CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Bogotá, D. C., dos (2) de julio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: NULIDAD ELECTORAL Radicación: 25000-23-41-000-2026-00360-01 Demandante: ASOCIACIÓN DIPLOMÁTICA Y CONSULAR DE COLOMBIA (ASODIPLO) Demandado: GERMÁN VELÁSQUEZ ARANGO – EMBAJADOR EXTRAORDINARIO Y PLENIPOTENCIARIO, ADSCRITO A LA MISIÓN PERMANENTE DE COLOMBIA ANTE LA ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS (ONU) Temas: Auto que resuelve la apelación interpuesta contra el auto que negó la petición de medida cautelar.

Embajador temporal AUTO DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra el auto del 7 de abril de 2026, mediante el cual se negó la solicitud de suspensión provisional de los efectos del acto demandado I.

ANTECEDENTES 1. Demanda 1. La Asociación Diplomática y Consular de Colombia (Asodiplo) presentó demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad electoral, contra el Decreto 51 del 22 de enero de 2026, por medio del cual se hizo el nombramiento del señor Germán Velásquez Arango en el cargo de embajador extraordinario y plenipotenciario, código 0036, grado 25, de la planta de personal del despacho de los Jefes de Misiones Diplomáticas y Oficinas Consulares, adscrito a la Misión Permanente de Colombia ante la Organización de las Naciones Unidas (ONU), con sede en Ginebra, Confederación Suiza. 2.

Junto con la demanda, la apoderada de la asociación demandante solicitó la suspensión provisional del acto de nombramiento. 1.2. Hechos 3. La parte actora señaló que el 29 de noviembre de 2025, se publicó la hoja de vida Demandante: Asociación Diplomática y Consular de Colombia Demandado: Germán Velásquez Arango Rad: 25000-23-41-000-2026-00360-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del señor Germán Velásquez Arango en la página del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, postulado al cargo de embajador.

En la oportunidad de presentar comentarios ciudadanos, «se ocultó el destino del cargo para el cual se postulaba al señor Germán Velásquez Arango, lo cual impidió que la ciudadanía pudiera ejercer de manera plena el control y la observación sobre dicho nombramiento». 4. Adujo que el 1.° de diciembre de 2025, en el radicado 1607029-BU se remitieron comentarios a la hoja de vida, en el cual se solicitaron los soportes correspondientes, con lo cual se indagaba el destino del aspirante y la razón para no haber publicado donde iba a desempeñar las funciones. 5.

Precisó que el 24 del mismo mes y año, en respuesta a los comentarios, se emitieron los soportes solicitados y se informó que el destino del postulado sería Ginebra (ciudad en la cual Colombia tiene la Misión Permanente ante las Naciones Unidas) y que la Cancillería no tiene acceso a la plataforma donde se publicó la hoja de vida. 6.

Explicó que, mediante el Decreto 51 del 22 de enero de 2026, se nombró al señor Germán Velásquez Arango como embajador extraordinario y plenipotenciario, código 0036, grado 25, adscrito a la Misión Permanente de Colombia ante la Organización de las Naciones Unidas, con sede en Ginebra, Confederación Suiza. En el artículo 2 de ese decreto, se le asignan funciones de «embajador alterno» en la misión mencionada. 7.

Adujo que en el Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales del Ministerio de Relaciones Exteriores no se encuentran definidas ni descritas funciones correspondientes a la denominación «embajador alterno». 8. Expuso que, en la Misión Permanente de Colombia ante la Organización de las Naciones Unidas, con sede en Ginebra, Confederación Suiza se encuentran nombrados en el cargo de embajador los señores Gustavo Gallón (quien es el jefe de Misión y representante permanente), Álvaro Enrique Ayala Meléndez (funcionario perteneciente a la Carrera Diplomática y Consular quien tiene rango de embajador en el escalafón, pero en Ginebra está nombrado como ministro plenipotenciario en comisión, es decir, por debajo de su cargo) y el demandado. 1.3.

Normas violadas y concepto de la violación 9. La parte demandante advirtió que el Decreto 51 del 22 de enero de 2026 se encuentra viciado de nulidad por configurarse las causales de falta de motivación y expedición irregular. Demandante: Asociación Diplomática y Consular de Colombia Demandado: Germán Velásquez Arango Rad: 25000-23-41-000-2026-00360-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10.

Sostuvo que el acto demandado incurrió en una incongruencia estructural, en la medida en que en el artículo 1 se realiza un nombramiento en el empleo de embajador extraordinario y plenipotenciario, mientras que en su artículo 2 se asignan funciones de «embajador alterno», es decir, el acto administrativo no se limita a proveer el empleo, sino que introduce una posición funcional distinta a la que se encuentra prevista. 11.

Mencionó que la Ley 909 de 2004 dispone que las entidades públicas deben estructurar su planta de empleos con base en los perfiles y funciones definidos en los manuales específicos de funciones. Por tanto, el decreto demandado introdujo una denominación funcional inexistente dentro del ordenamiento jurídico, alterando el contenido del empleo sin norma que regule la figura. 12.

Sostuvo que el artículo 122 de la Constitución Política establece que no habrá empleo público sin funciones detalladas en la ley o en el reglamento, sin embargo, al señor Germán Velásquez Arango se le asignaron las funciones de «embajador alterno» mediante el Decreto 51 del 22 de enero de 2026, denominación que no se encuentra prevista ni definida en la ley ni en el Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales del Ministerio de Relaciones Exteriores. 13.

