CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C CONSEJERO PONENTE: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., diecisiete (17) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN Radicación: 130012333000201300635 01 (69864) Demandante: REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL Demandado: FERNANDO JOSÉ MENDOZA MENDOZA Y OTROS Tema: Medio de control de repetición. Ley 1437 de 2011.

No se probó el dolo y/o culpa grave. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 20 de septiembre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que negó las pretensiones de la demanda. I. SINTESIS DEL CASO Mediante sentencia del 29 de noviembre de 2010, proferida por el Juzgado Doce Administrativo de Cartagena, confirmada a través de providencia del 28 de octubre de 2011 por el Tribunal Administrativo de Bolívar, se declaró la nulidad de la Resolución No. 317 del 2 de agosto de 2002 - mediante la cual Judith del Carmen Leones Ortega fue desvinculada del cargo de profesional universitaria código 3020-01 de la Registraduría Nacional del Estado Civil, Delegación Departamental de Bolívar y se ordenó su reintegro a un cargo igual o de mayor jerarquía, así como el pago de todos los emolumentos dejados de percibir desde su desvinculación hasta su efectivo reintegro.

Como la Registraduría Nacional del Estado Civil afirma que pagó la indemnización por concepto de dicha condena, en ejercicio del medio de control de repetición, presentó demanda en contra de Fernando José Mendoza Mendoza y Oswaldo David Tirado Vivero, quienes suscribieron el acto declarado nulo en calidad de delegados departamentales para la época de los hechos, pues considera que actuaron con dolo o culpa grave por 2 Radicado: 130012333000201300635 01 (69864) Demandante: Registraduría Nacional del Estado Civil desviación de poder, toda vez que no motivaron el acto administrativo de insubsistencia, lo que generó el daño antijurídico por el cual resultó condenada.

II.

ANTECEDENTES 1. Demanda El 16 de octubre de 20131, la Registraduría Nacional del Estado Civil, mediante apoderada judicial y en ejercicio del medio de control de repetición, presentó demanda en contra de Fernando José Mendoza Mendoza y Oswaldo David Tirado Vivero, para que se les declarara patrimonialmente responsables del pago de $452’389.440 a Judith del Carmen Leones Ortega, el cual se llevó a cabo en cumplimiento de la sentencia del 29 de noviembre de 2010, proferida por el Juzgado Doce Administrativo de Cartagena y confirmada por el Tribunal Administrativo de Bolívar en providencia del 28 de octubre de 2011.

En apoyo de las pretensiones, la parte demandante afirma que mediante Resolución No. 317 del 2 de agosto de 2002, la Registraduría Nacional del Estado Civil, a través de sus delegados departamentales en Bolívar, Fernando José Mendoza Mendoza y Oswaldo David Tirado Vivero, dieron por terminado el nombramiento provisional de Judith del Carmen Leones Ortega en el cargo de profesional universitaria código 3020-01.

Señala que el 3 de diciembre de 2002, Judith del Carmen Leones Ortega presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, a fin de que se declarara la nulidad de dicha decisión administrativa. Manifiesta que, mediante sentencia del 29 de noviembre de 2010, proferida por el Juzgado Doce Administrativo de Cartagena, confirmada por el Tribunal Administrativo de Bolívar en providencia del 28 de octubre de 2011, se declaró la nulidad de la Resolución No. 317 del 2 de agosto de 2002 y se ordenó a la entidad 1 Páginas 1 a 26 del archivo “ED_01EXPEDIENTECUADERNO(.pdf) NroActua 2.pd”, índice 2, Samai. 3 Radicado: 130012333000201300635 01 (69864) Demandante: Registraduría Nacional del Estado Civil su reintegro a un cargo igual o de mayor jerarquía y al pago de todos los emolumentos dejados de percibir desde su desvinculación hasta su efectivo reintegro.

Atendiendo a que la Registraduría Nacional del Estado Civil afirma que pagó una indemnización por tal condena, presentó demanda en ejercicio del medio de control de repetición en contra de Fernando José Mendoza Mendoza y Oswaldo David Tirado Vivero, quienes suscribieron el acto declarado nulo en calidad de delegados departamentales para la época de los hechos, pues considera que actuaron con dolo o culpa grave por desviación de poder, debido a que infringieron el artículo 29 Superior, la Circular No. 055 de 2001 y la Resolución No. 0262 de 2011, toda vez que no motivaron el acto administrativo de insubsistencia, lo que generó el daño antijurídico por el cual resultó condenada. 2.

Contestaciones El 19 de noviembre de 20132, el Tribunal Administrativo de Bolívar admitió la demanda y ordenó su notificación a los demandados y al Ministerio Público. 2.1. Fernando José Mendoza Mendoza3 se opuso a las pretensiones de la demanda. Señaló que actuó según lo previsto en la Ley 443 de 1998, la cual no exigía la motivación de los actos administrativos que desvincularan a empleados en provisionalidad, pues dicha exigencia fue establecida a partir de la Ley 909 de 2004.

Propuso las excepciones de indebida representación de la demandante, inepta demanda, falta de legitimación en la causa por activa y caducidad de la acción. 2 Páginas 7 a 12 del archivo “ED_02EXPEDIENTECUADERNO(.pdf) NroActua 2.pdf”, índice 2, Samai. 3 Páginas 84 a 118 del archivo “ED_02EXPEDIENTECUADERNO(.pdf) NroActua 2.pdf”, índice 2, Samai. 4 Radicado: 130012333000201300635 01 (69864) Demandante: Registraduría Nacional del Estado Civil 2.2.

Oswaldo David Tirado Vivero4 sostuvo que, para la época de los hechos, la jurisprudencia del Consejo de Estado y la Ley 443 de 1998 indicaban que los actos que declaraban la insubsistencia de empleados provisionales no requerían motivación. 3. Alegatos de conclusión en primera instancia El 19 de septiembre de 20175 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. 3.1.

Oswaldo David Tirado Vivero6, Fernando José Mendoza Mendoza7 y la demandante8 reiteraron los argumentos expuestos en la demanda y en su contestación, respectivamente. 3.2. El Ministerio Público guardo silencio. 4. Sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 20 de septiembre de 20229 el Tribunal Administrativo de Bolívar negó las pretensiones de la demanda, al constatar que los demandados no actuaron con dolo, pues no se probó que expidieron el acto administrativo de desvinculación de Judith del Carmen Leones Ortega con desviación de poder.

Igualmente, consideró que el hecho de que la decisión se hubiese declarado nula no permitía presumir que los demandados actuaron con culpa grave pues, además, su actuación estuvo acorde con la jurisprudencia del Consejo de Estado, 4 Páginas 123 a 162 del archivo “ED_02EXPEDIENTECUADERNO(.pdf) NroActua 2.pdf”, índice 2, Samai 5 Páginas 312 y 313 del archivo “ED_02EXPEDIENTECUADERNO(.pdf) NroActua 2.pdf”, índice 2, Samai.. 6 Páginas 316 a 357 del archivo “ED_02EXPEDIENTECUADERNO(.pdf) NroActua 2.pdf”, índice 2, Samai. 7 Páginas 358 a 370 del archivo “ED_02EXPEDIENTECUADERNO(.pdf) NroActua 2.pdf”, índice 2, Samai. 8 Páginas 372 a 375 del archivo “ED_02EXPEDIENTECUADERNO(.pdf) NroActua 2.pdf”, índice 2, Samai 9 Archivo “ED_03SENTAREPETREGISTRA(.pdf) NroActua 2.pdf”, índice 2, Samai. 5 Radicado: 130012333000201300635 01 (69864) Demandante: Registraduría Nacional del Estado Civil vigente para la época de los hechos.

Asimismo, en la parte resolutiva condenó en costas a la entidad demandante, porque no prosperó su demanda. Al efecto, sostuvo que: “(…) la parte actora, no acreditó en el sub examine que los señores Oswaldo David Tirado Vivero y Fernando José Mendoza Mendoza hayan expedido la Resolución No. 317 del 2 de agosto de 2002 mediante la cual se dio por terminado el nombramiento en provisionalidad de la señora Judith del Carmen Leones Ortega con desviación del poder, atendiendo a un propósito particular, personal o arbitrario, como lo indica la jurisprudencia del Consejo de Estado, de tal manera que no es dable presumir el dolo en la conducta de los accionados.

Por otro lado, tampoco se acreditó la falsa motivación, debido a que la Resolución No. 317 del 2 de agosto de 2002 fue declarada nula por esta jurisdicción por carecer de motivación, lo cual es una situación distinta a la falsa motivación. En lo que respecta a la falta de motivación y falsa motivación, el H. Consejo de Estado, ha precisado que el primero de estos vicios se presenta cuando existe una irregularidad en la forma del acto administrativo, y el segundo cuando existe una irregularidad sustancial en el acto administrativo concerniente a la realidad fáctica y jurídica, de tal manera que en el presente asunto se configuró una falta de motivación de la Resolución No. 317 del 2 de agosto de 2002, toda vez que se omitió indicar las razones de la declaratoria de insubsistencia del nombramiento en provisionalidad de la señora Judith del Carmen Leones Ortega, con la cual no se presume el dolo.

(…). Al respecto señala esta Corporación que la nulidad de la Resolución No. 00317 del 2 de agosto de 2002 no implica per sé que la conducta desplegada por los funcionarios de la entidad accionante constituya una violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho, de la cual se pueda presumir la culpa grave, pues la expedición del acto administrativo declarado nulo estuvo acorde con la postura desarrollada por el Consejo de Estado vigente para ese momento; en virtud de la cual, la declaratoria de insubsistencia de los nombramientos en provisionalidad no requería motivación, de tal manera que a juicio de la Sala el acto administrativo no fue expedido con un desconocimiento deliberado de la norma”. 6 Radicado: 130012333000201300635 01 (69864) Demandante: Registraduría Nacional del Estado Civil 5.

