Radicado: 11001-03-15-000-2022-04809-00 Accionante: José Ernesto Páramo Alturo Se declara improcedente por falta de relevancia constitucional 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá D.C. siete (7) de octubre de dos mil veintidós (2022) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2022-04809-00 Accionante: José Ernesto Páramo Alturo Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección B y otro Temas: Tutela contra providencia judicial / Defecto fáctico / Contrato laboral / Contrato realidad / Subordinación / Se declara improcedente por falta de relevancia constitucional.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Procede la Sala a decidir la acción de tutela presentada contra la sentencia del 4 de mayo de 2022 proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que confirmó la sentencia del 19 de julio de 2021 dictada por el Juzgado Veinte Administrativo Oral de Bogotá, que negó las pretensiones en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 11001-33-35- 020-2019-00476-00/01.

La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, en los Decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015, 1983 de 2017 y 333 de 2021 y en el Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. Radicado: 11001-03-15-000-2022-04809-00 Accionante: José Ernesto Páramo Alturo Se declara improcedente por falta de relevancia constitucional 2 I.

ANTECEDENTES A. Solicitud de amparo 1.- El 5 de septiembre de 2022 José Ernesto Páramo Alturo interpuso, mediante apoderado judicial, una acción de tutela para obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia. Según el actor, dichas garantías constitucionales fueron vulneradas por Tribunal Administrativo de Cundinamarca y Juzgado Veinte Administrativo Oral de Bogotá porque no se valoraron adecuadamente las pruebas que demostraban la configuración de un contrato realidad. 2.- En la acción de tutela se formularon las siguientes pretensiones: <<Se sirvan ordenar a los Doctores: LUIS GILBERTO ORTEGON ORTEGON, ALBERTO ESPINOSA BOLAÑOS Y JOSE RODRIGO ROMERO ROMERO, MAGISTRADOS DEL HONORABLE TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B, sea revocada la sentencia de fecha 04 de mayo de 2022, EXPEDIENTE No. 110013335020-2019-00476-01, DEMANDANTE: JOSE ERNESTO PÁRAMO ALTURO, DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – DIRECCIÓN DE SANIDAD, CONTROVERSIA: CONTRATO REALIDAD, sentencia de segunda instancia, con el fin de proferir una sentencia en derecho, por cuanto se omitieron las pruebas aportadas>>.

B. Hechos 3.- El accionante basó su solicitud de amparo en las siguientes afirmaciones: 3.1.- El 30 de julio de 2014 José Ernesto Páramo Alturo inició labores en la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional para auditar los procesos y servicios médicos de dicha entidad. El actor debía monitorear la implementación de planes de mejoramiento a nivel nacional, ajustar dichos planes y realizar auditorías con base en solicitudes de diferentes dependencias de la entidad.

Para desempeñar su labor tenía un lugar de trabajo asignado, recibió inventario y cumplía un horario de 7:30 a. m. a 6 p. m. con hora y media de almuerzo. El actor ejecutó estas actividades hasta el 22 de agosto de 2018 en virtud de cuatro contratos de prestación de servicios. 3.2.- El señor Páramo Alturo solicitó a la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional que fuera reconocida la relación laboral entre esa entidad y él, así como el pago de las Radicado: 11001-03-15-000-2022-04809-00 Accionante: José Ernesto Páramo Alturo Se declara improcedente por falta de relevancia constitucional 3 acreencias laborales y prestaciones sociales.

Esta solicitud fue negada por la entidad mediante oficio No. S-2019-042827 del 19 de julio de 2019. 3.3.- El actor presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho para que se declarara la nulidad del oficio No. S-2019-042827 del 19 de julio de 2019, la existencia de una relación laboral entre el 30 de julio de 2014 y el 22 de agosto de 2018 y que la demandada debía pagar los emolumentos salariales y prestaciones que se dejaron de cancelar durante toda la relación laboral. 3.4.- En sentencia del 19 de julio de 2021 el Juzgado Veinte Administrativo Oral de Bogotá negó las pretensiones.