Precisó que, además, de acuerdo con la norma constitucional mencionada, los empleos remunerados deben estar contemplados en la planta de personal de la entidad, sin embargo, al revisar la estructura administrativa del Ministerio de Relaciones Exteriores y el régimen especial de Carrera Diplomática y Consular regulado por el Decreto – Ley 274 de 2000, la denominación del empleo «embajador alterno» no corresponde a ninguno de los empleos allí consagrados. 14.

Adujo que, esta situación implica que el acto de nombramiento incurrió en falsa motivación y vulnera el principio de legalidad del empleo público que se encuentra desarrollado en la Ley 909 de 2004. 15. Señaló que, en ese contexto, la creación de una posición funcional inexistente, sin funciones definidas en el ordenamiento jurídico no solo desconoce el principio de legalidad del empleo público, sino que desnaturaliza el equilibrio entre los cargos de carrera y los de libre nombramiento y remoción en desconocimiento del mérito consagrado en el artículo 125 de la Constitución Política. 16.

Añadió que todos los cargos del servicio exterior se encuentran estructurados sobre empleos públicos definidos previamente en el ordenamiento, los cuales cuentan con una denominación, código, grado y funciones específicas en la Resolución 341 de 2026, en cumplimiento de lo establecido en la Ley 909 de 2004. Demandante: Asociación Diplomática y Consular de Colombia Demandado: Germán Velásquez Arango Rad: 25000-23-41-000-2026-00360-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17.

Expuso que la denominación de «embajador alterno» no se encuentra prevista como empleo público dentro de la planta de personal ni dentro de las categorías propias de la carrera diplomática y consular establecidas en el Decreto – Ley 274 de 2000 y, por tanto, la administración no puede fundamentarse en una figura que carece de existencia jurídica dentro del servicio exterior, pues esto implica atribuirle efectos administrativos a una posición funcional inexistente, con lo cual se desconoce el principio de legalidad e incurre en falsa motivación. 18.

Aclaró que el acto de nombramiento no es el instrumento jurídico idóneo para modificar el contenido funcional de un empleo público, pues dicha determinación corresponde al manual específico de funciones y competencias laborales adoptado por la entidad que modifique la planta de personal, lo cual no ocurrió en el presente caso. 19. Adujo que, adicionalmente, el acto demandado fue expedido irregularmente, en la medida en que no se verificó el cumplimiento de los requisitos exigidos para el ejercicio del cargo, conforme con los artículos 2.2.5.1.4 y 2.2.5.1.5 del Decreto 1083 de 2015. 20.

Precisó que el Ministerio de Relaciones Exteriores no verificó previamente el cumplimiento de los requisitos académicos exigidos para el cargo, particularmente lo relacionado con la convalidación, apostilla y traducción oficial al idioma español del título de posgrado obtenido en el exterior por el señor Germán Velásquez Arango. 21.

Explicó que, el artículo 2.2.2.3.4 del Decreto 1083 de 2015 establece que los títulos académicos obtenidos en el exterior requieren para su validez en Colombia, la correspondiente homologación o convalidación por parte del Ministerio de Educación Nacional. En ausencia de tales formalidades, los títulos académicos no pueden considerarse válidamente acreditados para expedir el nombramiento. 22.

Aclaró que en el caso del señor Velásquez Arango, la hoja de vida fue publicada sin indicar el destino específico del cargo para el cual se postulaba, lo cual impidió a la ciudadanía realizar observaciones sobre el cumplimiento de los requisitos y sobre la conveniencia del nombramiento para una misión diplomática concreta. 23. Adujo que esta omisión vacía de contenido el mecanismo de participación ciudadana y constituye una irregularidad en el procedimiento previsto para el nombramiento.

Además, en la Misión Permanente de Colombia ante la Organización de las Naciones Unidas en Ginebra ya se encuentran designados tres funcionarios con rango de embajador, lo que evidencia una superposición funcional dentro de la misma representación diplomática, con lo cual se evidencia la Demandante: Asociación Diplomática y Consular de Colombia Demandado: Germán Velásquez Arango Rad: 25000-23-41-000-2026-00360-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co irregularidad de introducir la figura de «embajador alterno» sin sustento normativo ni funciones previamente definidas en el ordenamiento jurídico. 24.

Añadió que, por otra parte, el certificado para acreditar el dominio de un segundo idioma no cumple con los estándares exigidos por la legislación colombiana. En efecto, el documento expedido por la Organización Mundial de la Salud se limita a señalar que el señor Germán Velásquez Arango «lee, escribe y habla con un nivel alto» de inglés y francés y que aprobó exámenes internos de idiomas dentro de los cursos de Naciones Unidas, sin identificar un examen estandarizado ni el nivel certificado conforme al Marco Común Europeo de Referencia para las Lenguas. 25.

Precisó que, de igual manera, el decreto demandado vulnera los principios de publicidad, transparencia y legalidad de la función administrativa consagrados en el artículo 209 de la Constitución Política, en la medida en que el nombramiento se fundamentó en una figura funcional inexistente y en un procedimiento administrativo en el cual no se evidencia la verificación previa de los requisitos legales exigidos para el empleo. 26.

Sostuvo que la asignación de funciones de «embajador alterno» dentro de la Misión Permanente de Colombia ante la Organización de las Naciones Unidas en Ginebra genera un riesgo patrimonial en la medida en que en esta ya existen funcionarios designados con rango de embajador que devengan los mismos salarios y erogaciones correspondientes a este empleo: un embajador que es el Jefe de Misión y Representante Permanente; un embajador de Carrera Diplomática que está comisionado como Ministro Plenipotenciario y el embajador nombrado en el acto demandado. 27.

