w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN “A” Consejero Ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá D.C., once (11) de agosto de dos mil veintidós (2022) Radicado: 11001-03-15-000-2022-04001-00 Accionante: BLANCA CECILIA RUIZ QUIROGA Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN E Tema: Acción de tutela contra providencia judicial / demanda ejecutiva / caducidad desconocimiento del precedente Acción de tutela - sentencia de primera instancia La Sala decide la acción de tutela presentada por la señora Blanca Cecilia Ruiz Quiroga contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 333 de 2021 y demás normas concordantes.
I.
ANTECEDENTES La señora Blanca Cecilia Ruiz Quiroga, actuando por conducto de apoderada1, invoca la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y seguridad social, con fundamento en los siguientes: 1 Gloria Tatiana Losada Paredes. ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-04001-00 Accionante: Blanca Cecilia Ruiz Quiroga w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 1.
HECHOS El 13 de marzo de 2018, la señora Ruiz Quiroga instauró demanda ejecutiva singular de mínima cuantía contra la UGPP con el fin de obtener el reconocimiento y pago de los intereses moratorios causados por la sentencia del 28 de abril de 2009 que dispuso el reconocimiento de la pensión gracia en su favor, de conformidad con lo establecido en el artículo 177 del otrora CCA.
Mediante auto del 10 de septiembre de 2019, el Juzgado Doce Administrativo de Bogotá libró mandamiento de pago contra la UGPP por la suma de $ 15.007.687,97 correspondiente a los intereses moratorios adeudados desde la fecha de ejecutoria de la sentencia hasta el pago efectivo de la misma. El 26 de enero de 2021, en la audiencia inicial, se dictó sentencia que ordenó seguir adelante con la ejecución. Apelada la decisión, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, a través de providencia del 11 de febrero de 2022, revocó lo resuelto por el a quo y, en su lugar, declaró probada la excepción de caducidad de la acción ejecutiva y dio por terminado el proceso, al considerar que desde el momento en que el fallo se hizo exigible (13 de noviembre de 2010) y la fecha en que se radicó la demanda ejecutiva (23 de marzo de 2018) transcurrieron más de 5 años. 2.
FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN La accionante manifiesta que aunque es cierto que el término de caducidad de la acción ejecutiva, en este asunto particular, empezó a ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-04001-00 Accionante: Blanca Cecilia Ruiz Quiroga w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 correr 18 meses después de la ejecutoria de la sentencia por haberse tramitado bajo el CCA, esto es, el 13 de noviembre de 2010, no puede desconocerse que, en virtud de lo dispuesto en el Decreto 2196 de 2009, los términos de caducidad y prescripción de las obligaciones a cargo de la entonces CAJANAL EICE se suspendieron desde el 12 de junio de 2009 hasta el 11 de junio de 2013, fecha última a partir de la que se reanudó el cómputo de los 5 años.
Por lo anterior, el plazo máximo para presentar la demanda ejecutiva vencía el 11 de junio de 2018, por lo que al haberla radicado el 13 de marzo de esa anualidad, debe entenderse interpuesta en término. Dicha tesis fue sostenida por la Sección Segunda del Consejo de Estado a través de providencias del 25 de agosto de 2015 (número interno 1777-2015; demandante: Rosa Ana Novoa de Pabón); del 16 de junio de 2016 (25000-23-42-000-2013-06593-01; demandante: Hernando Torres Carreño) y del 29 de marzo de 2016 (número interno 5042- 2015; demandante: Aidé Yolanda Cárdenas Corredor). 3.
PRETENSIONES Con fundamento en lo anterior, solicita: «1.- TUTELAR el derecho fundamental del debido proceso en favor de mi poderdante y en contra de las accionadas, por consiguiente, DEJAR SIN NINGÚN VALOR NI EFECTOS JURÍDICOS LA SENTENCIA EMITIDA EN SEGUNDA INSTANCIA POR EL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCI´N E, M.P. JAIME ALBERTO GALEANO GARZÓN, de fechas 11 de febrero de 2022, dentro del proceso ejecutivo, con radicación No. 11001-33.35.012-2018-00158-02, promovido por la accionante en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales – UGPP. 2.- En virtud de lo anterior se TRIBUNAL (SIC) CONTENCIOSO AMDINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN E, M.P. JAIME ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-04001-00 Accionante: Blanca Cecilia Ruiz Quiroga w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 ALBERTO GALEANO GARZÓN, que dentro de las 48 horas siguientes a la notificación del fallo de tutela: a.- REVOCAR EN SU INTEGRIDAD la sentencia de fecha 11 de febrero de 2022, y como consecuencia de ello proceder a CONFIRMAR la sentencia de primera instancia emitida por el Juzgado Doce Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá» (sic para toda la cita). 4.