Consideró que el demandante prestó sus servicios para la Policía Nacional a través de contratos de prestación de servicios desde el 30 de julio de 2014 hasta el 22 de agosto de 2018 con interrupciones, ejerció funciones de médico especialista en la oficina de garantía de calidad de la institución y percibió honorarios mensuales. Por lo anterior, encontró que el demandante prestó sus servicios de manera personal, pero no se allegó prueba que acreditara el elemento de subordinación. 3.4.1.- Precisó que la existencia de un horario no conlleva obligatoriamente a la subordinación, máxime cuando las entidades públicas funcionan durante ciertas horas y las obligaciones estipuladas en los contratos de prestación de servicios tienen que ser cumplidas en ese interregno. Añadió que lo mismo sucede con la imposición de funciones, pues es natural que en un contrato de prestación de servicios el contratista deba desempeñar funciones en favor del contratante. 3.4.2.- Concluyó que no se probó que el demandante ejerciera sus funciones sin independencia o libertad, bajo órdenes y mandatos que constriñeran su autonomía. A manera de ejemplo, señaló que no se demostraron llamados de atención o descuentos de nómina por llegadas tardías. 3.5.- El demandante apeló la decisión de primera instancia al considerar que sí estaban demostrados los tres elementos constitutivos de toda relación laboral.

Señaló que se demostró la continua prestación de servicios remunerados y en una actividad propia de la entidad contratante, así como que las actividades se desarrollaron en las instalaciones de la entidad, con implementos de esta y con sujeción a un jefe inmediato. Agregó que sus funciones consistían en realizar auditorías internas sobre el cumplimiento de los componentes del sistema obligatorio de garantías de calidad en salud, monitorear, Radicado: 11001-03-15-000-2022-04809-00 Accionante: José Ernesto Páramo Alturo Se declara improcedente por falta de relevancia constitucional 4 evaluar y realimentar los planes de mejoramiento, entre otras1. 3.5.1.- Precisa que de conformidad con la información contenida en los contratos, el demandante desarrolló su actividad en la oficina de Garantía y Calidad de la entidad demandada, bajo la subordinación del jefe de dicha oficina, quien a su vez controlaba su horario de entrada, salida y almuerzo, así como la forma en que debía vestirse. 3.5.2.- Agregó que la entidad demandada no allegó la totalidad de los contratos de prestación de servicios, pues existió una adición a uno de ellos que acreditaba que sí trabajó entre el 30 de julio de 2014 y el 14 de marzo de 2015, lo cual consta también en una certificación expedida por la entidad demandada el 13 de septiembre de 2018. 3.6.- En sentencia del 4 de mayo de 2022 la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca confirmó la decisión de primera instancia. Consideró que estaban acreditados los requisitos de remuneración y prestación personal del servicio.

Sin embargo, no encontró probado que el demandante cumpliera un horario, tuviera un jefe inmediato del cual recibiera órdenes y, además, ejecutara sus funciones en las instalaciones y con los elementos propios de la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional. Por lo anterior, y en tanto no se demostró que las actividades desarrolladas por el actor fueran efectuadas de manera distinta a lo señalado en los contratos, concluyó que no estaba configurado el requisito de subordinación. C. Fundamentos de la vulneración 4.- El accionante afirma que las autoridades accionadas incurrieron en un defecto fáctico al no valorar debidamente las pruebas que acreditaban el requisito de subordinación para que fuera declarada la existencia de un contrato realidad entre el actor y la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional. 4.1.- Considera que la subordinación no debe ser ejercida de forma constante.

Cita tres sentencias de la Corte Suprema de Justicia proferidas el 21 de septiembre de 1982, el 21 de febrero de 1984 y el 7 de julio de 1995 para sostener que la subordinación varía 1 El apelante señaló lo siguiente en su recurso: <<Se encuentra demostrado la prestación personal continua y permanente de los servicios por parte del señor JOSE ERNESTO PARAMO ALTURO, que consistía en la prestación de servicios profesionales como médico especializado […].

La ejecución de su actividad necesariamente implicó la prestación de sus servicios intelectuales de manera directa y sin independencia en el cumplimiento de su labor>> (negrilla fuera de texto). Radicado: 11001-03-15-000-2022-04809-00 Accionante: José Ernesto Páramo Alturo Se declara improcedente por falta de relevancia constitucional 5 según la naturaleza de la labor, por lo cual en algunos casos es casi imperceptible, como sucede en las labores técnicas o científicas.

Aduce que se debe considerar el <<conjunto de […] obligaciones y especialmente el deber de colaboración que le incumbe a las partes en todo vínculo jurídico>> y que el deber de obediencia no es absoluto. 4.2.- Aduce que se omitió valorar la prueba sobre el lugar de prestación del servicio, esto es, la cláusula octava de los contratos de prestación de servicios, la cual señala que este es la calle 44 No. 50-51, correspondiente a las instalaciones de la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional.

