Radicado: 11001-03-15-000-2022-00409-00 Accionante: Braulio Mendoza Navarro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá D.C., diez (10) de marzo de dos mil veintidós (2022) F.T: 70 Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2022-00409-00 Accionante: BRAULIO MENDOZA NAVARRO Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Temas: Acción de tutela contra providencia judicial de reparación directa, en la que se revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, se declaró probada, de oficio, la excepción de caducidad del medio de control.
Ausencia del desconocimiento del precedente judicial invocado. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA ASUNTO La Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sede de tutela, decide la acción de la referencia.
HECHOS RELEVANTES a) Medio de control de reparación directa Los señores Braulio Mendoza Navarro, Aroldo Alfonso Mendoza Ebratt y Liliana María Navarro López instauraron demanda de reparación directa en contra de la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional, con el propósito de que se le declarara administrativamente responsable por las lesiones que sufrió el primero de los mencionados el 13 de febrero de 2013, cuando prestaba el servicio militar en la Subestación de Policía Media Luna en Cesar, al ser impactado por un proyectil en la parte superior del brazo izquierdo, durante un hostigamiento perpetrado por parte del frente “41” de las Fuerzas Armadas y Revolucionarias de Colombia (FARC).
El 29 de marzo de 2019 el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar declaró a la demandada administrativa y patrimonialmente responsable por la lesión del joven Braulio Mendoza Navarro y, en consecuencia, la condenó a pagar en favor de los demandantes los perjuicios causados. La Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional interpuso recurso de apelación en contra de la anterior decisión. El 4 de noviembre de 2021 el Tribunal Administrativo del Cesar revocó la sentencia de primera instancia y, en su lugar, declaró probada, de oficio, la excepción de caducidad del medio de control.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-00409-00 Accionante: Braulio Mendoza Navarro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 b) Inconformidad El accionante consideró que el Tribunal Administrativo del Cesar, al proferir la sentencia del 4 de noviembre de 2021, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia y el principio de seguridad jurídica, puesto que omitió e interpretó, de forma incorrecta, la jurisprudencia vigente del Consejo de Estado, según la cual el término de caducidad debe contabilizarse desde la fecha en que se determina la magnitud del daño y no el día de ocurrencia de los hechos, como lo concluyó equivocadamente aquel.
Para soportar el aserto precedente, transcribió in extenso la sentencia del 5 de marzo de 2015, proferida por la Sección Primera de esta corporación, expediente 2014-02782-01(AC), y otro proveído sin fecha o número de radicado. Al respecto, afirmó que el Tribunal precitado debió realizar el cálculo de la caducidad desde que la parte demandante del proceso de reparación directa tuvo certeza y precisión de las secuelas que el perjuicio le causó, esto es, a partir del 12 de septiembre de 2014, fecha en la cual le fue notificada el Acta de la Junta Médico Laboral núm. 67 del 3 de ese mes y anualidad.
PRETENSIONES El señor Braulio Mendoza Navarro solicitó dejar sin efectos la sentencia proferida el 4 de noviembre de 2021 por el Tribunal Administrativo del Cesar en el proceso de reparación directa con radicado 2016-00423. CONTESTACIONES AL REQUERIMIENTO Tribunal Administrativo del Cesar La señora Doris Pinzón Amado, en calidad de presidente del Tribunal referido, luego de hacer un análisis sobre la acción de tutela y los requisitos generales y específicos para su procedencia cuando se discuten providencias judiciales, reiteró los argumentos expuestos en la sentencia del 29 de marzo de 2019, objeto de litigio, en la cual se declaró probada la excepción de caducidad, y precisó que esa decisión atendió al criterio reciente de la Sección Tercera del Consejo de Estado, según el cual la calificación sobre la pérdida de capacidad laboral no constituye un criterio sobre el conocimiento del daño. En ese entendido, concluyó que no existió una transgresión de derechos fundamentales, por lo que solicitó denegar el amparo deprecado.
Policía Nacional El teniente coronel Francisco Javier Castro Gil, jefe del Área Jurídica, después de realizar un recuento de los fundamentos fácticos y las pretensiones de la acción constitucional, aseguró que no existió un desconocimiento del precedente jurisprudencial por parte del Tribunal Administrativo del Cesar, al declarar la Radicado: 11001-03-15-000-2022-00409-00 Accionante: Braulio Mendoza Navarro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 caducidad del medio de control de reparación directa, pues la decisión se sustentó en la línea jurisprudencial actual del Consejo de Estado, concretamente en la sentencia del 29 de noviembre de 2018 proferida en el proceso con radicado 2003-01282-02 y en la providencia del 6 de diciembre de 2019 dictada en la acción de tutela con radicado 2019-04027-01.
