Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D. C., veintiocho (28) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-04682-00 Demandante: Teresa de Jesús Blanco Demandado: Nueva EPS Temas: Tutela contra entidad promotora de salud.
Suministro de transporte, gastos de alojamiento y alimentación para la atención médica. Decisión: Niega solicitud de amparo La Sala decide, en primera instancia, la acción de tutela presentada por Teresa de Jesús Blanco contra la Nueva EPS. I.
ANTECEDENTES Solicitud de amparo 1. El 29 de julio de 2025, Teresa de Jesús Blanco interpuso una acción de tutela contra Nueva EPS, alegando la vulneración de sus derechos fundamentales a la salud e integridad física y psicológica, así como al derecho de petición. La accionante sostuvo que ha enfrentado demoras injustificadas en la atención médica para el tratamiento de sus enfermedades1, además del traslado forzado a una ciudad distinta a su lugar de residencia para recibir dichos servicios, donde tuvo que asumir los gastos de transporte, alojamiento y alimentación para ella y una acompañante. 2.
Como medida de amparo constitucional, solicitó que se ordene a la accionada cubrir todos los viáticos necesarios, incluyendo transporte, alimentación y hospedaje, tanto para ella como para un acompañante, con el fin de asistir a la cita de resonancia magnética mamaria programada para el 28 de agosto de 2025 en la ciudad de Bucaramanga, así como a la consulta de control posterior con la especialista en mastología. 3.
Adicionalmente, pide el reembolso de los gastos de hospedaje en los que incurrió durante un viaje previo a Bucaramanga, realizado el 24 de julio de 2025. 4. Como fundamentos fácticos de la solicitud, señaló que está afiliada al régimen contributivo de la Nueva EPS, tiene 69 años, reside en el municipio de Los 1 Específicamente señala que la demora ocurrió en la asignación de una cita con el especialista en mastología. Radicación: 11001-03-15-000-2025-04682-00 Demandante: Teresa de Jesús Blanco 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Patios (Norte de Santander) y ha sido diagnosticada con trastorno depresivo recurrente, ectasia de conducto mamario y un tumor de comportamiento incierto en un seno. 5.
Explica que desde febrero de 2025, su médico ginecólogo la remitió a un especialista en mastología; sin embargo, la EPS se negó a prestarle el servicio en la ciudad de Cúcuta. Ante esta negativa debió trasladarse por su cuenta con un acompañante hasta la ciudad de Bucaramanga, donde finalmente fue atendida el 24 de julio de 2025. Los gastos de transporte y alojamiento fueron asumidos en su totalidad por ella. 6.
Como resultado de dicha consulta, el especialista ordenó la realización de una resonancia nuclear magnética, que fue autorizada por la EPS, nuevamente en la ciudad de Bucaramanga, así como controles médicos posteriores que también requerirán su desplazamiento hasta esa ciudad. 7. Como fundamento de la vulneración, el accionante argumentó que la Nueva EPS está en la obligación de garantizar un acceso integral, continuo y digno al proceso diagnóstico y terapéutico de sus enfermedades, lo cual incluye los gastos de desplazamiento cuando el servicio no se presta en su lugar de residencia, especialmente considerando su situación económica.
Manifestó que no cuenta con los recursos económicos necesarios para seguir asumiendo los costos de transporte y estadía, tanto para ella como para su acompañante. Intervenciones2 8. La Superintendencia Nacional de Salud manifestó que no existe un nexo causal entre la presunta vulneración de derechos fundamentales alegada por la accionante y esa autoridad, pues en el escrito de tutela, no se hizo referencia a una acción u omisión concreta que le fuera imputable.
Indicó que carece de legitimación por pasiva en el presente caso, razón por la cual solicitó ser desvinculada del trámite judicial, al no ser la competente para responder por la amenaza o vulneración de los derechos invocados. 9. La Nueva EPS no se pronunció a pesar de haber sido debidamente notificada. II. CONSIDERACIONES Competencia 10.
De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del Sector Justicia, y el Acuerdo No. 80 de 2019, Reglamento Interno del Consejo de Estado, esta Sala es competente para conocer del proceso de la referencia. 2 Mediante Auto de 4 de agosto de 2025, el despacho admitió la acción de tutela contra Nueva EPS y vinculó a la Superintendencia Nacional de Salud.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-04682-00 Demandante: Teresa de Jesús Blanco 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11. Es precio señalar que si bien es cierto en principio, de conformidad con las reglas de reparto, el conocimiento de esta acción correspondía a otra autoridad judicial, en aras de efectivizar los principios que guían el trámite y decisión de este mecanismo de amparo, así como los derechos cuya protección se reclama (derecho a la salud e integridad física y psicológica), se avocó conocimiento sobre el mismo.
Cuestión previa 12. No se accederá a la solicitud presentada por la Superintendencia Nacional de Salud comoquiera que su vinculación se hizo en calidad de tercera y el objeto de la solicitud de amparo tiene relación con las funciones a ella encomendada en el marco de competencias propio del andamiaje institucional del sector salud. Problema jurídico 13.
