CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero de Estado: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., diez (10) de abril de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 50001-23-31-000-2010-00159-01 (7912-2023) Demandante: Misael Gámez Plata Demandada: Nación – Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Pensión de invalidez La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 26 de marzo de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Arauca, que negó las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1. Demanda1 1.1 Pretensiones y hechos Misael Gámez Plata, por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción e incoó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1989), con el fin de solicitar la nulidad del oficio No. 6051 del 8 de octubre de 2009, mediante el cual se negó el reconocimiento de la pensión de invalidez.
A título de restablecimiento del derecho deprecó se ordene el reconocimiento y pago de una pensión de invalidez en el 75% del salario que devengaba al momento de su retiro, con efectos desde el momento de dicha desvinculación laboral; que la prestación sea pagada debidamente indexada. Así mismo, pidió el reconocimiento y pago de 100 SMLMV como reparación 1 Expediente físico, cuaderno 1, fol. 16-23 2 Interno: 7912-2023 Demandante: Misael Gámez Plata Demandada: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional al daño sufrido; junto con el reajuste de la indemnización que legalmente le corresponda por la incapacidad otorgada.
Los hechos en que se fundan las pretensiones de la demanda son los siguientes: Que el señor Misael Gámez Plata prestó sus servicios al Ejército Nacional (sic), fue retirado del servicio, y se le practicó su evaluación médica laboral de retiro en la que se indicó que tenía una disminución de su capacidad laboral de 36.85%. Considera que dicha decisión no estuvo ajustada a derecho; por cuanto, su realidad es que, en virtud de aquellas patologías, desde que dejó de prestar los servicios para la entidad demandada, no ha podido volver a ubicarse laboralmente. 1.2 Normas violadas y concepto de violación El actor invocó como infringidos las siguientes normas: Constitución Política, artículo 25 Código Contencioso Administrativo, artículos 2 y 3 Código Sustantivo, artículo 9 Decreto 1796 de 2000, artículo 39 Decreto 94 de 1989, artículo 15, 47, 79, 86, 87, 88 y 90 Al desarrollar el concepto de violación adujo que cuando ingresó a prestar el servicio a la Policía Nacional se encontraba en óptimas condiciones de salud; no obstante, en el desarrollo de su actividad sufrió alteraciones graves en su salud, en virtud de las cuales se le debe reconocer la pensión de invalidez.
Indica que si bien es cierto la entidad le pagó una indemnización, la misma no fue justa, comoquiera que lo que se le debió reconocer fue la pensión aquí reclamada. 3 Interno: 7912-2023 Demandante: Misael Gámez Plata Demandada: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Que el acta de la junta médica laboral realizada no consignó todas las lesiones, mismas que han sido progresivas, en virtud de las cuales se le calificó no apto para el servicio, pero no se le reconoció la prestación. 1.3 Contestación de la demanda.
La Policía Nacional2, por intermedio de apoderado judicial, se opuso a la prosperidad de las pretensiones, aduciendo que no hubo falla en el actuar de la entidad. Que el actor fue calificado como apto, con un porcentaje del 36.85%de disminución de su capacidad laboral, según las actas médico laboral 0419 del 11de febrero de 1999 y 1559 del 21 de abril de 1999; por tanto, no tiene derecho a la pensión de invalidez. 2.
Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Arauca, mediante sentencia proferida el 26 de marzo de 20213, negó las pretensiones de la demanda, al estimar que: Se acreditó que el demandante prestó sus servicios a la Policía Nacional como agente desde el 13 de enero de 1980 hasta el 28 de julio de 1994, momento en el cual fue destituido por faltas disciplinarias constitutivas de mala conducta.
Que se logró probar que al actor se le realizó junta médico laboral el 11 de febrero de 1999 en la que se le otorgó un 36.85% de pérdida de la capacidad laboral; dictamen que fue posteriormente ratificado por el Tribunal Médico de Revisión Militar y de Policía mediante acta 1559 del 21 de abril de 1999. Obrando también dictamen expedido por la Junta Regional de Calificación de la Invalidez del Meta el día 22 de agosto de 2018, realizado durante el trámite 2 Expediente físico, cuaderno 1, fol. 67-69 3 Expediente físico, cuaderno 3, fol. 13-45 4 Interno: 7912-2023 Demandante: Misael Gámez Plata Demandada: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional del proceso en virtud de solicitud probatoria de la parte actora, en donde se otorgó una pérdida de la capacidad laboral del 50.98%, por enfermedad de origen común, el cual fue aclarado mediante decisión del 21 de junio de 2019, donde se precisa que no existe prueba que las patologías del actor tengan relación con su vínculo laboral con la Policía Nacional.