Recurso de apelación El 11 de enero de 202310, la Registraduría Nacional del Estado Civil interpuso recurso de apelación, el cual fue concedido el 15 de marzo de 202311 y admitido el 19 de mayo de 202312. 5.1. La entidad recurrente13 señaló que se configuró la presunción establecida en el artículo 6 de la Ley 678 de 2001, toda vez que en la Resolución No. 317 del 2 de agosto de 2002 los demandados no realizaron motivación alguna para retirar del servicio a Judith del Carmen Leones Ortega.

Adicionalmente solicitó que, en caso de confirmarse la decisión, se revoque la condena en costas, toda vez que sus actuaciones fueron ajustadas a derecho. 6. Alegatos de conclusión en segunda instancia Toda vez que no se solicitaron ni decretaron pruebas en el término de ejecutoria del auto admisorio del recurso de apelación, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 5° del artículo 247 del CPACA14, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, no hubo lugar a correr traslado para alegar de conclusión en segunda instancia. En esta instancia el Ministerio Público15 rindió concepto y consideró que debía confirmarse la sentencia de primera instancia, pues no se demostró el elemento subjetivo para declarar la responsabilidad de los demandados, dado que no se probó la violación manifiesta o error inexcusable de los accionados al expedir el acto administrativo que luego se declaró nulo, ni que tuvieron la intención de no motivar o de motivar falsamente la decisión administrativa. 10 Archivo “ED_05ESCRITOAPELACIONP(.pdf) NroActua 2.pdf”, índice 2, Samai. 11 Archivo “ED_07CONCEDERECURSOAPEL(.pdf) NroActua 2.pdf”, índice 2, Samai. 12 Archivo índice 4, Samai. 13 Archivo “ED_21RECURSODEAPELACION(.pdf) NroActua2”, índice 2 Samai. 14 “Artículo 247.

El recurso de apelación contra las sentencias proferidas en primera instancia se tramitará de acuerdo con el siguiente procedimiento (…): 5. Si fuere necesario decretar pruebas, una vez practicadas, el superior autorizará la presentación de alegatos por escrito, para lo cual concederá un término de diez (10) días. En caso contrario, no habrá lugar a dar traslado para alegar.

El secretario pasará el expediente al despacho para dictar sentencia dentro de los diez (10) días siguientes de concluido el término para alegar o de ejecutoria del auto que admite el recurso.” 15 Índice 14, Samai. 7 Radicado: 130012333000201300635 01 (69864) Demandante: Registraduría Nacional del Estado Civil III.

CONSIDERACIONES 1. Jurisdicción y competencia La jurisdicción de lo contencioso administrativo, como guardián del orden jurídico, conoce de las demandas que promuevan las entidades públicas cuando resulten condenadas al pago de perjuicios causados como consecuencia de una actuación dolosa o gravemente culposa de servidores, ex servidores públicos o particulares que desempeñen funciones públicas, con el fin de obtener el reembolso o reintegro de los dineros pagados.

Este tipo de debates se encuentran adscritos a esta jurisdicción, de conformidad con el artículo 142 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)16 y el inciso 1° del artículo 7 de la Ley 678 de 200117. En punto a la competencia del medio de control de repetición, esta Sala es competente para conocer el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 20 de septiembre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, puesto que la cuantía supera la exigida, de 500 SMLMV, para que un proceso adelantado en ejercicio del medio de control de repetición tenga vocación de doble instancia ante esta Corporación18, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 150 y el numeral 9 del artículo 152 de la Ley 1437 de 2011. 16 Artículo 142.

“Repetición. Cuando el Estado haya debido hacer un reconocimiento indemnizatorio con ocasión de una condena, conciliación u otra forma de terminación de conflictos que sean consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa del servidor o ex servidor público o del particular en ejercicio de funciones públicas, la entidad respectiva deberá repetir contra estos por lo pagado.

La pretensión de repetición también podrá intentarse mediante el llamamiento en garantía del servidor o ex servidor público o del particular en ejercicio de funciones públicas, dentro del proceso de responsabilidad contra la entidad pública. Cuando se ejerza la pretensión autónoma de repetición, el certificado del pagador, tesorero o servidor público que cumpla tales funciones en el cual conste que la entidad realizó el pago será prueba suficiente para iniciar el proceso con pretensión de repetición contra el funcionario responsable del daño.” 17 Artículo 7º “Jurisdicción y Competencia. La jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá de la acción de repetición.” 18 En el caso bajo estudio la pretensión del medio de control de repetición se estimó en la suma de $452’389.440 la cual supera los 500 SMLMV para el año en que se presentó la demanda, pues en el año 2013 el SMLMV ascendía a la suma de $589.500, de ahí que 500 SMLMV correspondían a $294.750.000. 8 Radicado: 130012333000201300635 01 (69864) Demandante: Registraduría Nacional del Estado Civil 2.

Medio de control procedente De conformidad con la definición del artículo 2º de la Ley 678 de 200119, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 90 de la Constitución Política20, el medio de control de repetición es una acción de carácter patrimonial que se ejerce contra el servidor, ex servidor público o particular investido de una función pública que haya dado lugar, en forma dolosa o gravemente culposa, a un reconocimiento indemnizatorio por parte del Estado, proveniente de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto.

En este caso el medio de control procedente es el de repetición, porque se solicita declarar a Fernando José Mendoza Mendoza y Oswaldo David Tirado Vivero patrimonialmente responsables del pago de $452’389.440, realizado en cumplimiento de la sentencia del 29 de noviembre de 2010, proferida por el Juzgado Doce Administrativo de Cartagena y confirmada mediante providencia del 28 de octubre de 2011, del Tribunal Administrativo de Bolívar. 3.

Vigencia del medio de control Si bien en el proceso no se discutió la caducidad del medio de control ni ella fue alegada en oportunidad alguna por las partes ni la sentencia estimó que tal fenómeno se produjo, resulta necesario verificar si la demanda se presentó en tiempo por cuanto se trata de un presupuesto procesal21. 19 “Artículo 2o.

Acción de repetición. La acción de repetición es una acción civil de carácter patrimonial que deberá ejercerse en contra del servidor o ex servidor público que como consecuencia de su conducta dolosa o gravemente culposa haya dado reconocimiento indemnizatorio por parte del Estado, proveniente de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto.

La misma acción se ejercitará contra el particular que investido de una función pública haya ocasionado, en forma dolosa o gravemente culposa, la reparación patrimonial […]”. 20 La Constitución de 1991 en su artículo 90 elevó a rango constitucional la acción de repetición, al disponer que “[e]n el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste”. 21 Se advierte que el juez tiene la facultad para declarar de oficio o a petición de parte la caducidad de la acción, pues es una figura concebida para salvaguardar los intereses colectivos y generales.

Precisamente, esta Corporación ha manifestado lo siguiente: “es necesario entender que la 9 Radicado: 130012333000201300635 01 (69864) Demandante: Registraduría Nacional del Estado Civil Con el propósito de otorgar seguridad jurídica, de evitar la parálisis del tráfico jurídico dejando situaciones indefinidas en el tiempo, el legislador, apuntando a la protección del interés general22, estableció unos plazos para poder ejercer oportunamente cada uno de los medios de control judicial.

Estos plazos resultan ser razonables, perentorios, preclusivos, improrrogables, irrenunciables y de orden público, por lo que su vencimiento, sin que el interesado hubiese elevado la solicitud judicial, implica la extinción del derecho de accionar, así como la consolidación de las situaciones que se encontraban pendientes de solución. El establecimiento de dichas oportunidades legales pretende, además, la racionalización de la utilización del aparato judicial, lograr mayor eficiencia procesal, controlar la libertad del ejercicio del derecho de acción23, ofrecer estabilidad del derecho de manera que las situaciones controversiales que requieran solución por los órganos judiciales adquieran firmeza, estabilidad y con ello seguridad, solidificando y concretando el concepto de derechos adquiridos. caducidad es una figura prevista como un mecanismo de protección de los intereses colectivos y generales, y, por tal razón, es de orden público, lo que necesariamente lleva a que tenga un carácter de irrenunciabilidad, como se mencionó previamente, e inclusive dota al juez de la facultad para declararla de oficio. […] Por consiguiente, el efecto extintivo de la caducidad, actúa al verificarse el plazo, “per se, ope legis, en forma ineluctable y por disposición o mandato normativo expreso, de ius cogens e imperativo, al margen de la autonomía, decisión o querer del titular”.

Y como se mencionó anteriormente, el juzgador puede y debe declarar de oficio o a solicitud de parte, la caducidad de la acción, pero en todo caso, su efecto se produce por mandato legal, sin requerir declaración alguna”. Consejo de Estado. Sentencia del 16 de diciembre de 2020. Rad.: 51252. 22 Corte Constitucional. Sentencia C-394 de 2002: “La caducidad es una institución jurídico procesal a través de la cual, el legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se halla en la necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico.

En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general. Como claramente se explicó en la sentencia C-832 de 2001 a que se ha hecho reiterada referencia, esta es una figura de orden público lo que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del juez, cuando se verifique su ocurrencia.” 23 Consejo de Estado.

Sentencia del 23 de febrero de 2006. Rad.: 6871-05 “ el derecho al acceso a la administración de justicia no es absoluto, pues puede ser condicionado legalmente a que la promoción de la demanda sea oportuna y las acciones se inicien dentro de los plazos que señala el legislador (…). El término de caducidad, tiene entonces como uno de sus objetivos, racionalizar el ejercicio del derecho de acción, y si bien limita o condiciona el acceso a la justicia, es una restricción necesaria para la estabilidad del derecho, lo que impone al interesado el empleo oportuno de las acciones, so pena de que las situaciones adquieran la firmeza necesaria a la seguridad jurídica, para solidificar el concepto de derechos adquiridos 10 Radicado: 130012333000201300635 01 (69864) Demandante: Registraduría Nacional del Estado Civil Este fenómeno procesal, de carácter bifronte, en tanto se entiende como límite y garantía a la vez, se constituye en un valioso instrumento que busca la salvaguarda y estabilidad de las relaciones jurídicas, en la medida en que su ocurrencia impide que estas puedan ser discutidas indefinidamente.

La caducidad, en la primera de sus manifestaciones, es un mecanismo de certidumbre y seguridad jurídica, pues con su advenimiento de pleno derecho y mediante su reconocimiento judicial obligatorio cuando el operador la halle configurada, se consolidan los derechos de los actores jurídicos que discuten alguna situación; sin embargo, en el anverso, la caducidad se entiende también como una limitación de carácter irrenunciable al ejercicio del derecho de acción, resultando como una sanción ipso iure24 que opera por la falta de actividad oportuna en la puesta en marcha del aparato judicial para hacer algún reclamo o requerir algún reconocimiento o protección de la justicia25, cuya consecuencia, por demandar más allá del tiempo concedido por la ley procesal, significa la pérdida de la facultad potestativa de accionar.

Al sub examine, por tratarse de una demanda promovida con posterioridad al 2 de julio de 201226, le resultan aplicables las disposiciones procesales contenidas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo 24 Consejo de Estado, Sentencia del 30 de enero de 2013: “Para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, el legislador instituyó la figura de la caducidad como una sanción en los eventos en que determinadas acciones judiciales no se ejercen en un término específico.

Las partes tienen la carga procesal de impulsar el litigio dentro del plazo fijado por la ley y de no hacerlo en tiempo, perderán la posibilidad de accionar ante la jurisdicción para hacer efectivo su derecho. Es así como el fenómeno procesal de la caducidad opera ipso iure o de pleno derecho, es decir que no admite renuncia, y el juez debe declararla de oficio cuando verifique la conducta inactiva del sujeto procesal llamado a interponer determinada acción judicial”. 25 Corte Constitucional.

Sentencia C-574 de 1998: “… [s]i el actor deja transcurrir los plazos fijados por la ley en forma objetiva, sin presentar la demanda, el mencionado derecho fenece inexorablemente, sin que pueda alegarse excusa alguna para revivirlos. Dichos plazos constituyen entonces, una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho, por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado”. 26 La demanda de repetición se presentó el 26 de noviembre de 2015. 11 Radicado: 130012333000201300635 01 (69864) Demandante: Registraduría Nacional del Estado Civil (CPACA)27.

En estos procesos, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se rigen por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones.

Asimismo, son aplicables las disposiciones del Código General del Proceso (CGP)28, en virtud de la integración normativa dispuesta por el artículo 306 del primero de los estatutos mencionados29. No obstante, en virtud del artículo 308 del CPACA30, los procesos iniciados con anterioridad al 2 de julio de 2012 se rigen hasta su culminación por el “régimen jurídico anterior”, lo que quiere decir que el cumplimiento de las sentencias judiciales no se supedita al régimen existente en el momento en que se profieren, sino al vigente para la fecha en la que inicia el proceso, salvo disposición legal en contrario.

En consecuencia, para efectos de contabilizar el plazo con que contaba la entidad pública para proceder al pago de la condena que le fue impuesta en el proceso de reparación directa, se tendrá en cuenta lo establecido en el inciso 4° del artículo 27 “Artículo 308. Régimen de transición y vigencia. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012.

Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior”. 28 Lo anterior, teniendo en cuenta que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante auto del 25 de junio de 2014, unificó su jurisprudencia para indicar que el CGP entró a regir a partir del primero de enero de 2014, “salvo las situaciones que se gobiernen por la norma de transición (…) las cuales se resolverán con la norma vigente al momento en que inició el respectivo trámite (…)”.

Ver: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto de unificación del 25 de junio de 2014, expediente 49.299. 29 “Artículo 306. Aspectos no regulados. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”. 30 “Artículo 308.

Régimen de transición y vigencia. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. (…) Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior”. 12 Radicado: 130012333000201300635 01 (69864) Demandante: Registraduría Nacional del Estado Civil 177 del CCA, según el cual las condenas podrán ser ejecutables 18 meses después de que la sentencia quede en firme.

Asimismo, el literal l) del numeral 2° del artículo 164 del CPACA señala que el medio de control de repetición caducará en dos años contados a partir del día siguiente de la fecha del pago o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo con que cuenta la administración para el pago de condenas. En el sub examine, se estima que el derecho de accionar se ejerció en tiempo, teniendo en cuenta: i) que la sentencia del 28 de octubre de 2011, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Bolívar confirmó la providencia del 29 de noviembre de 2010, proferida por el Juzgado Doce Administrativo de Cartagena, que declaró la nulidad de la Resolución No. 317 del 2 de agosto de 2002, quedó ejecutoriada el 16 de noviembre de 2011, según da cuenta la constancia de ejecutoria expedida por la Secretaría de ese Juzgado31; ii) que el plazo de los 18 meses para el pago de la condena se cumplió el 17 de mayo de 2013; iii) que según certificación expedida por el coordinador del Grupo de Pagaduría de la Registraduría Nacional del Estado Civil32 la entidad pagó todos los emolumentos ordenados en el fallo judicial y el último pago se realizó el 18 de mayo de 2012; iii) que lo primero que ocurrió fue el pago de la condena; y, iv) que la demanda se presentó el 16 de octubre de 201333, esto es, dentro de los dos años que otorga el literal l) del numeral 2° del artículo 164 del CPCA para presentarla de forma oportuna. 4.

Legitimación en la causa Como quiera que se trata de un presupuesto procesal, corresponde hacer la verificación de la legitimación en la causa de las partes que integran la litis34. 31 Página 370 del archivo “ED_01EXPEDIENTECUADERNO(.pdf) NroActua 2.pd”, índice 2, Samai. 32 Página 94, archivo “ED_01EXPEDIENTECUADERNO(.pdf) NroActua 2.pd”, índice 2, Samai. 33 Fl. 192 a 200, C. 1. 34 Frente al tema, esta Corporación ha manifestado lo siguiente: “la legitimación en la causa corresponde a un presupuesto procesal de la acción (y no de la pretensión) y, por lo tanto, debe analizarse de oficio y de manera previa a la decisión de fondo de la litis.

En consecuencia, la ausencia de legitimación material en la causa tanto activa como pasiva impide adentrarse en el 13 Radicado: 130012333000201300635 01 (69864) Demandante: Registraduría Nacional del Estado Civil 4.1. La Registraduría Nacional del Estado Civil se encuentra legitimada en la causa por activa y está debidamente representada por el Registrador Nacional del Estado Civil, pues fue la entidad condenada por esta jurisdicción mediante sentencia del 29 de noviembre de 2010, confirmada a través de providencia del 28 de octubre de 201135. 4.2.

Fernando José Mendoza Mendoza y Oswaldo David Tirado Vivero están legitimados en la causa por pasiva, pues presuntamente, en su calidad de delegados de la Registraduría Nacional del Estado Civil, Delegación de Bolívar, para la época de los hechos, con su conducta dolosa o gravemente culposa dieron lugar a la condena impuesta en contra de la entidad.

De hecho, sus calidades de funcionarios están acreditadas con las certificaciones expedidas por el coordinador del Grupo de Registro y Control de la Gerencia de Talento Humano de la Registraduría Nacional del Estado Civil en las que consta el cargo y tiempo que cada uno de los demandados desempeñó en esa institución36. 5. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si le asiste responsabilidad a Fernando José Mendoza Mendoza y Oswaldo David Tirado Vivero, a título de dolo o culpa grave, por la condena impuesta en contra de la Registraduría Nacional del Estado Civil mediante sentencia proferida el 29 de noviembre de 2010 por el Juzgado Doce Administrativo de Cartagena, confirmada mediante providencia del 28 de octubre de 2011 por el Tribunal Administrativo de Bolívar. fondo del caso”.

Consejo de Estado, Sentencia del 28 de abril de 2021. Rad.: 48436. En igual sentido, ver sentencia del Consejo de Estado del 8 de octubre de 2020, Rad.: 1760-18. Sentencia del 25 de julio de 2019, Rad.: 54527 y auto del 10 de septiembre de 2020, Rad.: 0736-18. 35 Páginas 312 a 334 del archivo “ED_01EXPEDIENTECUADERNO(.pdf) NroActua 2.pd”, índice 2, Samai y páginas 337 a 361 del archivo “ED_01EXPEDIENTECUADERNO(.pdf) NroActua 2.pd”, índice 2, Samai. 36 Páginas 308 a 310, archivo “ED_01EXPEDIENTECUADERNO(.pdf) NroActua 2.pd”, índice 2, Samai. 14 Radicado: 130012333000201300635 01 (69864) Demandante: Registraduría Nacional del Estado Civil 6.

Solución al problema jurídico Antes de resolver el problema jurídico es menester hacer unas consideraciones sobre el régimen jurídico aplicable al presente caso. 7. Régimen jurídico aplicable al caso Como una manifestación del principio de la responsabilidad estatal, el inciso segundo del artículo 90 de la CN señala que “en el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquel deberá repetir contra éste”.

Por su parte, el legislador expidió la Ley 678 de 2001, “por medio de la cual se reglamenta la determinación de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través del ejercicio de la acción de repetición o de llamamiento en garantía con fines de repetición”. Esta ley definió la repetición como una acción civil de carácter patrimonial que debe ejercerse en contra del servidor o ex servidor público, así como también respecto de los particulares que ejercen función pública, cuando como consecuencia de su conducta dolosa o gravemente culposa hayan dado lugar al pago de una condena contenida en una sentencia, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto.

La mencionada disposición normativa reglamentó aspectos sustanciales de la acción de repetición y del llamamiento en garantía con fines de repetición, fijando generalidades como el objeto, noción, finalidades y deber de ejercicio, al igual que las definiciones de dolo y culpa grave con las que se califica la conducta del agente, al tiempo que consagró unas presunciones legales con incidencia en punto a la carga probatoria dentro del proceso.

Además, respecto a los aspectos procesales de la acción, la Ley 678 de 2001 reguló asuntos relativos a la jurisdicción y competencia, legitimación, desistimiento, procedimiento, término de caducidad, oportunidad de la conciliación judicial o extrajudicial, cuantificación de 15 Radicado: 130012333000201300635 01 (69864) Demandante: Registraduría Nacional del Estado Civil la condena y determinación de su ejecución, así como lo atinente al llamamiento en garantía con fines de repetición y las medidas cautelares en el proceso37.

Así las cosas, como en el sub examine los hechos que produjeron la condena en contra de la Registraduría Nacional del Estado Civil ocurrieron en el año 2002, esto es, cuando se expidió la Resolución No. 317 del 2 de agosto de 2002 que posteriormente fue anulada, el régimen vigente aplicable al medio de control de repetición es el previsto en la Ley 678 de 2001, sin que para los efectos pueda tenerse en cuenta la modificación introducida por la Ley 2195 de 202238, toda vez que esta última normativa no estaba vigente al momento de los hechos. 8.

El caso concreto Según copiosa jurisprudencia de esta Corporación39, para la procedencia del medio de control de repetición se deben acreditar los siguientes requisitos: i) la obligación reparatoria a cargo del Estado; ii) que el demandando tenga la calidad de servidor o ex servidor público o particular que ejerza o haya ejercido funciones públicas; iii) el pago de la obligación reparatoria; y iv) que la conducta dolosa y/o gravemente culposa del agente haya determinado el daño antijurídico por el cual se condenó al Estado.

En este sentido, en aras de resolver los cargos invocados en el recurso de apelación, la Sala analizará de forma ordenada cada uno de los elementos para la procedencia del medio de control de repetición, ya que para la configuración de dicho instituto jurídico todos ellos deben estar acreditados. 37 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera.

Sentencias del 31 de agosto de 2006, Rad.: 28448 y 23 de noviembre de 2016, Rad.:46108, entre muchas otras. 38 “Por medio de la cual se adoptan medidas en materia de transparencia, prevención y lucha contra la corrupción y se dictan otras disposiciones”. 39 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 27 de noviembre de 2006, Rad.: 22099; sentencia del 6 de diciembre de 2006, Rad.: 22056; sentencia del 12 de diciembre del 2007, Rad.: 27.006;

Subsección B, sentencia del 29 de mayo del 2014, Rad.: 42.183; Subsección A, sentencia del 10 de diciembre de 2018, Rad.: 60423. 16 Radicado: 130012333000201300635 01 (69864) Demandante: Registraduría Nacional del Estado Civil Lo anterior, más allá de consistir en una metodología sugerida por la Sala, atiende a una lógica en la que, naturalmente, ante la ausencia de uno de estos elementos el análisis del subsiguiente carece de toda utilidad, pues aún ante su existencia, no será posible declarar la procedencia del medio de control de repetición y, por ende, declarar patrimonialmente responsable al agente por los hechos que dieron lugar a la condena al Estado y condenarlo a reembolsar la suma de dinero que éste pagó. 8.1.

La obligación reparatoria a cargo de la entidad demandante El primer presupuesto para la prosperidad de las pretensiones de repetición que formula el Estado es la prueba de la existencia de la obligación de pagar una suma de dinero derivada de una condena judicial impuesta en su contra en sentencia debidamente ejecutoriada, o resultado de un acuerdo conciliatorio de naturaleza judicial o extrajudicial, o de cualquier otra forma de terminación de un conflicto40, tal y como lo prevé el artículo 2°de la Ley 678 de 200141.

En el sub examine se cumple este requisito, pues está acreditado que, a través de sentencia del 29 de noviembre de 201042, proferida por el Juzgado Doce Administrativo de Cartagena, la cual fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Bolívar en providencia del 28 de octubre de 201143, se condenó a la Registraduría Nacional del Estado Civil a pagar a Judith del Carmen Leones Ortega todos los emolumentos dejados de percibir desde su desvinculación hasta su efectivo reintegro a esa entidad. 40Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 12 de septiembre de 2016, Rad.:56284. 41 “La acción de repetición es una acción civil de carácter patrimonial que deberá ejercerse en contra del servidor o ex servidor público que como consecuencia de su conducta dolosa o gravemente culposa haya dado reconocimiento indemnizatorio por parte del Estado, proveniente de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto.

La misma acción se ejercitará contra el particular que investido de una función pública haya ocasionado, en forma dolosa o gravemente culposa, la reparación patrimonial”. 42 Páginas 312 a 334 del archivo “ED_01EXPEDIENTECUADERNO(.pdf) NroActua 2.pd”, índice 2, Samai. 43 Páginas 337 a 361 del archivo “ED_01EXPEDIENTECUADERNO(.pdf) NroActua 2.pd”, índice 2, Samai. 17 Radicado: 130012333000201300635 01 (69864) Demandante: Registraduría Nacional del Estado Civil 8.2.

La calidad de servidor o ex servidor público o particular que ejerza o haya ejercido funciones públicas de los demandados El segundo presupuesto para que proceda la acción de repetición es que el demandado, frente a quien se atribuye la acción u omisión determinante de la responsabilidad del Estado, tenga la calidad de servidor o ex servidor público o de particular que ejerza o haya ejercido funciones públicas.

En el caso sub judice, para probar esta calidad la parte demandante aportó los siguientes medios probatorios: 8.2.1. Certificación del 8 de abril de 201344, expedida por el coordinador del Grupo de Registro y Control de la Gerencia de Talento Humano de la Registraduría Nacional del Estado Civil, en la que consta que Oswaldo David Tirado Vivero prestó sus servicios como delegado departamental código 0020-04 entre el 13 de agosto de 1997 y el 29 de abril de 2004. 8.2.2.

Certificación del 8 de abril de 201345, expedida por el coordinador del Grupo de Registro y Control de la Gerencia de Talento Humano de la Registraduría Nacional del Estado Civil, en la que consta que Fernando José Mendoza Mendoza prestó sus servicios como delegado departamental código 0020-04 entre el 19 de marzo de 1999 y el 6 de mayo de 2008.

Según lo expuesto, está demostrado que Oswaldo David Tirado Vivero y Fernando José Mendoza Mendoza tenían la calidad de servidores públicos para el momento en que ocurrieron los hechos por los que fue condenada la entidad demandante, esto es, la expedición de la Resolución No. 317 del 2 de agosto de 2002. 44 Página 308 del archivo “ED_01EXPEDIENTECUADERNO(.pdf) NroActua 2.pd”, índice 2, Samai. 45 Página 310 del archivo “ED_01EXPEDIENTECUADERNO(.pdf) NroActua 2.pd”, índice 2, Samai. 18 Radicado: 130012333000201300635 01 (69864) Demandante: Registraduría Nacional del Estado Civil 8.3.

El pago de la obligación reparatoria Como tercer presupuesto para que proceda la repetición, la entidad pública debe acreditar el pago efectivo de la suma de dinero que le hubiere sido impuesta por una condena judicial o que hubiere asumido en virtud de una conciliación o cualquier otra forma de terminación de conflictos. A efectos de demostrar este requisito, en el caso sub examine la entidad actora aportó las siguientes pruebas: 8.3.1.

Consta que, mediante Resolución No. 005 del 6 de enero de 2012, el delegado departamental de Bolívar de la Registraduría Nacional del Estado Civil “da cumplimiento a una sentencia judicial” y, como consecuencia, ordena el reintegro de Judith del Carmen Leones Ortega al cargo de profesional universitaria código 3020-01 a partir del 12 de enero de 2012.

Asimismo, ordenó la liquidación y pago de los sueldos, prestaciones sociales y demás emolumentos dejados de percibir por ella desde la fecha de la desvinculación hasta su reintegro. De ello da cuenta copia de dicha resolución46. 8.3.2. Se comprobó que a través de la Resolución No. 2404 del 17 de abril de 2012 “por la cual se da cumplimiento a un fallo judicial y se ordena un pago a favor de la señora Judith del Carmen Leones Ortega”, se ordenó el pago de todos los emolumentos en favor de esta, como lo dispuso la sentencia del 29 de noviembre de 2010 del Juzgado Doce Administrativo de Cartagena.

Así conta en la copia de dicha resolución47. 8.3.3. Se probó que el 18 de mayo de 2012, la Registraduría Nacional del Estado Civil hizo el último pago en cumplimiento de la sentencia de nulidad y restablecimiento del derecho del 29 de noviembre de 2010, a favor de Judith del Carmen Leones Ortega, para una suma total de $452’389.440.

De ello da cuenta 46 Páginas 55 a 59 del archivo “ED_01EXPEDIENTECUADERNO(.pdf) NroActua 2.pd”, índice 2, Samai. 47 Páginas 60 a 69 del archivo “ED_01EXPEDIENTECUADERNO(.pdf) NroActua 2.pd”, índice 2, Samai. 19 Radicado: 130012333000201300635 01 (69864) Demandante: Registraduría Nacional del Estado Civil la certificación del 23 de mayo de 2012, expedida por el coordinador del Grupo de Pagaduría de la Registraduría Nacional del Estado Civil48.

De conformidad con lo anterior y con base en la prueba obrante en el expediente, se concluye que está acreditado el pago de la condena impuesta a la Registraduría Nacional del Estado Civil mediante sentencia del 29 de noviembre de 2010 proferida por el Juzgado Doce Administrativo de Cartagena, esto es, la suma de $452’389.440, toda vez que la certificación del 23 de mayo de 2012 fue expedida y suscrita por el coordinador del Grupo de Pagaduría de la Registraduría Nacional del Estado Civil y en ella se discriminaron los pagos que esa entidad realizó en cumplimiento de la Resolución No. 2404 del 17 de abril de 2012, con indicación del objeto y valor de cada uno. 8.4.

La conducta dolosa o gravemente culposa del agente en la producción del daño reparado por el Estado Como cuarto y último presupuesto de la acción de repetición, la entidad demandante debe probar que, conforme a las normas vigentes para la época de los hechos49, la conducta del agente o ex agente del Estado o del particular investido de funciones públicas, determinante de la obligación reparatoria a cargo de la Administración, fue dolosa o gravemente culposa.

Al respecto, debe resaltarse que para que pueda predicarse la responsabilidad del agente no basta con encontrar establecida la conducta dolosa o gravemente culposa del servidor público o del particular que ejerza funciones públicas; es necesario que exista una relación de causalidad entre el daño sufrido (sentencia condenatoria, acuerdo conciliatorio o cualquier otra forma de terminación de un conflicto) y la acción u omisión que dio lugar a dicha decisión50. 48 Página 94 del archivo “ED_01EXPEDIENTECUADERNO(.pdf) NroActua 2.pd”, índice 2, Samai. 49 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 12 de septiembre de 2016, Rad.: 56284. 50 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 30 de agosto de 2018, Rad.:55661. 20 Radicado: 130012333000201300635 01 (69864) Demandante: Registraduría Nacional del Estado Civil Como lo ha sostenido esta Corporación51, para el estudio del dolo o la culpa grave se debe acudir a las normas vigentes para la época de los hechos que originaron la condena.

En el caso en particular, aquella resulta ser la Ley 678 de 2001, en virtud de la cual hay lugar a predicar las presunciones previstas en la ley ibídem. Al efecto, el artículo 5° de la Ley 678 de 2001, prevé que la conducta es dolosa cuando el agente del Estado quiere la realización de un hecho ajeno a las finalidades del servicio del Estado.

Asimismo, dispone que se presume que existe dolo del agente público por las siguientes causas: 1. Obrar con desviación de poder; 2. Haber expedido el acto administrativo con vicios en su motivación por inexistencia del supuesto de hecho de la decisión adoptada o de la norma que le sirve de fundamento; 3. Haber expedido el acto administrativo con falsa motivación por desviación de la realidad u ocultamiento de los hechos que sirven de sustento a la decisión de la administración; 4.

Haber sido penal o disciplinariamente responsable a título de dolo por los mismos daños que sirvieron de fundamento para la responsabilidad patrimonial del Estado; y 5. Haber expedido la resolución, el auto o sentencia manifiestamente contrario a derecho en un proceso judicial. A su turno, el artículo 6° de la misma norma, dispone que la conducta del agente del Estado es gravemente culposa cuando el daño es consecuencia de una infracción directa a la Constitución o a la ley o de una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones.

Esta norma señala que se presume que la conducta es gravemente culposa por las siguientes causas: 1. Violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho; 2. Carencia o abuso de competencia para proferir de decisión anulada, determinada por error inexcusable; 3. Omisión de las formas sustanciales o de la esencia para la validez de los actos administrativos determinada por error inexcusable y; 4.

Violar el debido proceso en lo referente a detenciones arbitrarias y dilación en los términos procesales con detención física o corporal. 51 Cfr. Sentencias del 30 de agosto de 2007. Rad.: 29.223; del 26 de febrero de 2009. Rad.: 30329; del 22 de julio de 2009. Rad.: 25659. 21 Radicado: 130012333000201300635 01 (69864) Demandante: Registraduría Nacional del Estado Civil Pese a lo anterior, es menester recordar que en sentencia C-374 de 2002 la Corte Constitucional señaló que la parte demandada puede desvirtuar este tipo de presunciones de hecho mediante prueba en contrario.

Posición que posteriormente fue reiterada por el Consejo de Estado52 mediante sentencia del 6 de julio de 2017, en la que indicó que las presunciones que contempló la Ley 678 de 2001 son legales, esto es, que admiten prueba en contrario, con lo cual se garantiza el ejercicio del derecho de defensa. Bajo esta óptica, se establecerá cuáles son los hechos probados, para posteriormente analizar si dentro del sub examine se encuentra acreditado el actuar doloso o gravemente culposo de Fernando José Mendoza Mendoza y Oswaldo David Tirado Vivero: 8.4.1.

Está probado que mediante Resolución No. 317 del 2 de agosto de 2002 los delegados del registrador nacional del estado civil, de la Circunscripción de Bolívar, Fernando José Mendoza Mendoza y Oswaldo David Tirado Vivero terminaron el nombramiento en provisionalidad de Judith del Carmen Leones Ortega en el cargo de profesional universitaria código 3020-01, como consta en la copia de dicha Resolución53, de la cual se destaca lo siguiente: 52 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 6 de julio de 2017, Rad.: 45203; y Subsección A, sentencia del 7 de agosto de 2017, Rad.: 42777: “Los hechos en que se apoya una presunción legal que se invoca en una demanda de repetición se deben probar y, por tanto, opera a favor de quien la propuso, relevándola de la demostración del hecho inferido en la disposición que la contempla, a menos que la otra parte desvirtúe la conclusión que se presume.

La exención de la prueba mediante la aplicación de una presunción es solo en parte, porque siempre el que la invoca está obligado a demostrar el hecho en que la misma se funda o del cual la ley deduce la consecuencia. De ahí que el profesor Rocha afirmara que la dispensa de la carga de la prueba para el favorecido con una presunción es, pues, apenas parcial y respecto del hecho deducido, que es, el que indudablemente interesa demostrar.

Pero no resulta favorecido sino probando otros hechos, aquellos que siendo ciertos, hacen creíble el segundo hecho. La presunción legal se funda en la más alta probabilidad de certeza, pero no excluye la posibilidad de error en el razonamiento del hecho cierto del cual se parte para obtener una deducción y tampoco sobre la base conocida cuando la misma termina resultando falsa o inexacta.

Por lo anterior, se otorga a la parte contra quien se hace valer una presunción legal la posibilidad de probar la inexistencia del hecho que legalmente se supone, aun cuando fueren ciertos los antecedentes o circunstancias con fundamento en los cuales lo infiere la ley. En definitiva, quien desee beneficiarse de una presunción contenida en la Ley 678 de 2001, debe invocarla en la demanda de repetición y demostrar el hecho conocido, pero cabe la posibilidad de que la parte contra quien se aduce pueda desvirtuarla”. 53 Página 49 del archivo “ED_01EXPEDIENTECUADERNO(.pdf) NroActua 2.pd”, índice 2, Samai. 22 Radicado: 130012333000201300635 01 (69864) Demandante: Registraduría Nacional del Estado Civil “(…) Los suscritos delegados del registrador nacional del estado civil por la Circunscripción de Bolívar, en uso de sus atribuciones legales, RESUELVEN ARTÍCULO PRIMERO: a partir del 2 de agosto del año 2002, dar por terminada la provisionalidad de la señora Judith del Carmen Leones Ortega, en el cargo de profesional universitaria código 3020-01 de la Delegación Departamental de Bolívar.

(…)” 8.4.2. Se demostró que el 2 de agosto de 2002, los delegados de la Registraduría Nacional del Estado Civil, Circunscripción de Bolívar, Fernando José Mendoza Mendoza y Oswaldo David Tirado Vivero le comunicaron a Judith del Carmen Leones Ortega la decisión tomada mediante la Resolución No. 317 del 2 de agosto de 2002. De ello da cuenta copia de la comunicación de la misma fecha54. 8.4.3.

Se comprobó que el 29 de noviembre de 2010, el Juzgado Doce Administrativo de Cartagena dictó sentencia de primera instancia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que Judith del Carmen Leones Ortega promovió contra la Resolución No. 317 del 2 de agosto de 2002. Como consecuencia, ese Juzgado declaró la nulidad del acto administrativo demandado y ordenó el reintegro de la demandante al cargo que ocupaba o a uno de mayor jerarquía, así como el pago de los salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos dejados de percibir desde su desvinculación hasta su reintegro.

De ello da cuenta copia de dicha providencia55. De la misma se destaca lo siguiente: “(…) En el caso que nos ocupa, la administración - Registraduría Nacional del Estado Civil – con relación a la facultad de remover a un empleado en provisionalidad que ocupa un cargo de carrera administrativa que, podría pensarse, es un acto discrecional, lo convirtió en un acto reglado, ello en cuanto a través de la Circular No. 055 de 2001 y la Resolución No. 0262 de 2001 condicionó el retiro de los empleados nombrados en provisionalidad en cargos de carrera a una de dos condiciones: (i) ser desplazado por quien supere las etapas del concurso de méritos y (ii) a un bajo rendimiento y falta de calidad del servicio prestado por el empleado, ello sin prescindir de otras causales que establezca la Constitución Política o la ley.

(…) El acto de retiro debe obedecer entonces a las razones o condiciones dispuestas en la Circular No. 055 de 2001 y la Resolución No. 0262 de 2001 u otra dispuesta en la 54 Página 50 del archivo “ED_01EXPEDIENTECUADERNO(.pdf) NroActua 2.pd”, índice 2, Samai. 55 Paginas 312 a 334 del archivo “ED_01EXPEDIENTECUADERNO(.pdf) NroActua 2.pd”, índice 2, Samai. 23 Radicado: 130012333000201300635 01 (69864) Demandante: Registraduría Nacional del Estado Civil ley y como tal debió ser un acto motivado, es decir, la administración debió exponer en tal acto administrativo las razones de hecho y de derecho por las cuales retiraba a la ahora demandante del cargo que ocupaba en provisionalidad.

En este orden de ideas, el silencio de la administración con relación a las razones de hecho y de derecho de retiro de la accionante vulneró el derecho al debido proceso, pues la administración al no soportar tal decisión en pruebas tales como los documentos que dieran cuenta del incumplimiento de los objetivos concertados u otros aspectos fácticos que dieran lugar a tal decisión, así como su omisión de expresarlos impidió a la ahora demandante controvertir tal acto administrativo.

Como en el caso de análisis el acto administrativo que retiró a la demandante careció de motivación, debiendo motivarlo de acuerdo con la Circular No. 055 de 2001 y la Resolución No. 0262 de 2001, ‘la no expresión de los motivos constituye un defecto de forma que lo hace anulable por expedición en forma irregular’” 8.4.4. Consta que, mediante providencia del 28 de octubre de 2011, el Tribunal Administrativo de Bolívar confirmó la sentencia del 29 de noviembre de 2010.

De ello da cuenta copia de esta allegada al expediente56. De la misma se destaca lo siguiente: “(…) Para la Sala el hecho de que en la Circular No. 055 del 30 de agosto de 2001 proferida por el gerente de talento humano de la Registraduría Nacional del Estado Civil se consignó que los delegados departamentales y los registradores distritales debían realizar de manera permanente un seguimiento, concertar objetivos, determinar los resultados alcanzados y establecer de manera periódica si el funcionario nombrado en provisionalidad estaba cumpliendo o no con sus funciones, en aras de cumplir con los objetivos de la Registraduría Nacional del Estado Civil, obligaba a dicha entidad a consignar en el acto de terminación del nombramiento en provisionalidad las razones por las cuales se daba por finalizada dicha relación laboral.

Así las cosas, en la Resolución No. 317 del 2 de agosto de 2002, mediante la cual se dio por terminada la relación laboral de la señora Judith del Carmen Leones Ortega, se debieron consignar las razones por las cuales la demandante fue desvinculada, las cuales debían basarse en el seguimiento y evaluación que debía realizarse periódicamente a la demandante, el cual no obra en el expediente.

(…) Si bien la Sala es del criterio de que los nombrados en provisionalidad no se asemejan a los nombrados en carrera administrativa y que por tanto no gozan de ningún fuero de estabilidad, estando la administración amparada de la potestad discrecional de acuerdo a la norma vigente para proferir el acto de desvinculación sin motivación alguna, en el sub lite no resulta aplicable tal disposición, puesto que no puede desconocerse que fue la misma entidad la que estableció un procedimiento interno de seguimiento y control de resultados a la labor de los 56 Páginas 337 a 361 del archivo “ED_01EXPEDIENTECUADERNO(.pdf) NroActua 2.pd”, índice 2, Samai. 24 Radicado: 130012333000201300635 01 (69864) Demandante: Registraduría Nacional del Estado Civil nombrados en provisionalidad que justificara la terminación de la relación laboral, procedimiento que en el presente caso no fue observado por la entidad y que, en cuanto favorece a la demandante, debe ser tenido en cuenta por esta judicatura.

Consecuente con lo anterior, se concluye que la Registraduría Nacional del Estado Civil desconoció el criterio señalado en la Circular No. 055 del 30 de agosto de 2001 proferida por la misma entidad, a través de la cual obligaba a realizar un seguimiento y evaluación de resultados, a fin de justificar la terminación de la relación laboral de los empleados en provisionalidad” Determinados los hechos que se acreditaron en el proceso, debe recordarse que la responsabilidad personal del agente por la expedición de un acto administrativo que posteriormente es declarado nulo sólo puede predicarse en la medida en que se establezca su actuación dolosa o gravemente culposa, la cual implica que el funcionario conocía la ilegalidad de su actuación y aun así decidió expedir el acto o lo hizo con una inexcusable ignorancia de la ley, como ya lo ha señalado la Sección Tercera de esta Corporación: “[…] El acto administrativo es una decisión de una autoridad estatal con capacidad de modificar su entorno, obligatoria, en cuanto es ejecutiva y ejecutoria, es decir que se trata de una manifestación de voluntad unilateral de la Administración que crea, modifica o extingue una situación jurídica general o particular, la acreditación de la conducta dolosa o gravemente culposa del agente que obra a nombre de la Administración y expide el acto administrativo, implica que: -O bien hubo mala fe en la toma de la decisión, porque el funcionario conocía su ilegalidad y el daño que de ella se derivaría para un administrado, y no obstante expidió el acto administrativo, a sabiendas de esa ilegalidad, buscando obtener con él una finalidad ajena a la legalmente establecida para el ejercicio de esa competencia que le fue conferida; - O bien, actuó observando una inexcusable ignorancia de la ley, teniendo en cuenta sus condiciones personales, profesionales y laborales […]”57 Ahora bien, descendiendo al caso concreto, la apelante señaló que se configuró la presunción establecida en el artículo 6 de la Ley 678 de 2001, toda vez que en la Resolución No. 317 del 2 de agosto de 2002 los demandados no realizaron motivación alguna para retirar del servicio a Judith del Carmen Leones Ortega.

Cabe precisar que, aunque así lo señaló la apelante, el artículo 6 de la Ley 678 de 2001 no establece una presunción de culpa grave del funcionario que expida un acto 57 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 27 de noviembre de 2006, Rad.: 30113. 25 Radicado: 130012333000201300635 01 (69864) Demandante: Registraduría Nacional del Estado Civil administrativo carente de motivación, pues dicha norma -en su texto vigente para la época de expedición el acto-58 lo que señalaba era que la conducta del agente del Estado resultaba gravemente culposa cuando cometía una infracción directa a la Constitución o a la ley o una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones y, que dicha culpa se presumía por: i) violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho; ii) carencia o abuso de competencia para proferir la decisión anulada, determinada por error inexcusable; iii) omisión de las formas sustanciales o de la esencia para la validez de los actos administrativos determinada por error inexcusable y; iv) violar manifiesta e inexcusablemente el debido proceso en lo referente a detenciones arbitrarias y dilación en los términos procesales con detención física o corporal.

De modo que pasa la Sala a verificar si los demandados incurrieron en conducta gravemente culposa por infracción directa a la Constitución o a la ley o por una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones, de acuerdo con lo previsto en el artículo 6 de la Ley 678 de 2001. Pues bien, se observa que la Ley 443 de 199859, vigente para la época en que los demandados dieron por terminado el nombramiento en provisionalidad de Judith del Carmen Leones Ortega, preveía que este tipo de nombramientos eran transitorios mientras se surtía el trámite para proveer el empleo mediante el sistema de méritos y, en caso de cubrir una vacancia definitiva tenían una duración máxima de 4 meses, a menos que la Comisión Nacional del Servicio Civil autorizara su prórroga.

En caso de una vacancia temporal, la provisionalidad duraría el mismo tiempo que la situación administrativa del empleado de carrera que se ausentara de su cargo transitoriamente dando lugar a la vacante60. 58 Artículo 6 de la Ley 678 de 2001, en su texto original, antes de la modificación del artículo 40 de la Ley 2195 de 2022. 59 “por la cual se expiden normas sobre carrera administrativa y se dictan otras disposiciones”. 60 “Artículo 8.

Procedencia del encargo y de los nombramientos provisionales. En caso de vacancia definitiva, el encargo o el nombramiento provisional sólo procederán cuando se haya convocado a concurso para la provisión del empleo. (…). Los nombramientos tendrán carácter provisional, cuando se trate de proveer transitoriamente empleos de carrera con personal no seleccionado mediante el sistema de mérito”.

“Artículo 9. Provisión de los empleos por vacancia temporal. Los empleos de carrera, cuyos titulares se encuentren en situaciones administrativas que impliquen separación temporal de los mismos, sólo podrán ser provistos en forma provisional por el tiempo 26 Radicado: 130012333000201300635 01 (69864) Demandante: Registraduría Nacional del Estado Civil A su turno, el Decreto 1572 de 199861 dispuso que los nombramientos en provisionalidad podían ser terminados en cualquier momento por el nominador, mediante resolución, pero no señaló que esta debía ser motivada62.

Al respecto, sobre el alcance de dicha norma, la jurisprudencia del Consejo de Estado señalaba lo siguiente: “(…) En relación con los nombramientos en provisionalidad el Decreto 1572 de 1998 en su artículo 7º. dispone: ‘(…) El término de duración del encargo, de la provisionalidad o el de su prórroga, si la hubiere, deberá consignarse en el acto administrativo correspondiente, al vencimiento del cual el empleado de carrera que haya sido encargado cesará automáticamente en el ejercicio de las funciones de éste y regresará al empleo del cual es titular.

El empleado con vinculación de carácter provisional deberá ser retirado del servicio mediante declaratoria de insubsistencia de su nombramiento, a través de acto administrativo expedido por el nominador. No obstante, lo anterior, en cualquier momento antes de cumplirse el término del encargo, de la provisionalidad o de su prórroga, el nominador, por resolución, podrá darlos por terminados’.

En punto a la provisionalidad, reitera la Sala, que ésta no genera fuero de estabilidad alguno, de tal manera que le es dable al nominador dar por terminada la relación laboral, incluso antes del vencimiento del período de la misma”63 que duren aquellas situaciones, cuando no fuere posible proveerlos mediante encargo con empleados de carrera”.

“Artículo 10. Duración del encargo y de los nombramientos provisionales. El término de duración del encargo y del nombramiento provisional, cuando se trate de vacancia definitiva no podrá exceder de cuatro (4) meses, cuando la vacancia sea resultado del ascenso con período de prueba, de un empleado de carrera, el encargo o el nombramiento provisional tendrán la duración de dicho período más el tiempo necesario para determinar la superación del mismo.

De estas situaciones se informará a las respectivas Comisiones del Servicio Civil. Cuando por circunstancia debidamente justificada ante la Comisión del Servicio Civil, una vez convocados los concursos, éstos no puedan culminarse, el término de duración de los encargos o de los nombramientos provisionales podrá prorrogarse previa autorización de la Comisión del Servicio Civil, hasta cuando se supere la circunstancia que dio lugar a la prórroga.

La Comisión del Servicio Civil podrá autorizar encargos o nombramientos provisionales o su prórroga sin la apertura de concursos por el tiempo que sea necesario, previa la justificación correspondiente en los casos que por autoridad competente se ordene la creación, reestructuración orgánica, fusión, transformación o liquidación de una entidad.” 61 “Por el cual se reglamenta la Ley 443 de 1998”. 62 “Artículo 7.

El término de duración del encargo, de la provisionalidad o el de su prórroga, si la hubiere, deberá consignarse en el acto administrativo correspondiente, al vencimiento del cual el empleado de carrera que haya sido encargado cesará automáticamente en el ejercicio de las funciones de éste y regresará al empleo del cual es titular. El empleado con vinculación de carácter provisional deberá ser retirado del servicio mediante declaratoria de insubsistencia de su nombramiento, a través de acto administrativo expedido por el nominador.

No obstante, lo anterior, en cualquier momento antes de cumplir el término del encargo, de la provisionalidad o de su prórroga, el nominador, por resolución, podrá darlos por terminados”. 63 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 11 de junio 2009, exp.080012331000200401324 01 (0012). 27 Radicado: 130012333000201300635 01 (69864) Demandante: Registraduría Nacional del Estado Civil Posteriormente, sobre los efectos de los nombramientos en provisionalidad en cuanto a la estabilidad del empleo, esta Corporación en sentencia del 13 de marzo de 2003, señaló: “(…) Es claro que el empleado nombrado en provisionalidad ostenta una ‘posición diferente’ al vinculado y escalafonado en la carrera judicial, como también a la del designado por la vía del libre nombramiento y remoción. En efecto, el primero no puede asimilarse en sus derechos al de carrera (estabilidad), por cuanto no ha accedido al cargo mediante el respectivo concurso de méritos; tampoco puede equipararse al de libre nombramiento, por cuanto el cargo que ejerce provisionalmente es de carrera.

(…) Además, el nombrado en provisionalidad en un empleo de carrera judicial, lo es en forma ‘discrecional’ por el nominador por cuanto no requiere de procedimiento, ni motivación dicho acto; de igual manera, su desvinculación puede seguir igual procedimiento. Así, tienen similitud el nombramiento y la insubsistencia del empleado de libre nombramiento y remoción con el nombrado provisionalmente.

(…) De conformidad con lo anterior, esta Sala de Sección, en cuanto al punto del nombramiento en provisionalidad judicial, unifica su criterio acogiendo la tesis que de que al empleado nombrado en provisionalidad no le asiste fuero alguno de estabilidad, pudiéndose, en consecuencia, proceder a su retiro sin que sea menester motivación alguna.

(…) La provisionalidad es una forma de proveer los cargos para no interrumpir la prestación del servicio público -de la justicia en el caso de autos-, pero tal modalidad no ha sido consagrada legalmente como generadora de fuero de estabilidad para el funcionario que lo desempeñe. Por lo tanto, la autoridad nominadora, mientras no exista lista de elegibles vigente y aplicable, puede ejercer la facultad discrecional en aras del buen servicio público.

Entonces, si quien ejerce un cargo en provisionalidad no ofrece suficiente garantía de prestación de buen servicio, bien puede ser removido del mismo cuando la autoridad nominadora lo estime conveniente y, si aún no puede proveerse el cargo por la vía del concurso, nuevamente se podrá designar la persona para que lo ejerza mediante nombramiento en provisionalidad.

Y, dado que esta clase de personal no está escalafonado en la carrera y no cuenta con estabilidad, no puede exigirse que el acto de remoción tenga las mismas exigencias, requisitos, procedimientos y recursos que la ley consagra como protección del personal de carrera. De manera que, cuando se remueve a esta clase de personal, sin los requisitos que la ley establece para el personal de carrera, no puede alegarse la violación del debido proceso ya que dichas normas no le son aplicables.

(…) No es posible considerar que el acto de su remoción del empleo adolezca de indebida motivación, ni que esté incurso en la causal de violación del debido 28 Radicado: 130012333000201300635 01 (69864) Demandante: Registraduría Nacional del Estado Civil proceso porque, como ya se dijo, la normatividad que consagra unas circunstancias de retiro, procedimiento y recursos es para el personal de carrera”64 Incluso, en sentencia del 23 de septiembre de 2010, esta Corporación reiteraba que, en efecto, la Ley 443 de 1998 no exigía que el acto administrativo de retiro del servicio de un empleado provisional fuera motivado.

Así lo dispuso en aquella ocasión: “(…) el retiro del servicio para los empleados provisionales, a la luz de la Ley 443 de 1998, podía disponerse mediante acto de insubsistencia que, formalmente, por tratarse del ejercicio legítimo de una facultad discrecional del nominador, no requería ser motivado, esto es, no debía expresar las causas del retiro.

“(…) Se ha reiterado la línea jurisprudencial de la Sala, señalando que, respecto a los empleados que ocupan en provisionalidad cargos de carrera, no es posible predicar fuero de estabilidad alguno similar al que les asiste a los empleados escalafonados, de tal manera que el nominador puede disponer su retiro mediante acto administrativo que no requiere ser motivado, y el cual se presume expedido por razones del servicio público.

El ejercicio de dicha facultad discrecional no puede estar condicionado a la celebración de un concurso de méritos para proveer los cargos de carrera administrativa, so pena de desnaturalizar la esencia de la misma, en la medida en que se exige el cumplimiento de una condición no prevista por el propio legislador. La anterior posición jurídica se ha mantenido durante la vigencia de la ley 443 de 199865.

No obstante, en dicha providencia, la Sección Segunda de esta Corporación aclaró, que, tratándose de empleados provisionales nombrados en vigencia de la Ley 443 de 1998, pero que fueran desvinculados en vigencia de la Ley 909 de 2004, el acto de terminación de su nombramiento debía ser motivado, pues la discrecionalidad del nominador quedaba supeditada únicamente respecto de los cargos de libre nombramiento y remoción: “(…) La motivación del acto de retiro del servicio de empleados nombrados en provisionalidad, aún respecto de aquellos cuyo nombramiento se haya producido en vigencia de la Ley 443 de 1998, y su desvinculación ocurra luego de entrada en vigencia de la Ley 909 de 2004, se justifica en atención a que, de acuerdo con el parágrafo 2º del artículo 41 de la citada Ley 909 de 2004 (que prevé las causales de retiro del servicio de quienes estén desempeñando empleos de libre nombramiento y remoción y de carrera administrativa), la competencia para el retiro de los empleos 64 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 13 de marzo de 2003, exp. 7600123310001998183401 (4972-01) 65 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 23 de septiembre de 2010, exp. 25000-23-25-000-2005-01341-02(0883-08). 29 Radicado: 130012333000201300635 01 (69864) Demandante: Registraduría Nacional del Estado Civil de carrera (que pueden haber sido provistos a través de nombramientos en provisionalidad), es reglada, esto es, dicho retiro es procedente sólo y de conformidad con las causales consagradas en la Constitución Política y la ley, y el acto administrativo que así lo disponga debe ser motivado, de tal manera que, la discrecionalidad del nominador sólo se predica respecto del retiro en empleos de libre nombramiento y remoción, la cual se efectuará mediante acto no motivado (inciso segundo parágrafo 2º, art. 41 Ley 909 de 2004).

(…). La motivación del acto de retiro del servicio frente a servidores que estén desempeñando en provisionalidad empleos27 de carrera administrativa, y que de manera expresa exige el legislador, luego de entrada en vigencia la Ley 909 de 2004, obedece a razones de índole constitucional que ya la Corte había precisado, y se traduce en la obligación para la administración de prodigar un trato igual a quienes desempeñan un empleo de carrera, el que funcionalmente considerado determina su propio régimen, que para los efectos de los empleados provisionales hace parte de sus garantías laborales, entre ellas la estabilidad relativa, en la medida en que su retiro del servicio se produce bajo una competencia reglada del nominador, por causales expresamente previstas (art. 41 Ley 909 de 2004, art. 10 Dec. 1227 de 2005), y que justifican la decisión que debe producirse mediante acto motivado”66 En primer lugar, de acuerdo con la normativa vigente y la jurisprudencia sobre el particular, es claro que los demandados podían expedir el acto de desvinculación de Judith del Carmen Leones Ortega -Resolución No. 317 del 2 de agosto de 2002- sin motivación alguna, pues la ley vigente para la época -Ley 443 de 1998- no exigía tal condición ni su decreto reglamentario y así también lo interpretaba la jurisprudencia del Consejo de Estado para la época de los hechos.

En segundo lugar, de acuerdo con lo anterior y las pruebas allegadas al proceso, no se demostró que los demandados incurrieron en conducta gravemente culposa por infracción directa a la Constitución o a la ley o por una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones, de acuerdo con lo previsto en el artículo 6 de la Ley 678 de 2001, en su texto vigente al momento de la expedición de la Resolución No. 317 del 2 de agosto de 2002, pues la demandante no probó qué norma superior o de la ley fue infringida o cuál fue la omisión o extralimitación de los ex funcionarios cuando expidieron dicha Resolución. Dado que la apelante considera que los funcionarios incurrieron en conducta 66 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 23 de septiembre de 2010, exp. 25000-23-25-000-2005-01341-02(0883-08), CP: Gerardo Arenas Monsalve. 30 Radicado: 130012333000201300635 01 (69864) Demandante: Registraduría Nacional del Estado Civil reprochable a título de culpa grave por no motivar el acto, advierte la Sala que la demandante debió probar que existía una norma que así lo exigía y que los hoy demandados infringieron; sin embargo, se insiste, ello no se probó. La actuación de los demandados de desvincular a la empleada provisional sin motivar el acto estaba amparada por la Ley 443 de 1998, vigente para la época de los hechos que, como lo indicaba la jurisprudencia de la época, autorizaba a los nominadores a dar por terminados los nombramientos provisionales sin motivación alguna, pues se presumía que la decisión estaba sustentada en los fines del servicio, dado que, solo a partir de la vigencia de la Ley 909 de 2004, es que se hizo exigible la motivación de los actos por los cuales se retirara del servicio a los empleados provisionales, pero este no fue el caso de Judith del Carmen Leones Ortega, quien fue nombrada y desvinculada en vigencia de la Ley 443 de 1998.

En adición, no se probó que los demandados al expedir la Resolución No. 317 del 2 de agosto de 2002 infringieron la Circular No. 055 de 2001 y la Resolución No. 0262 de 2001 expedidas por la Registraduría Nacional del Estado Civil pues, se insiste, estaban amparados en normas superiores contenidas en la Ley 443 de 1998, la cual había sido interpretada por la jurisprudencia de esta Corporación, en el mismo sentido en que los accionados expidieron el referido acto administrativo.

Además, en cuanto a la Resolución No. 0262 de 2001, esta ni siquiera fue aportada al proceso y se desconoce cuál era el protocolo que, al parecer, establecía para el retiro de los empleados nombrados en provisionalidad en cargos de carrera administrativa, por tanto, no es posible analizar qué parámetros habrían sido soslayados por los hoy demandados que estuvieran consignados en dicho acto administrativo y, si este se encontraba vigente para el momento en que se expidió la Resolución No. 317 del 2 de agosto de 2002 o qué alcance tenía frente a las normas de carácter nacional vigentes para la época.

Frente a la Circular No. 055 de 2001, esta tampoco fue aportada al proceso y se desconoce si estaba vigente al momento de la expedición de la Resolución No. 317 del 2 de agosto de 2002 o si había tenido alguna modificación. Además, dicha 31 Radicado: 130012333000201300635 01 (69864) Demandante: Registraduría Nacional del Estado Civil Circular, según se anota en la sentencia del 28 de octubre de 2011 del Tribunal Administrativo de Bolívar, ordenaba hacer un seguimiento al rendimiento del empleado y hacer la respectiva anotación en la hoja de vida, mas no que dichas razones u otras debían consignarse en el acto que diera por terminado el nombramiento en provisionalidad.

En todo caso, para la época de los hechos se encontraba vigente la Ley 443 de 1998 que no exigía la motivación de los actos administrativos que daban por terminados los nombramientos en provisionalidad. Con todo, la Sala precisa que no se están desconociendo los efectos de cosa juzgada de la sentencia que impuso la condena a la Registraduría Nacional del Estado Civil en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho presentado en su contra, pues el objeto de dicha acción es la determinación de la responsabilidad del Estado como consecuencia del daño causado con un acto administrativo, juicio en el que se busca determinar la oposición del acto a la ley, el cual puede provenir de la conducta antijurídica o no del agente que lo expide, mientras que en la acción de repetición la antijuridicidad de la conducta del agente en tanto dolosa o gravemente culposa es el elemento fundamental de la responsabilidad de ese agente o ex agente del Estado en contra del cual se dirige la acción67, elemento huérfano de prueba en estas diligencias.

Además, la cosa juzgada exige identidad entre las partes, aspecto que no se presenta entre el juicio de repetición y el de nulidad y restablecimiento del derecho, toda vez que en el de repetición son partes el servidor público y el Estado, en tanto que en el de nulidad y restablecimiento del derecho lo son el Estado y el supuesto afectado con el acto cuya nulidad se demanda.

En conclusión, la anulación del acto administrativo bajo el presupuesto de falta de cumplimiento de requisitos legales -falta de motivación- no lleva consigo, para casos como el sub examine, la conclusión automática de que se obró con dolo o 67 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia del 30 de julio de 2021, Rad.: 50424. 32 Radicado: 130012333000201300635 01 (69864) Demandante: Registraduría Nacional del Estado Civil culpa grave, toda vez que el hecho objetivo de que se haya declarado la nulidad del acto administrativo suscrito por los demandados no da lugar per se a deducir la responsabilidad de los servidores públicos que lo profirieron.

En suma, para la Sala no se configuró la presunción establecida en el artículo 6 de la Ley 678 de 2001, para calificar la conducta de Fernando José Mendoza Mendoza y Oswaldo David Tirado Vivero como gravemente culposa, pues no se probó que incurrieron en infracción directa a la Constitución o a la ley o en una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones.

Por todo lo anterior, se confirmará la sentencia apelada, dado que, a la luz de lo previsto en la norma antes citada, los demandados no incurrieron en conducta gravemente culposa por no motivar la Resolución No. 317 del 2 de agosto de 2002, como lo señaló la apelante. 9. Costas El artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 establece que, “[…] salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”.

Al punto, el artículo 365 numeral 1 del Código General del Proceso, vigente para el momento en el que se interpuso el recurso de apelación, establece las siguientes reglas para proceder a la condena en costas: “1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.

Además, en los casos especiales previstos en este código. […] 2. La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella. 3. En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda. 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. […] 8.

Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”. 33 Radicado: 130012333000201300635 01 (69864) Demandante: Registraduría Nacional del Estado Civil De acuerdo con lo anterior, y conforme a los términos del artículo 366 del Código General del Proceso, tomando en consideración lo dispuesto por el artículo 365.8 ejusdem, la Sala encuentra que es procedente condenar a la parte demandante a pagar las costas y agencias en derecho, toda vez que fue la parte vencida en el proceso de repetición y aquellas se encuentran acreditadas, pues los demandados comparecieron al proceso mediante apoderados, quienes realizaron actividades de defensa judicial, consistentes en presentar la contestación de la demanda, solicitar pruebas, participar de las audiencias y pronunciarse en segunda instancia sobre el recurso de apelación. La liquidación de las costas la hará de manera concentrada el a quo, en los términos del artículo 366 del Código General del Proceso, tomando en consideración lo dispuesto por el artículo 365.8 ejusdem, es decir, teniendo en cuenta para dicha liquidación las expensas que aparezcan efectivamente probadas en el proceso.

Ahora, en relación con las agencias en derecho68 en segunda instancia, es menester poner de presente que se entienden causadas en razón de la naturaleza, calidad, la cuantía del proceso y la actuación desplegada por la parte vencedora69. A su turno, el Acuerdo 10554 de 201670 proferido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, determina que en los procesos declarativos, en general, en segunda instancia, podrán fijarse entre 1 a 6 SMLMV71. 68 Cfr. Art. 365 y ss.

CGP. 69 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 5 de marzo de 2021. Rad.: 51034 70 “Por el cual se establecen las tarifas de agencias en derecho”. 71 “Artículo 5º. Tarifas. Las tarifas de agencias en derecho son: Procesos declarativos en general. En única instancia. a. Cuando en la demanda se formulen pretensiones de contenido pecuniario, entre el 5% y el 15% de lo pedido. b. En aquellos asuntos que carezcan de cuantía o de pretensiones pecuniarias, entre 1 y 8 S.M.M.L.V. En primera instancia. a. Por la cuantía. Cuando en la demanda se formulen pretensiones de contenido pecuniario: (i) De menor cuantía, entre el 4% y el 10% de lo pedido.

(ii) De mayor cuantía, entre el 3% y el 7.5% de lo pedido. b. Por la naturaleza del asunto. En aquellos asuntos que carezcan de cuantía o de pretensiones pecuniarias, entre 1 y 10 S.M.M.L.V. En segunda instancia. Entre 1 y 6 S.M.M.L.V”. 34 Radicado: 130012333000201300635 01 (69864) Demandante: Registraduría Nacional del Estado Civil En este orden, la Sala condenará a la Registraduría Nacional del Estado Civil al pago de agencias en derecho, las cuales serán liquidadas por Secretaría según los parámetros previstos en la normativa transcrita.

Finalmente, la apelante solicitó que se revoque la condena en costas de primera instancia, toda vez que sus actuaciones fueron ajustadas a derecho. Pues bien, de conformidad con lo previsto en los artículos 361 y 365 del Código General del Proceso, la imposición de costas no depende de que la entidad demandante “haya actuado ajustada a derecho”, sino que obedece a un criterio meramente objetivo, el hecho de ser vencido en juicio y de que “en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”, lo cual ocurrió en este caso, toda vez que la parte demandada tuvo que incurrir en ciertos gastos, pues debió acudir al proceso mediante apoderados judiciales.

Adicionalmente, es menester anotar que de conformidad con lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 366 del CGP, dicha condena solo puede controvertirse mediante los recursos de reposición y apelación contra el auto que apruebe la liquidación de costas, lo cual, en el sub examine aún no ha acaecido. En efecto, el numeral 5 del artículo 366 del CGP prevé que “la liquidación de las expensas y el monto de las agencias en derecho solo podrán controvertirse mediante los recursos de reposición y apelación contra el auto que apruebe la liquidación de costas”.

Asimismo, sobre este punto, en auto de unificación del 31 de mayo de 202272 esta Corporación concluyó que: “el auto que aprueba la liquidación de las costas es 72 Consejo de Estado, Sala Plena, auto de 31 de mayo de 2022, exp. 11001-03-15-000-2021- 11312-00 (IJ). 35 Radicado: 130012333000201300635 01 (69864) Demandante: Registraduría Nacional del Estado Civil una providencia susceptible de ser controvertida mediante los recursos de reposición y apelación, pues así lo consagra expresamente el numeral 5 del artículo 366 del Código General del Proceso”.

Bajo esta óptica, como lo señaló recientemente la Sala73, se considera improcedente el cargo de la apelación propuesto contra la condena en costas de primera instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 20 de septiembre de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, de conformidad con las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: CONDENAR en costas a la parte demandante, las cuales serán liquidadas de manera concentrada por la Secretaría de la Sección Tercera del Consejo de Estado, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia y tomando en consideración lo dispuesto en los artículos 366 y 365.8 del Código General del Proceso.

TERCERO: CONDENAR en agencias en derecho a la parte actora y a favor de los demandados, las cuales serán liquidadas por Secretaría, conforme a lo expuesto en la parte motiva. 73 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 13 de marzo de 2024, exp. 25000233600020170195301 (65993). 36 Radicado: 130012333000201300635 01 (69864) Demandante: Registraduría Nacional del Estado Civil CUARTO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE, CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS WILLIAM BARRERA MUÑOZ Magistrado Magistrado EX8