Corresponde a la Sala una vez verificados los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela, determinar si la Nueva EPS incurrió en la vulneración de los derechos fundamentales de la accionante, al presuntamente incumplir la garantía de transporte, gastos de alojamiento y alimentación para la atención médica que requiere. Procedibilidad de la acción de tutela 14.
En lo que respecta a los gastos asociados a transporte, alojamiento y alimentación para citas y controles programados, la acción resulta procedente pues 1) se orientó a lograr el amparo de los derechos fundamentales a la salud, integridad física y psicológica, y petición; 2) se tiene acreditada la legitimación, tanto por activa como por pasiva, puesto que la accionante es la titular de las garantías constitucionales que se invocan como violadas, y Nueva EPS la entidad que presuntamente vulneró dichos derechos; 3) no existe otro mecanismo judicial que permita a la parte actora procurar la defensa de sus derechos constitucionales, pues como la misma Corte Constitucional lo ha señalado el mecanismo judicial previsto ante la Superintendencia Nacional de Salud no resulta eficaz3; y 4) hubo un plazo razonable en la presentación de la acción de tutela, debido a que la omisión permanece en el tiempo. 15.
No ocurre lo mismo, en lo que respecta a la solicitud de reembolso de valores ya pagados, pues según lo dispuesto en el artículo 14 de la Resolución No. 5261 de 19944, «por la cual se establece el Manual de Actividades, Intervenciones 3 Sobre el particular: Corte Constitucional, Sentencia SU-508 de 2020, SU-124 de 2018 y T-185 de 2024.
En la última providencia mencionada, la Corte sostuvo: «el medio de defensa judicial ante la Superintendencia de Salud no es eficaz para resolver las solicitudes que pretenden la protección inmediata de los derechos fundamentales de los usuarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud. La Sala pone de presente que dichas circunstancias no han sido superadas y que la Superintendencia, de acuerdo con sus propios informes de gestión, continúa en mora al punto de que tarda más de un año en resolver las solicitudes que les son presentadas, a pesar de que deberían ser resueltas en veinte días.
Adicionalmente, que las dificultades normativas referidas no han sido superadas, por lo cual, en tanto el contexto normativo no ha cambiado, los derechos fundamentales de los usuarios podrían no ser oportunamente protegidos si no se adoptan medidas cautelares, lo que genera que dicho mecanismo ordinario no siempre sea eficaz en los supuestos indicados jurisprudencialmente, razón por la que ha de entenderse que la tutela en tales casos resulta ser el medio de defensa procedente para la protección inmediata de los derechos fundamentales de los accionantes». 4 |Artículo 14.
Reconocimiento de reembolsos. Las Entidades Promotoras de Salud, a las que esté afiliado el usuario deberán reconocerle los gastos que haya hecho por su cuenta por concepto de: atención de urgencias en caso de ser atendido en una I.P.S. que no tenga contrato con la respectiva E.P.S., cuando haya sido autorizado expresamente por la E.P.S. para una Radicación: 11001-03-15-000-2025-04682-00 Demandante: Teresa de Jesús Blanco 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y Procedimientos del Plan Obligatorio de Salud en el Sistema General de Seguridad Social en Salud», la EPS debe reconocer a sus afiliados los gastos médicos asumidos por cuenta propia, siempre que haga el respectivo reclamo y se demuestre incapacidad, imposibilidad, negativa injustificada o negligencia por parte de la entidad en el cumplimiento de sus obligaciones.
En este sentido, el accionante dispone de un mecanismo idóneo y eficaz para solicitar el reembolso, lo cual excluye la procedencia de la tutela como mecanismo principal y respecto del cual no quedó probado que se hubiera agotado. 16. Además debe señalarse que la pretensión del accionante es meramente económica. Esto desnaturaliza el objeto de la acción de tutela, cuyo fin constitucional es la protección inmediata de derechos fundamentales cuando no existe otro medio de defensa5.
En ese orden de ideas, se declarará la improcedencia por falta de subsidiariedad, concretamente, respecto de la pretensión en comento. Análisis de la vulneración 17. La Sala negará el amparo solicitado por Teresa de Jesús Blanco, con base en los siguientes argumentos: 18. El derecho a la salud ha sido reconocido por la Corte Constitucional como un derecho fundamental, especialmente cuando su protección resulta necesaria para garantizar el goce efectivo de otros derechos como la vida, dignidad humana o integridad personal.
Así lo ha reiterado desde la Sentencia T-760 de 2008, donde se precisó que el derecho a la salud no sólo es autónomo, sino que debe prestarse bajo los principios de disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y calidad. 19. La salud comprende en términos generales, no solo el bienestar físico, sino también la estabilidad mental y funcional del individuo, permitiéndole desarrollarse plenamente6.