Agregó, en cuanto a los supuestos fácticos del caso, que el accionante resultó lesionado con ocasión de un disparo por proyectil el 13 de febrero de 2013 y no le fue diagnosticado algún tipo de secuela grave con posterioridad, por lo que aquel tenía certeza de la afectación desde ese momento y, en esa medida, era a partir de esa fecha que debía realizarse el cómputo del término de caducidad.
Además, sostuvo que la presente acción es improcedente por la inexistencia de un perjuicio irremediable, toda vez que no se cumplieron los presupuestos de la inminencia, urgencia y gravedad, que evidencien la necesidad de una protección inmediata de los derechos fundamentales alegados como vulnerados. De otra parte, resaltó que la entidad que representa, en relación con el reconocimiento de la indemnización por disminución de la capacidad laboral, actuó de conformidad con los parámetros constitucionales y legales para el régimen especial de carrera y prestacional de la institución. En ese orden de ideas, requirió no acceder a lo pretendido por el accionante.
Los señores Aroldo Alfonso Mendoza Ebratt y Liliana María Navarro López, vinculados a la presente acción, no rindieron el informe solicitado, a pesar de que fueron debidamente notificados del auto admisorio. CONSIDERACIONES Competencia La Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 1.° del Decreto 333 de 20211, el cual regula que: «[…] [l]as acciones de tutela dirigidas contra los Jueces o Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada […]».
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional2 y del Consejo de Estado3 ha sido admitir su 1 Por medio del cual se modificaron los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015 referente a las reglas de reparto de la acción de tutela. 2 Al respecto ver, entre otras, sentencias T-573 de 1997, T-567 de 1998, T-001 de 1999, T-377 de 2000, T- 1009 de 2000, T-852 de 2002, T-453 de 2005, T-061 de 2007, T-079 de 1993,T-231 de 1994, T-001 de 1999, Radicado: 11001-03-15-000-2022-00409-00 Accionante: Braulio Mendoza Navarro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos).
La posición ha evolucionado en la jurisprudencia constitucional, empezando por la tesis de la vía de hecho fijada en las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993, entre otras providencias, y su redefinición en la T-949 de 2003, hasta llegar a su sistematización en la sentencia C-590 de 2005. Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación por importancia jurídica del 5 de agosto de 2014, con ponencia de Jorge Octavio Ramírez, concluyó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales, siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional.
Veamos: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de los defectos planteados. Estos son los siguientes:(i) la cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada;
(iii) se cumple el requisito de inmediatez; (iv) cuando se alegue una irregularidad procesal, la misma debe ser decisiva en la sentencia que se controvierte y afectar derechos fundamentales; (v) se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio y (vi) la providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela.
Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada. Son las siguientes4: a) defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de forma absoluta de competencia; b) defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actúa completamente al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto ocurre cuando: el juez carece de apoyo probatorio, la valoración es absolutamente equivocada o no tiene en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir la decisión; d) defecto material o sustantivo, el cual se origina cuando exista un error judicial ostentoso, arbitrario y caprichoso que desconozca T-814 de 1999,T-522 de 2001, T-842 de 2001, SU-159 de 2002, T-462 de 2003,T-205 de 2004, T-701 de 2004, T-807 de 2004, T-1244 de 2004, T-056 de 2005, T-189 de 2005, T-800 de 2006, T-061 de 2007, T-018 de 2008, T-051 de 2009, T-060 de 2009, T-066 de 2009, T-889 de 2011, T- 010 de 2012, T- 1090 de 2012, T- 074 de 2012, T- 399 de 2013, T-482 de 2013, T- 509 de 2013,, T- 254 de 2014, T- 941 de 2014 y T-059 de 2015. 3Sentencia de unificación por importancia jurídica, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 5 de agosto de 2014.