Afirmó que, en consecuencia, el acto atacado genera una superposición funcional y presupuestal, al destinar recursos públicos para el pago de remuneraciones, viáticos y demás emolumentos propios del cargo de embajador a más de un funcionario dentro de la misma representación diplomática, sin que exista sustento normativo que justifique la creación o asignación de la figura de «embajador alterno» dentro de la estructura del servicio exterior. 1.4.

Solicitud de suspensión provisional 28. La parte actora, en un acápite de la demanda, propuso la suspensión provisional de los efectos jurídicos del Decreto 51 del 22 de enero de 2026, mediante el cual se nombró al señor Germán Velásquez Arango como embajador extraordinario y plenipotenciario con funciones de «embajador alterno» ante la Misión Permanente de Colombia ante la Organización de las Naciones Unidas en Ginebra, Confederación Suiza.

Demandante: Asociación Diplomática y Consular de Colombia Demandado: Germán Velásquez Arango Rad: 25000-23-41-000-2026-00360-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 29. La procedencia de la medida se justifica en la protección del interés general y en la necesidad de evitar la prolongación de los efectos de un acto administrativo que prima facie vulnera normas constitucionales, legales y reglamentarias. 30.

Precisó que el acto acusado asigna al demandado funciones de «embajador alterno» denominación que no se encuentra prevista como empleo público ni tiene funciones definidas en el Manual Específico de Funciones del Ministerio de Relaciones Exteriores, lo que evidencia una posible infracción directa del principio de legalidad del empleo público. 31.

Alegó que la permanencia en el cargo produce efectos presupuestales continuados, pues implica el pago de remuneraciones mensuales y permanentes, viáticos y demás emolumentos propios del cargo de embajador en un destino donde se encuentran tres embajadores (Ayala Meléndez, nombrado como ministro plenipotenciario), sin que exista sustento normativo para la posición funcional creada en el acto acusado, situación que compromete recursos públicos en contravía del principio de legalidad del gasto público previsto en el artículo 345 de la Constitución Política. 32.

Indicó que la suspensión provisional de los efectos jurídicos del acto demandado resulta necesaria para evitar que se sigan produciendo efectos administrativos y presupuestales derivados de un nombramiento basado en funciones inexistentes, garantizando así la prevalencia del interés general mientras se decide de fondo la legalidad del decreto demandado. 2.

Traslado de la medida cautelar 2.1. Presidencia de la República 33. La Presidencia de la República – DAPRE se opuso a la prosperidad de la medida cautelar en los siguientes términos: 34. Afirmó que, contrario a lo afirmado por la parte demandante, un embajador alterno es un alto funcionario diplomático que representa a su país en organismos multilaterales (como la ONU o la OEA) y actúa como segundo al mando después del embajador titular.

Sus funciones incluyen respaldar la gestión, asistir a reuniones de alto nivel, negociar resoluciones y liderara la misión en ausencia del titular. Sus funciones, como las de todo embajador, están definidas en la Resolución 341 del 7 de enero de 2026. 35. Explicó que los organismos multilaterales son organizaciones muy complejas que atienden y gestionan numerosas actividades simultáneas y paralelas.

La ONU, con sede en Ginebra, trabaja una amplia gama de temas fundamentales que van Demandante: Asociación Diplomática y Consular de Colombia Demandado: Germán Velásquez Arango Rad: 25000-23-41-000-2026-00360-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co desde el desarrollo sostenible, el medio ambiente, la protección de refugiados, el socorro de desastres, hasta la promoción de la democracia, los derechos humanos, la igualdad de género, la gobernanza, la economía y el desarrollo social y la salud internacional, entre otros. 36.

Precisó que, de esa manera, el embajador alterno de Colombia ante la ONU en Ginebra cumple funciones de apoyo y representación diplomática en temas multilaterales, especialmente en derechos humanos, desarme, asuntos humanitarios, comercio, salud y seguridad. Además, asegura la continuidad y eficacia de la representación nacional en los diversos foros multilaterales que tienen lugar en dicha sede. 37.

Explicó que el rol del embajador alterno no se limita a un carácter accesorio, sino que constituye un mecanismo institucional para garantizar que la posición oficial del país sea expuesta y defendida de manera permanente, incluso en ausencia del embajador titular. 38. Acotó que, en el ámbito jurídico – diplomático, este ejerce funciones de representación y coordinación y está facultado para intervenir en las sesiones, negociaciones y reuniones de organismos internacionales, con competencia para transmitir la postura oficial de Colombia y velando la protección de sus intereses en materias como derechos humanos, comercio internacional, salud pública, desarme y asuntos humanitarios.

De igual manera, participa en el diálogo con delegaciones de otros estados y con actores internacionales, contribuyendo a la construcción de consensos y el fortalecimiento de la política exterior colombiana. 39. Precisó que Ginebra es la sede de organismos claves como el Consejo de Derechos Humanos, la Organización Mundial de la Salud, la Conferencia de Desarme, el Alto Comisionado para los Refugiados y la Organización Mundial del Comercio, entre otros.

Por ello, el embajador alterno debe intervenir en discusiones técnicas y políticas, coordinar con otras delegaciones y transmitir la posición oficial de Colombia en cada escenario. 40. Añadió que el embajador alterno también cumple una labor de carácter administrativo y técnico consistente en la supervisión del trabajo de los equipos diplomáticos que integran la misión permanente y coordina la participación de Colombia en las distintas comisiones y órganos especializados, asegurando la coherencia de las intervenciones y la unidad de criterio frente a los compromisos internacionales asumidos por el Estado. 41.

Señaló que el embajador alterno ante la ONU en Ginebra es una figura de relevancia jurídica y política, cuya misión es garantizar la presencia activa y constante en Colombia en los escenarios multilaterales más importantes. Su Demandante: Asociación Diplomática y Consular de Colombia Demandado: Germán Velásquez Arango Rad: 25000-23-41-000-2026-00360-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co actuación contribuye a la defensa de los intereses nacionales y a la consolidación de la política exterior.

No es una figura secundaria, es un actor clave para garantizar la continuidad y eficacia de la gestión diplomática de Colombia. 2.2. Ministerio de Relaciones Exteriores 42. Mediante apoderado judicial, la cartera ministerial se pronunció en relación con la solicitud de suspensión provisional bajo los siguientes argumentos: 43. Indicó que el examen de los cargos de nulidad exige un análisis hermenéutico riguroso, que incluya un estudio detallado del alcance de las normas que regulan el principio de especialidad en la carrera diplomática y consular en la designación de los embajadores, así como la valoración de las pruebas que se aporten en las etapas procesales posteriores, en concordancia con los instrumentos internacionales sobre relaciones diplomáticas y de los tratados, así como la representación ante organismos multilaterales. 44.

Expuso que, de acuerdo con el Diccionario de la Diplomacia Moderna de la Academia Diplomática del Ministerio de Relaciones Exteriores, la institución del embajador alterno se define así: «En la diplomacia multilateral, es frecuente que se designe a un Embajador Alterno, aunque el nombre técnico es “Representante Permanente Alterno”». 45.

Sostuvo que, entonces, no se está creando o asignando funciones a un cargo que no existe en la planta de personal, pues debido a que la designación del embajador es ante un organismo multilateral se le asigna como embajador alterno, siendo que el cargo en el que es nombrada la persona es el de embajador, según el parágrafo primero del artículo 6 del Decreto – Ley 274 de 2000. 46.

Señaló que, en esta etapa del proceso, no es posible realizar el control objetivo de legalidad del acto de designación en el cargo de embajador demandado a partir de la premisa planteada en abstracto sobre la creación o asignación de funciones en un cargo inexistente en la planta de personal, ya que es necesario que se cuente con los suficientes elementos de juicio para realizar la confrontación objetiva requerida, de modo que se necesita contar con más pruebas para tal fin. 3.

Auto que admite y decide la solicitud de suspensión provisional 47. Mediante auto del 7 de abril de 2026, la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda y negó la suspensión provisional del Decreto 51 del 22 de enero de 20261. 1 A través del auto del 5 de marzo de 2026, el juez de primera instancia ordenó correr traslado de la solicitud de suspensión provisional, según consta en el índice 6 del expediente digital.

Demandante: Asociación Diplomática y Consular de Colombia Demandado: Germán Velásquez Arango Rad: 25000-23-41-000-2026-00360-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 48. Para decidir, explicó que, de la revisión del expediente y de la solicitud de la medida cautelar, no se advierte preliminarmente de manera clara que el acto administrativo demandado haya sido expedido de forma irregular, con violación al debido proceso o con infracción de las normas en que debía fundarse, toda vez que, para que se pueda contar con juicios de valor suficientes frente a la posible violación normativa invocada, se requiere un minucioso análisis de los elementos materiales de prueba que han de sustentar el acto administrativo acusado, ejercicio que no es posible llevar a cabo en este momento procesal ante la ausencia de medios de convicción pertinentes para tal fin, tales como el expediente contentivo de los antecedentes administrativos y los demás que se vayan a incorporar y decretar en el curso del proceso. 49.

Consideró que esto guarda mayor sustento si se tiene en cuenta que la misma parte demandante en el escrito de demanda presentó una solicitud probatoria que debe ser analizada en cuanto a su pertinencia, conducencia y utilidad en la etapa procesal pertinente. 50. Precisó que se hace necesario contar con los argumentos de defensa de los involucrados, así como los elementos probatorios que estos aporten, para así analizar la figura de «embajador alterno» y, con ello, adoptar la decisión que en derecho corresponda, teniendo en cuenta lo relacionado al respecto en el ordenamiento jurídico. 51.

Señaló que la parte demandante no aportó documentos, informaciones, argumentos o justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resulta más gravoso para el interés público negar la medida que concederla. 52. Indicó que, además, no se avizora la ocurrencia de un perjuicio irremediable tal como lo determina el literal a) del numeral 4 del artículo 231 del CPACA ni se evidencia una clara vulneración de normas superiores por parte de la entidad demandada. 4.

Recurso de apelación 53. La apoderada de Asodiplo interpuso el correspondiente recurso de apelación contra el auto del 7 de abril de 2026, con el fin de que se revocara y, en su lugar, se decretara la suspensión provisional del acto demandado. 54. Señaló que, contrario a lo afirmado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la violación del artículo 122 de la Constitución Política en el presente caso sí es ostensible y surge de la simple confrontación entre el acto administrativo demandado y las normas superiores invocadas como desconocidas, esto es, el Demandante: Asociación Diplomática y Consular de Colombia Demandado: Germán Velásquez Arango Rad: 25000-23-41-000-2026-00360-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co artículo 125 y 209 de la Carta Política, los artículos 19 y 23 de la Ley 909 de 2004, los artículos 2.2.2.6.2, 2.2.5.1.4 y 2.2.5.1.5 del Decreto 1083 de 2015, el Decreto - Ley 274 de 2000 y la Resolución 341 de 2026. 55.

