopte las medidas convenientes dentro del proceso previsto en la Ley 12 de 1986 y el Decreto Ley 77 de 1987, a fin de que se lleve a cabo la liquidación gradual de la empresa (folio 23 vuelto).
Sin embargo, el proceso liquidatario no ha concluido, a pesar de que el Consejo de Estado en la citada providencia del 17 de mayo de 2002, ordenó al gobernador del departamento del Cesar y al liquidador de Empocesar Ltda. en liquidación «adoptar un plan de acción y un cronograma de actividades a desarrollar, tendientes a dar culminación al proceso de liquidación […]» 5.4.
Reglas de competencia para el reconocimiento y pago de las pensiones de los beneficiarios de las empresas de obras sanitarias (EMPOS). Reiteración31 30 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Radicado nro. 2000123310002001130201 (ACU-1302). 31 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión del 17 de agosto de 2021 con radicado No. 11001-03-06-000-2021-00067-00(C). Radicación: 11001-03-06-000-2022-00220-00 El artículo 149 de la Ley 100 de 199332, dispuso: Artículo 149. Beneficiarios del Fondo de Pensiones de las Empresas Productoras de Metales Preciosos y EMPOS. Las pensiones de los beneficiarios del Fondo de Pensionados de las Empresas Productoras de Metales Preciosos creado mediante la Ley 50 de 1990, y las de las Empresas de Obras Sanitarias liquidadas serán pagadas en adelante por el Instituto de Seguros Sociales, el cual también asumirá la prestación del servicio médico asistencial siempre y cuando el pensionado cotice para salud.
El Gobierno Nacional apropiará anualmente en el presupuesto las partidas necesarias para el cumplimiento de lo dispuesto en el presente artículo, y hará las correspondientes transferencias al Instituto de Seguros Sociales. (Subrayas de la Sala) Como se observa, por mandato del artículo 149 de la Ley 100 de 1993, al Instituto de Seguros Sociales le corresponde pagar las pensiones de los beneficiarios de las empresas de obras sanitarias liquidadas, con cargo al Presupuesto Nacional.
Advierte la Sala que, conforme al texto literal de la norma, al ISS se le atribuyó la competencia para pagar y no para reconocer pensiones de los extrabajadores de las EMPOS. Sin embargo, la Corte Constitucional, por vía de tutela, ha ampliado y fijado el alcance del artículo 149 de la Ley 100 de 1993. Se destacan las Sentencias T-323 de 199833 y T-652 de 200934.
En la Sentencia T-323 de 1998, la Corte Constitucional sostuvo que la naturaleza del acto administrativo que reconoce un derecho pensional en favor de un extrabajador de una EMPO, es un acto sui generis asimilable a un acto complejo, por la ocurrencia de una serie de actos35: […] resulta claro que estas resoluciones, que reconocieron los derechos pensionales de los demandantes, son unos actos administrativos sui generis, o complejos, por estar sometidos antes de su ejecución a dos clases de actos posteriores a su expedición. El primero, corresponde al Corpes C.A., entidad a la que, por un procedimiento interno, el Departamento Nacional de Planeación le 32 Ley 100 de 1933 (Diciembre 23).« Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones». 33 Decisión del 2 de julio de 1998, M.P. Alfredo Beltrán Sierra. 34 Decisión del 17 de septiembre de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 35 Esta tesis fue reiterada en las sentencias T-546 de 1998 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa) y T-204 de 1999 (Alfredo Beltrán Sierra).
Radicación: 11001-03-06-000-2022-00220-00 encomendó otorgar una conformidad sobre el cumplimiento de los requisitos en cada caso concreto, antes de remitir la documentación respectiva al ISS. El segundo, corresponde al ISS, que es el responsable del pago de las mesadas, según dispone el artículo 149 de la ley 100 de 1993. […] Por consiguiente, no se puede concluir que las resoluciones de Empomarta, reconociendo pensiones a sus extrabajadores sean exactamente iguales a las que para pensionar a un trabajador de otra entidad profiera el ISS, pues, tanto el procedimiento como la competencia para adoptar la decisión, son diferentes por disposición legal, así como también, revisten como característica especial, que una es la entidad que reconoce el derecho y la cuantía de la pensión (Empomarta), y otra, la entidad que tiene a su cargo el pago (ISS), según lo establece el artículo 149 de la Ley 100 de 1993.