Con base en esas pruebas, el Tribunal consideró que entre un dictamen y otro transcurrieron más de 19 años; sin que se haya logrado establecer que el incremento de la pérdida de la capacidad laboral del demandante sea producto de una progresión de sus patologías iniciales, esto es, no lo son imputables al servicio que prestó el actor a la entidad demandada; por tanto, no es posible acceder a lo pretendido.
Se precisó que tanto en el régimen especial que regía al actor, esto es, el Decreto 94 de 1989 y el Decreto 1796 de 2000, como en aplicación del régimen general, el porcentaje de pérdida de la capacidad laboral que se le reconoció al demandante inicialmente, esto es, el 36.85%, no le otorgan el derecho a la pensión de invalidez deprecada; insistiéndose en que el incrementó de dicha pérdida no es atribuible a la entidad demandada y por tanto no está obligada a reconocer la pensión aquí reclamada.
El a quo se abstuvo de condenar en costas. 4. Recurso de apelación4 Misael Gámez Plata, inconforme con la decisión, por intermedio de su apoderado judicial interpuso recurso de apelación, en el que solicitó revocar la decisión de primera instancia, al precisar que: El tribunal no realizó una valoración jurídica profunda de las normas que regulan el tema de la invalidez pensional del personal de las Fuerzas Militares y de Policía, pues simplemente transcribió todas las normas aplicables al caso 4 Samai-otras corporaciones-índice 027. 5 Interno: 7912-2023 Demandante: Misael Gámez Plata Demandada: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional bajo estudio para llegar a la conclusión que el actor no cumplía los requisitos para acceder a dicha pensión de invalidez; como tampoco tuvo en cuenta que el primer dictamen practicado no consignó la realidad de las patologías del demandante.
Que el demandante cuenta con una pérdida de la capacidad laboral superior al 50%; ante ello, se debe dar aplicación al principio constitucional de favorabilidad, y con base en él reconocer la pensión de invalidez; lo anterior, teniendo en cuenta el grave estado de salud en que el actor se encuentra. 5. Alegatos de conclusión Mediante auto del 17 de julio de 2024 se admitió el recurso de apelación; posteriormente, mediante providencia del 20 de noviembre de 2024 se corrió traslado a las partes para que presentaran los alegatos de conclusión. Dentro de dicho plazo se allegó memorial por parte del demandante quien insistió en que se revocara la sentencia del Tribunal y se acceda al reconocimiento de la pensión, conforme se ha reconocido en otros eventos por la jurisprudencia de esta corporación. Por su parte, la Policía Nacional solicitó que la sentencia sea confirmada; adujo que al demandante al momento de su retiro le fueron pagados todas las acreencias laborales respectivas; además, expuso que la negativa de la entidad a reconocer la pensión de invalidez está ajustada a derecho, decisión contra la cual se pudo incoar recursos, pero el actor no hizo uso de ellos. 6.
Concepto del Ministerio público Dentro del plazo otorgado presentó escrito mediante el cual pide se confirme la sentencia; lo anterior con fundamento en que: El dictamen pericial realizado al actor en el curso del proceso no desvirtúa el emitido en acta 0419 del 11 de febrero de 1999 y el acta 1559 del 21 de abril 6 Interno: 7912-2023 Demandante: Misael Gámez Plata Demandada: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional de 1999, en donde se determinó la pérdida de capacidad laboral en un 36.85%; precisando que la patología que generó que el último dictamen se haya incrementado en un 14.13% la pérdida de la capacidad laboral, no fue determinada al momento del retiro del servicio y no tiene un origen en los padecimientos encontrados al momento de estructurarse la discapacidad.
En consecuencia, el demandante no cumple con la disminución de la capacidad laboral igual o superior al 75% exigida por el artículo 89 del Decreto 94 de 1989 ni con la disminución de la capacidad laboral del 50% o más, como requisito para el reconocimiento de la pensión de invalidez, en los términos del artículo 38 de la Ley 100 de 1993, esta última norma aplicable al caso concreto por favorabilidad.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso, de conformidad con lo establecido en el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1989). La Sala se pronunciará de los argumentos expuestos por el apelante. 2.2. Problema jurídico Conforme a lo indicado en el recurso de apelación por el demandante, corresponde a la Sala analizar si es posible revocar la sentencia de primera instancia, y en su defecto ordenar el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez deprecada, teniendo en cuenta el dictamen de pérdida de la capacidad laboral que se le practicó en el curso del proceso; así como si es posible acceder al reconocimiento del perjuicio reclamado y el reajuste de la indemnización que le corresponda por la incapacidad.
Con el propósito de desatar el problema jurídico, se abordarán los siguientes aspectos: 2.1. Marco normativo y jurisprudencial; 2.2. Hechos probados; 2.3. 7 Interno: 7912-2023 Demandante: Misael Gámez Plata Demandada: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Análisis del caso concreto; y 2.4. Condena de costas. 2.2.1 Marco normativo y jurisprudencial.
Inicialmente, el artículo 60 del Decreto 1836 de 1979, proferido por el presidente de la República en uso de las facultades que le confirió la Ley 23 de 1979, otorgó la posibilidad a los oficiales, suboficiales y agentes de la Policía Nacional que se les reconociera una pensión de invalidez si, durante el servicio, se les determinaba una pérdida igual o superior al 75% de su capacidad sicofísica.
Luego, en virtud de las facultades conferidas por la Ley 05 de 1988 el Gobierno Nacional dictó el Decreto 0094 de 11 de enero de 1989, por el cual se reformó el estatuto de la capacidad sicofísica, incapacidades, invalideces e indemnizaciones del personal de oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, soldados, grumetes, agentes, alumnos de las escuelas de formación y personal civil del Ministerio de Defensa y la Policía Nacional, norma que en su artículo 86 consagró el derecho a percibir pensión de invalidez para quienes adquieran una incapacidad durante el servicio, que implique una pérdida igual o superior al 75% de su capacidad psicofísica.
Dicha norma consagra: «Artículo 89. Pensión de invalidez del personal de Oficiales, Suboficiales y agentes. A partir de la vigencia del presente Decreto, cuando el personal de Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares, la Policía Nacional y Agentes, adquieran una incapacidad durante el servicio, que implique una pérdida igual o superior al 75 % de su capacidad psicofísica, tendrá derecho mientras subsista la incapacidad, a una pensión mensual pagadera por el Tesoro Público y liquidada con base en las partidas señaladas en los respectivos estatutos de carrera, así: a) El 50% de dichas partidas cuando el índice de lesión fijado determina una disminución del 75% de la capacidad sicofísica. b) El 75% de dichas partidas, cuando el índice de lesión fijado determina una disminución de la capacidad sicofísica que exceda del 75% y no alcance el 95%. c) El 100 % de dichas partidas cuando el índice de lesión fijado determina una disminución de la capacidad sicofísica igual o superior al 95%.
(…)». Posteriormente, Decreto 1796 de 2000, en el artículo 48 dispuso que el procedimiento y los criterios de disminución de la capacidad laboral e 8 Interno: 7912-2023 Demandante: Misael Gámez Plata Demandada: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional indemnizaciones, seguirían rigiéndose por el Decreto 94 de 1989 hasta tanto se expidiera una nueva regulación. Más adelante, el legislador expidió la Ley 923 de 2004 “Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que deberá observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literal e) de la Constitución Política”, la cual en su artículo 3 precisó: Artículo 3°.
Elementos mínimos. El régimen de asignación de retiro, la pensión de invalidez y sus sustituciones, la pensión de sobrevivientes, y los reajustes de estas, correspondientes a los miembros de la Fuerza Pública, que sea fijado por el Gobierno Nacional, tendrá en cuenta como mínimo los siguientes elementos: … 3.5. El derecho para acceder a la pensión de invalidez, así como su monto, será fijado teniendo en cuenta el porcentaje de la disminución de la capacidad laboral del miembro de la Fuerza Pública, determinado por los Organismos MédicoLaborales Militares y de Policía, conforme a las leyes especiales hoy vigentes, teniendo en cuenta criterios diferenciales de acuerdo con las circunstancias que originen la disminución de la capacidad laboral.
En todo caso no se podrá establecer como requisito para acceder al derecho, una disminución de la capacidad laboral inferior al cincuenta por ciento (50%) y el monto de la pensión en ningún caso será menor al cincuenta por ciento (50%) de las partidas computables para la asignación de retiro. Podrá disponerse la reubicación laboral de los miembros de la Fuerza Pública a quienes se les determine de conformidad con el estatuto de la capacidad sicofísica, incapacidades e invalideces, una disminución de la capacidad laboral que previo concepto de los organismos médico-laborales militares y de policía así la ameriten, sin perjuicio de la indemnización a que haya lugar.
La citada ley fue regulada por el Decreto 4433 de 2004, el cual en sus artículos 30 y 31 consagró lo referente a la pensión de invalidez para el personal de oficiales, suboficiales y soldados de las Fuerzas Militares y oficiales, suboficiales, miembros del nivel ejecutivo y agentes de la Policía Nacional y alumnos de las escuelas de formación, así:
ARTÍCULO 30. Reconocimiento y liquidación de la pensión de invalidez. Cuando mediante Junta Médico Laboral o Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía, al personal de Oficiales, Suboficiales, Soldados Profesionales y personal vinculado para la prestación del servicio militar obligatorio de las Fuerzas Militares, y de Oficiales, Suboficiales, miembros del Nivel Ejecutivo, Agentes y personal vinculado para la prestación del servicio militar obligatorio de la Policía Nacional se les determine 9 Interno: 7912-2023 Demandante: Misael Gámez Plata Demandada: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional una disminución de la capacidad laboral igual o superior al setenta y cinco por ciento (75%) ocurrida en servicio activo, tendrán derecho a partir de la fecha del retiro o del vencimiento de los tres meses de alta cuando se compute como tiempo de servicio, mientras subsista la incapacidad, a que el Tesoro Público les pague una pensión mensual, que será reconocida por el Ministerio de Defensa Nacional o por la Dirección General de la Policía Nacional, según el caso, liquidada de conformidad con los porcentajes que a continuación se señalan, con fundamento en las partidas computables que correspondan según lo previsto en el presente decreto: 30.1 El setenta y cinco por ciento (75%), cuando la disminución de la capacidad laboral sea igual o superior al setenta y cinco por ciento (75%) e inferior al ochenta y cinco por ciento (85%). 30.2 El ochenta y cinco por ciento (85%), cuando la disminución de la capacidad laboral sea igual o superior al ochenta y cinco por ciento (85%) e inferior al noventa y cinco por ciento (95%). 30.3 El noventa y cinco por ciento (95%) de dichas partidas, cuando la disminución de la capacidad laboral sea igual o superior al noventa y cinco por ciento (95%).
PARÁGRAFO 1 °. La base de liquidación de la pensión del personal vinculado para la prestación del servicio militar obligatorio, será el sueldo básico de un Cabo Tercero o su equivalente en la Policía Nacional.
PARÁGRAFO 2 °. Las pensiones de invalidez del personal de Soldados Profesionales, previstas en el Decreto-ley 1793 de 2000 serán reconocidas por el Ministerio de Defensa Nacional con cargo al Tesoro Público.
PARÁGRAFO 3 °. A partir de la vigencia del presente decreto, cuando el pensionado por invalidez requiera del auxilio de otra persona para realizar las funciones elementales de su vida, condición esta que será determinada por los organismos médico laborales militares y de policía del Ministerio de Defensa Nacional, el monto de la pensión se aumentará en un veinticinco por ciento (25%).
Para efectos de la sustitución de esta pensión, se descontará este porcentaje adicional. La Sección Segunda de Consejo de Estado, mediante sentencia del 23 de octubre de 2014, declaró la nulidad de la expresión «igual o superior al setenta y cinco por ciento (75%)» contenida en el artículo 30 del Decreto 4433 de 2004 al considerarse que el Gobierno Nacional desbordó la potestad reglamentaria que le fue otorgada para regular la materia.
Ante ello, se expidió el Decreto 1157 de 2014, el cual referente a la pensión de invalidez en su artículo 2 determinó que la prestación se reconocería a quienes acrediten una pérdida de la capacidad laboral igual o superior al 50%, así: «Artículo 2. Reconocimiento y liquidación de la pensión de invalidez. Cuando mediante Acta de Junta Médico-Laboral y/o Tribunal Médico-Laboral de Revisión Militar y de Policía, realizada por los organismos médico-laborales militares y de policía, se determine al Personal de Oficiales, Suboficiales, Soldados Profesionales y personal vinculado para la prestación del servicio militar obligatorio de las Fuerzas Militares y Oficiales, Suboficiales, miembros del Nivel Ejecutivo, Agentes y personal vinculado para la prestación del servicio militar obligatorio de la Policía Nacional, una disminución de la capacidad laboral igual o superior al cincuenta por ciento (50%) ocurrida en servicio activo, tendrán derecho a partir de la fecha del retiro o del vencimiento de los tres meses de alta cuando se compute como tiempo de servicio, mientras subsista la incapacidad, a que el Tesoro Público, les pague una pensión mensual, que será reconocida por el Ministerio de Defensa Nacional o por la Dirección General de la Policía Nacional, según el caso, liquidada de conformidad con los 10 Interno: 7912-2023 Demandante: Misael Gámez Plata Demandada: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional porcentajes que a continuación se señalan, con fundamento en las partidas computables que correspondan, según lo previsto en los Decretos 4433 de 2004 y 1858 de 2012, así: 2.1.
El cincuenta por ciento (50%), cuando la disminución de la capacidad laboral sea igual o superior al cincuenta por ciento (50%), e inferior al setenta y cinco por ciento (75%). 2.2. El setenta y cinco por ciento (75%), cuando la disminución de la capacidad laboral sea igual o superior al setenta y cinco por ciento (75%), e inferior al ochenta y cinco por ciento (85%). 2.3.
El ochenta y cinco por ciento (85%), cuando la disminución de la capacidad laboral sea igual o superior al ochenta y cinco por ciento (85%), e inferior al noventa y cinco por ciento (95%). 2.4. El noventa y cinco por ciento (95%) de dichas partidas, cuando la disminución de la capacidad laboral sea igual o superior al noventa y cinco por ciento (95%).» A partir de dicho decreto entonces, para que un miembro de la fuerza pública sea acreedor de su reconocimiento y pago es necesario que la disminución de la capacidad sicofísica se dé en servicio activo y que el dictamen médico arroje un porcentaje de al menos 50%.
El anterior porcentaje está en armonía con las disposiciones contenidas en el régimen general de pensión, Ley 100 de 1993, normatividad que en materia de pensión de invalidez señala:
ARTÍCULO
38. ESTADO DE INVALIDEZ. Para los efectos del presente capítulo se considera inválida la persona que por cualquier causa de origen no profesional, no provocada intencionalmente, hubiere perdido el 50% o más de su capacidad laboral. Cabe aquí indicar que, esta corporación, en casos que se consolidaron con anterioridad al Decreto 1157 de 2014, en virtud del principio de favorabilidad, ha inaplicado las normas del régimen especial de los miembros de la fuerza pública, y ha aplicado las disposiciones de la Ley 100 de 19935. 2.3.
Hechos probados. En atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta corporación, se destaca: 5 Ver entre otras, Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 3 de mayo de 2018, exp. 2012- 00059-01(3189-17). 11 Interno: 7912-2023 Demandante: Misael Gámez Plata Demandada: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional - Petición presentada por el demandante, a través de apoderado judicial, solicitando el pago de la pensión de invalidez6. - Oficio No. 6051 del 8 de octubre de 2009, suscrito por la Policía Nacional, mediante el cual se da respuesta negativa a la anterior petición, indicándole que su caso fue analizado y se le realizó junta médica laboral, la cual determinó una pérdida de la capacidad del 36.85%, decisiones que se encuentran en firme, por tanto, no tiene derecho a percibir la pensión deprecada7. - Acta de junta médica laboral No. 0419 del 11 de febrero de 1999 mediante la cual es valorado el demandante, concluyéndose que era apto para el servicio, y se le otorga una pérdida de la capacidad laboral del 36.85%, junto con su notificación el 11 de febrero de 19998. - Acta de Tribunal Médico de Revisión Militar y de Policía No. 1559 del 21 de abril de 1999, que resolvió confirmar el dictamen No. 0419 del 11 de febrero de 