Explicó que la vulneración de estas normas es evidente toda vez que el Decreto 51 de 2026 asigna funciones bajo la denominación de «embajador alterno», figura que no corresponde a un empleo público previamente creado ni cuenta con funciones definidas en la ley o en el reglamento, con lo cual se desconoce el principio de legalidad del empleo público y la exigencia de predeterminación normativa del contenido funcional de los cargos del Estado. 56.

Sostuvo que en la demanda y en la solicitud de medida cautelar se identificó que el Decreto 51 de 2026 es incompatible con el artículo 122 de la Constitución Política en concordancia con las normas que estructuran el régimen del empleo público, de manera que no se entiende la exigencia adicional del despacho en un plano probatorio en el que se exige acreditar lo que no existe. 57.

Alegó que el juez de primera instancia omitió observar que el acto demandado no se limita a efectuar un nombramiento en un empleo que existe dentro de la planta de personal, sino que su artículo 2 le asigna funciones de «embajador alterno», figura que no se encuentra prevista como empleo público en la Constitución, la ley, el régimen especial del Decreto – Ley 274 de 2000, ni el Manual Específico de funciones y Competencias Laborales vigente para la entidad. 58.

Expuso que, en este contexto, la infracción normativa no requiere un análisis probatorio complejo ni de la incorporación del expediente administrativo para ser advertida, pues se trata de un vicio que se evidencia prima facie a partir de la sola lectura del acto acusado y su confrontación con el ordenamiento jurídico. 59. Agregó que la exigencia formulada en el auto recurrido, consistente en acudir a un estudio integral de la planta de personal, los manuales de funciones y demás elementos probatorios, desconoce que la solicitud de medida cautelar admite la suspensión provisional cuando la violación surja directamente del cotejo normativo, como ocurre cuando se asignan funciones a una denominación funcional inexistente en el ordenamiento. 60.

Alegó que el juez de primera instancia incurre en un yerro al trasladar a la parte demandante la carga de demostrar la inexistencia del cargo de «embajador alterno», cuando en materia de función pública rige el principio de legalidad estricta del empleo, conforme al cual los cargos públicos y sus funciones deben estar previamente definidos en la ley o en el reglamento.

Demandante: Asociación Diplomática y Consular de Colombia Demandado: Germán Velásquez Arango Rad: 25000-23-41-000-2026-00360-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 61. Precisó que no le corresponde probar la inexistencia de la figura jurídica, sino que la administración debe acreditar la norma que la crea, la regula y define sus funciones, lo cual no ocurrió, por lo que la consecuencia es la inexistencia del empleo o de la función asignada, lo que configura la vulneración alegada. 62.

Sostuvo que tampoco resulta acertada la conclusión implícita según la cual no se configura un riesgo en la mora, en la medida en que la permanencia del acto administrativo no solo genera efectos económicos continuados, sino que compromete de manera directa la estructura institucional del servicio exterior y el principio de mérito que rige el acceso a la función pública. 63.

Señaló que la subsistencia del acto consolida una práctica administrativa contraria al régimen especial previsto en el Decreto - Ley 274 de 2000, al permitir la asignación de funciones no previstas normativamente y el desplazamiento con recursos públicos con el argumento de un nombramiento público inexistente en el exterior, que el ordenamiento reserva para los funcionarios de carrera que tienen un porcentaje mínimo del 20% y personal de libre nombramiento y remoción que cuente con las exigencias legales, sin embargo la denominación de «embajador alterno» es inexistente y es evidente de la sola confrontación con las normas, lo cual constituye una afectación actual y continua al interés general. 64.

Explicó que, por otra parte, la tesis expuesta por las entidades demandadas, según la cual la denominación de «embajador alterno» no corresponde a un cargo sino a una función derivada del empleo de embajador, lejos de desvirtuar la ilegalidad alegada, la confirma 65. Indicó que esto permitiría admitir que la administración puede, a través de un acto individual de nombramiento, crear o modificar el contenido funcional de un empleo público, lo cual resulta contrario a lo dispuesto en la Ley 909 de 2004 y en el Decreto 1083 de 2015, que reservan dicha competencia a ley y el reglamento a través del manual específico de funciones. 66.

Reiteró que considerar que el análisis propuesto corresponde al fondo del litigio implica desnaturalizar la finalidad preventiva de la suspensión provisional, que precisamente busca evitar la producción de efectos de actos prima facie contrarios al orden jurídico. 5. Pronunciamiento frente al recurso de apelación 67. Durante el término de traslado, no se presentó ningún pronunciamiento2. 2 Índice 26 del expediente digital Demandante: Asociación Diplomática y Consular de Colombia Demandado: Germán Velásquez Arango Rad: 25000-23-41-000-2026-00360-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II.

CONSIDERACIONES 1. Competencia 68. La Sala es competente para conocer el recurso de apelación interpuesto contra la providencia que resolvió la solicitud de medida cautelar, según lo dispuesto en los artículos 125.2 literal f)3, 1504, 152.7 literal c)5 y 277 inciso final6 del CPACA, así como en el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta corporación, modificado por el artículo 1.º del Acuerdo 434 de 20247. 2.

Oportunidad 69. El artículo 244 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 64 de la Ley 2080 de 2021, aplicable por remisión del artículo 2968 de la misma codificación, regula el trámite del recurso de apelación contra autos en los siguientes términos: La interposición y decisión del recurso de apelación contra autos se sujetará a las siguientes reglas: (…) 3.

Si el auto se notifica por estado, el recurso deberá interponerse y sustentarse ante quien lo profirió, dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación o a la del auto 3 ARTÍCULO 125. De la expedición de providencias. <Artículo modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: (…) 2.

Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: (…) f) En las demandas contra los actos de elección y los de contenido electoral, la decisión de las medidas cautelares será de sala (…). 4 Artículo 150. <Inciso modificado por el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente> Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación (…)”.

(Negrillas fuera del texto). 5 ARTÍCULO 152. Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (…) 7. De los siguientes asuntos relativos a la nulidad electoral: (…) c) De la nulidad de los actos de elección o llamamiento a ocupar curul, según el caso, distintos de los de voto popular, y de los de nombramiento, sin pretensión de restablecimiento del derecho, de empleados públicos del nivel directivo, asesor o sus equivalentes en los órdenes nacional (…). 6 Artículo 277.

“Contenido del auto admisorio de la demanda y formas de practicar su notificación. Si la demanda reúne los requisitos legales se admitirá mediante auto, en el que se dispondrá: (…) En el caso de que se haya pedido la suspensión provisional del acto acusado, la que debe solicitarse en la demanda, se resolverá en el mismo auto admisorio, el cual debe ser proferido por el juez, la sala o sección. Contra este auto solo procede en los procesos de única instancia el recurso de reposición y, en los de primera, el de apelación”. 7 Artículo 1º.

Modifíquese el artículo 13 del reglamento, el cual quedará así:

ARTÍCULO 13. - DISTRIBUCIÓN DE LOS PROCESOS ENTRE LAS SECCIONES. Para efectos del reparto, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: (…) Sección Quinta. 1. La acción de nulidad electoral contra los actos de elección por voto popular o por cuerpos electorales (…). 8 Artículo 296.

Aspectos no regulados. En lo no regulado en este título se aplicarán las disposiciones del proceso ordinario en tanto sean compatibles con la naturaleza del proceso electoral. Demandante: Asociación Diplomática y Consular de Colombia Demandado: Germán Velásquez Arango Rad: 25000-23-41-000-2026-00360-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que niega total o parcialmente la reposición. En el medio de control electoral este término será de dos (2) días. 4.

Una vez concedido el recurso, se remitirá el expediente al superior para que lo decida de plano. 70. Revisado el expediente, la Sala advierte que la decisión recurrida fue proferida el 7 de abril de 2026, notificada por estado el 13 del mismo mes y año, por lo que el término para interponer la apelación vencía el 15 de abril de 2026 y el recurso fue radicado ese mismo día9, por lo que se considera oportunamente presentado. 3.

Problema jurídico 71. Corresponde a la Sala determinar, con fundamento en los argumentos expuestos en el recurso de apelación, si hay lugar a confirmar, revocar o modificar el auto del 7 de abril de 2026 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, que negó la suspensión provisional de los efectos del Decreto 51 de 2026. 72.

Para el efecto, habrá que establecerse si, en esta etapa inicial del proceso, se reúnen los presupuestos para decretar la medida cautelar solicitada; en concreto, si de manera preliminar se advierte la vulneración de los artículos 122, 125 y 209 de la Constitución Política, 19 y 23 de la Ley 909 de 2004, los artículos 2.2.2.6.2, 2.2.5.1.4 y 2.2.5.1.5 del Decreto 1083 de 2015, el Decreto - Ley 274 de 2000 y la Resolución 341 de 2026. 73.

En ese contexto se deberá examinar, en los términos planteados por la parte actora, si el Decreto 51 de 2026, por medio del cual se designó al señor Germán Velásquez Arango en el cargo de embajador extraordinario y plenipotenciario, código 0036, grado 25, de la planta de personal del despacho de los jefes de misiones diplomáticas y oficinas consulares, adscrito a la Misión Permanente de Colombia ante la Organización de las Naciones Unidas en Ginebra, Confederación Suiza, con funciones de «embajador alterno», vulnera las normas mencionadas, por tratarse de un cargo y unas funciones que no existen. 4.

De la medida cautelar de suspensión provisional 74. El artículo 238 de la Constitución Política establece la facultad que tiene la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para suspender provisionalmente, por los motivos y con los requisitos que establezca la ley, los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial. 9 A las 4:57 p.m. Demandante: Asociación Diplomática y Consular de Colombia Demandado: Germán Velásquez Arango Rad: 25000-23-41-000-2026-00360-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 75.

En este orden de cosas, en el capítulo XI del título V de la parte segunda del CPACA, se consagró la posibilidad de decretar medidas cautelares dentro de todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, sin que dicho acto implique prejuzgamiento alguno. 76. En materia de suspensión provisional, en su artículo 231, la Ley 1437 de 2011 fijó una serie requisitos en los siguientes términos: Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos (…) 77. De manera concreta, el artículo 277 de la precitada normativa estableció que la solicitud de suspensión provisional debe elevarse en la demanda y que aquella debe resolverse en el auto admisorio. 78.

Conforme con lo anterior, de la interpretación armónica de las normas que rigen esta institución procesal, se tiene que, para que se pueda decretar la suspensión provisional en el contencioso electoral debe realizarse un análisis del acto demandado frente a las normas superiores invocadas como vulneradas en la demanda o en la solicitud, según corresponda, para así verificar si hay una violación de aquellas con apoyo en el material probatorio con el que se cuente en ese momento procesal. 79.

Lo anterior implica que el demandante debe sustentar su solicitud e invocar las normas que considera desconocidas y que el juez o sala encargada de su estudio, realice un análisis de esos argumentos y de las pruebas aportadas con la misma para determinar la viabilidad o no de la medida. 80. No obstante, resulta del caso precisar que no cualquier desconocimiento normativo implica per se la suspensión provisional del acto acusado por cuanto debe analizarse en cada evento en concreto la implicación de este con el fin de determinar si tiene o no la entidad suficiente para afectar su aplicabilidad y, en últimas, la legalidad. 81.