Cabe resaltar que los Consejos Regionales de Planificación (CORPES), a los que se refirió la Corte en el fallo de tutela citado, dejaron de existir a partir del 1º de enero de 2000, por disposición del parágrafo del artículo 51 de la Ley 152 de 1994 y del artículo 1º de la Ley 290 de 1996. Asimismo, se extrae de la sentencia de tutela que los CORPES realizaban una revisión de los actos administrativos de reconocimiento pensional expedidos por las EMPOS, pero sin la existencia de una norma legal que le confiriera tal competencia, sino por directriz o recomendación del Departamento Nacional de Planeación. Ahora bien, la Corte Constitucional en la Sentencia T-652 de 2009, interpretó de forma distinta el artículo 149 de la Ley 100 de 1993.
Se transcriben in extenso las consideraciones: Al proferir la sentencia T-323 de 1998, la Sala Primera de Revisión consideró que debía interpretarse el alcance del artículo 149 de la Ley 100 de 1993 con el fin de establecer si la reclamación se ejercía sobre un derecho cierto, pues en caso de controversia legal, la decisión estaría vetada al juez constitucional.
En tales fallos, distintas salas de revisión consideraron que la disposición citada admitía dos interpretaciones: (i) la independencia de los actos de reconocimiento y pago de la pensión; o (ii) la relación intrínseca entre los dos actos. En caso de aceptarse la independencia de estos, el derecho se encontraría consolidado desde que la Empo emite el acto de reconocimiento.
De no ser así, el perfeccionamiento estaría condicionado a la expresión de conformidad del ISS, como se explicó ampliamente en los fundamentos del fallo. (Supra, considerando 3). La Sala Primera de la Corte, en la sentencia T-323 de 1998 consideró que la norma debía interpretarse en el segundo sentido pues el papel del ISS trascendía la simple ejecución del acto proferido por la Empo desde un punto de vista teleológico e histórico el Instituto debía ejercer un papel activo para la efectiva Radicación: 11001-03-06-000-2022-00220-00 liquidación de las Empos y el cumplimiento de las obligaciones impuestas por el pasivo pensional de estas entidades públicas.
Esta Sala considera, a contrario sensu, que la interpretación que debe asumir la Corporación sobre esa disposición legal, solo a efectos de verificar la procedencia de la acción de tutela, pues su alcance general debe ser precisado por otros órganos del sistema jurídico, debe seguir el texto literal de la misma, que se refiere únicamente al pago como función y obligación del ISS, y no al reconocimiento de la prestación. La razón es que en materia de derechos pensionales debe aplicarse la interpretación que más favorezca la vigencia de los derechos humanos, de conformidad con el principio pro hómine y el principio de condición más favorable en la interpretación y aplicación de las leyes laborales, norma específica y relativa a derechos laborales, elevada al rango de principio mínimo del derecho al trabajo por el constituyente en el artículo 53 Superior.
En casos como el que se estudia no cabe duda de que la interpretación más favorable del artículo 149 de la Ley 100 de 1993 es aquella que mantiene la separación entre las funciones de las empos (reconocimiento del derecho) y el ISS (pago), pues exige menos condiciones para la consolidación del derecho pensional. Pero, además de ello, considera esta Sala que la interpretación según la cual el ISS interviene en el perfeccionamiento del acto administrativo de reconocimiento pensional de los extrabajadores de las empos al ser aplicada a un caso como el que actualmente se estudia, en el que Empocor se ha pronunciado en dos oportunidades sobre las objeciones del ISS y a pesar de ello se mantienen algunas diferencias entre las dos entidades, ubica al peticionario en una situación de indefensión desproporcionada si se compara con la situación de quienes obtienen el reconocimiento y pago por una misma entidad (reconocimiento ordinario).
La diferencia, en esencia, se encuentra en que para los trabajadores cuyo reconocimiento sigue el curso ordinario, una vez se produce el acto administrativo que reconoce su derecho pensional, se consolida a su favor una situación jurídica particular y concreta que solo puede ser desvirtuada mediante (i) la revocatoria directa que, en relación con actos particulares y concretos como los de reconocimiento pensional, supone el cumplimiento de un procedimiento legal particularmente exigente; o, (ii) mediante pronunciamiento judicial emitido por los jueces competentes. […] Podría argumentarse que la revisión de legalidad del acto administrativo de reconocimiento por parte del ISS es necesaria para solicitar, con apego al orden legal, la apropiación presupuestal para el pago de las prestaciones pensionales.