INFORMES Mediante auto del 26 de julio de 2022 se admitió la acción de tutela de la referencia y se ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E como accionado y a la UGPP como tercero interesado en las resultas del proceso. 4.1. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por conducto del magistrado ponente de la decisión cuestionada, se opuso a la prosperidad de la acción de tutela, argumentando que dicha colegiatura no se apartó del precedente jurisprudencial del Consejo de Estado como lo sostiene la demandante, sino que, por el contrario, acogió y respetó la reciente posición jurídica expuesta por la Sección Segunda de la alta corporación en la que rectificó la anterior postura según la cual los términos de caducidad de las acciones adelantadas contra Cajanal se suspendieron desde el 12 de junio de 2009 hasta el 11 de junio de 2013, para sostener, en su lugar, que no era necesaria la suspensión de los términos de caducidad y prescripción de las acciones contra la entidad, pues el legislador anticipó que sería el liquidador quien se encargaría de la defensa técnica de la institución, hasta que estuviera a cargo de la UGPP.
En ese sentido, sostuvo que la providencia objetada se sustentó de manera suficiente en la jurisprudencia actual del Consejo de Estado contenida en el auto del 12 de septiembre de 2019, proferido por la Subsección B de la Sección Segunda y, aún más recientemente, en el fallo de tutela del 19 de marzo de 2020 de la Subsección A de la Sección ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-04001-00 Accionante: Blanca Cecilia Ruiz Quiroga w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 Segunda, que concluyeron que, según lo dispuesto en la ley, el liquidador de Cajanal continuó atendiendo los procesos judiciales que se iniciaron en contra de esa entidad durante el proceso liquidatorio, por lo que no hubo suspensión alguna de la caducidad de las acciones iniciadas en su contra. 4.2.
La UGPP pidió que se declare la improcedencia de la acción de tutela, pues la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no adolece de defecto alguno. II. CONSIDERACIONES 1. Problema jurídico De conformidad con los antecedentes descritos, entiende la Sala de Subsección que el problema jurídico se circunscribe a establecer: • ¿La presente solicitud de amparo cumple con los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales? De resultar afirmativo el anterior interrogante, se determinará: • ¿El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, al proferir la providencia del 11 de febrero de 2022 que declaró probada la excepción de caducidad de la acción ejecutiva instaurada por la señora Blanca Cecilia Ruiz Quiroga contra la UGPP, incurrió en desconocimiento del precedente vertical? ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-04001-00 Accionante: Blanca Cecilia Ruiz Quiroga w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 Para dar respuesta a los anteriores interrogantes se procederá a analizar i) el marco conceptual de la acción de tutela contra providencias judiciales; ii) el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia; iii) el marco conceptual de los defectos procedimental y de decisión sin motivación; y iv) el caso concreto. 2.
La acción de tutela contra providencias judiciales En términos generales y de acuerdo con la doctrina constitucional vigente2 aceptada mayoritariamente por la Sala Plena de esta corporación3, es posible acudir al recurso de amparo para obtener la protección material de los derechos fundamentales, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados por decisiones judiciales.
Ello, en atención a que el ejercicio de la judicatura como cualquier rama del poder en el Estado democrático, supone la absoluta sujeción a los valores, principios y derechos que la propia Constitución establece, y en esa perspectiva, cualquier autoridad investida de la potestad de administrar justicia, es susceptible de ser controlada a través de ese mecanismo constitucional cuando desborda los límites que la Carta le impone.
Ahora bien, siendo la tutela una acción de carácter excepcional y residual, supone el cumplimiento de ciertas exigencias por parte de quien pretende la protección de sus derechos, en tanto que el ejercicio natural de la jurisdicción se inscribe dentro de procedimientos destinados a la eficacia de los mismos y en esa medida las controversias que allí surjan, son subsanables en el contexto del proceso.
De ahí que la Corte Constitucional estructurara después de años de elaboración jurisprudencial, los requisitos generales y especiales de procedencia de 2 Corte Constitucional. Sentencia C-590-05. 3 Sentencia de treinta y uno (31) de julio de dos mil doce (2012). Radicación número: 11001-03-15-000- 2009-01328-01(IJ) Actor: Nery Germania Álvarez Bello.
C.P. María Elizabeth García González. ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-04001-00 Accionante: Blanca Cecilia Ruiz Quiroga w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 la acción de tutela contra decisiones judiciales, que tienen como sano propósito garantizar el delicado equilibrio entre el principio de seguridad jurídica, la autonomía e independencia de los jueces para interpretar la ley y la necesidad de asegurar la vigencia efectiva de los derechos constitucionales fundamentales.
Los presupuestos generales responden al carácter subsidiario de la tutela y por lo mismo deben cumplirse en cualquier evento para su interposición, como son: (i) que el asunto que esté sometido a estudio sea de evidente relevancia constitucional; (ii) Que en el proceso se hayan agotado todos los medios de defensa, tanto ordinarios como extraordinarios que se encuentren al alcance de quien demande el amparo, salvo, claro está, que se busque evitar un perjuicio irremediable;
(iii) que la presentación de la acción cumpla con el requisito de inmediatez; (iv) que la irregularidad procesal devenga en sustancial: cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.;
(v) que se identifique la situación fáctica que devino en la vulneración de derechos; y (vi) que no se trate sentencias de tutela. En ese orden, la doctrina constitucional ha señalado las causales especiales, indicando que la acción constitucional resulta procedente únicamente en aquellos eventos en los cuales, con ocasión de la actividad jurisdiccional, se vean afectados derechos fundamentales, al verificar la ocurrencia de uno de los siguientes eventos: (i) defecto sustantivo, orgánico o procedimental, (ii) defecto fáctico, (iii) error inducido, (iv) decisión sin motivación, (v) violación directa de la Constitución, y (vi) desconocimiento del precedente.
ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-04001-00 Accionante: Blanca Cecilia Ruiz Quiroga w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 2.1. En el presente caso, la pretensión de amparo constitucional cumple con los requisitos generales diseñados por la jurisprudencia, que habilitan su interposición. 2.1.1.
En efecto, esta Sala considera que los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados se encuentran plenamente individualizados. 2.1.2. Así mismo se advierte que la providencia objeto de tutela carece de recursos ordinarios y extraordinarios para obtener el amparo constitucional. 2.1.3. Se observa igualmente que la interposición del mecanismo constitucional se dio en un lapso «razonable y proporcionado», contado desde la fecha de expedición de la providencia cuestionada (11 de febrero de 2022) hasta la radicación de la acción de tutela (22 de julio de 2022). 2.1.4.
Finalmente, el asunto a resolver es de marcada relevancia constitucional, en la medida que se centra en establecer una posible vulneración iusfundamental como consecuencia del desconocimiento del precedente en que presuntamente incurrió la autoridad judicial demandada. 2.2. Desconocimiento del precedente En materia de decisiones judiciales, se destaca el respeto por el principio de igualdad (artículo 13 de la C.P.) el cual implica no solamente la igualdad ante la ley sino también la igualdad de protección y trato por parte de las autoridades y específicamente la igualdad en la interpretación y aplicación de la ley por parte de las autoridades ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-04001-00 Accionante: Blanca Cecilia Ruiz Quiroga w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 judiciales, preservándose de esta manera la seguridad jurídica y con ella la certeza en los jueces van a decidir los casos iguales de la misma forma4.
En ese sentido, el precedente judicial5 es la figura jurídica que sirve como dispositivo de preservación de la confianza de la ciudadanía en el ordenamiento, pues no solo hace previsibles las consecuencias jurídicas de sus actos sino también materializa la igualdad en la aplicación del derecho6. En ese orden, la Corte Constitucional ha diferenciado lo que constituye un antecedente jurisprudencial y el precedente en estricto sentido7.
Por una parte, ha aclarado que antecedente es una decisión de una controversia anterior a la que se estudia, que puede tener o no algunas similitudes desde el punto de vista fáctico, pero lo más importante es que contiene algunos puntos de Derecho que guían al juez para resolver el caso objeto de estudio y por tanto, tiene un carácter orientador, lo que no significa que (a) no deba ser tenido en cuenta por el juez al momento de fallar y (b) que lo exima del deber de argumentar las razones para apartarse, en virtud de los principios de transparencia e igualdad”8.
Por otra parte, ha precisado que puede predicarse la existencia de un precedente, cuando “(i) los hechos relevantes que definen el asunto pendiente de fallo son semejantes a los supuestos de hecho que 4 Ver entre otras las sentencias C-836 de 2001, T-1130 de 2003, T-698 de 2004, T-731 de 2006, T-571 de 2007, T-808 de 2007, T-766 de 2008 y T-014 de 2009. 5 En la sentencia SU-053 de 2015.
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado., la Corte Constitucional precisó que precedente judicial se concibe como “la sentencia o el conjunto de ellas, anteriores a un caso determinado, que, por su pertinencia y semejanza en los problemas jurídicos resueltos, debe necesariamente considerarse por las autoridades judiciales al momento de emitir un fallo”. 6 MARINON, Luiz Guilherme.
El precedente en la dimensión de la seguridad jurídica. Ius et Praxis, 2012, vol. 18, no 1, p. 249-266. 7 Sentencia T-109 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 8 Sentencias T-830 de 2012 y T-714 de 2013. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-04001-00 Accionante: Blanca Cecilia Ruiz Quiroga w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 enmarcan un caso del pasado;
(ii) la consecuencia jurídica aplicada a los supuestos del caso pasado constituye la pretensión del caso presente; y (iii) la regla jurisprudencial no ha sido cambiada en una distinta o más específica que modifique algún supuesto de hecho para su aplicación”9. No obstante lo anterior, el sometimiento al precedente no puede convertirse en una camisa de fuerza para el juzgador, por lo que la jurisprudencia constitucional ha sostenido que las autoridades judiciales pueden apartarse válidamente de precedentes previos, bien sean estos verticales u horizontales10, siempre y cuando cumplan con (i) la carga de transparencia, de hacer referencia al precedente del que se va a apartar, y (ii) la carga de argumentación que les impone el deber de señalar una justificación razonable, seria, suficiente y proporcionada, en la que manifiesten las razones por las cuales se apartan de la regla jurisprudencial; elementos con los que, en palabras de la misma Corte, se protegen el carácter dinámico del derecho y los principios de autonomía e independencia que caracterizan la labor judicial11. 3.
Caso concreto En el presente asunto, la accionante cuestiona la providencia del 11 de febrero de 2022 mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, en sede de apelación, declaró probada la excepción de caducidad de la acción ejecutiva instaurada por la señora Ruiz Quiroga contra la UGPP, porque considera 9 Sentencia T-794 de 2011.
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 10 Se entiende por precedente vertical aquellas decisiones previas promulgadas por un superior jerárquico y que resultan pertinentes para resolver el caso concreto, y por el horizontal aquellas decisiones fijadas por una autoridad judicial de la misma jerarquía y que resultan relevantes para resolver un caso concreto.
Al respecto ver la Sentencias T- 589 de 2007. 11 Sentencia T-109 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-04001-00 Accionante: Blanca Cecilia Ruiz Quiroga w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 que con dicha decisión desconoció el precedente vertical del Consejo de Estado según el cual los términos de caducidad y prescripción contra la extinta CAJANAL EICE, hoy UGPP, estuvieron suspendidos durante el término de liquidación, esto es, entre el 12 de junio de 2009 y el 11 de junio de 2013.
Al respecto, la Sala observa que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para arribar a dicha decisión, consideró lo siguiente: «11.2 Proceso liquidatorio de Cajanal Mediante el Decreto 2196 de 2009, el Gobierno nacional suprimió Cajanal y ordenó la liquidación de la entidad, otorgando el término de dos (2) años para ese fin. Tal circunstancia ha generado un debate concerniente a la contabilización del término de caducidad en los procesos judiciales en los que se pretende la ejecución de una sentencia, a través de la cual se reconocieron derechos pensionales a cargo de la mencionada entidad de previsión. Inicialmente, en providencia de 3 de septiembre de 201412 no se acogió el argumento según el cual durante el tiempo en que se llevó a cabo la liquidación de Cajanal se suspendió el término de caducidad, al considerar que el legislador no previó esa prerrogativa de forma expresa.
Sin embargo, con auto de 25 de agosto de 201513 se replanteó la anterior postura, al concluir que la caducidad de las acciones y la prescripción de las obligaciones contra Cajanal se suspendieron del 12 de junio de 2009 hasta el 11 de junio de 2013, esto es, durante el lapso en que se adelantó el proceso liquidatorio. Sobre el particular, la corporación en comento precisó que: “Como es de público conocimiento, la entidad condenada en la sentencia cuyo cumplimiento por vía ejecutiva se reclama, fue liquidada por mandato del Gobierno Nacional mediante Decreto 2196 de 2009, obedeciendo a un plan de reestructuración institucional, en procura de garantizar la prestación eficiente del servicio público de seguridad social en pensiones.