M.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Exp. n.º 11001-03-15-000-2012- 02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. 4Sentencias T-352 de 2012, T-103 de 2014, T-125 de 2012, T-176 de 2016, SU-573 de 2017, entre otras. Radicado: 11001-03-15-000-2022-00409-00 Accionante: Braulio Mendoza Navarro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 lineamientos constitucionales y/o legales, específicamente ocurre cuando: se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas o exista una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación; g) desconocimiento del precedente judicial y h) violación directa de la Constitución Política.
Es importante advertir que si la decisión judicial cuestionada incurrió en alguna de las causales específicas podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional. Problema jurídico En el caso bajo análisis se cumplen los requisitos generales de procedibilidad; por tanto, la parte motiva se ocupará del desconocimiento del precedente judicial.
Al respecto, se aclara que si bien es cierto el accionante no identificó concretamente el defecto en que considera se incurrió en la sentencia discutida, también lo es que es posible encuadrar los argumentos por él esgrimidos en la causal mencionada. Así las cosas, el problema jurídico en esta instancia puede resumirse en la siguiente pregunta: 1.
¿El Tribunal Administrativo del Cesar estaba en la obligación de aplicar los pronunciamientos referidos por el accionante como desconocidos, al dictar la sentencia del 4 de noviembre de 2021? Para resolver el problema así planteado, se abordarán las siguientes temáticas: I. Desconocimiento del precedente judicial y II. Análisis del disenso frente al fundamento jurisprudencial realizado en la sentencia controvertida.
Veamos: I. Desconocimiento del precedente judicial La Corte Constitucional ha sostenido que el desconocimiento del precedente jurisprudencial constituye una causal de procedibilidad de la acción de tutela5, pues si bien es cierto los jueces gozan de autonomía para adoptar la decisión a que haya lugar, también lo es que la misma tiene unos límites como es el respeto por el precedente judicial.
Debe precisarse que ese respeto no puede ser entendido de manera absoluta, ya que se trata de armonizar y salvaguardar los principios constitucionales. De allí que se ha admitido la separación de este siempre que se expongan las razones por las cuales se aparta. En sentencia T-446/13, la Corte Constitucional sostuvo que para el efecto deben cumplirse dos requisitos: (I) hacer una referencia expresa del precedente aplicado 5 Ver entre otras sentencias: T-446/13.
T-360/14 y T-309/15. Radicado: 11001-03-15-000-2022-00409-00 Accionante: Braulio Mendoza Navarro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 a casos similares y (II) exponer las razones suficientes por las que considera que el mismo no resulta ajustado al asunto estudiado.
En ese orden de ideas, cuando un juez se aleja del precedente judicial sin exponer los motivos para hacerlo, tal actuación constituye una vulneración al derecho a la igualdad. Por último, debe precisarse que el desconocimiento del precedente judicial puede ser vertical, esto es, el que deben seguir los funcionarios judiciales que están en un nivel jerárquico inferior de los órganos de cierre dentro de su respectiva jurisdicción o puede ser horizontal, el cual hace referencia a aquel que deben seguir los jueces de la misma jerarquía. II.
Análisis del disenso frente al fundamento jurisprudencial realizado en la sentencia controvertida El señor Braulio Mendoza Navarro solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia, los cuales consideró vulnerados por el Tribunal Administrativo del Cesar, por la expedición de la sentencia del 4 de noviembre de 2021, en la que, a su juicio, desconoció la jurisprudencia vigente del Consejo de Estado, según la cual el término de caducidad debe contabilizarse desde la fecha en que se determina la magnitud del daño y no a partir del día de ocurrencia de los hechos, lo cual, para el sub examine, sucedió el 12 de septiembre de 2014, fecha en la cual le fue notificada el Acta de la Junta Médico Laboral núm. 67 del 3 de ese mes y anualidad; concretamente, sostuvo que aquel inobservó la sentencia del 5 de marzo de 2015, proferida por la Sección Primera de esta corporación, expediente 2014-02782-01(AC), y otro proveído, del cual no refirió fecha ni número de radicado.
Pues bien, revisada la providencia aquí discutida, se observa que el Tribunal Administrativo del Cesar advirtió la necesidad de examinar si en el caso sub examine se cumplía el presupuesto de la caducidad, previo a estudiar el fondo del asunto, para lo cual valoró las pruebas obrantes en el expediente, específicamente, el Informe Administrativo Prestacional por Lesión núm. 022/2013 suscrito por el comandante del Departamento de Policía de Cesar y el Acta de la Junta Médica Laboral núm. 67 del 3 de septiembre de 2014.
Igualmente, se denota que, para llegar a la anterior determinación, la autoridad judicial mencionada refirió la posición del Consejo de Estado sobre el cómputo del término de caducidad cuando se trata de procesos de reparación directa, por lesiones personales. Sobre el particular, explicó que la tesis actual del órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, definida en la sentencia del 19 de noviembre de 2018, radicado 47.308, consiste en que ese plazo se encuentra definido por el momento en que se tiene conocimiento del daño. Así, al aplicar el precedente al caso bajo análisis, determinó que el día en que aconteció el ataque guerrillero y que se causó la lesión al auxiliar de Policía Braulio Mendoza Navarro, este tuvo conocimiento del daño, puesto que se presentaron afectaciones evidentes en el instante de su ocurrencia. Radicado: 11001-03-15-000-2022-00409-00 Accionante: Braulio Mendoza Navarro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Aunado a ello, el Tribunal aquí accionado desvirtuó el argumento planteado por la parte demandante del proceso de reparación directa, según el cual la caducidad debía contarse desde el 12 de septiembre de 2014, fecha en la cual le fue notificada el Acta de la Junta Médico Laboral, en el entendido que la calificación de la pérdida de la capacidad laboral no modificó ese término, ya que ese dictamen no evidenció su concreción, sino su dimensión y secuelas.
Así las cosas, esta Subsección colige que el Tribunal Administrativo del Cesar soportó su decisión en la reciente postura de esta corporación, contenida en la sentencia del 29 de noviembre de 2018, radicado 47.308, según la cual en ningún caso podrá tenerse la fecha de conocimiento sobre la magnitud del daño, esto es, con la notificación del dictamen proferido por una junta de calificación de invalidez, como parámetro para contabilizar la caducidad.
En esa medida, se evidencia que aquel no desatendió la postura del máximo tribunal de lo contencioso administrativo. Ahora bien, respecto a las providencias alegadas como desconocidas por la parte accionante, es importante esclarecer que una de ellas no fue debidamente identificada y no es posible avizorar de cuál providencia se trata y la otra, esto es, la sentencia del 5 de marzo de 2015, proferida por la Sección Primera de esta corporación, expediente 2014-02782-01(AC), no constituye precedente judicial, en los términos de la Ley 1437 de 20116, esto es: (i) sentencias de unificación;
(ii) mecanismo de extensión de jurisprudencia; (iii) mecanismo de revisión eventual o (iv) avocación oficiosa de procesos que cursan en las secciones del Consejo de Estado o en los Tribunales7. Adicionalmente, se aprecia que la sentencia del 5 de marzo de 2015, anteriormente mencionada, fue dictada en sede de acción de tutela y previo a que la Sección Tercera de esta corporación profiriera la sentencia del 29 de noviembre de 2018, en la que se precisó que no podía tenerse como comienzo de la caducidad la notificación del dictamen de pérdida de capacidad laboral.
En suma, fuerza colegir que el Tribunal Administrativo del Cesar no estaba en la obligación de aplicar los pronunciamientos referidos por el accionante como desconocidos, al dictar la sentencia del 4 de noviembre de 2021, por lo que no se encuentra acreditado el desconocimiento del precedente judicial invocado por el accionante, motivo por el cual resulta procedente negar el amparo deprecado, a través de la acción constitucional de la referencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 6 Ver artículos 10, 102, 103 –inciso tercero-, 256, 269, 270 y 271. 7 Ver ensayo del Consejero de Estado, de la Sección Cuarta, doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez “El precedente judicial”.
Publicación del Consejo de Estado “Justicia contenciosa administrativa: avances, retos y metas”, pág. 90. Bogotá, 2015. Radicado: 11001-03-15-000-2022-00409-00 Accionante: Braulio Mendoza Navarro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 FALLA Primero: Negar el amparo solicitado por el señor Braulio Mendoza Navarro, a través de la acción de tutela instaurada en contra del Tribunal Administrativo del Cesar, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo: La presente decisión podrá ser impugnada dentro de los tres días siguientes a su notificación (art. 31 Dcto. 2591 de 1991).
Si esta providencia no fuere impugnada en tiempo oportuno, remítase el expediente de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Tercero: Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Cuarto: Registrar la presente providencia en el programa “SAMAI”. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firma electrónica GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firma electrónica RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firma electrónica PCL