Esta posición, empero, no es aceptable debido a que los actos administrativos se Radicación: 11001-03-06-000-2022-00220-00 presumen válidos mientras no se surtan los trámites y procedimientos previstos por el legislador para desvirtuar esa presunción, de manera que el ISS sí cuenta con un fundamento normativo para solicitar la apropiación presupuestal que es, precisamente, el acto administrativo de reconocimiento pensional emitido por la Empo mientras no se desvirtúe la presunción de legalidad que lo ampara.
Por lo tanto, si el ISS considera que existen serios motivos para controvertir la legalidad del acto administrativo de reconocimiento pensional emitido por la Empo debe seguir los trámites y procedimientos que consagra el sistema jurídico (acciones contenciosas, solicitud de revisión de legalidad, o el que las entidades consideren pertinente) para desvirtuar la legalidad de este.
Del anterior caso que estudió la Corte Constitucional, se destacan como hechos principales de la solicitud de tutela, que existía una costumbre consistente en que el ISS objetaba, en algunos casos, los reconocimientos pensionales mediante oficios internos, pero las Empos mantenían su decisión, dejando en suspenso el reconocimiento pensional indefinidamente, pues el ISS finalmente no incluía en nómina al beneficiario ni pagaba las mesadas pensionales.
Bajo ese panorama, la Corte Constitucional en la Sentencia T-652 de 2009, con otro criterio, señaló que, si bien existe una clara separación de funciones entre las EMPOS y el ISS, los actos expedidos por estas entidades son actos definitivos, y que con base en ellos al ISS le correspondía gestionar, ante el Gobierno Nacional, la apropiación presupuestal para el pago de la prestación. Adicionalmente, la Corte en esta ocasión sostuvo que, si el ISS consideraba ilegal el acto administrativo de reconocimiento pensional emitido por una EMPO, debía seguir «los trámites y procedimientos que consagra el sistema jurídico (acciones contenciosas, solicitud de revisión de legalidad, o el que las entidades consideren pertinente) para desvirtuar la legalidad de este».
Por otra parte, la Corte Constitucional abordó el estudio de las EMPOS que aún no han sido liquidadas, a pesar de que entraron en liquidación antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993. Lo anterior, en razón a que la regla de competencia del artículo 149 de la ley se refiere únicamente a «las Empresas de Obras Sanitarias liquidadas».
Al respecto, la Corte Constitucional en la Sentencia T- 323 de 1998 entendió que el legislador de la Ley 100 de 1993, dio por hecho la liquidación de las EMPOS iniciada desde el año 1987 y que su finalidad fue precisamente la de proteger los derechos de los trabajadores despedidos. En criterio de la Corte, el ISS debe asumir el pago de las pensiones, así las EMPOS se encuentren aún en proceso de liquidación. Así lo expuso la Corte: Radicación: 11001-03-06-000-2022-00220-00 Sin embargo, llama la atención, en relación con el ISS, que el juzgado que conoció de esta tutela, hubiera hecho caso omiso a las objeciones que oportunamente, antes de dictar sentencia, presentó el Instituto, y, optó, por interpretar un artículo de la Ley 100, el 149, para concluir que no es el Seguro Social el responsable de estas pensiones, sino que es competencia únicamente de Empomarta, por estar en liquidación y no liquidada, como establece el mencionado artículo.
Interpretación que, en principio, no corresponde ni a la realidad, ni a la forma como se ha venido aplicando la responsabilidad del ISS sobre este asunto. Y como la propia Empomarta lo interpretó, al remitir las resoluciones de reconocimiento de derechos pensionales al Instituto, para los fines pertinentes. Con la interpretación del juzgado, en sentido de que Empomarta no está liquidada sino en liquidación, y que, en consecuencia, no le es aplicable el artículo señalado, se desconoce también que desde el año de 1987, se ordenó liquidar a las Empos, y que, en razón de ello, se dictó el artículo 149 de la Ley 100, con el fin de proteger los derechos de los extrabajadores de tales empresas.