Uno de los sustentos normativos del precitado Decreto 2196 de 2009 lo fue el Decreto-Ley 254 de 2000, modificado por la Ley 1105 de 2006, el cual, en el inciso segundo de su artículo 1º, respecto de su ámbito de aplicación, consagró “…en lo no previsto en el presente decreto, deberán aplicarse, en lo pertinente, las disposiciones del estatuto orgánico del sistema financiero y del Código de Comercio sobre liquidación, en cuanto sean compatibles con la naturaleza de la entidad…”. 12 C.E., Sec.
Segunda, Auto. 2013-06253, sep. 3/2014 M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 13 C.E., Sec. Segunda, Auto. 2015-01327, ago. 25/2015 M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-04001-00 Accionante: Blanca Cecilia Ruiz Quiroga w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 Para esos efectos se expidió la Ley 550 de 1999, aplicable a todas las entidades de carácter privado, público o de economía mixta que ejerzan alguna actividad financiera y de ahorro y crédito, consagrando en el inciso segundo del artículo 14 que “…Durante la negociación del acuerdo se suspende el término de prescripción y no opera la caducidad de las acciones respecto de los créditos contra el empresario”.
En tales condiciones, por fuerza de la remisión normativa contenida en el inciso segundo del artículo 1º del Decreto Ley 254 de 2000, los términos de prescripción y de caducidad de las obligaciones a cargo de la extinta Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL no corrieron durante el tiempo que transcurrió en su liquidación administrativo que, según lo afirmado en la demanda, concluyó el 11 de junio de 2013”.
Posteriormente, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado en providencia del 30 de junio de 201614 morigeró la anterior posición, al establecer unas subreglas a efectos de determinar cómo opera la suspensión de la caducidad en cada caso concreto, para lo cual indicó: “La caducidad de medio de control se suspenderá sólo a partir del momento en que inició el periodo liquidatorio de CAJANAL EICE y se reactivará: a) El 8 de noviembre de 2011 si la petición de cumplimiento se realizó y competía atenderla a la UGPP de acuerdo con el Decreto 4269 de 2011 o, b) Para aquellas obligaciones cuya petición de cumplimiento correspondía atender a CAJANAL en liquidación, conforme el mismo decreto, la reactivación será el 12 de junio de 2013, día siguiente a la fecha en la que culminó la liquidación de aquella entidad y por ende la obligación podía perseguirse en cabeza de la UGPP”.
Con base en estos pronunciamientos, esta subsección había sostenido que la caducidad se suspendió con ocasión del proceso liquidatorio de Cajanal, en el periodo comprendido entre el 12 de junio de 2009 y el 11 de junio de 2013. No obstante, ante un nuevo análisis de las normas correspondientes, se arriba a una conclusión diferente, como pasa a explicarse.
En efecto, el artículo 22 del Decreto 2196 de 2009 estableció que en aras de garantizar la adecuada defensa del Estado, el liquidador de Cajanal, en su calidad de representante legal, continuaría atendiendo los procesos judiciales y demás reclamaciones que llegaran a iniciarse dentro del trámite de la liquidación, hasta que estos fueran entregados al Ministerio de Hacienda y Crédito Público o al Ministerio de la Protección Social.
Uno de los pilares del Decreto 2196 de 2009 fue el Decreto 254 de 2000, que establece el régimen para la liquidación de las entidades públicas del orden nacional, el cual en el artículo 25 reafirma el anterior mandato, en los siguientes términos: “Con el propósito de garantizar la adecuada defensa del Estado, el liquidador de la entidad, como representante legal de la misma, continuará atendiendo, dentro del proceso de liquidación y hasta tanto se efectúe la entrega de los inventarios, conforme 14 C.E., Sec.
Segunda, Auto. 2013-06595, jun. 30/2016 M.P. William Hernández Gómez. ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-04001-00 Accionante: Blanca Cecilia Ruiz Quiroga w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 a lo previsto en el presente decreto, los procesos judiciales y demás reclamaciones en curso o los que llegaren a iniciarse dentro de dicho término".