Agrega que el oficio No. S-2016-030993 / DISAN – GARCA – 29.27 del 22 de abril de 2016 señaló que <<los auditores cumplen con las funciones establecidas taxativamente en clausulado contractual y en los numerales del artículo 8 de la Resolución No. 3523 del 5 de noviembre de 2009>>. Sobre la resolución citada, recuerda que su artículo 8 refiere a algunas funciones tales como monitorear el programa de auditoría para el mejoramiento de la calidad de la atención en salud de la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional, entre otras.

D. Oposiciones e intervenciones 5.- La Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (accionada) solicita que se niegue la solicitud de amparo. Afirma que, contrario a lo manifestado por el actor, el tribunal sí valoró en forma debida todas las pruebas que obran en el expediente; asunto distinto es que se haya establecido que no se configuraba el elemento de subordinación. 5.1.- Aclara que el hecho de que la prestación de los servicios se efectúe en las instalaciones de la entidad no demuestra por sí solo la subordinación. Esto, pues en el marco de la ejecución de las actividades pactadas, el contratista en muchas ocasiones debe asistir a la entidad en los horarios establecidos con el fin verificar la información que requiere para ejecutar su labor contractual.

Sostiene que esto fue lo ocurrido en el caso del actor, quien ostentaba la calidad de auditor y para poder llevar a cabo su labor debía verificar presencialmente los procesos ejecutados en las dependencias de la Dirección de Sanidad. Lo anterior, para establecer la procedencia de presentar opciones de mejora, hallazgos o evidencias y proponer los planes de acción respectivos. 5.2.- Respecto al oficio No. S-2016-030993 del 22 de abril de 2016, según el cual los auditores de calidad cumplen con las funciones establecidas taxativamente en el Radicado: 11001-03-15-000-2022-04809-00 Accionante: José Ernesto Páramo Alturo Se declara improcedente por falta de relevancia constitucional 6 clausulado contractual, y en el artículo 8 de la Resolución No. 3523 del 5 de noviembre de 2009, en la que se indica que la dependencia a la que pertenecía el actor era parte de la entidad, el tribunal señala que éste no desvirtúa que el actor no logró demostrar el elemento de subordinación. Aduce que una cosa es que en la entidad haya una dependencia encargada de ejercer labores de auditoría y otra diferente que todos aquellos que ejerzan actividades para este grupo deban ostentar la calidad de empleados y sean subordinados, como lo pretende hacer ver el accionante. 6.- El Juzgado Veinte Administrativo Oral de Bogotá (accionado) remitió el expediente del proceso ordinario y presentó informe.

Afirma que la inconformidad del accionante radica en la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, respecto de la cual el juzgado desconoce las consideraciones que fueron tenidas en cuenta para proferirla. Además, aduce que el juzgado no vulneró los derechos fundamentales del actor, pues en la providencia de primera instancia se analizaron todas las pruebas y se emitió conforme a la normativa aplicable.

Solicita ser desvinculado y que se nieguen las pretensiones relacionadas con el juzgado. 7.- La Dirección de Sanidad de la Policía Nacional (tercero con interés) y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (interviniente), pese a estar notificados, guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES 8.- Se acogerá la posición mayoritaria de la Sala y se declarará improcedente la acción de tutela por no acreditarse el requisito de relevancia constitucional, en la medida en que se reiteran argumentos que fueron planteados y resueltos dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho2.

De cualquier manera, se advierte que la tutela no podía prosperar como se expone a continuación. 9.- Aunque la tutela se interpuso contra las sentencias del Juzgado Veinte Administrativo Oral de Bogotá y del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, solo se hará referencia a la providencia proferida por esta última autoridad el 4 de mayo de 2022, pues con ella 2 El magistrado ponente advierte que considera que la acción de tutela debe estudiarse de fondo porque el accionante alega la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, e indica el defecto que considera configurado en la decisión atacada: fáctico.

