CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., diecisiete (17) de marzo de dos mil veintidós (2022) Medio de control: Nulidad Expediente: 11001-03-25-000-2017-00862-00 (4667-2017)1 Demandante: Sindicato de Trabajadores de la Reintegración (Sintrare) Interviniente2: Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC) Coadyuvante: Agencia para la Reincorporación y la Normalización (ANR)3 Tema: Nulidad del Acuerdo CNSC-20161000000036 de 11 de abril de 2016, «Por el cual se deroga el Acuerdo 304 del 10 de abril de 2013 y en su lugar se convoca a concurso abierto de mérito para proveer definitivamente los empleos vacantes pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la Agencia Colombiana para la Reintegración de personas y Grupos Alzados en Armas, Convocatoria No. 338 de 2016 ACR» Actuación: Decide recurso de súplica contra auto que declaró no probadas las excepciones de inepta demanda y caducidad I. ASUNTO POR RESOLVER Decide la Sala el recurso de súplica interpuesto y sustentado por la Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC) contra el auto de 21 de octubre de 20194, proferido en audiencia inicial, con el que se declararon no probadas las excepciones previas de inepta demanda y caducidad. 1 Al que se le acumularon los expedientes 11001-03-25-000-2017-00848-00 (4563-2017), 11001-03-25-000- 2018-00574-00 (2221-2018) y 11001-03-25-000-2018-01038-00 (3295-2018). 2 El medio de control de nulidad (contencioso objetivo, popular o acción de simple nulidad) es de carácter declarativo y la anulación del acto se reclama del juez, por lo que la sentencia que decida la demanda no contendrá condenas contra alguna persona jurídica de derecho público; y, en este orden de ideas, no puede hablarse de parte demandada, porque del ente estatal emisor del acto no se reclama la satisfacción de alguna pretensión (como sí sucede en una controversia o litigio, entendido como un pleito judicial, según la definición del Diccionario de la lengua española), puesto que al juez administrativo le bastará examinar la legalidad del acto y determinar si hay lugar o no a decretar su nulidad y, por tanto, de sustraerlo del ordenamiento jurídico.

Por consiguiente, el ente estatal que haya participado en la expedición del acto, al no ser demandado, porque no está llamado a satisfacer pretensión alguna, comporta un interviniente de naturaleza especial, que podrá defender la legalidad del acto administrativo que se acuse en la demanda de nulidad y tendrá los mismos derechos procesales que le asiste todo extremo pasivo dentro de una contienda judicial.

Recuérdese que los intervinientes son «Personas que voluntariamente o por solicitud de las partes tienen intervención en procesos judiciales» (Madrid-Malo Garizábal, Mario. Diccionario de la Constitución Política de Colombia. 2ª edición. Bogotá, Legis Editores SA, 1998. p. 188). 3 Aceptado mediante auto de 12 de julio de 2019 (ff. 217 a 221) 4 A través del consejero sustanciador César Palomino Cortés. Expediente: 11001-03-25-000-2017-00862-00 (acumulados; 11001-03-25-000-2017-00848-00, 11001-03-25-000-2018- 00574-00, 11001-03-25-000-2018-01038-00) [4667-2017] medio de control de nulidad de Sintrare contra la CNSC 2 II.

ANTECEDENTES PROCESALES En ejercicio del medio de control de nulidad consagrado en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), el Sindicato de Trabajadores de la Reintegración (Sintrare), a través de apoderado, incoó demanda con el fin de obtener la anulación del Acuerdo CNSC-20161000000036 de 11 de abril de 2016, «Por el cual se deroga el Acuerdo 304 del 10 de abril de 2013 y en su lugar se convoca a concurso abierto de méritos para proveer definitivamente los empleos vacantes pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la Agencia Colombiana para la Reintegración de personas y Grupos Alzados en Armas, Convocatoria No. 338 de 2016 ACR».

La demanda fue radicada el 14 de noviembre de 20175 ante la secretaría de la sección segunda de esta Corporación y asignada por reparto al despacho del que es titular el magistrado César Palomino Cortés, que con proveídos de 25 de mayo de 20186 y 12 de julio de 20197 la admitió y ordenó su acumulación con los procesos 11001-03-25-000-2017-00848-00 (4563-17), 11001-03-25-000- 2018-00574-00 (2221-18) y 11001-03-25-000-2018-01038-00 (3295-18), respectivamente.

Con escritos de 16 de noviembre de 20188 y 14 de marzo de 20199, la CNSC contestó las demandas acumuladas y propuso las excepciones previas de (i) «inepta demanda por indebida escogencia del medio de control», pues el acto administrativo censurado es de carácter particular, de manera que se debió acudir a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; y (ii) caducidad, comoquiera que el escrito introductorio fue impetrado al menos un año después de su notificación, de conformidad con el artículo 164 (numeral 2) del CPACA.

III. LA PROVIDENCIA RECURRIDA El 21 de octubre de 201910, en el curso de la audiencia inicial, se declararon no probadas las excepciones de inepta demanda y caducidad propuestas por la 5 Folio 54 vuelto c. ppal. 6 Folios 63 y 64 c. ppal. 7 Folios 217 a 221 c. ppal. 8 Folios 218 a 238 (exp. 2221-2018) y 242 a 258 (exp. 4563-2017). 9 Folios 90 a 108 (exp. 3295-2018). 10 Folios 257 a 263 c. ppal.

Expediente: 11001-03-25-000-2017-00862-00 (acumulados; 11001-03-25-000-2017-00848-00, 11001-03-25-000-2018- 00574-00, 11001-03-25-000-2018-01038-00) [4667-2017] medio de control de nulidad de Sintrare contra la CNSC 3 CNSC, al estimar que en la etapa de saneamiento se limitó el objeto de la litis en el sentido de que lo pretendido es determinar la legalidad del Acuerdo CNSC-20161000000036 de 11 de abril de 2016, el cual comporta un acto de carácter general, por tanto, se superó la posibilidad de que alguna de las aludidas excepciones prosperara, sumado a que «[…] [e]n este caso cada uno de los demandantes […] [formuló] el medio de control de nulidad esencialmente para censurar la convocatoria 338 de 2016, (acuerdo 20161000000036 del 11 de abril de 2016), […] [el cual] de conformidad con los artículos 137 y 164 numeral 1 literal a) lo puede […] [presentar] cualquier persona […] en cualquier tiempo […]».

Agregó que, revisado el acuerdo demandado, en el hipotético caso de su nulidad no se generaría consecuentemente «[…] el restablecimiento material de derechos subjetivos y particulares en favor de los demandantes», por cuanto dicha anulación tendría efectos erga omnes. IV. RECURSO DE SÚPLICA11 Contra la anterior decisión, la CNSC interpuso recurso de súplica, porque el Acuerdo CNSC-20161000000036 de 11 de abril de 2016 es un acto administrativo de naturaleza particular, toda vez que con su eventual nulidad se abriría la posibilidad de que las personas que demandaron puedan volverse a inscribir al concurso, por lo que habría un restablecimiento automático del derecho, de tal suerte que contaban con cuatro (4) meses a partir de su notificación o publicación para interponer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, empero, como no se hizo, el referido mecanismo se encuentra caducado.

V. ACTUACIÓN PROCESAL Del recurso precedente, el magistrado conductor del proceso, durante la audiencia inicial, corrió traslado a las partes, oportunidad en la que el señor Andrés Felipe Betancur Murillo, quien actúa como demandante dentro del expediente 11001-03-25-000-2017-00848-00 (4563-2017), se pronunció en el sentido de indicar que el medio de control de nulidad es el procedente. 11 El recurso de súplica fue presentado y sustentado durante la audiencia inicial de 21 de octubre de 2019 (cedé f. 256 c.ppal).

Expediente: 11001-03-25-000-2017-00862-00 (acumulados; 11001-03-25-000-2017-00848-00, 11001-03-25-000-2018- 00574-00, 11001-03-25-000-2018-01038-00) [4667-2017] medio de control de nulidad de Sintrare contra la CNSC 4 VI. CONSIDERACIONES 6.1 Competencia. Corresponde a los demás miembros de esta subsección, con fundamento en los artículos 125 (numeral 1)12, 180 (numeral 6, inciso final)13 y 24614 del CPACA, decidir el recurso de súplica presentado por la CNSC contra la providencia de 21 de octubre de 2019, que declaró sin vocación de prosperidad las excepciones previas de inepta demanda y caducidad. 6.2 Problema jurídico.

Se contrae a determinar si el Acuerdo CNSC- 20161000000036 de 11 de abril de 2016 comporta un acto administrativo de carácter general, pasible de ser controvertido a través del medio de control de nulidad o, si, por el contrario, es de naturaleza particular y su legalidad debe examinarse mediante el de nulidad y restablecimiento del derecho; y, de ser cierta esta última hipótesis, establecer si la demanda se encuentra caducada, en virtud del artículo 164 del CPACA. 6.3 Caso concreto.

El recurso de súplica, de conformidad con el artículo 246 del CPACA, procede contra los autos que por su naturaleza serían apelables, dictados por el magistrado sustanciador en el curso de la segunda o única instancia y se interpone ante los demás integrantes de la sala, subsección o sección. En lo que atañe al proveído que decide sobre las excepciones previas, el numeral 6 del artículo 180 ibidem prevé que es susceptible de súplica.

Por otra parte, en lo concerniente al aspecto materia del recurso impetrado por la CNSC, en principio, se advierte que de acuerdo con su contenido material, por un lado, los actos administrativos de carácter particular son aquellas decisiones adoptadas por autoridades administrativas que producen efectos jurídicos concretos, afectan una situación jurídica individual y generan consecuencias directas e inmediatas sobre las personas que este identifica o individualiza, de modo que, una vez se profieren, pueden ser enjuiciados por quien se sienta lesionado en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, en los términos del artículo 138 del CPACA15; y, por otro, los de 12 «[…] [c]orresponderá a los jueces proferir los autos y las sentencias […]». 13 «El auto que decida sobre las excepciones será susceptible del recurso de apelación o del de súplica según el caso». 14 «[…] [e]l recurso de súplica procede contra los autos que por su naturaleza serían apelables, dictados por el Magistrado Ponente en el curso de la segunda o única instancia o durante el trámite de la apelación de un auto.

También procede contra el auto que rechaza o declara desierta la apelación o el recurso extraordinario […]». 15 Consejo de Estado, sección cuarta, sentencia de 23 de junio de 2011, expediente 11001-03-27-000-2006- 00032-00 (16090), consejero ponente Hugo Fernando Bastidas Barcenas. Expediente: 11001-03-25-000-2017-00862-00 (acumulados; 11001-03-25-000-2017-00848-00, 11001-03-25-000-2018- 00574-00, 11001-03-25-000-2018-01038-00) [4667-2017] medio de control de nulidad de Sintrare contra la CNSC 5 contenido general «[…] crean, modifican o extinguen una situación jurídica abstracta o impersonal, que no puede vincularse en forma directa e inmediata con una persona determinada o determinable […]»16.

En el presente asunto, el Acuerdo CNSC-20161000000036 de 11 de abril de 2016 fue proferido por la CNSC, en ejercicio de su función de administración del empleo público, con el fin de derogar «[…] el Acuerdo 304 del 10 de abril de 2013 y en su lugar […] convoca[r] a concurso abierto de mérito para proveer definitivamente los empleos vacantes pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la Agencia Colombiana para la Reintegración de personas y Grupos Alzados en Armas, Convocatoria No. 338 de 2016 ACR»17.

Sobre la naturaleza de estos acuerdos, esta Corporación ha dicho que son «[…] el instrumento que provee las reglas del concurso y […] concluye definitivamente esa etapa […] [por lo que resulta] indiscutible […] que el acto de convocatoria, en atención a su dimensión eminentemente normativa y de acatamiento forzoso para la administración y los interesados, ostenta plena autonomía, por tanto, no es un acto […] accesorio […] sino que puede ser demandado directamente sin esperar, […] a que se confeccione la lista de elegibles como acto final.

Se añade además, que por su carácter general, […] no es susceptible de recursos, y no puede depender de los demás actos que lo desarrollan […]» (negrillas de la Sala)18. De lo anterior se colige que al ser el aludido Acuerdo el acto que reglamenta la convocatoria, cuenta con identidad propia y dada su autonomía e importancia como norma reguladora del concurso, conforme lo prevé artículo 31 de la Ley 909 de 2004, «[…] obliga tanto a la administración, como a las entidades contratadas para la realización del concurso […]», por tanto, comporta un acto administrativo definitivo de naturaleza general pasible de ser demandando a través del medio de control de nulidad.

En ese orden de ideas, la excepción de inepta demanda por indebida escogencia del medio de control carece de vocación de prosperidad, pues el acuerdo censurado constituye un acto administrativo definitivo de carácter general, del 16 Consejo de Estado, sección segunda, subsección A, sentencia de 5 de julio de 2018, expediente 11001-03- 25-000-2010-00064-00 (685-10), consejero ponente Gabriel Valbuena Hernández. 17 Artículo 3 del Decreto 4500 de 5 de diciembre de 2005. 18 Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, sentencia de 8 de marzo de 2011, expediente 11001-03- 25-000-2010-00011-00 (68-10), consejero ponente Víctor Hernando Alvarado Ardila Expediente: 11001-03-25-000-2017-00862-00 (acumulados; 11001-03-25-000-2017-00848-00, 11001-03-25-000-2018- 00574-00, 11001-03-25-000-2018-01038-00) [4667-2017] medio de control de nulidad de Sintrare contra la CNSC 6 cual no se deriva la afectación de derechos de índole particular, cuyo restablecimiento se produzca de manera automática con su anulación; en ese sentido, el medio de control procedente es el de nulidad, que en atención al artículo 164 (numeral 1, letra a) del CPACA puede ser interpuesto en cualquier momento, por lo que tampoco habría operado el fenómeno de la caducidad, razón por la cual se confirmará el auto censurado.

En mérito de lo expuesto, se DISPONE: 1º. Confirmar el proveído de 21 de octubre de 2019, por el cual se declararon no probadas las excepciones de inepta demanda y caducidad propuestas por la Comisión Nacional del Servicio Civil, de acuerdo con lo indicado en la motivación. 2º. Ejecutoriada esta providencia y hechas las anotaciones que fueren menester, regresar el expediente al despacho de origen para continuar con el trámite del proceso.

Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de decisión de la fecha. Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