Además, se hace necesario reiterar que el pronunciamiento que se profiera con ocasión de una solicitud de medida cautelar de ninguna manera implica prejuzgamiento, por lo que nada obsta para que la decisión adoptada varíe en el curso del proceso y para que, incluso, la definitiva sea diferente. Demandante: Asociación Diplomática y Consular de Colombia Demandado: Germán Velásquez Arango Rad: 25000-23-41-000-2026-00360-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.

Caso concreto 82. En el presente asunto, se demanda la nulidad del Decreto 51 del 22 de enero de 2026, por medio del cual se nombró al señor Germán Velásquez Arango en el cargo de embajador extraordinario y plenipotenciario, código 0036, grado 25, de la planta de personal del despacho de los jefes de misiones diplomáticas y oficinas consulares adscrito a la Misión Permanente de Colombia ante la Organización de las Naciones Unidas, con sede en Ginebra, Confederación Suiza. 83.

Además, se indicó que ejercería las funciones de «embajador alterno» en la misión mencionada. 84. Para la parte demandante, el acto mencionado es nulo porque le asigna a un cargo existente funciones de uno que es inexistente. Es decir, al cargo de embajador extraordinario y plenipotenciario, le encarga competencias de embajador alterno, denominación que no se encuentra en el Manual de Funciones del Ministerio de Relaciones Exteriores y, por tanto, no cuenta con unas funciones debidamente establecidas en la ley o en el reglamento. 85.

Explicó que, con esto, se desconocen los artículos 122, 125 y 209 de la Constitución, los artículos 19 y 23 de la Ley 909 de 2004, los artículos 2.2.2.6.2, 2.2.5.1.4 y 2.2.5.1.5 del Decreto 1083 de 2015, el Decreto-Ley 274 de 2000 y la Resolución 00341 de 2026 que contiene el Manual Específico de Funciones del Ministerio de Relaciones Exteriores, vulneración que es ostensible y surge de la simple confrontación del acto demandado con las normas citadas. 86.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, negó la solicitud de suspensión provisional al considerar que en esta etapa primigenia el decreto demandado haya sido expedido de forma irregular, toda vez que para llegar a esa conclusión es necesario un minucioso análisis de los elementos materiales de prueba que sustentan el acto, ejercicio que no es posible en este momento procesal porque no se cuenta con los medios de convicción para ello. 87.

Consideró que prima facie no se avizora una vulneración al ordenamiento jurídico, puesto que es necesario analizar la figura del «embajador alterno» y, a su vez, todos los elementos de prueba que se aporten para determinar lo que en derecho corresponda. 88. Alegó que la demandante no allegó documentos o medios de prueba que permitan concluir que sería más gravoso para el interés público negar la medida que concederla.

Demandante: Asociación Diplomática y Consular de Colombia Demandado: Germán Velásquez Arango Rad: 25000-23-41-000-2026-00360-01 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 89. En el recurso de apelación, la asociación demandante indicó que no es posible demostrar que el cargo de «embajador alterno» no existe, figura que no se encuentra prevista como empleo público en la Constitución, la ley, el régimen especial o el manual de funciones de la carrera diplomática y consular. 90.

Adujo que la infracción normativa no requiere un análisis probatorio complejo ni la incorporación del expediente administrativo para ser advertida, pues se trata de un vicio evidente que se constata con la lectura del acto demandado y su confrontación con el ordenamiento jurídico. 91. Alegó que la vulneración alegada no depende de la valoración de pruebas adicionales ni el análisis de circunstancias fácticas complejas, sino que se configura de manera directa y evidente a partir del contenido mismo del acto administrativo demandado. 92.

Explicó que no era necesario demostrar el riesgo en la mora, en la medida en que la permanencia del acto administrativo acusado no solo genera efectos económicos, sino que compromete de manera directa la estructura institucional del servicio exterior y el principio del mérito que rige el acceso a la función pública. 93. Previo a resolver el caso en estudio es necesario explicar que la Organización de las Naciones Unidas tiene su sede principal en Nueva York y oficinas en Ginebra, Viena y Nairobi10 y, de acuerdo con el portal del Ministerio de Relaciones Exteriores, Colombia tiene misión permanente en Estados Unidos11 y Suiza12. 94.

Tal como lo explicó la Presidencia de la República, la Organización de las Naciones Unidas trabaja en una amplia gama de temas como son el desarrollo sostenible, el medio ambiente, la protección de refugiados, el socorro en caso de desastres, la lucha contra el terrorismo, el desarme, la promoción de la democracia, los derecho humanos, la igualdad, la protección de la mujer, la economía, el desarrollo social, la salud internacional, la limpieza de minas terrestres, la expansión en la producción de alimentos, entre otros; actividades para la que se requiere la atención de varias reuniones o asuntos de manera simultánea. 95.

Para la Sala, la decisión de negar la medida cautelar presentada debe confirmarse toda vez que, para determinar la presunta vulneración del acto demandado, es necesario tener claridad sobre la naturaleza jurídica de las funciones denominadas «embajador alterno». 10 https://www.un.org/es/our-work 11 https://nuevayork-onu.mision.gov.co/ 12 https://ginebra-onu.mision.gov.co/ Demandante: Asociación Diplomática y Consular de Colombia Demandado: Germán Velásquez Arango Rad: 25000-23-41-000-2026-00360-01 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 96.