En tal entendido, la defensa de los procesos que se interpusieron dentro del término de liquidación de Cajanal serían asumidos por el liquidador de la institución en mención, siendo su obligación velar por el derecho de defensa del Estado. En atención a tales preceptos, recientemente el Consejo de Estado ha prohijado la tesis según la cual, los términos de caducidad y prescripción de las obligaciones a cargo de Cajanal no se suspendieron durante el trámite de liquidación, pues la norma previó que aquellos procesos que se interpusieron durante dicho lapso serían atendidos por el liquidador, protegiendo así los derechos de los acreedores de la entidad suprimida.
La posición que ha sido acogida por la sala, fue planteada por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado en providencia del 12 de septiembre de 201915, en la que sostuvo: “Esta Sala rectificará la posición asumida mediante providencia de 28 de marzo de 2019, puesto que se considera que no era necesario hacer tal remisión normativa para resolver el caso concreto, ya que el Decreto 2196 de 2009 y el Decreto 254 de 2000 prevén que los procesos de CAJANAL que se estuvieran tramitando y los que se llegaren a interponer, serían atendidos por el Liquidador, protegiendo la garantía de defensa del Estado.
En efecto, la remisión normativa está llamada a realizarse cuando la ley sobre determinado tema es incompleta, y se requiere que sea llenada con otros preceptos jurídicos. En aquellos casos en los cuales se esté estudiando la caducidad de la acción ejecutiva contra CAJANAL EICE – en liquidación- no es necesario hacer una remisión porque el Decreto 2196 de 2009 (mediante el cual se suprime y se ordena la liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social), previó que el representante legal de entidad referida era quien tenía la dirección de los procesos judiciales, por lo tanto no era necesaria la suspensión de los términos de caducidad y prescripción de las acciones contra la entidad; a contrario sensu, el legislador anticipó que sería el Liquidador quien se encargaría de la defensa técnica de la institución, hasta que ésta estuviera a cargo de la UGPP.
Esta aseveración fue ratificada en el parágrafo 2 del artículo 25 del Decreto 254 de 2000, sustento jurídico del Decreto 2196 de 2009”. Ahora bien, es oportuno precisar que la postura asumida en la citada providencia fue objetada vía acción de tutela, siendo respaldada por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en providencia del 19 de marzo de 202016, en la que consideró: “En estas condiciones, la Sala no comparte la decisión de la primera instancia en cuanto discurrió que en la providencia demandada se configuró un defecto sustantivo, pues la Subsección B de la Sección Segunda de esta corporación resolvió el asunto conforme con las disposiciones legales que regulan la situación sometida a su 15 C.E., Sec.
Segunda, auto. 2015-01191 sep. 12/2019 M.P. César Palomino Cortés. 16 C.E., Sec. Segunda, sent. 2019-04756 mar. 19/2020 M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-04001-00 Accionante: Blanca Cecilia Ruiz Quiroga w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 escrutinio e igualmente explicó las razones por las cuales no era procedente aplicar el criterio jurisprudencial que establece la suspensión del término de caducidad para interponer la acción ejecutiva, pues esa decisión se fundamenta en la Ley 550 de 1999, preceptiva que no resulta aplicable a las entidades del orden nacional como es el caso de la extinta CAJANAL.
En efecto, la Subsección B de la Sección Segunda, al decidir el asunto, consideró que debía rectificar «la posición asumida mediante providencia de 28 de marzo de 2019[…] puesto que se considera que no era necesario hacer tal remisión normativa para resolver el caso concreto, ya que el Decreto 2196 de 2009 y el Decreto 254 de 2000 prevén que los procesos de CAJANAL que se estuvieran tramitando y los que se llegaren a interponer, serían atendidos por el Liquidador, protegiendo la garantía de defensa del Estado».
Además, explicó que lo anterior contradice el principio de legalidad y descentralización «porque el precepto jurídico para explicar la suspensión de los términos judiciales es el contenido en la Ley 550 de 1999[…], y esto solo ha sido contemplado para la reactivación empresarial y reestructuración de los entes territoriales, estatuto que no sería aplicable a las entidades de orden nacional como es el caso de CAJANAL EICE», En este estado de cosas, se concluye por esta Sala que la providencia que profirió la Subsección B de la Sección Segunda de esta corporación se encuentra debidamente sustentada, conforme con lo dispuesto en el numeral 11 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo y además se expusieron las razones por las cuales se apartaba de la interpretación normativa fijada en el criterio jurisprudencial mayoritario sobre la forma de contabilizar el término de caducidad de la acción ejecutiva en los procesos en los que se persigue el pago de obligaciones a cargo de la Caja Nacional de Previsión Social, como el que alega el accionante, lo cual en modo alguno comporta una actuación incursa en vía de hecho que vulnere los derechos fundamentales de la parte actora, sino que corresponde al ejercicio de la autonomía e independencia judicial de las que está investido el juez de la causa”.
En tal entendido, esta subsección acoge la tesis prohijada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, y considera que, según lo dispuesto en la ley, el liquidador de Cajanal continuó atendiendo los procesos judiciales que se iniciaron en contra de dicha entidad durante el proceso liquidatorio, por ende, no hubo suspensión alguna de la caducidad de las acciones iniciadas en su contra, rectificando de esta forma la posición que había adoptado en pronunciamientos anteriores».
Con base en las pautas jurisprudenciales descritas, concluyó: «En tal sentido, de conformidad con el artículo 177 del CCA las entidades públicas tienen un término de 18 meses para dar cumplimiento a las sentencias en firme que les imponen el pago de cantidades liquidas de dinero; una vez vencido este plazo sin que se hubiera acatado la orden judicial, la condena puede ser exigida mediante juicio ejecutivo.
En tal entendido, las sentencias judiciales que condenen a una entidad pública, en vigencia del CCA, solo eran exigibles transcurrido el término de 18 meses a partir de la ejecutoria. En atención a los anteriores preceptos, verifica la corporación que en el presente asunto se superó el término de caducidad, toda vez que la sentencia base de recaudo quedó ejecutoriada el 12 de mayo de 2009, por lo tanto, fue exigible hasta el 13 de noviembre de 2010.
Desde esta ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-04001-00 Accionante: Blanca Cecilia Ruiz Quiroga w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 última calenda se contabiliza el término de caducidad, el cual feneció el 13 de noviembre de 2015, en tanto que la demanda fue presentada el 23 de marzo de 2018, es decir, por fuera del término de ley, sin que la ejecutante justifique alguna circunstancia excepcional que le hubiese impedido incoar la acción ejecutiva, razón por la cual se declarará la excepción de caducidad y se dará por terminado el proceso.
En este punto, es menester recordar que de conformidad con la posición recientemente expuesta por el Consejo de Estado, los términos de caducidad y prescripción de las obligaciones a cargo de Cajanal no se suspendieron con ocasión del proceso liquidatorio, toda vez que por ley el liquidador de dicha entidad tenía a su cargo la atención de los procesos administrativos y judiciales que se adelantaran durante ese lapso, garantizando de esta forma, no solo la adecuada defensa del Estado, sino también el derecho de los acreedores.
Lo anterior, en el entendido de que a través del presente asunto no se reclaman obligaciones que no estén sometidas al fenómeno de la caducidad, por cuanto la accionante no se muestra inconforme con la determinación de su mesada pensional, sino con el hecho de que la entidad ejecutada no le haya pagado los correspondientes intereses moratorios».
En este contexto, la Sala observa que la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca obedeció a la aplicación del criterio jurisprudencial fijado por la Sección Segunda, Subsección B de esta corporación en el que se rectificó la postura anterior según la cual el término de caducidad en el caso de la extinta CAJANAL había quedado suspendido entre el 12 de junio de 2009 y el 11 de junio de 2013 para sostener, conforme al ordenamiento normativo aplicable, es decir, los decretos 2196 de 2009 y 254 de 2000, que dicha suspensión no era necesaria, en tanto los procesos de CAJANAL que se estuvieran tramitando y los que se llegaren a interponer, serían atendidos por el liquidador, protegiendo la garantía de defensa del Estado.
De esta manera, esta Sala considera que el Tribunal sustentó de manera suficiente la providencia que hoy se cuestiona en las pautas jurisprudenciales señaladas por esta corporación, y, además, cumplió con la carga de transparencia de exponer la línea jurisprudencial que de tiempo atrás venía aplicándose y que, a la postre, fue rectificada, por lo que no es dable entender que incurrió en un manejo inadecuado del precedente vertical y, menos aún, en una decisión arbitraria o caprichosa.
ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-04001-00 Accionante: Blanca Cecilia Ruiz Quiroga w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 Además, es oportuno señalar que, en providencia reciente, la Sección Segunda, Subsección A de esta corporación reiteró que, en todo caso, la suspensión de términos de caducidad y prescripción únicamente podría ser predicable de aquellas obligaciones cuya petición de cumplimiento correspondía atender a CAJANAL en liquidación. «Respecto de la suspensión del término de caducidad, esta Subsección indicó lo siguiente: […] si bien en decisiones recientes de la Secciones Segunda y Cuarta de esta Corporación se señaló que la caducidad frente a sentencias de condena contra CAJANAL o CAJANAL EN LIQUIDACIÓN se suspendió durante los cuatro (4) años que duró su trámite liquidatario, ello solo resulta aplicable a aquellos casos con características especiales analizadas en ellos en los cuales se impidió que antes del 12 de junio de 2013 se ejecutara judicialmente la obligación contra CAJANAL o la UGPP.
Por el contrario, la anterior regla no puede ser aplicada frente a los fallos condenatorios ejecutoriados y/o cuyas peticiones de cumplimiento se radicaron con posterioridad al 8 de noviembre de 2011, en tanto que: a- Frente a ellas solo puede operar la suspensión del término de caducidad hasta el 8 de noviembre de 2011, momento hasta el cual sólo era viable acudir ante CAJANAL EN LIQUIDACIÓN para tal efecto. b- A partir de esa fecha la obligación de satisfacer el crédito recayó legalmente en la UGPP, conforme lo dispuso el Decreto 4269 de 2011 y las personas estaban habilitadas legalmente para ejecutar las condenas en contra de la UGPP. c- Por ello, tampoco resultaría proporcional para el Estado deudor el extender los efectos de suspensión de la caducidad por cuatro años, como sí sucede con los casos anteriores.
De esta forma, es necesario que el juez identifique a partir de qué momento se hizo exigible la obligación judicial y la fecha en la cual se pudo efectivamente perseguir judicialmente su cumplimiento ante CAJANAL o UGPP, teniendo en cuenta que la caducidad de medio de control se suspenderá sólo a partir del momento en que inició el periodo liquidatario de CAJANAL EICE y se reactivará: a- El 8 de noviembre de 2011 si la petición de cumplimiento se realizó y competía atenderla a la UGPP de acuerdo con el Decreto 4269 de 2011 o, b- Para aquellas obligaciones cuya petición de cumplimiento correspondía atender a CAJANAL en liquidación, conforme el mismo decreto, la reactivación será el 12 de junio de 201317.
Así las cosas, lo anterior permite afirmar que el término de caducidad quedó suspendido a partir del 12 de junio de 2009 hasta el 11 de junio de 2013, lapso que duró la liquidación de 17 Ibidem. ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-04001-00 Accionante: Blanca Cecilia Ruiz Quiroga w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 17 Cajanal, respecto de las obligaciones cuyo cumplimiento debió resolver dicha entidad, es decir, aquellas que fueron radicadas con anterioridad al 8 de noviembre del 2011»18.
En este contexto, de conformidad con las piezas procesales que reposan en el expediente, se tiene que el 30 de abril de 2012 la demandante le solicitó a la extinta CAJANAL EICE el reconocimiento y pago de intereses moratorios, petición que fue negada mediante Oficio 20125020298101 del 16 de abril de 2012 y, posteriormente, esta reiteró la misma solicitud el 22 de enero de 2016, por lo que, en ambos casos, la entidad llamada a atenderlas era la UGPP, en tanto se radicaron con posterioridad al 8 de noviembre de 2011.
Las anteriores consideraciones permiten a la Sala concluir que la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca contiene una carga argumentativa suficiente y razonable, sustentada en las pautas jurisprudenciales vigentes, por lo que no es dable considerarla como constitutiva de desconocimiento del precedente, pues, por el contrario, corresponde al ejercicio de la función prevista a cargo de los jueces, conforme se deduce del contenido normativo de los principios constitucionales de autonomía e independencia judicial.
De esta manera, se concluye que la posición jurídica asumida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca evidencia un ejercicio razonable de la actividad judicial, lo que descarta que con la misma se vulneraran los derechos fundamentales invocados por la accionante, lo que impone a esta Sala negar el amparo deprecado. 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, auto del 26 de mayo de 2022; radicado n.º 25000 23 42 000 2015 05665 01 (6431-2019); demandante: Nohora María Cortés de Córdoba; demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social;
M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-04001-00 Accionante: Blanca Cecilia Ruiz Quiroga w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 18 III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Segunda – Subsección “A” de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: NEGAR la demanda de tutela formulada por la señora Blanca Cecilia Ruiz Quiroga contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: REGISTRAR la presente providencia en la plataforma “SAMAI”.
TERCERO: De no ser impugnada esta sentencia, ENVÍESE a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente