50001233300020240002601 — Consejo de Estado

Radicación: 50001 23 33 000 2024 00026 01 Solicitante: Carlos Alberto Martínez Patiño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., tres (3) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: PÉRDIDA DE INVESTIDURA Radicación: 50001-23-33-000-2024-00026-01 Solicitante: CARLOS ALBERTO MARTÍNEZ PATIÑO Concejal acusado: CARLOS ANDRÉS COLLAZOS SILVA Tesis: Incurre en causal de pérdida de investidura el concejal que, dentro del año anterior a la elección, celebró un contrato que se ejecutó en el municipio en el que resultó elegido, y su conducta no está amparada en la buena fe calificada.

SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación presentado por el solicitante en contra de la sentencia proferida el 11 de abril de 2024 por el Tribunal Administrativo del Meta que negó la solicitud de pérdida de investidura del señor Carlos Andrés Collazos Silva como concejal del Municipio de Villavicencio, Meta, período constitucional 2020- 2023.

I.- SÍNTESIS DEL CASO Radicación: 50001 23 33 000 2024 00026 01 Solicitante: Carlos Alberto Martínez Patiño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 1.1.- La causal de pérdida de investidura invocada1 El señor Carlos Alberto Martínez Patiño, actuando en nombre propio, solicitó se decretara la pérdida de investidura del señor Carlos Andrés Collazos Silva como concejal del Municipio de Villavicencio, Meta, período constitucional 2020 – 2023, por considerar que incurrió en “violación al régimen de inhabilidades e incompatibilidades”, en consonancia con la inhabilidad prevista en el numeral 3 del artículo 40 de la Ley 617 de 2000. 1.2.- Los hechos que dan sustento a la causal alegada2 El solicitante informó que el 27 de octubre de 2019 se eligió concejal de Villavicencio al señor Carlos Andrés Collazos Silva, período constitucional 2020 – 2023.

Explicó que el señor Collazos Silva tomó posesión del cargo de concejal el 1 de enero de 2020, “cargo que ejerció hasta el 2 de octubre de 2020, fecha en la cual el Tribunal Administrativo del Meta, decretó la nulidad de su elección como Concejal de Villavicencio”. Expuso que el señor Collazos Silva firmó el contrato de prestación de servicios nro. 0943 el 7 de mayo de 2019 con la Gobernación del Meta, es decir, dentro del término inhabilitante para aspirar al Concejo de 1 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 50001 2333 000 2024 00026 01. 2 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 50001 2333 000 2024 00026 01.

Radicación: 50001 23 33 000 2024 00026 01 Solicitante: Carlos Alberto Martínez Patiño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Villavicencio, razón por la cual el Tribunal Administrativo del Meta decretó la nulidad de la elección. Aseguró que el contrato nro. 0943 tenía por objeto “contratar los servicios profesionales de un abogado en asesoría jurídica externa para el apoyo en la secretaría de salud de la Gobernación del Meta”.

Alegó que, aunque el señor Collazos Silva estaba incurso en la causal de inhabilidad prevista en el numeral 3 del artículo 40 de la Ley 617 de 2000, decidió inscribirse como candidato al concejo de Villavicencio. Resaltó que el contrato de prestación de servicios nro. 0943 debía ejecutarse “en la ciudad de Villavicencio, territorio del cual fue elegido Concejal el 27 de octubre de 2019, lo cual es causal de pérdida de investidura”.

Manifestó que el señor Collazos Silva participó en las pasadas elecciones del 29 de octubre de 2023 como candidato a la Asamblea Departamental del Meta en las que resultó elegido, por lo que tomó posesión del cargo de diputado el 1 de enero de 2024, el cual viene desempeñando hasta la fecha. 1.3.- Contestación del señor Carlos Andrés Collazos Silva3 Alegó que no estaba cumplido el elemento territorial de la inhabilidad, dado que “se refiere a situaciones que acontezcan en la circunscripción en la cual 3 Visto en el índice 18 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 50001 2333 000 2024 00026 00.

Radicación: 50001 23 33 000 2024 00026 01 Solicitante: Carlos Alberto Martínez Patiño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 deba efectuarse la respectiva elección, es por esto, que el señor Carlos Andrés Collazos Silva, aun cuando habiendo ejecutado un contrato de servicios profesionales, este se suscribió para el Departamento del Meta, el cual no pertenece a la estructura administrativa de la Alcaldía de Villavicencio, ni mucho menos al Concejo Distrital”.

En cuanto a la configuración del elemento subjetivo para decretar la pérdida de investidura, sostuvo que no estaba configurado, por cuanto, “con antelación a la inscripción de la candidatura para ocupar el cargo de concejal en el municipio de Villavicencio, Meta, el señor Carlos Andrés Collazos Silva, busco asesoría experta en derecho público electoral con el fin de verificar si existía algún tipo de impedimento legal para desempeñarse en el mencionado cargo.

Si bien es cierto que mi representado ostenta la profesión de abogado, también lo es que, no es de su experticia el campo electoral”. Acotó que, producto de lo anterior, el señor Collazos Silva acudió a la firma de abogados “Germán Muñoz Murcia & Abogados Asociados S.A.S” y al abogado Juan Eugenio Pinzón Ortiz como expertos en derecho público electoral.

Indicó que, “tanto la firma de abogados como el abogado en particular mencionado, le expidieron un concepto verbal a mi representado dándole la viabilidad, por estar su candidatura acorde con la normatividad y jurisprudencia expedida por las altas cortes. // Si bien, dichos conceptos no fueron entregados a mi representado de forma escrita, lo cual no es obligatorio en el ejercicio de una profesión liberal, el suscrito apoderado manifiesta expresamente que dicha situación existió y que los mismos profesionales del derecho están a plena disposición del presente proceso judicial con el fin de declarar bajo la gravedad de juramento en un Radicación: 50001 23 33 000 2024 00026 01 Solicitante: Carlos Alberto Martínez Patiño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 testimonio que los hechos relatados corresponden a la verdad.

Lo anterior, es indicativo de la ausencia de una conducta dolosa por parte de mi representado en la inscripción de la candidatura al Concejo de Villavicencio, y a la posterior posesión en el cargo. Es por ello que, el factor subjetivo que debe analizarse en cada caso en concreto, donde se examina la conducta del miembro de determinada corporación pública no puede ser desfavorable aquí, sino que, por el contrario, llevaría a la exoneración de cualquier tipo de causal de pérdida de investidura que pueda prosperar”.

En cuanto al dolo, expuso que, “para el momento de la inscripción como candidato al Concejo del Municipio de Villavicencio, Carlos Andrés Collazos Silva, no conocía que la celebración del Contrato 0943 del 7 de mayo de 2019 con la Gobernación del Meta, podría generar una presunta inhabilidad, pues, siempre tuvo la convicción de buena fe y de acuerdo con la asesoría legal recibida, que no se configuraba el elemento territorial al ser el Departamento del Meta una entidad distinta al Municipio de Villavicencio y porque se ejecutó en el Municipio de Restrepo, es decir, no se estructura el conocimiento ni mucho menos la intención de vulnerar el régimen de inhabilidades”.

En relación con la culpa grave, anotó que, “previo a la inscripción como candidato al Concejo de Villavicencio, mi representado fue diligente, pues, solicitó conceptos a los abogados señalados, quienes son personas con gran prestigio y conocimiento en materia de inhabilidades electorales y todos coincidieron en que no se estructuraba el factor territorial y por lo tanto no estaba inhabilitado para postularse a la elección como Concejal del Municipio de Villavicencio”.

Radicación: 50001 23 33 000 2024 00026 01 Solicitante: Carlos Alberto Martínez Patiño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 2.- La sentencia de primera instancia4 El Tribunal Administrativo del Meta negó la solicitud de pérdida de investidura en sentencia proferida el 11 de abril de 2024.

Como razones de la decisión, explicó que estaba probado que el señor Collazo Silva suscribió el 7 de mayo de 2019 el contrato de prestación de servicios nro. 0943 con el Departamento del Meta; que resultó elegido concejal del Municipio de Villavicencio para el período constitucional 2020- 2023 y que el 2 de octubre de 2020 el Tribunal Administrativo del Meta declaró la nulidad de la elección como concejal (decisión que no fue apelada) por estar reunidos los requisitos de la inhabilidad prevista en el numeral 3 del artículo 40 de la Ley 617 de 2000.

Expuso que el elemento objetivo estaba configurado porque el señor Collazos Silva “violó el régimen de inhabilidades cuando aspiró y resultó elegido como concejal de Villavicencio; intelección que se advierte por lo decidido por este mismo Tribunal en la sentencia del 2 de octubre de 2020, donde se estudió la demanda de nulidad electoral (Radicación 50001233300020190045600) en la cual se estableció que al celebrar el Contrato de Prestación de Servicios nro. 0943 del 7 de mayo de 2019 con el Departamento del Meta, incurrió en la causal prevista en el numeral 3 del artículo 40 de la Ley 617 de 2000 que modificó el artículo 43 de la Ley 136 de 1994, lo que conlleva, en principio, la configuración de la causal de pérdida de investidura consagrada en el numeral 6º del artículo 48 de la Ley 617 de 2000”. 4 Visto en el índice 51 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 50001 2333 000 2024 00026 00.

Radicación: 50001 23 33 000 2024 00026 01 Solicitante: Carlos Alberto Martínez Patiño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Manifestó que “acreditada la estructuración fáctica de la causal”, era procedente examinar la configuración del elemento subjetivo y, para ello, señaló que, si bien el señor Collazos Silva celebró el contrato de prestación de servicios nro. 0943 el 7 de mayo de 2019 con el Departamento del Meta dentro del año anterior a la elección como concejal del Municipio de Villavicencio, también lo es que dentro del plenario se demostró que “su actuación se encuentra justificada en la buena fe calificada, por cuanto, acreditó que previo a la firma del referido contrato realizó gestiones tendientes a establecer si la suscripción de dicho acto contractual le podría acarrear inhabilidad alguna para acceder a un cargo político de elección popular, esto es, indagó con dos (2) abogados especialistas en materia penal y de derecho público, sobre dicha situación, los cuales le indicaron que de acuerdo con sus conocimientos en materia electoral no existía inhabilidad alguna; específicamente, porque el contrato se suscribiría con el Departamento del Meta y el cargo de concejal sería en el Municipio de Villavicencio”.

Agregó que, en efecto, los abogados Germán Muñoz Murcia y Juan Eugenio Pinzón Ortiz, “a quienes elevó sus consultas, fueron llamados a declarar en este proceso, quienes en la audiencia de pruebas llevada a cabo el 13 de marzo de 2024, rindieron sus testimonios”. Luego de transcribir los precitados testimonios, consideró que “dichas declaraciones no fueron tachadas por la parte actora; segundo, fueron contestes en indicar que el demandado acudió a ellos previo a suscribir el contrato de prestación de servicios con el Departamento del Meta, con el fin de absolver la duda que le asistía sobre la posibilidad de que al celebrar el citado acto contractual pudiera quedar inhabilitado para aspirar al cargo de Concejal del Municipio de Villavicencio, frente a lo cual los citados abogados, de acuerdo con su experticia y conocimiento del tema electoral, Radicación: 50001 23 33 000 2024 00026 01 Solicitante: Carlos Alberto Martínez Patiño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 le afirmaron de manera categórica que no se inhabilitaba, con tal proceder, por la independencia que se daba entre los dos entes territoriales”.

Resaltó que “para la Sala surge de manera clara que el demandado actuó bajo buena fe calificada, pues, a pesar de ostentar la profesión de abogado, fue diligente y cuidadoso para proceder a suscribir el contrato acudiendo a buscar el consejo o concepto de otros profesionales que, de acuerdo con los testimonios rendidos, eran expertos y asesoraban sobre el mismo tema”.

En consecuencia, concluyó que “el demandado actuó convencido de que su conducta no resultaba contraria al ordenamiento jurídico -es decir, no se configura el elemento cognoscitivo del dolo-, esto es, no se dio un vínculo intelectivo entre el agente infractor y su conducta en calidad de dolo, que excusablemente actuó bajo la buena fe calificada por el asesoramiento previo buscado el cual, de contera, implica que su conducta tampoco puede ser entendida como gravemente culposa, pese a que incurrió en la inhabilidad prevista en numeral 3º del artículo 40 de la Ley 617 de 2000, como objetivamente lo sentenció el Tribunal Administrativo del Meta en el correspondiente proceso electoral”.

Por último, añadió que “para afianzar la anterior intelección de la Sala basta referir que, incluso, el Tribunal Administrativo del Meta en providencia de enero 17 de 2020 optó por una interpretación afín con lo vislumbrado por los abogados que asesoraron al demandando, en el sentido de interpretar que no era claro que concurriera el factor territorial para configurar la causal de inhabilidad y, por ello, al momento de resolver la medida de suspensión provisional de la elección del señor Collazos Silva como Concejal del Municipio de Villavicencio, período 2020-2023, Radicación: 50001 23 33 000 2024 00026 01 Solicitante: Carlos Alberto Martínez Patiño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 despachó negativamente este pedimento, pues de acuerdo con los informes de actividades del referido contrato las mismas fueron ejecutadas en el Municipio de Restrepo, Meta”. 3.- El recurso de apelación presentado por el solicitante5 Alegó que, tal como lo manifestó el tribunal de instancia, el señor Collazos Silva pidió un “consejo” a los profesionales del derecho con los que conversó, de manera que, “(…) de haberles solicitado “un concepto jurídico” muy seguramente los abogados (…) hubieran emitido un “diagnostico” con mayor profundidad, basados en lo normado por la Constitución, la ley y jurisprudencia, como fuente formal y material del derecho, pero dichos profesionales dieron su concepto, según su interpretación, que para el caso que nos ocupa lo hicieron de manera errónea (…)”.

Sostuvo que el acusado es abogado y tiene 16 años de experiencia profesional, por lo que actuó con ignorancia supina, desatención elemental y violación manifiesta de las reglas de obligatorio cumplimiento. Afirmó que si el señor Collazos Silva hubiese estado seguro sobre el “consejo” dado por los abogados que consultó “(…) hubiera contratado los servicios profesionales de éstos togados para que asumieran la defensa de sus intereses y así defendieran la tesis o su postura sobre la “ausencia de inhabilidad” dentro de la demanda de nulidad electoral, pero ello no ocurrió, ya que buscó los servicios profesionales de otro abogado (…)”. 5 Visto en el índice 54 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 50001 2333 000 2024 00026 00.

Radicación: 50001 23 33 000 2024 00026 01 Solicitante: Carlos Alberto Martínez Patiño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Reprochó que el elemento subjetivo sí estaba configurado puesto que el señor Collazos Silva es abogado desde hace 16 años, por lo que “debía saber cuáles eran las causales de inhabilidad establecidas por la Constitución y la Ley para las personas que aspiran o aspiraban a ser elegidas como concejales (…), o al menos haber hecho un análisis o estudio de las mismas, y para ello debió acudir a la jurisprudencia, como fuente formal y material del derecho, que es el conjunto de providencias o normas dictadas por los altos tribunales, los cuales desatan casos iguales y deciden de manera uniforme los mismos, lo que le confiere una gran importancia y fuerza vinculante, es decir para el caso que nos ocupa, el señor collazos silva actuó de manera negligente”. 4.- El recurso de apelación fue concedido el 9 de mayo de 20246. 5.- Trámite de segunda 5.1.

El expediente fue asignado a esta Sección por acta de reparto del 21 de mayo de 20247 e ingresó al despacho el 24 de mayo de 20248. 5.2. Por auto del 28 de mayo de 2024 se admitió el recurso de apelación y se rechazaron las pruebas allí pedidas9. 6 Visto en el índice 57 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 50001 2333 000 2024 00026 00. 7 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 50001 2333 000 2024 00026 01. 8 Visto en el índice 3 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 50001 2333 000 2024 00026 01. 9 Visto en el índice 4 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 50001 2333 000 2024 00026 01.

Radicación: 50001 23 33 000 2024 00026 01 Solicitante: Carlos Alberto Martínez Patiño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 5.3. Por escrito del 31 de mayo de 202410, el apoderado del acusado se pronunció frente al recurso de apelación y señaló que el objeto del litigio radicó en determinar si debía sancionarse al señor Collazos Silva con pérdida de investidura por obrar con dolo o culpa grave al momento de inscribirse como candidato al concejo de Villavicencio.

Precisó que con los testimonios decretados y practicados en el proceso, quedó probado que el señor Collazos Silva no obró con dolo o culpa grave al momento de inscribir su candidatura al Concejo de Villavicencio “pues buscó, antes de celebrar el contrato de prestación de servicios profesionales número 0943 de 2019 suscrito con la Gobernación del Meta, la asesoría de dos abogados expertos en derecho público y electoral, para consultarles si su celebración podría ser una causal de inhabilidad en el futuro para aspirar con posterioridad al mencionado cargo. // Los testigos que rindieron testimonio, ambos abogados, por su idoneidad, experiencia y competencia en el tema objeto de la consulta contestaron que no se configuraba ninguna causal de inhabilidad para aspirar al cargo y que podía, bajo su concepto, suscribir el mencionado contrato”.

Controvirtió que “corroboran los testigos, como abogados con amplia experiencia en el derecho público, trayectorias en cargos públicos importantes en las distintas ramas del poder, experiencia académica y experticia en derecho electoral, que resulta imposible en el mundo del derecho moderno que un abogado por el simple hecho de serlo sea experto en todas las áreas o especialidades, lo que lleva a desvirtuar la presunción del demandante de que el Sr. Collazos, por el simple hecho de ser un profesional en derecho tenía que conocer con exactitud el régimen 10 Visto en el índice 5 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 50001 2333 000 2024 00026 01.

Radicación: 50001 23 33 000 2024 00026 01 Solicitante: Carlos Alberto Martínez Patiño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 de inhabilidades e incompatibilidades, así como las interpretaciones sobre la aplicación de los distintos factores objetivos y subjetivos al respecto”.

Afirmó que no existe prueba que permita inferir que el señor Collazos Silva al momento de inscribirse como candidato al Concejo de Villavicencio actuó con dolo o culpa grave. Adujo que, por el contrario, y a pesar de que la carga de la prueba corresponde al solicitante, la defensa del acusado demostró con los testimonios de los señores Germán Muñoz y Juan Eugenio Pinzón que el acusado “no obró con dolo pues no conocía la infracción (es decir, la inhabilidad futura) y tampoco quiso su realización”.

Afirmó que los conceptos rendidos por los abogados produjeron en el señor Collazos Silva “el convencimiento genuino y de buena fe que no había inconveniente alguno en celebrar un contrato con la Gobernación del Meta dado que no se configuraba el factor territorial ante una eventual candidatura la Concejo de Villavicencio”. Acotó que “el Sr. Collazos siempre tuvo la convicción de buena fe y de acuerdo con la asesoría legal recibida, que no se configuraba el elemento territorial al ser el Departamento del Meta una entidad distinta al Municipio de Villavicencio.

No se estructura entonces el conocimiento ni mucho menos la intención de vulnerar el régimen de inhabilidades. Más aún, si se tiene en cuenta que los hechos en su momento no tenían una interpretación clara, pues, nótese que el mismo Tribunal en primera Instancia al resolver la suspensión provisional del acto de elección dentro del medio de control de nulidad electoral con radicado nro. 50001233300020190045600 mediante auto del 17 de enero de 2020, Radicación: 50001 23 33 000 2024 00026 01 Solicitante: Carlos Alberto Martínez Patiño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 negó la suspensión del acto administrativo como medida cautelar al considerar que no se cumplía con el presupuesto territorial”. 5.4.

El expediente ingresó a despacho para fallo el 17 de junio de 202411. II.- CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.- Competencia de la Sección Esta Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto contra las sentencias proferidas en procesos de pérdida de investidura de concejales y diputados, acorde con lo previsto por el parágrafo 2 del artículo 48 de la Ley 617 de 200012 y con base en lo establecido por el numeral 5 del artículo 13 del Acuerdo nro. 080 del 12 de marzo 201913 proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado que regula la distribución de negocios entre las secciones14. 2.- Procedibilidad de la acción de pérdida de investidura 11 Visto en el índice 10 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 50001 2333 000 2024 00026 01. 12 “Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional”.

El parágrafo 2° del artículo 48, establece que corresponde al Consejo de Estado conocer en segunda instancia de las pérdidas de investidura que conozcan en primera instancia los Tribunales Administrativos. 13 Por medio del cual se compila y actualiza el reglamento interno del Consejo de Estado, publicado el 1° de abril de 2019 en el Diario Oficial número 50913. 14 “Artículo 13.

Distribución de los procesos entre las Secciones. Para efectos de repartimiento, los asuntos de que conoce la sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: Sección Primera: (…)5. El recurso de apelación contra las sentencias de los Tribunal es sobre pérdida de investidura (…)”.

Radicación: 50001 23 33 000 2024 00026 01 Solicitante: Carlos Alberto Martínez Patiño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Para acreditar que el señor Carlos Andrés Collazos Silva fue elegido concejal del Municipio de Villavicencio, Meta, para el período constitucional 2020 – 2023, la parte actora aportó copia del formulario E- 26 CON15 en el que consta que se declararon electos como concejales de dicho municipio, entro otros, al señor Carlos Andrés Collazos Silva. 3.- Análisis de la Sala En el asunto bajo examen, el solicitante pretende que se decrete la pérdida de investidura del señor Carlos Andrés Collazos Silva como concejal del Municipio de Villavicencio para el período constitucional 2020 – 2023 por incurrir en la inhabilidad prevista en el numeral 3 del artículo 40 de la Ley 617 de 2000, por cuanto el 7 de mayo de 2019 suscribió el contrato de prestación de servicios nro. 0943 con el Departamento del Meta, el cual se ejecutó en el Municipio de Villavicencio.

El Tribunal Administrativo del Meta, en sentencia proferida el 11 de abril de 2024, negó el decreto de la pérdida de investidura. En relación con el elemento objetivo señaló que estaba cumplido porque en sentencia proferida por dicho tribunal el 2 de octubre de 2020 se declaró la nulidad de la elección como concejal del señor Collazos Silva por estar incurso en la inhabilidad prevista por el numeral 3 del artículo 40 de la Ley 617 de 2000.

Sin embargo, frente al elemento subjetivo indicó que no estaba configurado, dado que se probó que el señor Collazos Silva actuó con buena fe calificada por cuanto, previó a suscribir el contrato nro. 0943, consultó a los abogados Germán Muñoz Murcia y Juan Eugenio Pinzón Ortiz, quienes en los testimonios rendidos en este proceso aseguraron 15 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 50001 2333 000 2024 00026 01.

El solicitante apeló la decisión, con el fin de controvertir que el elemento subjetivo sí está configurado, puesto que el señor Collazos Silva pidió un “consejo”, por lo que de haber pedido un “concepto jurídico”, seguramente los abogados hubiesen emitido un “diagnóstico” con fundamento en la ley y la jurisprudencia, pero lo hicieron teniendo en cuenta su propia interpretación que era errónea.

Agregó que el señor Collazos Silva debía conocer cuáles eran las causales de inhabilidad, o al menos, analizarlas con fundamento en la jurisprudencia. En ese contexto, el objeto de apelación radica en la configuración del elemento subjetivo, para lo cual se deberá examinar si la conducta del señor Collazos Silva estuvo justificada o no en la buena fe calificada con ocasión de los conceptos que solicitó a los precitados abogados.

Sobre la configuración del elemento subjetivo La Corte Constitucional, en la sentencia SU-424 de 2016, explicó que, “(…) debido al carácter sancionatorio de la pérdida de investidura, esta figura “está sujeta, de manera general a los principios que gobiernan el debido proceso en materia penal, con las modulaciones especiales que son necesarias para la realización de sus fines constitucionales”.

En ese orden de ideas, las garantías básicas del debido proceso, son aplicables en estos trámites, siempre bajo una interpretación adecuada a los fines propios que lo caracterizan (…)”16. 16 Corte Constitucional. Sentencia SU- 424 del 11 de agosto de 2016. M.P. Gloria Stella Ortíz Delgado. Radicación: 50001 23 33 000 2024 00026 01 Solicitante: Carlos Alberto Martínez Patiño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 En la referida sentencia, la Corte Constitucional precisó que “los principios del derecho sancionatorio incluyen el principio de legalidad, tipicidad, aplicación de la ley más favorable, non bis in ídem, y la presunción de inocencia hasta no ser declarado culpable.

De este último principio, se ha derivado el principio de culpabilidad, que en el ámbito penal hace referencia a la necesidad de demostrar una responsabilidad subjetiva en la comisión de un delito”17. (destacado en la providencia) En ese sentido, el elemento subjetivo de la pérdida de investidura deriva de la presunción de inocencia que tiene su fundamento en el artículo 29 de la Constitución Política; entonces, la culpabilidad implica que deba estar acreditada la responsabilidad subjetiva del acusado para la estructuración de la causal, por ello, la culpabilidad consiste en efectuar un juicio de reproche sobre la conducta del implicado18.

Con la entrada en vigencia de la Ley 1881 del 15 de enero de 2018 y la modificación introducida por la Ley 2003 de 2019, el análisis de la conducta debe hacerse bajo los parámetros de dolo o culpa grave. El primer concepto atañe a la intención positiva de realizar la conducta que lesiona el interés jurídico; entretanto, el segundo está ligado a la diligencia debida para el desarrollo de determinada actividad.

Al respecto, el artículo 63 del Código Civil define la culpa grave así: “(…) no manejar los negocios ajenos con aquel cuidado que aun las personas negligentes o de poca prudencia suelen emplear en sus negocios propios”, 17 Ibidem. 18 Corte Constitucional. Sentencia C-181 del 13 de abril de 2016. M.P. Gloria Stella Ortíz Delgado. Radicación: 50001 23 33 000 2024 00026 01 Solicitante: Carlos Alberto Martínez Patiño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 y el dolo como “la intención positiva de inferir injuria a la persona o propiedad de otro”.

En este caso, la solicitud de pérdida de investidura fue radicada el 25 de enero de 202419, por ende, ya había entrado en vigor la Ley 2003 del 19 de noviembre de 2019, que modificó el artículo 1 de la Ley 1881 de 201820, la cual dispuso que el proceso sancionatorio de pérdida de investidura es un juicio de responsabilidad subjetiva, y que la acción se ejercerá contra los congresistas [léase para el caso concejal] que con su conducta dolosa o gravemente culposa hubieran incurrido en una de las causales de pérdida de investidura previstas en la Constitución. A su vez, el artículo 22 de la Ley 1881 de 2018 estableció que las disposiciones contenidas en esta ley se aplicarán en lo que sea compatible a los procesos de pérdida de investidura de concejales y diputados.

De contera, el caso debe estudiarse a la luz de dicha regla, toda vez que este proceso judicial sancionatorio implica en la actualidad un juicio de responsabilidad subjetivo que obliga al juzgador a hacer un análisis de la culpabilidad del investigado21. En ese escenario, la Sala advierte que el señor Collazos Silva suscribió voluntariamente el contrato de prestación de servicios nro. 0943 con el Departamento del Meta, por lo que el acusado incurrió en la conducta reprochada [suscripción del contrato] de manera intencional. 19 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 50001 2333 000 2024 00026 01. 20 “Por la cual se establece el procedimiento de pérdida de la investidura de los Congresistas, se consagra la doble instancia, el término de caducidad, entre otras disposiciones”. 21 Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 8 de octubre de 2019. C.P. Alberto Montaña Plata. Expediente radicación nro. 11001 03 15 000 2018 02417 01 (PI). Radicación: 50001 23 33 000 2024 00026 01 Solicitante: Carlos Alberto Martínez Patiño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 Ahora, el tribunal de primera instancia consideró que, si bien el acusado suscribió el contrato de prestación de servicios nro. 0943, actuó con buena fe calificada, dado que, de manera previa a la suscripción, consultó a dos abogados que le refirieron que dicha circunstancia no lo inhabilitaba para ser concejal del Municipio de Villavicencio.

Al respecto, la Sección Primera de la Corporación ha explicado que, aunque, al tenor del artículo noveno del Código Civil, la ignorancia de la ley no sirve para excusar su transgresión, hay por lo menos dos eventos en los cuales sí se configura una razón que puede justificar la conducta prohibida, porque implican que el accionado actúa con buena fe calificada y en presencia de un error invencible, verbigracia: (i) cuando los jueces han interpretado la disposición de una manera y luego modifican su criterio, lo que puede afectar el principio de confianza legítima, y (ii) cuando, precisamente para evitar esa ignorancia, la persona se asesora de un profesional idóneo y este le aconseja mal; ello siempre y cuando no haya claridad en relación con el punto que se discute para la configuración de la causal de pérdida de investidura, dado que, si ésta es clara, no suple la falta de diligencia el hecho de solicitar un concepto.

Valga indicar que no basta para exonerarse argumentar la buena fe simple, pues quien aspira a ser elegido a un cargo de elección popular está en la obligación de conocer y asesorarse adecuadamente de los deberes que el cargo le impone, cuáles son las causales de inhabilidad, incompatibilidad y de conflicto de intereses, más cuando se trata de verificar que no se incurra en conductas que tienen como consecuencia la nulidad de la elección, o la pérdida de investidura.

Es esa la razón por la cual la Sala exige que, para acreditar esta falta de conocimiento, el actor no alegue simplemente que obró de buena fe, sino que debe acreditar que Radicación: 50001 23 33 000 2024 00026 01 Solicitante: Carlos Alberto Martínez Patiño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 obró de buena fe calificada, motivado por un error invencible, en la medida en que actuó́ de conformidad con la jurisprudencia que estaba vigente para la época, o que se asesoró́ adecuadamente de abogados idóneos en un asunto que es objeto de debate, no obstante, lo cual incurrió en la conducta reprochable.

Para determinar si en este caso está acreditada la buena fe calificada, la Sala examinará los testimonios recibidos en este proceso por los abogados consultados por el acusado22: En cuanto al testimonio del abogado Germán Muñoz Murcia23: “[…] Manifestó que era abogado, especialista en derecho administrativo, derecho público, contratación pública, penal y criminología, que tenía una firma de abogados en el Departamento del Meta.

Preguntado por el magistrado si conocía el motivo de la declaración, respondió que en el año 2019 el señor Collazos Silva lo llamó para que le diera una cita en la oficina, y solicitó que si le puede atender una consulta frente a un contrato que iba a realizar, en su momento le otorgué una cita en mi oficina y ese fue el objeto de la cita en su momento.

Preguntando en qué fecha se produjo, contestó que eso fue a inicios del año 2019, no le podría decir la fecha exacta, pero fue entre abril y mayo de 2019 más o menos. Preguntado por si para esa época el señor Collazos ya era candidato al concejo, respondió que no. Preguntado por el concepto que se solicitó, respondió que el objeto de la consulta fue que él iba a suscribir un contrato con el Departamento del Meta y él quería tener la certeza de que si él deseaba aspirar a un cargo de elección popular por Villavicencio, que si suscribía un contrato con el Departamento del Meta lo inhabilitaba para poder aspirar, ese fue el objeto de la consulta concretamente, o sea para la época incluso no había firmado ni siquiera el contrato.

Preguntado por lo que le dijo al señor Collazos, respondió que tenía que remitirse a las inhabilidades e incompatibilidades para aspirar a ser concejal, lógicamente en su momento leímos la norma, artículo 43 de la Ley 136 de 1994, donde taxativamente dice el evento que él me estaba preguntando, para mí fue una respuesta, en mi concepto muy sencilla, la consulta se la di, 22 Visto en el índice 39 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 50001 2333 000 2024 00026 00. 23 Ibidem.

Radicación: 50001 23 33 000 2024 00026 01 Solicitante: Carlos Alberto Martínez Patiño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 le coloqué ejemplos, pues lógicamente él tenía la discusión si él podía aspirar al concejo suscribiendo un contrato con el Departamento del Meta y pues lógicamente mi conclusión en este escenario de mi profesión liberal que tengo como abogado y asesor pues le dije que para mí la norma no lo inhabilitaba porque él no iba a suscribir un contrato ni a ejecutar un contrato ni en la ciudad de Villavicencio ni el contratante iba a ser el Municipio de Villavicencio, sino que el contratante y el ordenador del gasto iba a ser el Departamento del Meta, por lo tanto la norma era muy clara cuando hablaba en el numeral 3 de que pues no había lugar pues para ese efecto hay conceptos de la Función Pública donde habla que se puede incurrir en esta inhabilidad cuando se suscribe un contrato en el lugar por el cual usted va a ser elegido, digamos que la consulta fue muy sencilla, muy breve porque es una cosita que yo a menudo en estos tiempos que yo asesoro es fácil para mí darla porque me consultan mucho sobre inhabilidad e incompatibilidades para aspirar bien sea a concejal, bien sea para ser alcalde, diputado, gobernador (…) ese fue el objeto de la respuesta.

Preguntado por el apoderado de la parte acusada sobre las circunstancias de tiempo, modo y lugar en las que el señor Collazos acude hacer una consulta jurídica, respondió que reitero nuevamente, prácticamente es lo mismo que dije al inicio de la diligencia, a comienzos de 2019, creo que fue entre abril y mayo, no recuerdo la fecha, el objeto fue una llamada del doctor Collazos que si yo le podía recibir en la oficina que necesitaba hacerme una consulta, coordiné la fecha, no fue inmediata, pero recuerdo que concretamos la cita, fue en mi oficina, y la pregunta del doctor Collazos estaba encaminada que él tenía algunas aspiraciones al concejo, pero que de pronto y es normal que en el escenario laboral que de pronto le salía un contrato para suscribir con el Departamento del Meta y que si ese contrato lo inhabilitaba para aspirar a cargo de concejal en Villavicencio, automáticamente le dije que para mi concepto no le genera ninguna inhabilidad ni incompatibilidad, e incluso analizamos la posibilidad de inhabilidades sobrevinientes, pero revisé la norma, le expliqué, textualmente le leí, y le dije desde mi concepto profesional como abogado porque consideraba que no estaba inhabilitado porque el contrato lo iba a suscribir con el Departamento del Meta y no con el Municipio de Villavicencio.

Preguntado por el magistrado de conocimiento sobre cuál es el fundamento normativo para esa postura, indicó que se remite al artículo 43 de la Ley 136 de 1994 que fue modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000, numeral 3, que dice claramente que quien haya celebrado contrato de prestación de servicios un año anterior y que deba ejecutarse en el lugar del territorio donde vaya aspirar, pues lógicamente quedaría inhabilitado para ejercer ese cargo de elección Radicación: 50001 23 33 000 2024 00026 01 Solicitante: Carlos Alberto Martínez Patiño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 popular y pues lógicamente acá la situación era muy clara, sobre eso hay mucho pronunciamiento sobre el tema del factor territorial, tanto el Consejo de Estado ha manifestado para traerlo acá a colación tendría que investigarlo, pero ha sido claro con los conceptos de la Función Pública que el único escenario para que se genere la inhabilidad es que el contrato se suscriba y ejecute en el lugar por el cual va a ser elegido, él tenía aspiración para la corporación pública del Concejo Municipal de Villavicencio, el nominador no era Villavicencio, el Municipio de Villavicencio no lo estaba contratando, digamos que en el curso tuve conocimiento yo de que se hablaba eso fue conocimiento público independientemente de donde se ejecutara las actividades o no, aquí la suscripción del contrato y el ordenador del gasto era el Departamento del Meta, no el municipio, por lo tanto esa causal del numeral 3 de la Ley 136 de 1994, artículo 43, pues no operaba para la preocupación que él refleja y creo, no estoy seguro, él ya lo había consultado y creo que coincidía con lo que en su consulta anterior ya le habían dado.

Preguntado por el apoderado de la parte solicitante que había mencionado que el doctor Collazos lo consultó antes de suscribir el contrato, es decir, ¿usted no conoció los términos del contrato o si los conoció posteriormente?, respondió que la consulta estaba encaminada a qué pasaría si suscribía un contrato con el Departamento, independiente del contrato, solamente hablamos de un contrato de prestación de servicios de asesoría externa, yo en su momento sí le pregunté que cuál era el objeto del contrato, ahí en la charla me dice que es con la secretaría de salud, pero decir que en el momento conocí el contrato, no porque era una consulta previa y se supone en la practica quienes estén interesados en los contratos no les van a dar copia, ni en los estudios previos, ni de la minuta porque lógicamente todavía no había nacido la elaboración del contrato de lo que entendí ese día, hasta ahora pensaba era en suscribir un contrato.

Preguntado por el magistrado de conocimiento sobre que la jurisprudencia ha dicho que el solo hecho de celebrar un contrato y tener como producto de ese contrato unos dineros públicos ya genera una ventaja en la contienda electoral y, de otra parte, la otra premisa que ha tenido la jurisprudencia del Consejo de Estado es que el factor territorial está definido por el lugar donde se ejecuta el contrato y en el contrato se vislumbraba y es obvio que la sede principal de la Gobernación del Meta era la ciudad de Villavicencio, entonces qué sabía usted respecto de estas dos premisas y qué información le traslado al doctor Collazos, respondió que en los conceptos del Consejo de Estado, pero yo siempre he manejado mi tesis que hay un equivoco en la interpretación del factor territorial, porque una cosa es que las oficinas del Departamento del Meta sean Villavicencio, pero otra cosa es que para efectos de la inhabilidad e incompatibilidad se Radicación: 50001 23 33 000 2024 00026 01 Solicitante: Carlos Alberto Martínez Patiño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 ejecute un contrato en la ciudad de Villavicencio, es que la causal dice que siempre y cuando que el contrato vaya a ejecutarse en la ente territorial en donde va a ser concejal, esa causal daría lugar la persona que vaya a ser diputado, por eso es taxativo (…) cosa diferente y apartándonos de las tesis del Consejo de Estado es que usted suscriba un contrato con el Departamento del Meta y la sede esté en Villavicencio, la Sede es un tema administrativo (…) eso no tiene porque afectar el factor territorial (…) incluso, posteriormente yo me enteré que el contrato había sido ejecutado en Restrepo, mire puede ser ejecutado en Restrepo, en Granada, Puerto López, San Martín, en donde quiera, pero el ordenador del gasto es el Departamento del Meta, el contrato se ejecutó con el Departamento del Meta (…) yo sí me aparto mucho de esa tesis.

Preguntado si esa crisis se la traslado al señor Collazos, contestó claro […]”. Frente al testimonio rendido por el abogado Muñoz Murcia, la Sala advierte que no tiene la aptitud de justificar la conducta del acusado, puesto que la jurisprudencia de la Sección Primera de la Corporación ha explicado que “los conceptos jurídicos y opiniones solicitados a entidades públicas, cuerpos u órganos consultivos, así como las asesorías jurídicas requeridas a profesionales del derecho, se debe propender por la formulación correcta y completa de las preguntas, con el acompañamiento, de ser necesario, de la documentación y elementos que permitan su debida comprensión, inquietud que debe coincidir con los supuestos fácticos y jurídicos que son verdaderos motivos de duda y que podrían encuadrar en la causal de pérdida de investidura; y de la respuesta del asunto que se ha encomendado, las apreciaciones o recomendaciones jurídicas vertidas en los conceptos y asesorías deben ser conclusivas y contener medianos criterios de idoneidad, congruencia, pertinencia y sustentación razonada en su elaboración, de modo tal que de estos se desprenda un convencimiento justificado, defendible y razonable de no estar incurso en una conducta constitutiva de pérdida de investidura”24. 24 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 11 de marzo de 2021. C.P.: Nubia Margoth Peña Garzón. Expediente radicado nro. 15001 2333 000 2020 00065 01. Radicación: 50001 23 33 000 2024 00026 01 Solicitante: Carlos Alberto Martínez Patiño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 En ese contexto, del testimonio rendido por el abogado Muñoz Murcia se desprende que el acusado lo consultó de manera previa a suscribir el contrato y para emitir el concepto aseguró que no conoció las cláusulas pactadas.

En efecto, frente al pregunta del apoderado del solicitante, sobre si “(…) ¿conoció los términos del contrato o si los conoció posteriormente?, respondió que la consulta estaba encaminada a qué pasaría si suscribía un contrato con el Departamento, independiente del contrato, solamente hablamos de un contrato de prestación de servicios de asesoría externa, yo en su momento sí le pregunté que cuál era el objeto del contrato, ahí en la charla me dice que es con la secretaría de salud, pero decir que en el momento conocí el contrato, no porque era una consulta previa (…)”25.

(Se destaca) De modo que el abogado, al momento de emitir el concepto, desconocía si se pactó un lugar de ejecución contractual o si las funciones pudieran ejecutarse en el Municipio de Villavicencio, por lo que la consulta no contó con los elementos necesarios para determinar la configuración de la inhabilidad, más cuando está probado en este expediente que en los estudios previos del contrato se indicó como lugar de ejecución la ciudad de Villavicencio26.

Adicionalmente, del testimonio rendido es posible desprender que la pregunta que formuló el acusado al abogado estuvo mal planteada, por cuanto lo que indagó es si “suscribir” un contrato con el Departamento del Meta lo inhabilitada para ser concejal del Municipio de Villavicencio. Al 25 Visto en el índice 39 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 50001 2333 000 2024 00026 00. 26 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 50001 2333 000 2024 00026 01.

Radicación: 50001 23 33 000 2024 00026 01 Solicitante: Carlos Alberto Martínez Patiño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24 respecto, nótese que, cuando el magistrado de conocimiento en primera instancia le preguntó sobre el objeto de la consulta, el abogado respondió que “la consulta fue que él iba a suscribir un contrato con el Departamento del Meta y él quería tener la certeza de que si él aspiraba a un cargo de elección popular por Villavicencio, que si suscribía un contrato con el Departamento del Meta lo inhabilitaba para poder aspirar, ese fue el objeto de la consulta”27.

(Se destaca) Sin embargo, la inhabilidad que en el medio de control de nulidad electoral como en este proceso se le endilga al acusado y a la cual el propio abogado Muñoz Murcia se refirió en el testimonio, es la prevista en el numeral 3 del artículo 40 de la Ley 617 de 2000 que establece que no podrá ser concejal quien, dentro del año anterior a la elección, haya celebrado contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio o distrito.

De manera que, independientemente de la entidad pública con la que se celebre el contrato, lo que da lugar a la inhabilidad es que, además, el mismo se ejecute en el municipio en el que se aspira a ser concejal; así mismo, se insiste, la propia norma resalta el hecho que puede ser una entidad de cualquier nivel. Explicado en otras palabras, el acusado preguntó si la inhabilidad se configuraba por “suscribir” un contrato con el Departamento del Meta, cuando la inhabilidad, de acuerdo con lo previsto en la ley, se configura teniendo también en cuenta el lugar de ejecución del contrato, por lo que la pregunta sobre la entidad con la que se iba a suscribir el contrato no 27 Visto en el índice 39 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 50001 2333 000 2024 00026 00.

Asimismo, pese a la experticia que el abogado Muñoz Murcia manifestó tener sobre estos asuntos, frente a la pregunta del magistrado de conocimiento de primera instancia sobre el fundamento normativo para sustentar el concepto, el abogado respondió que “el Consejo de Estado ha manifestado para traerlo acá a colación tendría que investigarlo, pero ha sido claro con los conceptos de la Función Pública que el único escenario para que se genere la inhabilidad que el contrato se suscriba y ejecute en el lugar por el cual va a ser elegido, él tenía aspiración para la corporación pública del Concejo Municipal de Villavicencio, el nominador no era Villavicencio, el Municipio de Villavicencio no lo estaba contratando, digamos que en el curso tuvo conocimiento yo de que se hablaba eso fue conocimiento público independientemente de donde se ejecutara las actividades o no, aquí la suscripción del contrato y el ordenador del gasto era el Departamento del Meta, no el municipio, por lo tanto esa causal del numeral 3 de la Ley 136 de 1994, artículo 43, pues no operaba”28 (se destaca).

Lo anterior quiere significar que, como fundamento jurídico del concepto, el abogado no tuvo en cuenta el lugar de ejecución del contrato, pese a que de manera previa manifestó en el testimonio que el Consejo de Estado “ha sido claro con los conceptos de la Función Pública que el único escenario para que se genere la inhabilidad que el contrato se suscriba y ejecute en el lugar por el cual va a ser elegido”.

De este modo, lo que tuvo en cuenta fue con qué entidad se suscribió el contrato y quién era el ordenador del gasto. 28 Visto en el índice 39 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 50001 2333 000 2024 00026 00. Radicación: 50001 23 33 000 2024 00026 01 Solicitante: Carlos Alberto Martínez Patiño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26 Hasta lo aquí expuesto, es posible concluir que el concepto emitido por el profesional del derecho partió de una formulación incorrecta de la pregunta; no estuvo acompañado de la documentación necesaria para emitirlo, puesto que no se revisó los estudios previos y el clausulado del contrato, lo cual evidentemente sí era posible antes de suscribirlo; adicionalmente, se advierte que la consulta no radicó en los elementos para la configuración de la inhabilidad, esto es, el lugar de ejecución del contrato, sino que la asesoría radicó en observar cuál era la entidad con la que se suscribió el contrato, aspecto que no comprende todos los supuestos para determinar si estaba o no inhabilitado, por lo que, siguiendo el criterio jurisprudencial de la Sección Primera citado en precedencia, dicho concepto no tiene la entidad para justificar la conducta del acusado en la buena fe calificada.

Por último, la Sala observa que le asiste razón al apelante cuando controvirtió que el concepto se fundamentó en la interpretación del profesional del derecho, y no en la ley y la jurisprudencia sobre la configuración de la inhabilidad, dado que el abogado Muñoz Murcia, en el testimonio frente a la pregunta del magistrado de conocimiento sobre lo que ha dicho la jurisprudencia respecto de la inhabilidad, respondió que “en los conceptos del Consejo de Estado, pero yo siempre he manejado mi tesis que hay un equivoco en la interpretación del factor territorial, porque una cosa es que las oficinas del Departamento del Meta sean Villavicencio, pero otra cosa es que para efectos de la inhabilidad e incompatibilidad se ejecute un contrato en la ciudad de Villavicencio, es que la causal dice que siempre y cuando que el contrato se ejecute en la ente territorial en donde va a ser concejal, esa causal daría lugar la persona que vaya a ser diputado, por eso es taxativo (…) cosa diferente y apartándonos de las tesis del Consejo de Estado es que usted suscriba Radicación: 50001 23 33 000 2024 00026 01 Solicitante: Carlos Alberto Martínez Patiño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 27 un contrato con el Departamento del Meta y la sede esté en Villavicencio (…) eso no tiene porque afectar el factor territorial (…) yo sí me aparto de esa tesis.

Preguntado si esa crisis se la traslado al señor Collazos, contestó claro”29. En ese sentido, la asesoría jurídica se fundamentó en el propio entendimiento que el abogado tiene sobre la configuración de la inhabilidad aquí endilgada, además, con la plena conciencia que su interpretación y el concepto emitido era contraria a la jurisprudencia del Consejo de Estado, como bien lo indicó en el testimonio, circunstancia que, como lo aseguró, se la comentó al acusado.

Es decir, lo que permite evidenciar el propio testimonio del abogado Murcia Muñoz es que el acusado actuó a sabiendas que el concepto jurídico que le indicaba que no estaba inhabilitado era contrario a la jurisprudencia, lo que de ninguna manera puede justificarse en la buena fe calificada proveniente de un error invencible. En cuanto al testimonio del abogado Juan Eugenio Pinzón Ortiz30: “[…] Preguntado por el magistrado de conocimiento sobre qué contacto tuvo con el señor Collazos respecto del tema de la posible inhabilidad en la época de la campaña de 2019, respondió que en una ocasión eso fue creo que fue como en febrero o marzo de 2019 antes de inscribirse, él me comentó que de pronto iba a celebrar un contrato como asesoría externa de la secretaría creo que era de salud si no estoy mal, era como una secretaría y que era del departamento que si de pronto eso lo inhabilitaba para de pronto aspirar al concejo de Villavicencio, entonces yo le manifesté, de acuerdo al conocimiento que tengo, que eso no lo inhabilitaba porque la tarea que él iba hacer era una asesoría externa y esto era con el departamento que no tenía jurisdicción dentro del municipio porque incluso el municipio tiene su propia secretaría de salud, entonces que esto no tenía nada que ver 29 Visto en el índice 39 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 50001 2333 000 2024 00026 00. 30 Visto en el índice 39 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 50001 2333 000 2024 00026 00.

Radicación: 50001 23 33 000 2024 00026 01 Solicitante: Carlos Alberto Martínez Patiño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 28 con las funciones del municipio, por lo tanto, en mi concepto no lo inhabilitaba, yo le dije usted qué ha averiguado, y él me dijo yo he leído y la verdad no me inhabilita pero pues quería estar muy seguro, incluso me dijo por ahí estuve hablando con otro abogado que también maneja el asunto y él me dijo que también no había, pero me dijo yo quiero doctor estar muy seguro para de pronto hacer las cosas bien, yo le pregunté usted que dice, me dijo yo estoy completamente seguro que no, le dije ah bueno pues efectivamente no la hay, esa fue la charla que tuvimos.

Preguntado por cuál fue el fundamento normativo de esa apreciación y si se lo explicó al señor Collazos, sostuvo que el aspecto normativo es que el Código Electoral indica que está inhabilitada para ocupar estos cargos públicos la persona (…), uno de los numerales creo que es el tercero, que no haya ocupado cargos dentro del municipio ni haya ejercido ningún empleo público con jurisdicción en el municipio dentro del año inmediatamente anterior, con base en esa apreciación y base normativa fue que yo le di el concepto.

Preguntado por el apoderado del acusado por qué el doctor Collazos acudió a él, en qué fecha, que le consultó, respondió que el señor Collazos le comentó que quería aspirar al concejo, pero me están ofreciendo un cargo en el departamento y pues quiero saber si no me inhabilita para mis aspiraciones, le dije qué cargo es, me dijo no es una asesoría externa y le dije ah no y en qué secretaría, entonces me comentó y le dije no eso no lo inhabilita, me dijo seguro, yo le dije no, usted qué piensa, y me dijo yo leí y que no, y pues yo hablé con creo que era el doctor Muñoz, si no estoy mal, lo vi ahorita acá cuando nos presentaron, el doctor Muñoz ya le había dado un concepto, entonces yo le dije si ya el doctor Muñoz le había dado el concepto y usted está seguro de eso para qué me pregunta y dijo no doctor porque de todas maneras yo quiero estar seguro, yo sé y estoy seguro, pero el concepto suyo me ayuda mucho, entonces yo le di mi concepto y le dijo que no que no había ninguna inhabilidad.

Preguntado por el apoderado del solicitante sobre si la consulta se hizo antes de firmar el contrato, contestó que creo que no la había firmado. Preguntado nuevamente sobre el magistrado de conocimiento que en la línea jurisprudencia del Consejo de Estado para la configuración de esta causal se han utilizado dos elementos, uno el territorial, que incide en la inhabilidad el hecho de que se ejecute en el territorio (…) es decir que si el contrato se ejecuta en Villavicencio se configura la inhabilidad y también el otro elemento de la jurisprudencia es que el solo hecho de percibir dineros públicos producto de una contratación pública ya genera una ventaja, la pregunta entonces va dirigida a si eso lo estudió, lo tuvo en cuenta y si se lo traslado o no al señor Collazos, respondió que yo sí lo he estudiado, con todo respeto del Consejo de Estado, me aparto de ese concepto (…) la respeto y sí la Radicación: 50001 23 33 000 2024 00026 01 Solicitante: Carlos Alberto Martínez Patiño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 29 conozco, para mi concepto, yo no me acuerdo si se lo trasmití, pero creo que no porque no lo tocamos muy a fondo, sino que él únicamente me indicó que lo que él iba hacer era una asesoría externa con la gobernación y que era con la secretaría de salud y como le digo yo sí tengo conocimiento que la secretaría de salud departamental no tiene nada que ver con el municipio, porque ni siquiera las ESE, las ESE las maneja el municipio mismo (…) por eso fue que le emití el concepto, pues ya las partes no lo recuerdo muy bien porque eso fue en el 2019 a principios de 2019 hace 5 años […]”.

Iguales consideraciones pueden hacerse frente al concepto emitido por el abogado Pinzón Ortiz, dado que del testimonio se desprende que el acusado nuevamente preguntó sobre si la suscripción del contrato con el Departamento del Meta lo inhabilitaba, ello, por cuanto el abogado en relación con la pregunta formulada por el magistrado sobre el objeto de la consulta, respondió que consistió en que “iba a celebrar un contrato como asesoría externa de la secretaría creo que era de salud si no estoy mal, era como una secretaría y que era del departamento que si de pronto eso lo inhabilitaba para de pronto aspirar al concejo de Villavicencio”.

Asimismo, el concepto tampoco versó sobre los elementos de la estructuración de la causal, en especial, el lugar de ejecución del contrato, dado que, como el mismo abogado lo mencionó, el concepto consistió en indicarle que no estaba inhabilitado porque “la tarea que él iba hacer era una asesoría externa y esto era con el departamento que no tenía jurisdicción dentro del municipio”, y frente a la pregunta sobre el fundamento normativo, contestó que “el Código Electoral indica que está inhabilitada para ocupar estos cargos públicos la persona (…) que no haya ocupado cargos dentro del municipio ni haya ejercido ningún empleo público con jurisdicción en el municipio dentro del año inmediatamente anterior, con base en esa apreciación y base normativa fue que yo le di el concepto”, lo que denota a simple vista que la asesoría no tuvo relación con los supuestos fácticos de la inhabilidad prevista en el numeral 3 del artículo 40 de la Ley 617 de 2000, puesto que dicha causal no se refiere Radicación: 50001 23 33 000 2024 00026 01 Solicitante: Carlos Alberto Martínez Patiño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 30 a “cargos”, sino a contratos, ni tampoco hace alusión a “jurisdicción”, sino al lugar de ejecución de los contratos.

Cabe agregar a las razones sobre la idoneidad de los conceptos rendidos, que la buena fe calificada se desprende del principio general “error communis facit ius” que implica la existencia de un error que, además de ser invencible, debe ser común a la colectividad. Al respecto, la Corte Constitucional ha explicado que “el principio general según el cual el error común e invencible crea derecho, constituye uno de los casos, excepcionales dentro de nuestro ordenamiento, en los que se admite que de la creencia errónea y de buena fe sobre la legalidad de un acto, se puedan derivar consecuencias jurídicas avaladas por el propio ordenamiento.

La ficción de que nadie ignora la ley, no tiene alcance absoluto, ni siquiera en derecho privado. Si en ocasiones se le reconoce relevancia a una situación que en apariencia armoniza con el derecho aunque en realidad lo contraviene, derivada de un error particular (como en el caso del matrimonio putativo), el error colectivo o común genera efectos aún más significativos, pues puede convalidar situaciones generales que en principio son contrarias al ordenamiento.

Tal es el caso del error comunis, reconocido desde el derecho romano como fuente generadora de derechos. La jurisprudencia ha delimitado el alcance de este principio exigiendo, para su aplicabilidad, que el error sea "invencible", queriendo significar con ello que, además de ser común a muchos, hasta el más prudente de los hombres habría podido cometerlo”31.

En ese escenario, es que la jurisprudencia de la Sección Primera de la Corporación ha explicado que una conducta que desde el punto de vista 31 Corte Constitucional. Sentencia T – 090 de 1995. M.P.: Carlos Gaviria Díaz. Radicación: 50001 23 33 000 2024 00026 01 Solicitante: Carlos Alberto Martínez Patiño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 31 objetivo es contraria al ordenamiento jurídico, puede estar justificada cuando una persona busca asesoría jurídica idónea y el profesional del derecho le aconseja mal, pero ha precisado, como se indicó en líneas precedentes, que dicha circunstancia justifica la conducta siempre y cuando no haya claridad en relación con el punto que se discute para la configuración de la causal de pérdida de investidura, dado que, si ésta es clara, no suple la falta de diligencia el hecho de solicitar un concepto; ello es así, porque, si los elementos para la estructuración de la causal son claros, no se trataría de un error que es común a la colectividad, principio del cual se desprende la buena fe calificada.

Conforme con lo anotado, los conceptos pedidos por el acusado no tienen la entidad para justificar la conducta en la buena fe calificada, no solo porque, como se explicó, no fueron idóneos según los parámetros fijados por la jurisprudencia de la Sección Primera, sino que tampoco se evidencia que se trate de un “error communis facit jus”, principio del cual se desprende la buena fe calificada, en tanto que la inhabilidad prevista en el numeral 3 del artículo 40 de la Ley 617 de 2000 es clara en establecer que aquella se estructura teniendo en cuenta el lugar de ejecución del contrato y refiere a contratos celebrados con entidades públicas de cualquier nivel.

De otro lado, el tribunal de instancia, para negar la configuración del elemento subjetivo, consideró que “incluso, el Tribunal Administrativo del Meta en providencia de enero 17 de 2020 optó por una interpretación afín con lo vislumbrado por los abogados que asesoraron al demandando, en el sentido de interpretar que no era claro que concurriera el factor territorial para configurar la causal de inhabilidad y, por ello, al momento de resolver la medida de suspensión provisional de la elección del señor Collazos Silva como Concejal del Municipio de Villavicencio, período 2020- Radicación: 50001 23 33 000 2024 00026 01 Solicitante: Carlos Alberto Martínez Patiño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 32 2023, despachó negativamente este pedimento, pues de acuerdo con los informes de actividades del referido contrato las mismas fueron ejecutadas en el Municipio de Restrepo, Meta”32.

Al respecto, la Sala aclara que, revisada dicha providencia, el fundamento para negar la medida cautelar en el proceso de nulidad electoral fue que no estaba probado que el lugar de ejecución del contrato era el Municipio de Villavicencio, pero de ninguna manera se evidencia que el tribunal tuviese el mismo entendimiento que los abogados consultados en el sentido que la inhabilidad no se configuraba porque el contrato se suscribió con el Departamento del Meta; por el contrario, el tribunal refirió como elemento que compone la inhabilidad el lugar de ejecución del contrato, el cual estimó no estaba probado.

Adicionalmente, se pone de presente que la precitada decisión fue revocada por la Sección Quinta del Consejo de Estado en auto del 12 de marzo de 2020, que indicó que en los estudios previos figuraba como lugar de ejecución del contrato la ciudad de Villavicencio y “para el cumplimiento de algunas de las obligaciones el contrato debía ser ejecutado en Villavicencio, puesto que la asistencia a las reuniones y comités contractuales debían realizarse en las oficinas tanto de la Secretaría de Salud como en la Secretaría Jurídica que quedan situadas en Villavicencio”33.Posteriormente, como se indicó, el tribunal profirió sentencia de primera instancia, que no fue apelada, en la que declaró la nulidad de la elección bajo consideraciones similares a las expuestas por el Consejo de Estado. 32 Visto en el índice 51 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 50001 2333 000 2024 00026 00. 33 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 50001 2333 000 2024 00026 01.

Radicación: 50001 23 33 000 2024 00026 01 Solicitante: Carlos Alberto Martínez Patiño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 33 Por último, en el escrito de pérdida de investidura, el solicitante pidió que, como consecuencia de decretar la pérdida de investidura, “se oficie a la Asamblea Departamental del Meta y demás autoridades correspondientes, para que se cancele la Credencial de Diputado para el Periodo 2024 – 2027, cargo que ostenta en la actualidad el demandado”34; sin embargo, la Sala precisa que el objeto del proceso de pérdida de investidura radica en determinar si está configurada o no la causal endilgada, sin que ello implique un pronunciamiento sobre los efectos de la declaratoria de pérdida de investidura.

A lo que se agrega que la Ley 1881 de 2018 no dispone que la sentencia deba contener un pronunciamiento sobre los efectos de la decisión. Conforme con lo expuesto, la Sala revocará la sentencia proferida el 11 de abril de 2024 por el Tribunal Administrativo del Meta y, en su lugar, decretará la pérdida de investidura del señor Carlos Andrés Collazos Silva como concejal del Municipio de Villavicencio, Meta, para el período constitucional 2020 – 2023.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida el 11 de abril de 2024 por el Tribunal Administrativo del Meta, y, en su lugar, DECRETAR LA PÉRDIDA DE INVESTIDURA del señor Carlos Andrés Collazos Silva 34 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 50001 2333 000 2024 00026 01.

Radicación: 50001 23 33 000 2024 00026 01 Solicitante: Carlos Alberto Martínez Patiño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 34 como concejal del Municipio de Villavicencio, Meta, período constitucional 2020 – 2023, conforme las razones expuestas en la parte motiva.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, remítanse las diligencias al Tribunal de origen. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.