Al ser un derecho con doble connotación (fundamental y servicio público esencial) su prestación debe ser oportuna, continua e integral, sin interrupciones injustificadas. 20. Aunado a lo anterior, cabe destacar que conforme al artículo 108 de la Resolución No. 2366 de 2023, «[p]or la cual se actualizan integralmente los servicios y tecnologías de salud financiados con recursos de la Unidad de Pago por Capitación (UPC)», las EPS tienen la obligación de cubrir el transporte para pacientes ambulatorios que deban desplazarse a un municipio diferente al de su atención específica y en caso de incapacidad, imposibilidad, negativa injustificada o negligencia demostrada de la Entidad Promotora de Salud para cubrir las obligaciones para con sus usuarios.
La solicitud de reembolso deberá hacerse en los quince (15) días siguientes al alta del paciente y será pagada por la Entidad Promotora de Salud en los treinta (30) días siguientes a su presentación, para lo cual el reclamante deberá adjuntar original de las facturas, certificación por un médico de la ocurrencia del hecho y de sus características y copia de la historia clínica del paciente.
Los reconocimientos económicos se harán a las tarifas que tenga establecidas el Ministerio de Salud para el sector público. En ningún caso la Entidad Promotora de Salud hará reconocimientos económicos ni asumirá ninguna responsabilidad por atenciones no autorizadas o por profesionales, personal o instituciones no contratadas o adscritas, salvo lo aquí dispuesto. 5 La Corte Constitucional mediante Sentencia T-513 de 2017 indicó que la acción de tutela es procedentes para obtener el reembolso de dinero pagado por servicios de salud no suministrados por las EPS: (i) cuando los mecanismos judiciales consagrados para ello no son idóneos;
(ii) cuando se niegue la prestación de un servicio de salud incluido en el Plan Obligatorio de Salud, hoy Plan de Beneficios en Salud sin justificación legal, y (iii) y cuando dicho servicio haya sido ordenado por médico tratante adscrito a la EPS encargada de garantizar su prestación. 6 Corte Constitucional, Sentencias T-597 de 1993; T-454 de 2008;
T-566 de 2010. Radicación: 11001-03-15-000-2025-04682-00 Demandante: Teresa de Jesús Blanco 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co residencia para recibir atención o cuando los servicios no estén contemplados en su red local. 21. En este sentido, el transporte se configura como un medio esencial para acceder a los servicios de salud y refleja los principios de accesibilidad, integridad y continuidad del derecho a la salud7.
En particular, el transporte intermunicipal se activa cuando el servicio de salud es autorizado fuera del municipio de residencia, convirtiéndose en condición indispensable para la prestación efectiva del servicio8. Por otro lado, la cobertura de gastos de alimentación, alojamiento9 y acompañante10 está sujeta a reglas jurisprudenciales específicas, ya que en principio no constituyen servicios médicos11. 22.
Del material probatorio aportado se observa que la señora Blanco padece varias patologías, entre ellas: ectasia de conducto mamario y un tumor de comportamiento incierto en un seno, lo que la obliga a desplazarse hasta Bucaramanga para su tratamiento. 23. La señora Blanco manifestó no contar con recursos para trasladarse desde Los Patios (Norte de Santander) a Bucaramanga (Santander) acompañada de una persona, debido a su edad y otras condiciones médicas.
Por tanto se invertiría la carga de la prueba, correspondiendo a la EPS desvirtuar estas afirmaciones. 24. Sin embargo, en la tutela y los documentos presentados no hay constancia de que la EPS le haya negado el servicio de transporte, alimentación y alojamiento para ella y su acompañante, por lo que no puede afirmarse que se estén vulnerando estos derechos ni el derecho a la salud, integridad o petición, dado que no existe actuación u omisión de Nueva EPS que lo evidencie. 25.
En conclusión, aunque se reconoce la importancia del derecho a la salud y la necesidad de garantizar el acceso efectivo a los servicios médicos, no existe prueba que demuestre que la Nueva EPS haya incumplido su obligación en cuanto a transporte, alojamiento y alimentación para la atención médica requerida por la accionante. por lo que no se configura vulneración de sus derechos fundamentales, motivo por el cual la acción de tutela debe ser negada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley. III.
RESUELVE
PRIMERO. NEGAR la solicitud de desvinculación presentada por la Superintendencia Nacional de Salud. 7 Corte Constitucional, Sentencia SU-508 de 2020 8 Corte Constitucional, Sentencia T-122 de 2021 9 Corte Constitucional, Sentencia T-253 de 2022 10 Corte Constitucional, Sentencia T-047 de 2023 11 Corte Constitucional, Sentencia T-491 de 2021 Radicación: 11001-03-15-000-2025-04682-00 Demandante: Teresa de Jesús Blanco 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO. DECLARAR improcedente la acción de tutela frente a la solicitud de reembolso y/o pago por concepto de medicamentos adquiridos directamente por el paciente, por no satisfacer el requisito de subsidiariedad.
TERCERO. NEGAR la acción de tutela presentada por Teresa de Jesús Blanco por lo expuesto anteriormente.
CUARTO. En caso de no ser impugnada esta providencia, REMITIR el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente Con salvamento de voto JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.