(Subraya de la Sala) Posteriormente, la Corte Constitucional en la Sentencia T-652 de 2009 reafirmó la anterior posición. En esta oportunidad el ISS objetó un derecho pensional otorgado por la Empresa de Obras Sanitarias de Córdoba (Empocor S.A.) en proceso de liquidación, por presuntamente no reunir los requisitos legales. 5.4.1.
Conclusiones de lo expuesto Para lo que interesa en el conflicto de la referencia, la Sala concluye lo siguiente: Es claro que existe una división de competencias para el reconocimiento y pago de las pensiones de los beneficiarios de las EMPOS, pues conforme a la regla de competencia del artículo 149 de la Ley 100 de 1993, estas empresas liquidadas o en proceso de liquidación a la fecha de vigencia de esta ley, deberán reconocer las prestaciones de los beneficiarios y al ISS, hoy Colpensiones, le corresponderá el pago de aquellas prestaciones con cargo al Presupuesto Nacional.
En este sentido, para el reconocimiento pensional solo se requiere de la voluntad de una EMPO y su decisión no está sujeta a la autorización previa, ni a la aprobación posterior por parte del ISS, hoy Colpensiones. La competencia del ISS, hoy Colpensiones, se activa ante la existencia del acto que reconoce el derecho pensional y sus funciones son: i) incluir en nómina de pensionados a los beneficiarios de las EMPOS, ii) gestionar las apropiaciones presupuestales respectivas y, Radicación: 11001-03-06-000-2022-00220-00 iii) efectuar el pago de la prestación, a fin de materializar el derecho concedido.
Los actos administrativos expedidos por las EMPOS, se presumen legales y solamente pueden ser desvirtuados mediante las acciones judiciales que brinda el ordenamiento jurídico para controvertir su legalidad, sin perjuicio de que sean revocados directamente por la entidad que los expidió, pero con el cumplimiento del procedimiento legal previsto para este efecto. 5.5.
El caso concreto La Sala reitera que se abstendrá de pronunciarse sobre la primera petición general que formuló Empocesar Ltda. en liquidación, para que se determinara que Colpensiones es la entidad competente para conocer y resolver las solicitudes de inclusión en nómina de todas las pensiones reconocidas por esa empresa. Lo anterior, porque uno de los requisitos habilitantes para dirimir los conflictos de competencias administrativas es que recaiga sobre una actuación particular y concreta.
La Sala entrará a definir lo relacionado con la segunda solicitud, referida al señor Luis Miguel López Nieves, a fin de determinar cuál autoridad debe conocer y resolver su solicitud de pago e inclusión de nómina de la pensión sanción que le reconoció Empocesar Ltda. (en liquidación), mediante Resolución núm. 012 del 7 de enero de 2020.
La Sala precisa que la decisión sobre la declaración de competencia se fundamenta únicamente en los supuestos fácticos puestos a consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente. En todo caso, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, verificar los fundamentos de hecho y de derecho para adoptar la respectiva decisión. Asimismo, la Sala reiterará lo analizado en la Decisión del 17 de agosto de 2021, radicado 110010306000202100067, en los siguientes términos: De acuerdo con los antecedentes expuestos, el conflicto negativo de competencias administrativas se circunscribe únicamente a establecer lo siguiente: i) cuál autoridad es la competente para incluir en nómina de pensionados, ii) gestionar las apropiaciones presupuestales respectivas y, Radicación: 11001-03-06-000-2022-00220-00 iii) pagar la pensión sanción reconocida por Empocesar Ltda. en liquidación, a través de la Resolución núm. 012 del 7 de enero de 2020.
Empocesar Ltda. en liquidación, en dicho acto administrativo, reconoció una pensión sanción al señor Luis Miguel López Nieves, a partir del 30 de agosto de 2014, por haber acreditado los requisitos del artículo 8º de la Ley 171 de 196136. En la parte motiva del acto administrativo, la empresa determinó que Colpensiones era la entidad competente para incluir en la nómina al beneficiario y, en consecuencia, dispuso la remisión del expediente a esta entidad, pero Colpensiones, declaró la falta de competencia para incluir en la nómina al señor Luis Miguel López Nieves, como beneficiario de una pensión sanción. Para la definición de la competencia, habrá que tener en cuenta que la Resolución núm. 012 del 7 de enero de 2020, que reconoció la pensión sanción al señor Luis Miguel López Nieves no ha sido anulada, suspendida ni revocada y se encuentra produciendo efectos, bajo la presunción de legalidad. 5.5.1.