Sin embargo, acoge la posición mayoritaria de la Sala, según la cual cuando se reiteran argumentos que fueron resueltos dentro del proceso atacado, no se cumple con este requisito. Radicado: 11001-03-15-000-2022-04809-00 Accionante: José Ernesto Páramo Alturo Se declara improcedente por falta de relevancia constitucional 7 se resolvió en segunda instancia y de manera definitiva el proceso ordinario objeto de análisis en este fallo de tutela. 10.- Con base en un análisis adecuado del material probatorio, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca concluyó que no estaba acreditado el requisito de subordinación. En el análisis estudió los efectos de la asistencia del actor a las instalaciones de la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional, que es precisamente uno de los cargos elevados en la acción de tutela. 10.1.- El tribunal sostuvo que las actividades del actor involucraban auditorías internas a nivel nacional en relación con el sistema de gestión integral, por lo cual era posible señalar que el actor tenía autonomía para la ejecución de las obligaciones contractuales, pues podía establecer un cronograma, método de trabajo y ejecutarlo <<con el grupo que efectuara dichas auditorías, retroalimentaciones, así como los planes de trabajo derivados de estos>>.

Añadió que el actor contaba con conocimientos especialísimos que viabilizaban su contratación mediante la modalidad de prestación de servicios. 10.2.- Una vez claro lo anterior, analizó de forma explícita el uso de los sistemas de información de la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional y los demás elementos de trabajo. Al respecto, sostuvo que se trataba de herramientas que facilitaban la labor que debía desempeñar el contratista para efectuar sus labores de auditoría, pues <<indudablemente en algunas ocasiones debía asistir a las instalaciones de la entidad demandada, en tanto las auditorías eran efectuadas a cada una de las áreas que allí funcionan […], sin que ello implique que se demuestre la exigencia de un horario, en tanto conforme a los contratos, si bien debía cumplir con unas horas semanales, también lo es que no se le exigía que eras fueran en determinados espacios de tiempo>>. 10.3.- La autoridad accionada también analizó lo relacionado con la entrega de informes y asistencia a reuniones relacionadas con las auditorías, sobre lo cual señaló que no denotaban poderes de dirección, sino el cumplimiento de directrices para ejecutar las acciones encomendadas en los contratos de prestación de servicios.

Adujo que estos hechos no configuran la subordinación, máxime cuando corresponden a la lógica natural de toda labor de coordinación entre la administración y el contratista. 10.4.- En el mismo sentido, estudió el oficio S-2015-047190 del 9 de junio de 2015 que emitió directrices sobre la forma en la que debían vestirse los <<uniformados y no uniformados de la institución>> y concluyó que dicho oficio no afectó al actor, pues no Radicado: 11001-03-15-000-2022-04809-00 Accionante: José Ernesto Páramo Alturo Se declara improcedente por falta de relevancia constitucional 8 constituía una orden sobre la vestimenta del personal contratista, al cual pertenecía el actor. 11.- En cuanto al contenido del oficio No. S-2016-030993 / DISAN – GARCA – 29.27 del 22 de abril de 2016, se observa que el tribunal sí lo analizó, pero ello no condujo a encontrar acreditada la subordinación. Como se observa en la página 9 del fallo atacado, el tribunal reconoció que en este oficio el director de Sanidad de la Policía Nacional emitió órdenes respecto del cumplimiento de las actividades a cargo del equipo de trabajo de Garantía de Calidad en Salud.

Con base en esta prueba, entre otras, tuvo por acreditado el elemento de prestación personal del servicio, pues, entre otras razones, <<las funciones desempeñadas por el demandante requerían de conocimientos especiales en el área de auditoría y gerencia en el área de la salud>>. Dicho de otra forma, esta prueba se refiere a la prestación personal del servicio, pero no afecta el análisis hecho por el tribunal con respecto a la ausencia de subordinación. 12.- Por último, se negará la solicitud de desvinculación elevada por el Juzgado Veinte Administrativo Oral de Bogotá, toda vez que su vinculación al presente asunto se origina en el interés que pueda tener en las resultas del trámite de la acción, pues emitió el fallo de primera instancia en el proceso de nulidad y restablecimiento cuestionado con la presente acción de tutela.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: DECLÁRASE IMPROCEDENTE el amparo constitucional por lo expuesto en la parte motiva de esta decisión.

SEGUNDO: NIÉGASE la solicitud de desvinculación elevada por el Juzgado Veinte Administrativo Oral de Bogotá.

TERCERO

NOTIFÍQUESE la presente decisión a las partes por el medio más expedito y eficaz. Radicado: 11001-03-15-000-2022-04809-00 Accionante: José Ernesto Páramo Alturo Se declara improcedente por falta de relevancia constitucional 9 CUARTO: Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

QUINTO: PUBLÍQUESE la presente providencia en la página web de la Corporación. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente Con aclaración de voto Con firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Con firma electrónica FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado Con aclaración de voto