1999, junto con su notificación el18 de junio de 19999. - Extracto de la hoja de vida del demandante donde se indica que prestó sus servicios a la Policía Nacional, como agente, por 14 años, 9 meses y 1 día, habiendo sido retirado el 28 de julio de 199410. - Hoja de servicios del demandante11. - Resolución No. 2299 del 6 de abril de 1981 mediante la cual fue nombrado el actor como agente de la Policía Nacional, ente otros12. - Resolución No. 0770 del 28 de julio de 1994 mediante la cual fue destituido el demandante, del cargo de agente de la Policía Nacional, ente otros13. - Certificación de los haberes devengados por el demandante durante el año 199414. - Historia clínica y órdenes médicas del actor15. 6 Expediente físico, cuaderno 1, fol. 2-5 7 Expediente físico, cuaderno 1, fol. 6-7 8 Expediente físico, cuaderno 1, fol. 8 y 99-101 9 Expediente físico, cuaderno 1, fol. 102-104 10 Expediente físico, cuaderno 1, fol. 88 11 Expediente físico, cuaderno 1, fol. 89 y 137-138 12 Expediente físico, cuaderno 1, fol. 90-93 13 Expediente físico, cuaderno 1, fol. 94-96 y 110-114 14 Expediente físico, cuaderno 1, fol. 105-106 15 Expediente físico, cuaderno 1, fol195-202, 214-215, 233-252, 266-273 y 278 12 Interno: 7912-2023 Demandante: Misael Gámez Plata Demandada: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional - Dictamen de pérdida de la capacidad laboral del demandante proferido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Meta el 22 de agosto de 2018, donde se le otorga una pérdida de la capacidad del 50.98%, por trastornos de ansiedad y depresión; el cual fue aclarado mediante oficio del 21 de junio de 2019, en el cual se indica que no existe prueba que permita establecer que las patologías sufridas por el actor y que dieron lugar a la pérdida de la capacidad laboral determinada sean con causa o con ocasión del servicio; que aquellas se plasman en la historia clínica 18 años después de su retiro de la Policía Nacional16. 2.3.
Análisis del caso concreto De las pruebas anteriormente relacionadas, se desprende que el demandante (i) prestó sus servicios a la Policía Nacional en calidad de agente, desde el 6 de abril de 1981 y hasta el 28 de julio de 1994, que fue destituido; (ii) posterior a su retiro se le practicó junta médica la cual determinó una pérdida de la capacidad laboral del 36.85% y, iii) en el curso del proceso judicial se practicó un dictamen de pérdida de la capacidad laboral del actor proferido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Meta el 22 de agosto de 2018, donde se le otorga una pérdida de la capacidad del 50.98%, por trastornos de ansiedad y depresión. Aquí es importante recordar que en este asunto se pretende el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez del demandante; así como el reajuste de la indemnización que legalmente le corresponda y el reconocimiento de perjuicios.
En cuanto a la primera pretensión, esto es, el reconocimiento de la pensión de invalidez debe indicarse, como en precedencia se expuso, que los miembros de la Policía Nacional gozan de un régimen especial de pensiones. 16 Expediente físico, cuaderno 1, fol. 298 y 318 13 Interno: 7912-2023 Demandante: Misael Gámez Plata Demandada: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Para el momento en que el actor fue destituido dicho régimen estaba contemplado en el Decreto 0094 de 11 de enero de 1989, norma que en su artículo 86 consagró el derecho a percibir pensión de invalidez para quienes adquieran una incapacidad durante el servicio, que implique una pérdida igual o superior al 75% de su capacidad psicofísica.
De lo probado en el asunto tenemos que al señor Gámez Plata le fue realizado inicialmente un dictamen por parte de la Policía Nacional, el cual arrojó una pérdida de la capacidad laboral del 36.85%; en dicho documento, esto es, el acta de Junta Médica Laboral No. 0419 del 11 de febrero de 1999, confirmada por el acta del Tribunal Médico de Revisión Militar y de Policía No. 1559 del 21 de abril de 1999, quedó expuesto que en concepto del área de psiquiatría el accionante se encontraba sano; así como, se desprende de esos documentos que la decisión se toma por las patologías determinadas por las especialidades de reumatología y ortopedia, generadas como secuelas por una lesión. Tal como lo indicó la entidad demandada el porcentaje otorgado no le confiere al demandante el derecho a la pensión de invalidez, siguiendo lo preceptuado en el ya citado Decreto 0094 de 11 de enero de 1989, reiterándose que aquél exigía una pérdida de la capacidad laboral del 75% y al actor solo se le determinó un 36.85%.