Es del caso precisar que el Decreto 51 del 22 de enero de 2026 nombra al señor Germán Velásquez Arango en el cargo de embajador extraordinario y plenipotenciario, código 0036, grado 25 de la planta de personal del despacho de los jefes de Misiones Diplomáticas y Oficinas Consulares adscrito a la Misión Permanente de Colombia ante la Organización de las Naciones Unidas, con sede en Ginebra, Confederación Suiza y se le asignaron las funciones de embajador alterno. 97.

Al respecto es necesario precisar que al señor Germán Velásquez Arango se le nombró en el cargo de embajador extraordinario y plenipotenciario, código 0036, grado 25 cargo que se encuentra debidamente regulado en el Manual Específico de Funciones, lo que permite concluir que, de la confrontación del Decreto 51 de 2026 y las normas constitucionales y legales, el acto demandado no creó un cargo nuevo, sino que designó al demandado en uno ya existente. 98.

Por otra parte, de acuerdo con lo expuesto en el acto demandado, se le asignaron las funciones de embajador alterno. 99. Sobre la denominación de embajador alterno, la demandante afirma que es un empleo que no existe en la Constitución Política, la ley y el manual de funciones y, por tanto, tampoco tiene asignadas las competencias correspondientes, sin embargo, la Presidencia de la República, al descorrer el traslado, afirmó que un embajador alterno es un alto funcionario diplomático que representa a su país en organismos multilaterales (como la ONU o la OEA) y actúa como segundo al mando después del embajador titular.

Sus funciones incluyen respaldar la gestión, asistir a reuniones de alto nivel, negociar resoluciones y liderara la misión en ausencia del titular. Sus funciones, como las de todo embajador, están definidas en la Resolución 341 de 2026. 100. Lo anterior, lleva a la Sala a concluir que, en esta etapa preliminar, se presenta una controversia sobre la existencia de las funciones de embajador alterno en el Manual Específico de Funciones y de Competencias Laborales para los empleos de la Planta de Personal del Ministerio de Relaciones Exteriores, la cual se debe dirimir no solo con una simple confrontación entre el acto demandado y la Resolución 341 de 2026, sino con el análisis de las pruebas debidamente aportadas y decretadas en el trámite judicial, para establecer si se trata realmente de un cargo, o de unas funciones que se deben desempeñar ante la necesidad del servicio13. 13 Análisis que se desarrolló en el expediente 25000-23-41-000-2019-00903-01, en el cual se analizaron las funciones del embajador extraordinario y plenipotenciario, adscrito a la Misión Permanente de Colombia ante la Organización para el Desarrollo Económico (OCDE) Demandante: Asociación Diplomática y Consular de Colombia Demandado: Germán Velásquez Arango Rad: 25000-23-41-000-2026-00360-01 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 101.

En atención a lo anterior, es necesario que se surta todo el proceso judicial para determinar si el acto demandado se expidió con falsa motivación e irregularmente. 102. Además de lo expuesto, será la sentencia el escenario procesal adecuado para determinar si el cargo de embajador extraordinario y plenipotenciario, código 0036, grado 25, de la planta de personal del despacho de los jefes de misiones diplomáticas y oficinas consulares adscrito a la Misión Permanente de Colombia ante la Organización de las Naciones Unidas, con sede en Ginebra, Confederación Suiza ya estaba ocupado por otro funcionario, fundamento fáctico que requiere del desarrollo de todas las etapas procesales para que se encuentre o no acreditado. 103.

Por otro lado, contrario a lo afirmado por la recurrente, la Sala considera que sí es necesario contar con el expediente administrativo para determinar la debida expedición del acto, puesto que en estos documentos existen soportes y sustentos jurídicos que son insumos fundamentales de la legalidad del Decreto 51 de 2026, los cuales deben ser valorados y analizados para determinar su debida expedición, entre las que posiblemente se puedan contrastar las funciones que específicamente pudiera ejercer el embajador alterno y el embajador extraordinario y plenipotenciario para el cual fue designado el señor Velásquez Arango. 104.

Finalmente, es del caso precisar que los requisitos sobre el perjuicio irremediable o la demostración sobre si resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar o concederla son requisitos que solo proceden cuando la medida cautelar es distinta a la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado, de conformidad con lo establecido en el artículo 231 del CPACA, por lo tanto, estos no son exigibles. 105.

Así lo ha confirmado la jurisprudencia de esta Sección al indicar14: De acuerdo con lo anterior, cuando se pida una medida cautelar distinta de la suspensión provisional, el juez deberá estudiar que se cumplan los requisitos establecidos en el artículo 231 del CPACA, esto es que concurran la apariencia del buen derecho –fumus boni iuris-, perjuicio de la mora –periculum in mora- y además hacer una ponderación de los intereses en controversia -idoneidad, necesidad y proporcionalidad de la medida. 106.

En este orden de ideas, en este momento procesal la Sala considera que no se cuenta con los elementos jurídicos y fácticos suficientes para determinar si el Decreto 51 del 22 de enero de 2026 infringe las normas constitucionales, legales y 14 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Providencia del 19 de marzo de 2020.

Expediente 76001-23-33-000-2019-00155-01. M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio, citada en la providencia del 30 de abril de 2026. Expediente 11001-03-28-000-2026-00052-00. M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. Demandante: Asociación Diplomática y Consular de Colombia Demandado: Germán Velásquez Arango Rad: 25000-23-41-000-2026-00360-01 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co reglamentarias alegadas y, en consecuencia, se confirmará la decisión adoptada por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, pero por las razones expuestas en esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, III.

RESUELVE

PRIMERO: Confírmase el auto del 7 de abril de 2026, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A negó la solicitud de medida cautelar, pero por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente Ausente con permiso LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx.