Radicado: 41001-23-33-000-2019-00482-01 [26781] Demandante: Empresa Cooperativa de Servicios de Salud - EMCOSALUD Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá, D.C., seis (6) de octubre de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 41001-23-33-000-2019-00482-01 [26781] Demandante EMPRESA COOPERATIVA DE SERVICIOS DE SALUD - EMCOSALUD Demandado: UAE DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES - DIAN Temas: Cobro coactivo.

Excepción de falta de título ejecutivo. Sentencia como título ejecutivo SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante1 contra la sentencia del 8 de febrero de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, que negó las pretensiones de la demanda, sin condena en costas2.

ANTECEDENTES El 9 de febrero de 2007, la División de Liquidación de la Administración de Impuestos Nacionales de Neiva profirió la Liquidación Oficial de Revisión nro. 1306420070000203 contra la Empresa Cooperativa de Servicios de Salud (EMCOSALUD), por concepto del impuesto sobre la renta del año 2004, en la que determinó como impuesto a pagar $607.056.0004 y sanción de inexactitud por $981.470.000, para un total a pagar de $1.588.526.000.

El 13 de abril de 2007 la contribuyente interpuso recurso de reconsideración en contra de la anterior decisión, el cual fue resuelto por el Grupo Jurídico de la Administración de Impuestos Nacionales de Neiva mediante la Resolución nro. 130012008000026 del 26 de febrero de 2008, en el sentido de confirmar la liquidación oficial de revisión5. 1 Índice 40 de SAMAI del Tribunal Administrativo del Huila. 2 Fls. 67 a 73 c.p. 3 Fls. 10 a 81 c.a. 1. 4 Valor resultante una vez aplicadas las retenciones y anticipos al impuesto a cargo por $613.419.000. 5 Fls. 82 a 111 c.a. 1.

Radicado: 41001-23-33-000-2019-00482-01 [26781] Demandante: Empresa Cooperativa de Servicios de Salud - EMCOSALUD Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Los citados actos administrativos fueron demandados en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa (Exp. nro. 41001-23-31-000-2008-00253-00).

El 15 de mayo de 2019, el Grupo Interno de Trabajo de Cobranzas de la División de Gestión de Recaudo y Cobranzas de la Dirección Seccional de Impuestos y Aduanas de Neiva expidió el Acto nro. 20190302000387, por medio del cual libró mandamiento de pago en contra de EMCOSALUD. El 19 de julio de 2019, la ejecutada propuso las excepciones denominadas «falta de título ejecutivo» y «prescripción de la acción de cobro»6.

El 8 de agosto de 2019, el Grupo Interno de Trabajo de Cobranzas de la División de Gestión de Recaudo y Cobranzas de la Dirección Seccional de Impuestos y Aduanas de Neiva profirió la Resolución nro. 20190312900009, mediante la cual resolvió, entre otras cosas, «PRIMERO: DECLARAR NO PROBADA la excepción de prescripción de la acción de cobro propuesta por el contribuyente EMPRESA COOPERATIVA DE SERVICIOS DE SALUD EMCOSALUD […]»7.

DEMANDA La Empresa Cooperativa de Servicios de Salud (EMCOSALUD), en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, formuló las siguientes pretensiones8: «PRIMERA: Se declare la Nulidad de la Resolución que resuelve las Excepciones contra el mandamiento de pago No. 20190302000387 de mayo 15 de 2019, identificada con el No. 20190312900009 de fecha 8 de agosto de 2019.

SEGUNDA: Como consecuencia de la anterior declaración, a título de restablecimiento del derecho se exonere a mi representada del pago de los valores contenidos en el mandamiento de pago No. 20180302000199 de marzo 28 de 2018. TERCERA: Se condene en costas judiciales a la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos – Administración de Impuestos de Neiva».

Invocó como disposiciones violadas, las siguientes9: • Artículos 29 y 230 de la Constitución Política • Artículo 37 (numeral 4) del Código de Procedimiento Civil • Artículos 563, 565, 567, 817, 823, 828 y 831 del Estatuto Tributario 6 Fls. 267 a 270 c.a. 2. 7 Fls. 295 a 302 c.a. 2. 8 Fls. 4 a 5 c.p. 9 Fl. 5 c.p. Si bien, en el acápite de normas violadas la parte actora indicó los artículos 3, 4 y 7 de la Ley 986 de 2005, Ley 487 de 1998, el Decreto 2690 de 1999 y el Concepto nro. 038761 del 7 de julio de 2003, no se advierte desarrollo de concepto de la violación en relación con las mismas.

Radicado: 41001-23-33-000-2019-00482-01 [26781] Demandante: Empresa Cooperativa de Servicios de Salud - EMCOSALUD Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Como concepto de la violación expuso, en síntesis, lo siguiente10: Nulidad por errada interpretación y aplicación indebida de la norma Se remitió a la sentencia del Consejo de Estado del 15 de marzo de 2012 (Exp. 1666011), para indicar que el error por aplicación indebida se genera cuando el juzgador se equivoca al escoger la norma por inadecuada valoración del supuesto de hecho que esta consagra y en los casos en los que no se establece de manera correcta la diferencia o semejanza entre la hipótesis legal y el caso particular.

Que, por su parte, la violación a la norma sustancial de manera directa se origina ante una interpretación errónea. Trajo a colación la sentencia del Consejo de Estado del 26 de noviembre de 2003 (Exp. 1342312), según la cual, «de suerte al iniciarse el procedimiento administrativo de cobro, se parte de la existencia de un documento que presta mérito ejecutivo, y en relación con éste se debe expedir el mandamiento de pago, contra el cual solo caben las excepciones previstas en el artículo 830 del ET […]».

Señaló que propuso la excepción denominada falta de título ejecutivo porque en el mandamiento de pago no se indicó si el título base de la acción de cobro es la liquidación privada o la sentencia judicial, lo que le impidió ejercer el derecho de defensa. Afirmó que la excepción fue desestimada por la entidad demandada bajo el argumento que no es aplicable al caso de la contribuyente.

Agregó que «al no tener certeza del título citado como puede defenderse el contribuyente frente a esta errada interpretación, como exigir el pago de una acreencia cuyo término de prescripción ya se presentó en relación con la liquidación oficial»13. OPOSICIÓN La UAE Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) se opuso a las pretensiones de la demanda, con fundamento en lo siguiente14: Sostuvo que el título ejecutivo soporte del proceso de cobro coactivo es la sentencia de segunda instancia proferida por el Consejo de Estado el 19 de octubre de 2017, ejecutoriada el 7 de noviembre del mismo año, en la que se decidió la legalidad de la Liquidación Oficial de Revisión nro. 130642007000020 del 9 de febrero de 2007 y de la Resolución nro. 130012008000026 del 26 de febrero de 2008, por la que se resolvió el recurso de reconsideración interpuesto contra el acto de determinación. Agregó que el valor liquidado en la sentencia judicial fue de $1.220.475.000. 10 Fls. 6 a 8 c.p. 11 C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 12 C.P. Germán Ayala Mantilla. 13 Fl. 8 c.p. 14 Fls. 50 a 56 c.p. Radicado: 41001-23-33-000-2019-00482-01 [26781] Demandante: Empresa Cooperativa de Servicios de Salud - EMCOSALUD Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Aseguró que «de manera clara el mandamiento de pago indica como título ejecutivo los actos administrativos proferidos, y determina en la casilla impuesto y sanción los valores adeudados no existiendo ninguna inconsistencia como equivocadamente lo afirma la parte demandante»15.

Agregó que la expresión de la actora, según la cual, «como exigir el pago de una acreencia cuyo término de prescripción ya se presentó en relación con la liquidación oficial», permite entender que la contribuyente tenía claridad respecto del título ejecutivo objeto de cobro coactivo. Precisó que «ante la existencia de un título ejecutivo complejo, se inició el correspondiente proceso administrativo de cobro, NO existiendo ninguna prescripción como equivocadamente lo afirma la parte actora»16.