En el curso del proceso se le practicó un nuevo dictamen al señor Gámez Plata por parte de la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Meta el 22 de agosto de 2018, donde se le otorga una pérdida de la capacidad del 50.98%; dicho porcentaje sí bien es inferior al exigido por el pluricitado Decreto 0094 de 11 de enero de 1989, si haría posible, en principio, el reconocimiento de la pensión de invalidez aplicando por principio de favorabilidad el régimen general de pensiones contenido en la Ley 100 de 1993, el cual exige tan solo un 50% o más de la pérdida para reconocer el derecho17. 17 Frente a esta posibilidad pueden consultarse, entre muchas otras la sentencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A del 3 de mayo de 2018 exp. 2012-00059-01(3189-17) 14 Interno: 7912-2023 Demandante: Misael Gámez Plata Demandada: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Sin embargo, en este caso no es posible llegar a esa conclusión por cuanto la patología que originó ese porcentaje no fue desarrollada durante la prestación del servicio del actor a favor de la Policía Nacional.
En el dictamen de la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Meta se precisó que el diagnóstico que motivó esa conclusión fue trastorno de ansiedad y depresión18; esto es, una patología distinta a la que se tuvo en cuenta en el dictamen de la Junta Médica Laboral; además la citada junta regional manifestó que dicha afección era de origen común y no tenía relación con el servicio prestado a la Policía Nacional.
En ese orden de ideas, no es posible atribuirle responsabilidad a la entidad demandada en las enfermedades que presenta el accionante, razón suficiente para concluir que no es la llamada a responder por la pensión de invalidez que depreca el actor. Vale aquí indicar que si bien el apelante indicó que el Tribunal no realizó una valoración jurídica profunda ni tuvo en cuenta que el primer dictamen practicado no consignó la realidad de las patologías del demandante; dichas aseveraciones no tienen respaldo, en el entendido que no se aportó prueba alguna de la que se desprendiera que la patología por enfermedad mental que conllevó a la pérdida de la capacidad laboral del 50.98% dictaminada por la Junta Regional de Calificación de la Invalidez del Meta el día 22 de agosto de 2018 hubiera sido padecida por el actor desde el momento en que estaba prestando los servicios a la Policía y que aquella no fue tenida en cuenta en el primer dictamen.
Así las cosas, se considera que el Tribunal Administrativo de Arauca acertó en su decisión de negar las pretensiones; debiéndose precisar que no se desvirtuó la legalidad del acto administrativo acusado que negó la pensión de 18 Expediente físicos, cuaderno 1 fol. 298 15 Interno: 7912-2023 Demandante: Misael Gámez Plata Demandada: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional invalidez, en consecuencia, no es posible acceder a su reconocimiento vía judicial, como tampoco a los perjuicios reclamados.
Ahora, en cuanto a la pretensión encaminada a que se ordene el reajuste de la indemnización que con ocasión de la pérdida de la capacidad laboral le fue reconocida; debe indicarse que: En la demanda no se indicó cual fue el monto de esa indemnización y su fecha de pago, como tampoco mediante que acto administrativo le fue otorgada ni cuando aquél le fue notificado; es decir, se desconocen los pormenores de esa situación. Aquí es importante recordar que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho exige la existencia de un acto administrativo que haya sido expedido por la entidad llamada a juicio y el cual lesione o se pregone que vulnera los derechos del demandante.
En ese asunto no se indicó en la demanda que existiera aquél, desconociéndose entonces si en efecto al demandante le fue reconocida una indemnización producto de la pérdida de la capacidad laboral; falencia probatoria ante la cual no es posible acceder a lo pretendido. Frente al tema, esta Corporación ya se ha pronunciado indicado la imposibilidad de reconocer el reajuste de una indemnización por pérdida de la capacidad laboral cuando no se demande el acto administrativo que la reconoció, así en sentencia del 22 de marzo de 2018 19, reiterando jurisprudencia sobre la materia, se dijo: «Sin embargo, pese a que ésta consigna es una obligación inserta en el principio inquisitivo que también gobierna al proceso ordinario, para este caso entendiendo que el propósito de la apelación es verificar el mérito del reajuste de la indemnización por pérdida de la capacidad laboral, al no haber pretensión de nulidad contra el acto expreso que la reconoció, y que tampoco se agotaron los presupuestos procesales requeridos para tal propósito; es imposible para la Sala emitir un pronunciamiento de fondo sobre este particular, pues además de ser ajeno el acto mencionado a la controversia puesta de presente por la parte actora, al momento de presentarse la demanda dicho asunto aún no se había consolidado. 19 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, Radicación número: 25000-23-42-000-2012-01417- 01(0412-17), sentencia del 22 de marzo de 2018, C.P. SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ 16 Interno: 7912-2023 Demandante: Misael Gámez Plata Demandada: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional En este particular, la jurisprudencia de la sección así como definió la autonomía de la pretensión indemnizatoria y su eventual reajuste frente a la pensión de invalidez, también precisó que si no se demandaba el acto relacionado con la primera al ser una prestación definitiva y unitaria, no había camino distinto a proferir decisión inhibitoria exclusivamente sobre este punto, y justo las providencias citadas en el capítulo anterior dan cuenta de ello, así: «Así las cosas, es claro que si el actor quería controvertir la indemnización por disminución de la capacidad sicofísica tenía que haber demandado el acto administrativo que definió su situación jurídica particular y concreta respecto de dicha prestación económica, esto es, la Resolución 44970 del 19 de mayo de 2005.
No obstante lo anterior, no existe ninguna pretensión tendiente a cuestionar la validez de dicho acto, tal y como lo evidenció el juez de primera instancia. Tales argumentos hacen inviable emitir un pronunciamiento sustancial sobre la materia y, por consiguiente, resulta innecesario pasar al estudio del tercer problema jurídico planteado.» Por lo anterior, la Sala encuentra serios impedimentos para emitir una decisión de mérito sobre el derecho que discute el apelante, aún siendo contra natura a la filosofía del proceso ordinario actual, pero inexorablemente deberá actuar de conformidad a este contexto porque en todo caso la sentencia que resuelva el fondo del litigio requiere que previo concurran los requisitos procesales, y que en necesario verificar en cualquier estado del trámite al tratarse de un deber del que no puede sustraerse el ad quem porque el control de legalidad es transversal, y además, una obligación de declarar cualquier excepción que encuentre probaba aún en la segunda instancia (…)» En ese orden de ideas, se considera que le asistió razón al Tribunal en la sentencia del 26 de marzo de 2021 al negar las suplicas de la demanda, motivo por el cual se confirmará dicha decisión, precisándose que no se desvirtuó la legalidad del acto administrativo acusado. 2.4 Condena en costas.
Frente a la condena en costas, la Sala hace las siguientes manifestaciones: El artículo 361, del Código General del proceso, estipula: “Composición. Las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho. Las costas serán tasadas y liquidadas con criterios objetivos y verificables en el expediente, de conformidad con lo señalado en los artículos siguientes.” (Resaltado por la Sala).
A su vez, el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011: “Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en 17 Interno: 7912-2023 Demandante: Misael Gámez Plata Demandada: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil” No obstante, esta Sala ha sido del criterio que la norma transcrita deja a disposición del juez valorar la procedencia o no de la condena en costas, ya que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida, tenerse certeza de su causación y que la conducta desplegada adolezca de temeridad y mala fe, no basta el simple hecho de los resultados del proceso20.
En el caso concreto, revisado el actuar de las partes a lo largo del proceso no se evidencia temeridad o mala fe; y en tal sentido, la Sala no condena en costas en esta instancia. III. DECISIÓN En atención a lo anterior, la Sala confirma la sentencia del 26 de marzo de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Arauca, que negó las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 26 de marzo de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Arauca, que negó las pretensiones de la demanda, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Ejecutoriada esta decisión, por Secretaría, devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. 20 Radicado 15001-23-33-000-2013-00072, de 27 de enero de 2017 MP. Carmelo Perdomo Cuéter; Radicado: 13000-33-33-000-2014-00390 (1327-16), de 8 de septiembre de 2017, M.P. Sandra Lissett Ibarra Vélez. 18 Interno: 7912-2023 Demandante: Misael Gámez Plata Demandada: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Aclara voto Cfr. Rad. AV. 05001-23-33-000-2020-00472-01 (1251-2024) Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.