Determinación de la autoridad competente Como se analizó en capítulos anteriores, según lo establece el citado artículo 149 de la Ley 100 de 1993, una es la entidad que reconoce el derecho y la cuantía de la pensión (Empocesar Ltda. en liquidación), y otra, la autoridad que tiene a su cargo el pago (ISS, hoy Colpensiones) y la inclusión en nómina.
Así las cosas, Empocesar Ltda. en liquidación reconoció al señor Luis Miguel López Nieves una pensión sanción y, según el acto administrativo de reconocimiento pensional, la prestación se le concedió por haber sido despedido sin justa causa por la liquidación de la empresa y por haber acreditado más de 10 y menos de 15 años de servicio, y 60 años de edad, como lo establece el artículo 8º de la Ley 171 de 1961.
Debe tenerse en cuenta que Empocesar Ltda. hoy en liquidación se constituyó el 8 de octubre de 1976, bajo las condiciones del Decreto 2804 del 19 de diciembre de 1975, pues su objeto social se determinó para la prestación de los servicios de acueducto, alcantarillado, mataderos, aseo público y plazas de mercado, como lo indicó este decreto. 36 Artículo 8 de la Ley 171 de 1961: «El trabajador que sin justa causa sea despedido del servicio de una empresa de capital no inferior a ochocientos mil pesos ($800.000.00), después de haber laborado para la misma o para sus sucursales o subsidiarias durante más de diez (10) años y menos de quince (15) años, continuos o discontinuos anteriores o posteriores a la vigencia de la presente ley, tendrá derecho a que la empresa lo pensione desde la fecha de su despido, si para entonces tiene cumplidos sesenta (60) años de edad, o desde la fecha en que cumpla esa edad con posterioridad al despido.
(…)». Radicación: 11001-03-06-000-2022-00220-00 Igualmente, se constituyó bajo la denominación de empresa de obras sanitarias de carácter regional y bajo la tipología societaria de responsabilidad limitada, como lo autorizó el Decreto 2804 del 19 de diciembre de 1975. Asimismo, conforme lo señaló esta Corporación, la disolución y liquidación de Empocesar Ltda. se ordenó, mediante Acta del 11 de agosto de 1989, emanada por la Asamblea General, para dar viabilidad y ejecutar la política nacional de la descentralización y municipalización de los servicios públicos, prevista por el Gobierno Nacional en el Decreto Ley 77 de 1987 y en desarrollo de las facultades extraordinarias conferidas en la Ley 12 de 1986.
Contrario a como lo expuso Colpensiones, Empocesar Ltda. entró en proceso de liquidación antes de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993, por disposición del Decreto Ley 77 del 15 de enero 1987 y en desarrollo de la Ley 12 de 1986. Por lo expuesto, conforme a la regla del citado artículo 149, el llamado a conocer y tramitar la solicitud de: i) incluir en nómina de pensionados al señor Luis Miguel López Nieves, ii) gestionar las apropiaciones presupuestales respectivas y iii) pagar la pensión sanción reconocida por Empocesar Ltda. en liquidación era el extinto ISS, hoy sustituido por Colpensiones.
Si bien el proceso de liquidación de Empocesar Ltda. ordenado en 1989, en forma inexplicable, no ha concluido, a pesar del mandato legal, de la sentencia aludida de la Sección Primera del Consejo de Estado37 y de que inició desde el 30 de agosto de 1989, lo cierto es que, conforme lo dispuso el artículo 149 de la Ley 100 de 1993, la competencia relativa al pago de las pensiones a cargo de esta clase de empresas lo asumió la Nación. Por lo tanto, la Sala considera que la indefinición del proceso liquidatorio no puede aplazar en el tiempo el trámite del pago de la prestación, y no es posible ordenar a Empocesar Ltda. en liquidación incluir en la nómina al señor Luis Miguel López Nieves, pues ella, por esta disposición legal, no puede efectuar el pago de ninguna pensión. En conclusión, con fundamento en el artículo 149 de la Ley 100 de 1993, la Sala declarará competente a Colpensiones para conocer y tramitar la petición del señor Luis Miguel López Nieves relativa a solicitar: i) la apropiación presupuestal para el pago de la pensión sanción reconocida por Empocesar Ltda. en liquidación, 37 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Radicado nro. 2000123310002001130201 (ACU-1302).
Radicación: 11001-03-06-000-2022-00220-00 ii) incluirla en la nómina de pensionados y, iii) realizar las demás gestiones necesarias para ordenar el pago de la prestación. Lo anterior, teniendo en cuenta la vigencia del acto administrativo de reconocimiento de la pensión y su presunción de legalidad. 5.5.2. Consideraciones finales Dada la singularidad del procedimiento y de las entidades competentes para el reconocimiento y pago de las pensiones relacionadas con los trabajadores de las EMPOS, advertida además por los pronunciamientos de tutela de la Corte Constitucional antes referidos, resulta pertinente realizar algunas consideraciones finales: - Si Colpensiones considera que existen motivos que permiten desvirtuar la legalidad de los actos administrativos que reconocen una pensión en los términos del artículo 149 de la Ley 100 de 1993, tiene la facultad de iniciar los medios de control previstos en el CPACA para solicitar la nulidad y demás derechos que considere ante juez competente, a partir de la notificación del acto o de la fecha en que conoció de su existencia. - La necesidad de exhortar a Colpensiones para que, con la necesaria colaboración armónica que se requiera por parte de Empocesar Ltda. en liquidación, otorgue la mayor prioridad en el trámite relacionado con esta solicitud, en particular, porque el señor Luis Miguel López Nieves es un adulto mayor, pues cuenta actualmente con 76 años de edad y tiene la condición de un sujeto de especial protección, conforme al artículo 46 de la Constitución Política. - Teniendo en cuenta que Empocesar Ltda. entró en proceso de liquidación el 11 de agosto de 1989 y que, al parecer, a la fecha no ha concluido la liquidación, a pesar de que la Sección Primera del Consejo de Estado en la providencia del 17 de mayo de 2002, ordenó al gobernador del departamento del Cesar y al liquidador de Empocesar Ltda. en liquidación adoptar un plan de acción y cronograma de actividades para dar culminación al proceso de liquidación, se ordenará dar traslado de la presente decisión y de los antecedentes correspondientes a la Procuraduría General de la Nación para lo de su competencia. Por lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil Radicación: 11001-03-06-000-2022-00220-00 RESUELVE:
PRIMERO: ABSTENERSE de resolver por inexistencia el conflicto negativo de competencias en lo que respecta a la solicitud de declarar a Empocesar Ltda. en liquidación, como la entidad competente para conocer y resolver todas las solicitudes de pago e inclusión en nómina de las pensiones reconocidas por dicha entidad, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta decisión.
SEGUNDO: DECLARAR competente a la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) para conocer y tramitar la solicitud del señor Luis Miguel López Nieves relacionada con la inclusión en nómina de pensionados y el pago de la pensión sanción de conformidad con el artículo 149 de la Ley 100 de 1993.
TERCERO: COMUNICAR el contenido de este proveído a la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales (UGPP), a la Empresa de Obras públicas Sanitarias del César (Empocesar Ltda., en liquidación), a las Secciones Segunda y Quinta del Consejo de Estado, al señor Luis Miguel López Nieves y a su apoderado Christian Ricardo Rodríguez Chacón.
CUARTO. REMITIR copia de esta decisión a la Procuraduría General de la Nación para lo de su competencia, según las consideraciones expuestas.
QUINTO: Exhortar a Colpensiones para otorgar prioridad en el trámite relacionado con la solicitud del señor Luis Miguel López Nieves, por tratarse de una persona de especial protección constitucional.
SEXTO: REMITIR el expediente del conflicto a la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), para lo de su competencia.
SEPTIMO: RECONOCER PERSONERIA al doctor Christian Ricardo Rodríguez Chacón, en los términos del poder conferido. Radicación: 11001-03-06-000-2022-00220-00 OCTAVO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
NOVENO: Los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE. EDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala (E) Consejero de Estado MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ANA MARIA CHARRY GAITAN Consejera de Estado Consejera de Estado (ausente en comisión) REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.