TRÁMITE PROCESAL EN PRIMERA INSTANCIA Mediante auto de 18 septiembre de 2019, el tribunal prescindió de la audiencia inicial, tuvo como pruebas las aportadas por las partes y le corrió traslado a estas para que presentaran sus alegatos de conclusión y, al Ministerio Público para que rindiera concepto17. SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo del Huila negó las pretensiones de la demanda, sin condenar en costas, con fundamento en lo siguiente18: Manifestó que es contradictoria la argumentación de la demandante, pues aduce que en el mandamiento de pago no se identificó el título ejecutivo, pero a la vez menciona la liquidación oficial o la sentencia judicial, lo que da a entender que sabe de qué se trata.

Señaló que la Administración al resolver las excepciones solo tuvo en cuenta la de prescripción, indicando que carecía de fundamento la denominada falta de título ejecutivo asociada con la carencia de identificación del título en el mandamiento de pago, que como lo señaló la DIAN en la contestación, está relacionada con la determinación del impuesto sobre la renta del año gravable 2004.

Sostuvo que en la Liquidación Oficial de Revisión nro. 130642007000020 del 9 de febrero de 2007, en la Resolución nro. 130012008000026 del 26 de febrero de 2008 y en las sentencias de primera instancia del 19 de octubre de 2011 y de segunda del 15 Fl. 55 c.p. 16 Ibídem. 17 Índice 29 de SAMAI. 18 Fls. 67 a 73 c.p. Radicado: 41001-23-33-000-2019-00482-01 [26781] Demandante: Empresa Cooperativa de Servicios de Salud - EMCOSALUD Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 19 de octubre de 2017, ejecutoriada el 7 de noviembre de 2017, se determinó que el valor a cargo de la demandante era de $1.220.475.000.

Por los anteriores motivos negó el cargo de nulidad relacionado con la falta de título ejecutivo y procedió a resolver sobre la prescripción, concluyendo que los cinco (5) años que tenía la Administración para iniciar y llevar adelante el proceso de cobro coactivo, que iniciaron a partir del día siguiente a la ejecutoria de la sentencia de segunda instancia (7 de noviembre de 2017), vencían en el mes de noviembre del año 2022, pero como el mandamiento de pago se notificó el 27 de junio de 2019, no operó el fenómeno de la prescripción. Por último, no condenó en costas porque la demanda no se presentó con manifiesta carencia de fundamento legal (art. 47 de la Ley 2081 de 2021).

RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante19 cuestionó la decisión del tribunal indicando que en el mandamiento de pago no se identificó de manera explícita si el título base de la acción de cobro es la «liquidación privada o sentencia judicial», es decir, que el título no es claro, pese a que en el procedimiento de cobro se debe tener certeza del mismo.

Precisó que la legalidad del cobro coactivo se sujeta a la correcta determinación del título ejecutivo que brinde certeza al ejecutado, de modo que no basta la mera enunciación como lo sostuvo el a quo. TRÁMITE PROCESAL EN SEGUNDA INSTANCIA El recurso de apelación se admitió mediante auto del 28 de julio de 202220, la parte demandada se pronunció en relación con el mismo insistiendo en los argumentos de la contestación de la demanda21.

Al no ser necesaria la práctica de pruebas en segunda instancia no se corrió traslado para alegar (nums. 4 y 5, art. 247 del CPACA)22. El Ministerio Público no emitió concepto. CONSIDERACIONES Decide la Sala sobre la legalidad de la Resolución nro. 20190312900009 del 8 de agosto de 2019, por la que el Grupo Interno de Trabajo de Cobranzas de la División de Gestión de Recaudo y Cobranzas de la Dirección Seccional de Impuestos y 19 Índice 40 de SAMAI del Tribunal Administrativo del Huila. 20 Índice 4 de SAMAI. 21 Índice 12 de SAMAI. 22 Modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021.

Radicado: 41001-23-33-000-2019-00482-01 [26781] Demandante: Empresa Cooperativa de Servicios de Salud - EMCOSALUD Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Aduanas de Neiva decidió las excepciones que la parte demandante propuso contra el Acto nro. 20190302000387 del 15 de mayo de 2019, por el que se libró mandamiento de pago en contra de EMCOSALUD.

En los términos del recurso de apelación de la parte demandante, se debe determinar si procede la excepción de falta de título ejecutivo. Falta de título ejecutivo El numeral 7 del artículo 831 del ET dispone que contra el mandamiento de pago procede la excepción de falta de título ejecutivo. El artículo 828 del ET señala los documentos que prestan mérito ejecutivo para el cobro coactivo, que sirven de soporte jurídico para que la Administración inicie el proceso mediante la expedición del correspondiente mandamiento de pago.

La citada disposición establece que, entre otros documentos, prestan mérito ejecutivo: (i) los demás actos de la Administración de Impuestos debidamente ejecutoriados, en los cuales se fijen sumas líquidas de dinero a favor del fisco nacional (numeral 3) y (ii) las sentencias y demás decisiones jurisdiccionales ejecutoriadas, que decidan sobre las demandas presentadas en relación con los impuestos, anticipos, retenciones, sanciones e intereses (numeral 5).

Para que alguno de los documentos señalados anteriormente preste mérito ejecutivo, es necesario que contenga una obligación clara, expresa y actualmente exigible a cargo del deudor y a favor del fisco. La Sala ha precisado que una obligación será expresa cuando se encuentra delimitada de manera específica en el título ejecutivo en cuanto impone el cumplimiento de una prestación a favor del acreedor, será clara cuando los elementos de la obligación estén definidos en el título ejecutivo y será exigible cuando la obligación no esté sujeta al cumplimiento de un plazo o condición, o no esté prescrita23.

En el expediente están probados los siguientes hechos: El 9 de febrero de 2007, la División de Liquidación de la Administración de Impuestos Nacionales de Neiva profirió la Liquidación Oficial de Revisión nro. 13064200700002024 contra la Empresa Cooperativa de Servicios de Salud (EMCOSALUD), por concepto del impuesto sobre la renta del año 2004, en la que determinó como impuesto a pagar $607.056.00025 y sanción de inexactitud por $981.470.000, para un total a pagar de $1.588.526.000. 23 Sentencia del 21 de mayo del 2020, Exp. 24228, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. 24 Fls. 10 a 81 c.a. 1. 25 Valor resultante una vez aplicadas las retenciones y anticipos al impuesto a cargo por $613.419.000.

Radicado: 41001-23-33-000-2019-00482-01 [26781] Demandante: Empresa Cooperativa de Servicios de Salud - EMCOSALUD Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 El 13 de abril de 2007 la contribuyente interpuso recurso de reconsideración en contra de la anterior decisión, resuelto por el Grupo Jurídico de la Administración de Impuestos Nacionales de Neiva mediante la Resolución nro. 130012008000026 del 26 de febrero de 2008, en el sentido de confirmar la liquidación oficial de revisión26.

Los citados actos administrativos fueron demandados en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa (Exp. nro. 41001-23-31-000-2008-00253-00), en la que se profirieron las siguientes decisiones: • Sentencia de primera instancia del 19 de octubre de 2011, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Huila27 negó las pretensiones de la demanda28. • Sentencia de segunda instancia del 19 de octubre de 2017, por medio de la cual la Sección Cuarta del Consejo de Estado29 revocó la providencia apelada, declaró la nulidad parcial de los actos administrativos enjuiciados y a título de restablecimiento del derecho se redujo la sanción por inexactitud en aplicación del principio de favorabilidad al 100% de la diferencia del impuesto a cargo liquidado y determinado por la Administración. La liquidación del impuesto sobre la renta del año 2004, contenida en esa decisión corresponde a la siguiente: EMCOSALUD – AÑO GRAVABLE 2004 Concepto Renglón Liquidación oficial de corrección Liquidación oficial de revisión Liquidación Consejo de Estado Total impuesto a cargo 76 0 613.419.000 613.419.000 Sanciones 84 0 981.470.000 613.419.000 Total saldo a pagar 85 0 1.588.526.000 1.220.475.000 Total saldo a favor 86 6.363.000 0 0 El 15 de mayo de 2019, el Grupo Interno de Trabajo de Cobranzas de la División de Gestión de Recaudo y Cobranzas de la Dirección Seccional de Impuestos y Aduanas de Neiva profirió el Acto nro. 20190302000387, por el que se libró mandamiento de pago en contra de la EMCOSALUD.

La información en relación con el documento que según la Administración contiene la obligación objeto de cobro, el tributo, los valores y el período, es la siguiente30: No. Tipo documento Fecha Concepto Año Período Impuesto Sanción Interés 90030 FA 7/11/2017 Renta 2004 1 579.800.000 637.208.000 0 TOTAL 1.217.008.000 De la valoración en conjunto de dichas pruebas, se evidencia que, contrario a lo afirmado por la DIAN en la contestación de la demanda, la Liquidación Oficial de 26 Fls. 82 a 111 c.a. 1. 27 M.P. Ramiro Aponte Pino. 28 Fls. 114 a 128 c.a. 1. 29 Número interno 19315, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 30 Fls. 287 a 288 c.a. 2.

Radicado: 41001-23-33-000-2019-00482-01 [26781] Demandante: Empresa Cooperativa de Servicios de Salud - EMCOSALUD Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Revisión nro. 130642007000020 del 9 de febrero de 2007, confirmada con la Resolución nro. 130012008000026 del 26 de febrero de 2008, no constituyen el título ejecutivo, en tanto que esos actos fueron anulados parcialmente por esta jurisdicción, siendo la sentencia de esta Corporación, proferida el 19 de octubre de 2017, la que contiene una obligación clara, expresa y exigible por concepto de renta del año 2004 a cargo de EMCOSALUD.

Aclarado lo anterior, se advierte que la información reflejada en el mandamiento de pago, que corresponde al acto con el que se da inicio al proceso de cobro coactivo, no coincide con la contenida en la orden judicial, por la que se resolvió de forma definitiva sobre la legalidad de los actos de determinación oficial del tributo. Tan es así que se alude a un documento que se denomina «FA» con el número «90030», que no obra en expediente, cuyos valores contrastan con los liquidados por esta Corporación, pues como se observa, por concepto de impuesto se estableció $613.419.000 y como sanción por inexactitud la misma suma, las que distan de aquellas que son objeto de cobro coactivo, contenidas en la orden de pago que interesa en este proceso ($579.800.000 por impuesto y $637.208.000 por sanción), sin que se advierta explicación al respecto por parte de la DIAN.

Por los anteriores motivos y comoquiera que no se tiene certeza de la existencia del título ejecutivo indicado en el mandamiento de pago, procede la excepción propuesta. En ese contexto, se revocará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda y, en su lugar, se declarará la nulidad de la Resolución nro. 20190312900009 del 8 de agosto de 2019, que decidió las excepciones propuestas contra el Acto nro. 20190302000387 del 15 de mayo de 2019, por el que se libró mandamiento de pago en contra de EMCOSALUD.

Como restablecimiento del derecho se declarará probada la excepción de falta de título ejecutivo y se ordenará la terminación del proceso de cobro coactivo adelantado por la DIAN contra la demandante en relación con el impuesto sobre la renta del año gravable 2004. De conformidad con lo previsto en los artículos 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 365 del Código General del Proceso, no se condenará en costas (gastos del proceso y agencias en derecho), comoquiera que no se encuentran probadas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA 1. REVOCAR la sentencia del 8 de febrero de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila. En su lugar, se dispone: Radicado: 41001-23-33-000-2019-00482-01 [26781] Demandante: Empresa Cooperativa de Servicios de Salud - EMCOSALUD Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 PRIMERO: DECLARAR la nulidad de la Resolución nro. 20190312900009 del 8 de agosto de 2019, por medio de la cual la DIAN decidió las excepciones propuestas contra el Acto nro. 20190302000387 del 15 de mayo de 2019, por el que se libró mandamiento de pago en contra de EMCOSALUD.

SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho: DECLARAR PROBADA la excepción de falta de título ejecutivo. ORDENAR LA TERMINACIÓN DEL PROCESO DE COBRO COACTIVO adelantado por la DIAN contra EMCOSALUD, por concepto del impuesto sobre la renta del año gravable 2004, relacionado con el mandamiento de pago contenido en el Acto nro. 20190302000387 del 15 de mayo de 2019. 2.

Sin condena en costas. Notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Salva el voto