Radicado: 11001-03-15-000-2025-03832-00 Demandante: Asociación Lazos de Apoyo Solidarios - ALDAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Bogotá D.C., veintiuno (21) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2025-03832-00 Demandante: ASOCIACIÓN LAZOS DE APOYO SOLIDARIOS – ALDAS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Y OTROS Temas: Acción de tutela contra autoridades administrativas y autoridad judicial.
SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela presentada por la Asociación Lazos de Apoyo Solidarios (ALDAS) contra la Oficina de Instrumentos Públicos Zona Centro de Bogotá, la Secretaría Distrital de Planeación, la Curaduría Urbana 5 de Bogotá, la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital – UAECD, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la Secretaría Distrital de Ambiente, al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera y Sección Segunda, Subsección B y a la Secretaría General del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con lo establecido en el artículo 1 del Decreto 333 de 2021.
I.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 18 de junio de 2025, la parte accionante interpuso acción de tutela contra las entidades accionadas, por estimar vulnerado el derecho fundamental «a la vivienda digna». En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: «PRIMERO. Tutelar el derecho fundamental a la VIVIENDA DIGNA (ART. 86 ART. 51 CONSTITUCION POLITICA DE COLOMBIA).
SEGUNDO. Ordenar a las entidades tuteladas: oficina de Instrumentos públicos Zona Centro de Bogotá, Secretaría Distrital de Planeación, Curaduría Urbana 5, Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital (uaecd), Ministerio de Medio Ambiente, Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Secretaría Distrital de Ambiente, a pronunciarse mediante oficio se haga aclaración teniendo en cuenta los derechos de petición y radicaciones en las diferentes fechas expuestas en los hechos y pruebas.
TERCERO. Ordenar a la Oficina de Instrumentos Públicos Zona Centro de Bogotá, se cancelen las anotaciones 2 y 4 del Certificado de tradición, liquidar la comunidad y crear las matrículas de la subdivisión material y/o Administrativa.» 2. Hechos De la lectura del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: Radicado: 11001-03-15-000-2025-03832-00 Demandante: Asociación Lazos de Apoyo Solidarios - ALDAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 De la acción de cumplimiento 2001 – 0033 El 31 de marzo de 1977, el Ministerio de Agricultura expidió la Resolución 076, mediante la cual aprobó el Acuerdo 30 de 1976 del INDERENA, que declaró el «Bosque Oriental de Bogotá» como Área de Reserva Forestal Protectora.
El artículo 10 de dicho Acuerdo establecía que, para su validez, la resolución debía ser publicada e inscrita en las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá, Facatativá y Zipaquirá. Carlos Alberto Mantilla Gutiérrez interpuso una acción de cumplimiento en la que solicitó se ordenara al Ministerio del Medio Ambiente el cumplimiento de la obligación de registrar la Resolución 76 de 1977 en las oficinas de registro de instrumentos públicos.
El 1 de marzo de 2001, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió sentencia en la que ordenó al ministro del Medio Ambiente cumplir con el artículo 10 de la Resolución 76 de 1977, esto es, realizar las actuaciones necesarias para obtener la inscripción de dicho acto administrativo en las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá, Zipaquirá y Facatativá. Por otro lado, el 14 de abril de 2005, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial expidió la Resolución 463 de 2005, la cual redelimitó la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá, adoptó su zonificación y reglamentación de usos.
De la acción popular con radicado 25000-23-25-000-2005-00662-00/01/02/03 El 14 de abril de 2005, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial expidió la Resolución 463 de 2005, la cual redelimitó la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá, adoptó su zonificación y reglamentación de usos. El 26 de octubre de 2025, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial dictó la Resolución 1582 de 2005, mediante la cual se «interpreta el parágrafo del artículo 5° de la Resolución 0463 del 14 de abril de 2005».
En abril de 2005, fue interpuesta la acción popular con radicado 2005-0662, con base, principalmente, en: (i) la omisión del registro de la Resolución 076 de 1977, que a juicio de los actores populares, impidió que la afectación ambiental fuera oponible a terceros y constituyó una violación al derecho colectivo a la moralidad administrativa;
(ii) la violación de derechos al goce de un ambiente sano, la seguridad, la prevención de desastres, pues existían construcciones irregulares y asentamientos en zonas de riesgo dentro de la reserva y su franja de adecuación, amenazando la seguridad pública y el ecosistema; (iii) que las resoluciones 463 de 2005 y 1582 de 2005, excluían áreas de la reserva, lo que permitía construcciones de manera indebida, comprometiendo la integridad ambiental.
El 22 de abril de 2005, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la acción popular. El 1 de junio de 2005, el Tribunal profirió medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de la Resolución 463 de 2005, en lo referente a la exclusión de 973 hectáreas como parte de la reserva Forestal Protectora. En consecuencia, Radicado: 11001-03-15-000-2025-03832-00 Demandante: Asociación Lazos de Apoyo Solidarios - ALDAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 ordenó a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá abstenerse de aceptar o tramitar documentos de legalización de construcciones en las áreas excluidas.
Asimismo, el 29 de noviembre de 2005, ordenó la suspensión temporal del otorgamiento de cualquier licencia ambiental o urbanística, permisos o concesiones dentro del área de reserva prevista en el Acuerdo 30 de 1976, mientras se decide la acción popular. De igual forma, suspendió los efectos de la Resolución 1582 de 26 de octubre de 2005, que interpretaba el artículo 5 de la Resolución 463 de 2005, y permitía construcciones en la franja de adecuación. El 29 de septiembre de 2006, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió sentencia de primera instancia en la que protegió los derechos colectivos invocados y, en consecuencia, ordenó, entre otras cosas: (i) prohibir la realización de sustracciones, incorporaciones, legalizaciones y nuevas redelimitaciones dentro de la reserva forestal «Bosque Oriental de Bogotá»;
(ii) la adquisición o expropiación de predios de propiedad particular en la reserva forestal y la franja de adecuación; (iii) la prohibición a las Autoridades Distritales y Curadores Urbanos de expedir licencias de urbanismo y construcción en la reserva y franja de adecuación; (iv) la demolición de toda construcción realizada a partir del 29 de noviembre de 2005, y;
(v) la elaboración de un plan de reubicación de asentamientos humanos que estuvieran en riesgo no mitigable dentro de la franja de adecuación y la reserva forestal protectora. Esa decisión fue objeto de recurso de apelación por las autoridades accionadas, algunos coadyuvantes y terceros que hicieron parte del proceso. El 5 de noviembre de 2013, la Sala Plena del Consejo de Estado profirió sentencia en la que modificó la decisión inicial.
En lo concerniente al presente asunto, señaló que la Resolución 076 del 31 de marzo de 1977 no fue inscrita oportunamente en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá, pues el registro ocurrió el 26 de abril de 2005, esto es, 28 años después de su expedición y 4 años después de una orden judicial que lo exigía. De modo que, ante dicha omisión, esa resolución no era oponible a terceros de buena fe que adquirieron propiedades en la zona antes de su registro.
Por ello, reconoció que debían respetarse los derechos adquiridos de quienes obtuvieron licencias de construcción válidamente o construyeron legalmente en la «franja de adecuación» y en la «zona de recuperación ambiental», esto es, áreas que fueron excluidas o mantenidas dentro de la reserva mediante la Resolución 463 de 2005 del Ministerio de Ambiente, antes de la anotación registral de la afectación a la reserva del predio respectivo.
En consecuencia, dispuso que las medidas cautelares decretadas en providencias del 1 de junio y 29 de noviembre de 2005 debían ser levantadas una vez ejecutoriada la sentencia. Aunado a lo anterior, ordenó al Distrito Capital que, una vez se realizaran los estudios que definiera las áreas que deben permanecer o excluirse de la franja de adecuación, procediera a agilizar el trámite de «normalización» de las urbanizaciones que definitivamente queden excluidas del área de reserva.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03832-00 Demandante: Asociación Lazos de Apoyo Solidarios - ALDAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Además, en el numeral octavo, se ordenó a la Superintendencia de Notariado y Registro establecer una dependencia exclusiva para la atención de los folios de matrícula inmobiliaria de los predios ubicados en la «franja de adecuación» y la reserva forestal.
Del predio identificado con matrícula inmobiliaria 50C-1714763 y de los dos primeros trámites de división y liquidación de comunidad El desarrollo «Villas del Cerro» es un asentamiento humano de origen informal cuyas divisiones materiales iniciaron en el año 1984, que se encuentra ubicado en la «Franja de Adecuación» de los Cerros Orientales, una zona que fue excluida de la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá mediante la Resolución 463 de 2005.
La legalización del barrio fue una orden directa del Consejo de Estado, proferida en la sentencia del 5 de noviembre de 2013, en la que se dispuso la «normalización» de 26 desarrollos, incluido «Villas del Cerro», con el fin de garantizar a su población el acceso a servicios públicos. El proceso formal de legalización, aunque se solicitó inicialmente en 1996, estuvo suspendido por el litigio de los cerros y fue reactivado en 2019.
Este culminó con la expedición de la Resolución 1542 del 19 de septiembre de 2022, mediante la cual la Secretaría Distrital de Planeación legalizó el desarrollo en su totalidad y aprobó el plano urbanístico CH42/4-1. Dentro de este desarrollo se encuentra el predio con matrícula inmobiliaria 50C- 1714763 y Chip AAA0236WKSY, que está ubicado en la calle 47 Nº 4B-33 este.
Es un terreno con un área de 4060 m a nombre de varios titulares. El 29 de abril de 2005, los actuales propietarios (Fabio Chitiva Mora, José Ricardo Chitiva Mora, Luis Hernando Chitiva Mora, Manuel Alfonso Chitiva Mora, Pedro Laín Mora, María Leonor Chitiva Mora y María Inés Mora de Chitiva) adquirieron el terreno de 4060 m² como consta en la escritura pública 1703 de la Notaría 2ª de Bogotá. La matrícula inmobiliaria 50C-1714763 fue abierta el 1 de abril de 2008, con base en la referida escritura.
El certificado de tradición del predio 50C-1714763 presentaba las anotaciones 2, 3 y 4 relacionadas con afectaciones por las zonas de reservas de los cerros orientales, así: (i) Anotación Nro. 002: Registrada el 26 de abril de 2005, que se realizó con base en la Resolución 076 del 31 de marzo de 1977 del Ministerio de Agricultura, que afectó el predio como «Área de Reserva Forestal Protectora a la Zona Denominada Bosque Oriental de Bogotá».
(ii) Anotación Nro. 003: Registrada el 26 de abril de 2005, que corresponde a la Resolución 463 del 14 de abril de 2005 del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, que redelimitó dicha área de reserva, ubicando el predio en la «Franja de Adecuación». (iii) Anotación Nro. 004: Registrada el 29 de junio de 2005, originada por el auto de 1 de junio de 2005 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que ordenaba a la Oficina de Instrumentos Públicos de Bogotá abstenerse de Radicado: 11001-03-15-000-2025-03832-00 Demandante: Asociación Lazos de Apoyo Solidarios - ALDAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 tramitar cualquier documento de legalización de construcción ubicada en las áreas excluidas de la Reserva Forestal de los Cerros Orientales, hasta que se decidiera la acción popular.
El 1 de junio de 2023, los propietarios protocolizaron la subdivisión material y liquidación de comunidad del predio con matrícula inmobiliaria 50C-1714763, mediante la Escritura Pública número 535, otorgada en la Notaría Única del Círculo de Guatavita. El 7 de junio de 2023, María Sánchez Cruz, representante de ALDAS, radicó una solicitud para registrar dicha subdivisión y liquidación del predio ante la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos (en adelante ORIP) – Zona Centro de Bogotá, con el número 2023-45139.
El 25 de julio de 2023, la solicitud fue devuelta por la ORIP – Zona Centro de Bogotá, con una nota devolutiva que indicaba la existencia de un embargo sobre el predio, registrado en la anotación núm. 008. Por ello, realizaron el trámite para levantar dicho embargo, que fue cancelado mediante la anotación núm. 009 de 23 de octubre de 2024.
El 29 de noviembre de 2024, la representante legal de ALDAS y, a su vez, en representación de los siete propietarios del lote, realizó otra solicitud de subdivisión y liquidación, que fue identificada con el número 2024-97650. El 13 de diciembre de 2024, la solicitud fue devuelta con una nota devolutiva debido a la existencia de las anotaciones 2, 3 y 4 en el certificado de tradición, relativas a la reserva forestal y a la medida cautelar dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
El 18 de diciembre de 2024, la accionante radicó una solicitud de «restitución de turno» en la ORIP – Zona Centro de Bogotá, en la que anexó las Resoluciones 0463 del 14 de abril de 2005 del Ministerio del Medio Ambiente y la Resolución 1542 del 19 de septiembre de 2022 de la Secretaría de Planeación Distrital. El 5 de marzo de 2025, la accionante recibió respuesta negativa a la solicitud de restitución de turno por parte de la Superintendencia de Notariado y Registro, con fundamento en las siguientes razones: (i) Argumentó que la señora María Sánchez no acreditó el interés jurídico para solicitar la restitución del turno, pues no es parte en el negocio jurídico contenido en la escritura pública, no figura como propietaria del inmueble y no compareció como apoderada de alguna de las partes.
(ii) Explicó que la Resolución 1542 de 2022 no aprueba una «división material y mucho menos una liquidación de la comunidad», como se pretendía en la escritura. Su verdadero fin era la legalización urbanística del desarrollo «Villas del Cerro», pero no ordenaba la apertura de nuevos folios de matrícula. (iii) Precisó que, si bien la resolución menciona lotes y manzanas, «no hace una división clara de las mismas ni a cuál de los dos inmuebles citados en la Resolución pertenecen dichas áreas.» (iv) Advirtió que el inmueble seguía afectado por prohibiciones especiales al considerarse área de reserva forestal.
Específicamente, señaló que las afectaciones que dieron origen a las anotaciones 2 y 4 del certificado de tradición no habían sido canceladas, y que a la fecha no se había radicado Radicado: 11001-03-15-000-2025-03832-00 Demandante: Asociación Lazos de Apoyo Solidarios - ALDAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 un oficio que ordenara el levantamiento de la prohibición contenida en la anotación 4.
Del trámite adelantado ante la Secretaría Distrital de Ambiente El 7 de febrero de 2025, la accionante radicó petición ante la Secretaría Distrital de Ambiente (SDA) en la que solicitó la revisión del traslape del predio referido anteriormente con las zonas de reservas y, en consecuencia, que se expidiera un documento para cancelar las anotaciones 2, 3 y 4 en el certificado de tradición. El 27 de febrero de 2025, la SDA respondió que no tenía competencia para cancelar las anotaciones o revisar el traslape en el certificado de tradición del predio.
De los trámites adelantados ante el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible El 11 de febrero de 2025 la accionante radicó petición al Ministerio de Ambiente, en la que solicitó la revisión del traslape del predio con las zonas de Reserva Forestal Protectora Nacional Bosques Oriental de Bogotá. El 11 de marzo de 2025, el Ministerio de Ambiente respondió mediante oficio 21022025E2007362, que el predio no presenta traslape con las Reservas Forestales de orden nacional ni con figuras del Sistema Nacional de Áreas Protegidas.
Asimismo, informó que las áreas que formaban parte de la Reserva Forestal Protectora Nacional Bosques Oriental de Bogotá, según la Resolución 076 de 1977, fueron excluidas conforme con la redelimitación establecida en la Resolución 0463 de 2005. En consecuencia, indicó que realizaría los trámites pertinentes ante la ORIP – Zona Centro de Bogotá para proceder a la desafectación del predio y la subsanación de las anotaciones por afectación por categoría ambiental del folio de matrícula del predio objeto de solicitud.
El 26 de marzo de 2025, el Ministerio de Ambiente envió el oficio radicado núm. 21022025E2009896 a la ORIP – Zona Centro de Bogotá, en el que indicó, como asunto «Asunto: Solicitud desafectación por causa de categoría ambiental del predio identificado con MI No. 50C-1714763». Explicó que el predio no se estaba traslapado con la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá, sino que está ubicado dentro de la denominada «Franja de adecuación».
Por ello, señaló que debía cancelarse «la anotación de afectación por categoría ambiental». El 3 de abril de 2025, la ORIP – Zona Centro de Bogotá canceló la anotación 003, dejando vigentes las anotaciones 002 y 004. El 11 de abril de 2025, el Ministerio de Ambiente realizó una comunicación de seguimiento a la señora María Benedicta Sánchez Cruz, en la que le informó que remitió el oficio a la ORIP – Zona Centro de Bogotá, para que realizar los trámites pertinentes.
Ante esta situación, la representante de ALDAS radicó otra petición ante el Ministerio en el sentido de solicitar que se realice nuevamente la gestión, pues solo se canceló la anotación 3, pero quedaron vigentes las anotaciones 2 y 4. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03832-00 Demandante: Asociación Lazos de Apoyo Solidarios - ALDAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 El 25 de abril de 2025, la Dirección de Bosques, Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos del Ministerio de Ambiente trasladó por competencia a la ORIP – Zona Centro de Bogotá la solicitud relacionada con la cancelación de las anotaciones 2 y 4 que seguían afectando el predio, con fundamento en que era la entidad competente para resolver dicho asunto.
Del trámite adelantado ante la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital – UAECD La accionante presentó petición en el que solicitó la autenticidad de las Resoluciones o actos administrativos por los cuales fueron legalizados el englobe y desenglobe del predio con folio de matrícula inmobiliaria 50C-1714763. El 12 de marzo de 2025, la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital (UAECD) respondió la solicitud de la accionante en el sentido de advertir que la representante de ALDAS no contaba con legitimación en la causa por activa para consultar información sobre los predios, pues no era propietaria de estos.
Asimismo, señaló que esa unidad no es competente para «dirimir conflictos entre terceros y/o vicios que adolezca la titulación», pues solamente actúa como administrador y poseedor de la base de datos, recolecta la información aportada por las diferentes entidades e instituciones del estado relacionada con las novedades de los bienes inmobiliarios del Distrito.
Finalmente, reforzó este punto al recordar que, por norma general «la inscripción en el Catastro no constituye título de dominio». De la tercera solicitud ante la ORIP El 30 de abril de 2025, la asociación accionante radicó de nuevo en la ORIP – Zona Centro de Bogotá (radicación 2025-35524) solicitud de subdivisión y liquidación del predio.
Además, anexó copia del oficio suscrito por el Ministerio de Ambiente. El 22 de mayo de 2025, la ORIP – Zona Centro de Bogotá realizó una nota devolutiva, en la que se indicó que existía una incongruencia entre las áreas y los linderos del predio referenciado y los inscritos en el folio de matrícula inmobiliaria. De las actuaciones realizadas ante la Secretaría Distrital de Planeación (SDP) El 21 de abril de 2025, la representante de ALDAS radicó petición ante la Secretaría Distrital de Planeación (SDP) en la que expuso los inconvenientes con la subdivisión y liquidación de comunidad del predio debido a las afectaciones de reserva existentes.
Por ello, solicitó certificación con destino a la ORIP, en el sentido «que tramites se pueden hacer con la resolución 1542 del 19/9/2022 y plano Urbanístico CH42/4-01 y si es procedente seguir adelante con el proceso siguiendo las normas aprobadas, o de lo contrario indicar que resolución reemplaza o corrige la anterior, como también si para el tema de liquidación de comunidad Secretaría de Planeación tienen que dar la autorización para adelantar este trámite».
El 13 de mayo de 2025, la Secretaría Distrital de Planeación emitió respuesta con radicado 2-2025-26385, en la que brindó información «sobre el desarrollo legalizado – Villas del Cerro» y del plano el plano CH42/4-01, el cual se encuentra en la Zona de Adecuación prevista en la Resolución 0463 de 2005. Asimismo, expresó que, de acuerdo con el numeral 11, del artículo 8 de la Resolución 1542 del 2022, no era Radicado: 11001-03-15-000-2025-03832-00 Demandante: Asociación Lazos de Apoyo Solidarios - ALDAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 procedente la subdivisión de predios, «a excepción que por requerimientos de infraestructura urbana o el desarrollo de una acción urbanística se requiera.».
Finalmente, dijo que no era la entidad encargada de proferir concepto respecto de la liquidación de comunidad. El 15 de mayo de 2025, la representante de ALDAS radicó la segunda petición ante la Secretaría de Planeación (2396052025 / 1-2025-26283), en la que señaló que la respuesta anterior no era lo que había solicitado, pues lo pretendido era certificar «si con esta resolución 1542 del 19 de septiembre del 2022, es procedente hacer la subdivisión o loteo del predio con matrícula inmobiliaria 50C-1714763, de acuerdo a los lotes diseñados en este predio que hace parte del plano urbanístico CH42/4-01».
El 20 de mayo de 2025, la representante de ALDAS acudió personalmente a la SDP, donde expuso el tema de la Resolución 1542 de 2022 y el plano urbanístico (CH42/4- 01). Por ello, la Secretaría le entregó una certificación en el que se expresa que «una vez consultada la base de información (…) se estableció que el inmueble de la referencia hace parte del lote No. 2015021901 y de la manzana No. 20150219 del plano aprobado CH-42/4- 01, del desarrollo Villa del Cerro, legalizado mediante la Resolución RES 1542 de 19/02/2022.
El predio objeto de esta solicitud se localiza en área urbana y se encuentra debidamente reconocido.». El 6 de junio de 2025, la SDP envió una respuesta provisional a la representante legal de ALDAS sobre la segunda petición, en la que señaló que se encontraba en una contingencia, por lo que respondería la petición de forma definitiva «antes del día 01 de julio del año 2025.» El 20 de junio de 2025, la SDP contestó la segunda petición de la accionante en el sentido de reiterar lo informado en la respuesta de 13 de mayo de 2025.
Además, precisó que: (i) El predio corresponde a los lotes 3-12 de la manzana 6 y 16-23 de la manzana 4 del desarrollo «Villas del Cerro», legalizado por la Resolución 1542 de 19 de septiembre de 2022, según el plano urbanístico CH42/4-01. (ii) El lote presenta «Sectores con pendientes superiores a 45°», lo cual, según el numeral 3 del artículo 3 de la Resolución 1542 de 2022, sujeta al predio a los usos permitidos en el Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015.
Adicionalmente, que el predio se ubica en una «Franja de Adecuación» conforme a la Resolución 0463 de 2005 del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, lo que implica determinantes de ordenamiento y manejo ambiental específicas. (iii) La norma urbanística aplicable, contenida en la Resolución 1542 de 2022, establece en el numeral 11 de su artículo 8 que «No se permite la subdivisión de predios a excepción que por requerimientos de infraestructura urbana o el desarrollo de una acción urbanística se requiera».
(iv) De acuerdo con el Decreto Nacional 1077 de 2015, la legalización urbanística es un proceso para reconocer asentamientos informales y aprobar sus planos. No obstante, aclaró que dicho proceso «no contempla el reconocimiento de los derechos de propiedad en favor de eventuales poseedores, ni la titulación de los predios ocupados por el asentamiento humano».
De modo que, el acto administrativo de legalización hace las veces de licencia de urbanización, pero no define la titularidad. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03832-00 Demandante: Asociación Lazos de Apoyo Solidarios - ALDAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 (v) La solicitud de la ciudadana corresponde a un «proceso de desenglobe», el cual es un trámite de naturaleza registral y catastral para individualizar matrículas inmobiliarias.
Por tanto, reiteró que el reconocimiento y la definición de derechos de propiedad no son competencia de la SDP. 3. Argumentos de la acción de tutela La asociación accionante afirmó que las entidades demandadas vulneraron el derecho fundamental invocado ante la negativa de la ORIP – Zona Centro de Bogotá de inscribir la subdivisión y liquidación de comunidad del inmueble con matrícula inmobiliaria 50C-1714763.
Sobre el particular, advirtió que la ORIP es renuente a cancelar las anotaciones 002 y 004 del folio de matrícula, las cuales se refieren a afectaciones por reservas ambientales, a pesar de que demostró haber gestionado la desafectación ante el Ministerio de Ambiente, entidad que confirmó que el predio fue excluido de la reserva forestal mediante la Resolución 0463 de 2005.
Además, resaltó que dicho ministerio ofició a la ORIP en dos ocasiones para que levantara las anotaciones. Sin embargo, la ORIP solo canceló la anotación 003 y mantuvo vigentes las anotaciones 2 y 4, que impiden el trámite. Aunado a lo anterior, afirmó que realizó consultas ante la Curaduría Urbana núm. 5 y ante la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital (UAECD) en las que solicitó se libre dictamen de viabilidad de licencia de subdivisión con base en el plano CH42/4-01, quienes respondieron así: (i) La Curaduría informó que no podía expedir licencia habida cuenta de que el predio se encuentra en mayor extensión, no había sido legalizado y continuaba afectado por anotaciones relacionadas con las reservas forestales.
(ii) La UAECD exigió certificar áreas y linderos lote a lote y allegar los certificados de tradición y escrituras individuales, señalando que el plano de legalización no sustituye los títulos formales requeridos para la división material. Asimismo, informó que, con el propósito de levantar la medida cautelar que originó la anotación 4, acudió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, quien le informó que, una vez el Ministerio de Ambiente indicó la desafectación ambiental, la obligación de depurar el folio recaía sobre la ORIP, por lo que no era necesario impartir orden adicional.
Resaltó que, pese a haber desplegado distintos trámites, (tres radicaciones registrales, de peticiones ante la SDP, solicitudes ante el Ministerio de Ambiente, SDA, Curaduría y UAECD, y una consulta al Tribunal) no ha conseguido que la ORIP elimine las anotaciones 002 y 004 ni, por consiguiente, inscriba la subdivisión y abra las matrículas derivadas.
Afirmó que esa situación imposibilita el acceso de los propietarios a subsidios de vivienda, la posibilidad de formalizar mejoras y la disposición de su patrimonio, lo que configura una vulneración continuada al derecho fundamental a la vivienda digna por la inexistencia de un medio judicial o administrativo eficaz que remedie el perjuicio.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03832-00 Demandante: Asociación Lazos de Apoyo Solidarios - ALDAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 4. Trámite previo El 25 de junio de 2025, el despacho encontró que no era competente para conocer el presente asunto en primera instancia, porque las entidades accionadas eran del orden municipal y nacional.
Además, se advirtió que, si bien se mencionó al Tribunal Administrativo, la accionante no se le atribuyó alguna acción u omisión concreta a la autoridad judicial que vulnerara los derechos fundamentales invocados. En consecuencia, resolvió remitir el expediente a los Juzgados Administrativos del Circuito de Bogotá para que asumieran el conocimiento del proceso.
El expediente fue asignado al Juzgado Sesenta y Uno Administrativo de Bogotá, quien, mediante auto del 3 de julio de 2025, se declaró sin competencia para conocer el proceso, pues, la parte accionante le aclaró que la vinculación del Tribunal Administrativo de Cundinamarca obedecía a que dicha autoridad judicial había impartido la orden que generó la anotación 4 en el folio de matrícula del predio.
Por ello, remitió nuevamente el asunto al Consejo de Estado, por ser el superior funcional del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. El 8 de julio de 2025, el despacho admitió la tutela y ordenó notificar a los extremos de la litis. Además, se ofició al Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que aportara copia de la sentencia y del expediente completo de la acción popular con radicado 05-0662.
Adicionalmente, se le requirió informar si la asociación ALDAS había sido parte en dicho proceso. 5. Oposiciones El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B solicitó negar las pretensiones de la accionante, porque no vulneró los derechos invocados en la tutela. Aclaró que, tras una revisión de sus sistemas y archivos, verificó que la señora María Benedicta Sánchez Cruz o la Asociación Lazos de Apoyo Solidarios (ALDAS) no han presentado solicitud o petición directa ante el Tribunal.
Además, informó que no fueron parte en la acción popular que dio origen a las medidas sobre los Cerros Orientales, ni han participado en la etapa de seguimiento y verificación del cumplimiento de la sentencia. Con base en esto, sostuvo que no ha efectuado alguna acción u omisión que vulnere los derechos de la accionante. Realizó un recuento de la acción popular núm. 2005-00662, en el que resaltó las medidas cautelares que originaron las anotaciones y la sentencia proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado el 5 de noviembre de 2013, que ordenó el levantamiento de estas.
De igual forma, anotó que la sentencia ordenó respetar los derechos de quienes obtuvieron licencias de construcción o construyeron legalmente en la «franja de adecuación» y en la «zona de recuperación ambiental» antes de que se realizara la anotación de la reserva en el folio de matrícula respectivo. Asimismo, que se ordenó al Distrito «proceder, de forma inmediata, al trámite de normalización de las urbanizaciones que definitivamente queden excluidas del área de reserva», con el fin de garantizar el Radicado: 11001-03-15-000-2025-03832-00 Demandante: Asociación Lazos de Apoyo Solidarios - ALDAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 acceso a servicios públicos, cuya ausencia estaba causando problemas de salubridad y ambientales.
Señaló que su papel en la actualidad se limita a verificar el cumplimiento de las órdenes impartidas por el Consejo de Estado en 2013. Afirma que no le está dado «realizar debates judiciales que no se llevaron a cabo en el curso del proceso, ni mucho menos emitir órdenes adicionales a las ya plasmadas en el fallo». Por lo anterior, afirmó que no tiene competencia para resolver la situación individual del predio de la accionante, toda vez que es un trámite que les corresponde a las otras entidades accionadas, quienes deben verificar si el predio cumple con los requisitos establecidos en la sentencia para proceder con la normalización. Por otro lado, remitió copia de la sentencia de segunda instancia proferida en la acción popular con radicado 2005-00662-03(AP).
Además, aportó enlace para consultar las actuaciones de la acción popular. La Secretaría Distrital de Ambiente (SDA) solicitó negar el amparo solicitado por la accionante al configurarse hecho superado y, subsidiariamente, que se declare improcedente la acción de tutela por incumplir el requisito de subsidiariedad. Señaló que atendió oportunamente el derecho de petición, radicado por la accionante e identificado con núm.. 2025ER32028, mediante el oficio 2025EE44769 del 27 de febrero de 2025.
En esa comunicación indicó que las anotaciones 2, 3 y 4 del folio de matrícula provienen del Ministerio de Agricultura, del Ministerio de Ambiente y del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, respectivamente, y que la SDA no era competente para solicitar su cancelación ni para revisar el presunto traslape ambiental. Expresó que, al responder de fondo la solicitud dentro del plazo previsto en la Ley 1755 de 2015, el derecho fundamental de petición se encuentra satisfecho, por lo que la supuesta vulneración constituye un hecho superado y la acción de tutela carece de objeto actual.
Además, advirtió que la acción de tutela no cumple el requisito de subsidiariedad, pues la cancelación de las anotaciones y la inscripción de la subdivisión son trámites de índole administrativa y registral que corresponden a la ORIP y demás autoridades competentes. De modo que, la accionante dispone de mecanismos ordinarios idóneos para subsanar los requisitos formales señalados por dichas entidades, de modo que la tutela no puede emplearse como vía paralela ni para relevarle de tales cargas.
La Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital (UAECD) pidió que se declare improcedente la acción de tutela por incumplir el requisito de subsidiariedad, o subsidiariamente, se niegue el amparo. Señaló que la petición formulada por la actora fue atendida de fondo y dentro del plazo legal, mediante oficio 2025EE10215 de 12 de marzo de 2025.
Manifestó que allí explicó que la peticionaria carecía de legitimación para acceder a la información catastral porque no figura como propietaria ni aportó poder que demostrara que actuaba en representación de los propietarios. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03832-00 Demandante: Asociación Lazos de Apoyo Solidarios - ALDAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Añadió que la UAECD, de acuerdo con el Acuerdo 257 de 2006 y la Resolución 0073 de 2020 del IGAC, solo administra la base de datos oficial y no está autorizada a incorporar cambios mientras estos no consten en escritura pública inscrita o sentencia judicial debidamente registrada.
Por tanto, dijo que carece de competencia para cancelar anotaciones o resolver sobre la subdivisión del inmueble. Advirtió que se configuraba la falta de legitimación en la causa por pasiva, pues la accionante no atribuye a la UAECD las anotaciones registrales cuestionadas, ni la facultad para cancelarlas. La Secretaría Distrital de Planeación (SDP) solicitó negar el amparo o, en su defecto, desvincularla del proceso.
Sostuvo que ninguno de los hechos expuestos por la accionante puede atribuirle la vulneración del derecho a la vivienda digna, pues su intervención se limitó a responder, de fondo y dentro de los plazos legales, las dos peticiones elevadas por la representante de ALDAS (radicados 1-2025-21768 y 1-2025-26283), mediante oficios 2-2025-26385 de 13 de mayo y 2-2025-34414 de 20 de junio de 2025, respectivamente.
En dichas respuestas la Subdirección de Mejoramiento Integral de esa entidad certificó que: (i) el predio 50C-1714763 hace parte del desarrollo «Villas del Cerro», legalizado por la Resolución 1542 de 2022; (ii) varios de los lotes del predio objeto de discusión están clasificados como «sectores con pendientes superiores al 45 %» y ubicados en la Franja de Adecuación delimitada por la Resolución 463 de 2005;
(iii) la propia Resolución 1542, en el numeral 11 de su artículo 8, prohíbe la subdivisión salvo por requerimientos de infraestructura urbana o acción urbanística, y; (iv) la liquidación de comunidad y el desenglobe registral exceden la competencia de la SDP y corresponden a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos. Frente a la anotación 4, subrayó que, una vez el Ministerio de Ambiente solicitó la desafectación ambiental, la depuración del folio queda en cabeza exclusiva de la ORIP, por lo que la SDP no podía impartir instrucciones ni sustituir a esa autoridad para adelantar el trámite.
Por ello, afirmó que el derecho fundamental de petición se encuentra satisfecho y que no existe acción ni omisión propia que vulnere derechos fundamentales. Alegó, además, la improcedencia de la tutela por falta de legitimación en la causa por pasiva y por incumplir el requisito de subsidiariedad, pues la accionante cuenta con mecanismos administrativos y contencioso-administrativos idóneos para resolver su pretensión. La Curaduría Urbana núm. 5 solicitó que se declare la falta de legitimación en la causa por pasiva o la improcedencia por falta del requisito de subsidiariedad, pues la pretensión de subdividir el predio y cancelar las anotaciones, debe gestionarse ante las autoridades registrales y urbanísticas competentes mediante los procedimientos ordinarios establecidos.
Precisó que su competencia, según el artículo 9 de la Ley 810 de 2003, se limita a estudiar, tramitar y expedir licencias urbanísticas, función que implica únicamente verificar el cumplimiento de la normatividad vigente para cada proyecto. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03832-00 Demandante: Asociación Lazos de Apoyo Solidarios - ALDAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Por ello, consideró no le es jurídicamente posible adoptar medidas distintas, ni intervenir en la cancelación de anotaciones registrales o en la apertura de matrículas inmobiliarias, asuntos que desbordan su órbita funcional.
Aclaró que la accionante no radicó solicitud formal de «Concepto de Norma» ni de licencia de subdivisión ante esa entidad. De modo que, no existe actuación que pueda considerarse acción u omisión lesiva de derechos fundamentales invocados. Indicó que, si los interesados desean un pronunciamiento oficial previo, deben solicitar dicho concepto cuyo costo es de $ 494.236, conforme al Decreto Único 1077 de 2015.
El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible pidió que se declare improcedente la tutela y declarar la carencia actual de objeto. Subsidiariamente, pidió solicitó negar las pretensiones frente a esa entidad. Respecto a los hechos, afirmó haber recibido dos peticiones de la accionante, las cuales fueron debidamente respondidas, así: (i) la primera, con radicado 2025E1006489, respondida mediante el oficio del 11 de marzo de 2025, y;
(ii) la segunda, en la que se solicitaba oficiar a la ORIP para la cancelación de las anotaciones, fue atendida con el oficio del 11 de abril de 2025. Por lo anterior, señaló que se configuró carencia actual de objeto por hecho superado, pues actuó de manera diligente al responder las solicitudes presentadas por la accionante que se enmarcan dentro de su competencia. Advirtió que las pretensiones de la acción de tutela son la cancelación de las anotaciones 2 y 4 y la creación de nuevas matrículas, trámite que «corresponde a una función interna de la Oficina Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá Zona Centro de Bogotá».
De modo que, no tiene la competencia para efectuar dichas acciones registrales y que, por tanto, no puede existir una vulneración de derechos por no hacer algo que está fuera de su alcance funcional. Aportó informe de la Dirección de Bosques, Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos del Ministerio, en el cual se corroboró que el predio no se encuentra en la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá. Con base en esto, solicitó formalmente a la ORIP la «desafectación por causa de categorías ambientales» mediante el oficio núm. 21022025E2009896 del 26 de marzo del 2025.
En dicho informe, se menciona que, a pesar de lo anterior, la ORIP procedió con la desafectación, pero no la aplicó a la totalidad de las anotaciones. Además, que, ante una nueva solicitud de la ciudadana, y considerando que ya había agotado su competencia, mediante el oficio núm. 21022025E2013474 del 25 de abril de 2025, trasladó el caso directamente a la ORIP para que dicha oficina continuara con el trámite interno que correspondía. La Oficina de Instrumentos Públicos Zona Centro de Bogotá guardó silencio.
Solicitudes de impulso procesal Mediante escritos del 31 de julio y 11 de agosto de 2025, la accionante solicitó impulso procesal. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03832-00 Demandante: Asociación Lazos de Apoyo Solidarios - ALDAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 II.
CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1 establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».
Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Problema jurídico Si bien, la asociación accionante invoca la protección del derecho fundamental a la «vivienda digna», advierte la Sala que la argumentación y el sustento fáctico de la demanda se concentran en la presunta vulneración del derecho al debido proceso, ante la existencia barreras por parte de la ORIP para obtener una decisión de fondo sobre la inscripción registral de la Escritura Pública 535 de 2023.
Por ello, el estudio de la presente acción de tutela se realizará desde la perspectiva de la vulneración al derecho al debido proceso. De conformidad con lo expuesto en la demanda de tutela, corresponde a la Sala determinar si las actuaciones atribuidas a la ORIP – Zona Centro de Bogotá vulneraron el derecho fundamental al debido proceso, al rechazar la inscripción de la subdivisión material y liquidación de comunidad protocolizada en la Escritura Pública 535 de 1 de junio de 2023.
Igualmente, deberá establecerse si las demás entidades demandadas coadyuvaron a la presunta vulneración invocada dentro del ámbito de sus competencias, especialmente, en lo referente al derecho fundamental de petición. Al efecto, la Sala se referirá a los siguientes asuntos: (i) de las solicitudes de falta legitimación en la causa por pasiva;
(ii) de la presunta vulneración por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B; (iii) del derecho fundamental de petición en el caso concreto y, (ii) del requisito de subsidiariedad el presente asunto. (i) De las solicitudes de falta legitimación en la causa por pasiva La Sala debe pronunciarse sobre la de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por la Curaduría Urbana 5 de Bogotá, la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital (UAECD) y la Secretaría Distrital de Planeación (SDP).
Estas entidades fundamentan su petición en que las pretensiones de la accionante, relacionadas con la cancelación de anotaciones y la inscripción de una subdivisión, desbordan el marco de sus competencias legales y funcionales. Procede la Sala a resolver esas solicitudes, así: Radicado: 11001-03-15-000-2025-03832-00 Demandante: Asociación Lazos de Apoyo Solidarios - ALDAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 En cuanto a la Curaduría Urbana 5, se encuentra que no obra prueba de actuación o requerimiento dirigido a esa entidad.
En consecuencia, se declarará la falta de legitimación en la causa por pasiva respecto de esta y será desvinculada del proceso. Respecto de la UAECD y la SDP, se tiene que en el expediente obran las de peticiones radicadas por la representante de ALDAS ante esas entidades. De ahí que, exista una relación directa entre las actuaciones de estas y el derecho fundamental de petición que la accionante invoca vulnerado.
En esa medida, la Sala negará la petición realizada, a fin de valorar si sus respuestas fueron oportunas, de fondo y congruentes y, por ende, si satisfacen o no el derecho fundamental de petición. (ii) De la presunta vulneración por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B La asociación accionante alega que el tribunal incurrió en una presunta vulneración de sus derechos fundamentales, al considerar que la inacción del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B ha impedido la materialización del levantamiento de la medida cautelar que originó la anotación 4 en la matrícula inmobiliaria del predio.
Se encuentra que, en lo referente a la anotación 41 del certificado de tradición y libertad del inmueble en cuestión, el Consejo de Estado en la sentencia del 5 de noviembre de 2013, mediante la cual resolvió en segunda instancia la acción popular, ordenó en su numeral 9 el levantamiento de la suspensión provisional decretada por el Tribunal, así: «9.
LEVÁNTASE LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL decretada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante autos de 1° de junio de y 29 de noviembre de 2005, respecto del artículo 1° de la Resolución 463 de 2005 (14 de abril) y de la totalidad de la Resolución 1582 de 2005 (26 de octubre).» De modo que, para que esa orden produzca efectos en el registro se requiere un acto de comunicación que instruya a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos (ORIP) sobre la cesación de la medida.
Al respecto, se encuentra que, en oficio del 5 de marzo de 2025, que resolvió la restitución de turno, la Superintendencia de Notariado y Registro señaló expresamente que la cancelación de la anotación 4 solo procede previo oficio del despacho judicial que dispuso la inscripción original. En este contexto, resulta pertinente resaltar que en el numeral 11 de la parte resolutiva de la referida sentencia 2, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección 1 Registrada el 29 de junio de 2005, originada por el auto de 1 de junio de 2005 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que ordenaba a la Oficina de Instrumentos Públicos de Bogotá abstenerse de tramitar cualquier documento de legalización de construcción ubicada en las áreas excluidas de la Reserva Forestal de los Cerros Orientales, hasta que se decidiera la acción popular. 2 11.
Confórmase un Comité de Verificación, que hará seguimiento a lo ordenado en este fallo y estará integrado por el Procurador General de la Nación o su delegado; el Ministro del Medio Ambiente o su delegado; el Alcalde Mayor de Bogotá o su delegado; el Director de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR o su delegado; el Comandante de la Policía Metropolitana de Bogotá o su delegado; el Personero Distrital de Bogotá o su delegado, el Contralor Distrital de Bogotá o su delegado, el Gerente de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá o su delegado, el Superintendente de Notariado y Registro o su delegado; la ONG Cerros Orientales de Bogotá y la señora Sonia Andrea Ramírez Lamy.
El a quo deberá celebrar audiencias públicas de verificación y evaluación de lo ordenado en este fallo, mínimo una vez al año, con los miembros del Comité, a fin de garantizar el cabal cumplimiento del mismo. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03832-00 Demandante: Asociación Lazos de Apoyo Solidarios - ALDAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Segunda, Subsección B ejerce la función de seguimiento y tiene el deber de adoptar los trámites conducentes para la plena ejecución del fallo.
En ese orden de ideas, la vía idónea para solicitar el levantamiento de la medida cautelar que originó la anotación 4 no es la acción de tutela, sino una solicitud formal ante el juez que dirige la etapa de cumplimiento del fallo de la acción popular. De modo que, corresponde a la accionante dirigir una petición al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, para que, en su calidad de juez verificador de la sentencia del 5 de noviembre de 2013, a fin de que analice el asunto y estudie y considere si existe mérito para remitir comunicación a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, respecto a la posible cancelación de dicha anotación. Sin embargo, tras revisar el expediente, se echa de menos prueba alguna de que la accionante hubiese agotado este trámite, por lo que no es posible reprochar alguna omisión a la autoridad judicial en ese sentido.
En esa medida, no existe vulneración de los derechos fundamentales invocados por la accionante, por lo que se negará la acción de tutela en este punto. (iii) Del derecho fundamental de petición3 en el caso concreto En el presente asunto, se tiene que ALDAS, por medio de su representante legal, radicó múltiples peticiones ante distintas entidades, con el fin de obtener claridad sobre la situación jurídica, catastral y ambiental del predio identificado con matrícula inmobiliaria núm. 50C-1714763, con el fin de viabilizar la inscripción de la subdivisión material y la liquidación de comunidad del inmueble, protocolizada en la Escritura Pública 535 de 2023, otorgada en la Notaría Única del Círculo de Guatavita.
Para empezar, se advierte que las peticiones formuladas por ALDAS entre el 7 de febrero y el 30 de abril de 2025, fueron dirigidas a la Secretaría Distrital de Ambiente, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital (UAECD) y la Secretaría Distrital de Planeación (SDP). Se trae a colación, un cuadro que sintetiza la fecha de interposición de la petición, el resumen de la solicitud y las pretensiones realizadas, así: 3 El artículo 23 de la Constitución Política prevé que el derecho de petición es fundamental y faculta a toda persona para presentar solicitudes respetuosas ante las autoridades y a obtener una respuesta oportuna, clara, precisa, de fondo y congruente con lo solicitado.
El derecho a recibir una respuesta de fondo implica que la autoridad que recibió la solicitud, según su competencia, se pronuncie completa y detalladamente sobre todos los asuntos expuestos por el solicitante. La autoridad no puede responder con evasivas o con razones que no guarden relación con los temas planteados en la solicitud. El derecho de petición, en concreto, comprende los siguientes elementos: (i) la posibilidad de formular solicitudes respetuosas ante las autoridades públicas o los particulares, según sea el caso;
(ii) la garantía de que se entregue respuesta oportuna, es decir, en las oportunidades que prevé el ordenamiento jurídico; (iii) la respuesta de fondo o contestación material, esto es, la decisión que, en el ámbito de su competencia, debe entregar el destinatario de la petición, sin importar que la decisión sea o no favorable al solicitante;
(iv) la comunicación oportuna de lo decidido, y (v) la falta de competencia para pronunciarse sobre la totalidad o parte de la petición presentada no significa que el destinatario quede exento de pronunciarse. El desconocimiento de cualquiera de esos elementos trae como consecuencia la vulneración del derecho de petición. Para que la respuesta sea efectiva debe ser expedida oportunamente, resolver de fondo la petición de manera clara y congruente con lo solicitado y debe ser notificada al peticionario.
El incumplimiento de estos requisitos implica la vulneración del derecho fundamental de petición. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03832-00 Demandante: Asociación Lazos de Apoyo Solidarios - ALDAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Entidad Fecha de la Petición Radicado de la Petición Resumen de la Solicitud Respuesta de la Entidad Secretaría Distrital de Ambiente (SDA) 7 de febrero de 2025 2025ER32028 Solicitó la revisión del traslape del predio 50C-1714763 con reservas protectoras y la expedición de un documento para cancelar las anotaciones 2, 3 y 4 del certificado de tradición. Oficio 2025EE44769 de 27 de febrero de 2025: Informó que no tenía competencia para solicitar la cancelación de las anotaciones, ya que estas correspondían al Ministerio de Agricultura, Ministerio de Ambiente y al Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible 11 de febrero de 2025 2025E1006489 Solicitó la revisión del traslape del predio con la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá y la gestión para cancelar las anotaciones ambientales. Oficio 21022025E2007362 de 11 de marzo de 2025: Indicó que el predio no presenta traslape con reservas forestales nacionales, ya que fue excluido por la Resolución 463 de 2005.
Anunció que enviaría comunicación a la ORIP para una posible desafectación. Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible El 25 de abril de 2025 2025E1018655, 2025E1016440 y 2025E1016530 Señaló que solo se había cancelado la anotación 3 y solicitó la cancelación de las anotaciones 2 y 4 que seguían vigentes y afectando el predio.
Oficio 21022025E2012054 de 11 de abril de 2025 y 21022025E2013473 de 25 de abril: Trasladó por competencia la solicitud a la ORIP Zona Centro de Bogotá, al constatar que no se cancelaron todas las anotaciones, para que dicha oficina adelantara la gestión. Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital (UAECD) Febrero de 2025 2025ER2456 Solicitó la autenticidad de los actos administrativos que legalizaron el englobe y desenglobe del predio.
Oficio 2025EE10215 de 12 de marzo de 2025: Respondió que la solicitante no tenía legitimación para acceder a la información, al no ser propietaria ni presentar poder. Aclaró que la UAECD no es competente para dirimir conflictos sobre titulación. Secretaría Distrital de Planeación (SDP) 21 de abril de 2025 1-2025-21768 Solicitó una certificación sobre la viabilidad de realizar la subdivisión y liquidación de comunidad con base en la Resolución 1542 de 2022 y el plano CH42/4-01.
Oficio de 13 de mayo de 2025: Explicó que la Resolución 1542 de 2022 prohíbe la subdivisión, salvo requerimientos de infraestructura. Aclaró que el desenglobe es un trámite registral y catastral ajeno a su competencia, ya que la legalización no define derechos de propiedad. Secretaría Distrital de Planeación (SDP) 15 de mayo de 2025 1-2025-26283 Insistió en una certificación sobre si la Resolución 1542 de 2022 permite la subdivisión o loteo del predio, argumentando que el plano contempla 18 lotes.
Oficio de 20 de junio de 2025: Reiteró la prohibición de subdivisión y su falta de competencia en materia de desenglobe y titulación Así las cosas, al verificarse que las entidades accionadas emitieron una respuesta de fondo dentro de su marco competencial, la Sala concluye que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la SDP, la UAECD y la SDA no vulneraron el derecho fundamental de petición de la accionante.
Por otro lado, la Sala debe pronunciarse sobre la actuación de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos (ORIP – Zona Centro de Bogotá) en relación con el derecho de petición. Está probado en el expediente que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, tras determinar que el predio no se encontraba en zona de reserva, realizó las gestiones a su alcance y, mediante oficio del 25 de abril de 2025, dio traslado por competencia a la ORIP – Zona Centro de Bogotá de la solicitud de la accionante.
En dicha solicitud se pidió lo siguiente: «Respetuosamente me dirijo a su honorable despacho, con el fin de notificar que teniendo en cuenta la respuesta al radicado Nº 2025E1006489 de febrero del 2025 "Derecho de Petición" adonde se me indico (sic) que el Ministerio con base a lo expuesto llevaría a cabo los trámites pertinentes ante la Oficina de Instrumentos Públicos de Bogotá Zona Centro de Bogotá para el proceso de desafectación del predio con matrícula inmobiliaria 50C- 1714763 objeto de la solicitud, teniendo en cuenta que existen las anotaciones 2, 3 y 4 Radicado: 11001-03-15-000-2025-03832-00 Demandante: Asociación Lazos de Apoyo Solidarios - ALDAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 que relaciona el mismo tema los señores de registro solamente cancelaron la anotación 3 quedando vigentes las anotaciones 2 y 4 las cuales no permite adelantar la subdivisión que requieren los titulares, respetuosamente solicito por favor sean canceladas estas anotaciones pendientes que siguen afectando el predio.» En el expediente obra prueba de la remisión, de la cual se envió copia a la peticionaria, y del traslado a la entidad registral.
Sin embargo, a pesar de que la ORIP – Zona Centro de Bogotá fue notificada de esta solicitud, no se aportó al proceso ni se tiene constancia de que haya emitido una respuesta de fondo, clara y congruente a la petición remitida por el Ministerio. De modo que, ante esa omisión se configura una vulneración del derecho fundamental de petición. Por lo tanto, se ordenará a la ORIP – Zona Centro de Bogotá que brinde una respuesta frente a la petición de la accionante que fue remitida por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible el 25 de abril de 2025, mediante oficio 21022025E2013474.
(iv) Del requisito de subsidiariedad4 en el caso concreto La asociación accionante sostiene que intentó inscribir la Escritura Pública 535 de 2023, que contiene la subdivisión del predio, en distintas ocasiones, así: (i) La primera solicitud, de junio de 2023, fue rechazada por la existencia de un embargo que posteriormente fue levantado.
(ii) La segunda, de noviembre de 2024, fue devuelta debido a la vigencia de las anotaciones 002, 003 y 004, relacionadas con la reserva ambiental de los Cerros Orientales. (iii) El tercer intento, de 30 abril de 2025, a pesar se anexó una comunicación del Ministerio de Ambiente que aclaraba la situación ambiental del predio, la ORIP negó nuevamente el registro, porque «no coinciden las áreas y los linderos y que no fue protocolizada la licencia que aprueba la división material, pero no tuvieron en cuenta los oficios enviados por el Ministerio de Ambiente y no levantaron las anotaciones 2 y 4 de nuevo no fueron canceladas.».
Afirma que esta secuencia de rechazos constituye una barrera administrativa que impide la formalización de la propiedad. Ahora bien, para determinar si se agotaron los mecanismos de defensa judicial, es indispensable analizar la última actuación de la administración que la accionante controvierte. Al examinar las pruebas aportadas en el expediente, la Sala encuentra que: 4 La subsidiariedad consiste en impedir que la acción de tutela, que tiene un campo restrictivo de aplicación, se convierta en un mecanismo principal de protección de los derechos fundamentales, pues eso sería tanto como desconocer que la Constitución y la ley estipulan una serie de mecanismos judiciales igualmente eficaces e idóneos para garantizar el ejercicio pleno de los derechos.
No en vano los artículos 86 de la Constitución Política y el 6, numeral 1, del Decreto 2591 de 1991 prevén como causal de improcedencia de la acción de tutela la existencia de otros medios de defensa para la protección de los derechos invocados. De manera que la acción de tutela sólo puede utilizarse cuando se han agotado los mecanismos de protección que el ordenamiento jurídico ha dispuesto para la protección idónea y eficaz de los derechos fundamentales.
Entonces, para que el juez estudie una solicitud de tutela, el interesado debe, por lo menos, probar que se agotaron los recursos que tenía a su disposición, pues, de lo contrario, la tutela deviene improcedente. El requisito de subsidiariedad no solo involucra la interposición de los recursos que proceden, sino también que en éstos se cuestionen las decisiones que, en concreto, se atacan en la acción de tutela.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03832-00 Demandante: Asociación Lazos de Apoyo Solidarios - ALDAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 - Consta en el expediente que la segunda solicitud de registro, radicada el 29 de noviembre de 2024, fue resuelta de manera negativa, mediante nota devolutiva del 13 de diciembre de 2024.
En esa ocasión la ORIP – Zona Centro de Bogotá inadmitió la inscripción de la Escritura Pública núm. 535, indicando como causal: - Se aportó la solicitud realizada el 30 de abril de 2025 por María Benedicta Sánchez Cruz (representante de ALDAS), ante la ORIP Zona Centro de Bogotá, en la que solicitó el registro de la Escritura núm. 535 de 1 de junio de 2023 de la Notaría Única de Guatavita, así: - Asimismo, fue aportada la nota devolutiva emitida por la ORIP – Zona Centro de Bogotá el 22 de mayo de 2025, la cual resolvió de manera negativa dicha solicitud debido a la incongruencia entre el área y los linderos informados en la Escritura Pública 535 y la información que reposaba en los archivos de la oficina de registro.
Se trae captura de pantalla de dicho documento: Radicado: 11001-03-15-000-2025-03832-00 Demandante: Asociación Lazos de Apoyo Solidarios - ALDAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 - Según el certificado de tradición y libertad expedido el 11 de junio de 2025, la anotación 3 fue cancelada el 3 de abril de 2025.
Sin embargo, a esa fecha, persistían vigentes la anotación 2, relativa a la afectación original por reserva forestal (Resolución 076 de 1977) y la 4, correspondiente a la prohibición judicial dictada en la medida cautelar proferida en la acción popular. En este contexto, la Sala considera pertinente aclarar que la nota devolutiva expedida por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos no puede ser entendida como una simple comunicación o una respuesta informal.
Por el contrario, se erige como un acto administrativo de carácter particular y definitivo, mediante los cuales la administración decide de manera negativa una solicitud. Como tal, este acto produce plenos efectos jurídicos y, por lo mismo, el ordenamiento ha dispuesto una vía procesal específica para su contradicción. Al efecto, la accionante contaba con los recursos ordinarios en sede administrativa, que garantizan el derecho de defensa y contradicción del interesado, esto son, los recursos de reposición y de apelación. Dicha oportunidad era el escenario procesal idóneo para controvertir las razones del rechazo.
Se resalta que la propia ORIP cumplió con su deber de informar a la accionante sobre la posibilidad de interponer los recursos, como se evidencia en la parte final de las notas devolutivas referenciadas, en el cuales se detalla de forma explícita la procedencia de los mencionados recursos, así: Es más, agotada la vía administrativa, si la accionante considerara que el acto administrativo definitivo expedido por la Superintendencia de Notariado y Registro es contrario a derecho, tiene la posibilidad de demandarlo ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo mediante el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011.
No obstante, y al revisar el expediente, la Sala advierte que la accionante no hizo uso de los mecanismos de defensa en vía administrativa que tenía a su disposición, pues no obra en el plenario prueba alguna que demuestre que hubiese interpuesto el recurso de reposición y, en subsidio, el de apelación contra las notas devolutivas de 13 de diciembre de 2024 y 22 de mayo de 2025.
Así las cosas, es claro que la parte actora omitió agotar el procedimiento administrativo que el ordenamiento jurídico contempla para ejercer su derecho de defensa y contradicción frente al acto administrativo que consideraba lesivo de sus intereses. En consecuencia, se declarará la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir el requisito de subsidiariedad.
En síntesis, la Sala amparará el derecho fundamental de petición de la accionante frente a la ORIP – Zona Centro de Bogotá. En consecuencia, se ordenará que, en el término de cuarenta y ocho (48) horas, emita una respuesta clara, completa y Radicado: 11001-03-15-000-2025-03832-00 Demandante: Asociación Lazos de Apoyo Solidarios - ALDAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 congruente sobre la petición de la accionante, remitida por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible mediante oficio 21022025E2013474 de 25 de abril de 2025.
Negará el amparo solicitado respecto del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, en el entendido que la actora no realizó alguna solicitud o gestión ante la autoridad judicial respecto de la que sea posible endilgar alguna omisión que genere vulneración de derechos o garantía fundamentales. De igual forma, se negarán las pretensiones de amparo constitucional respecto de las demás entidades accionadas al acreditarse que las respuestas emitidas por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la Secretaría Distrital de Planeación (SDP), la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital (UAECD) y la Secretaría Distrital de Ambiente (SDA), fueron oportunas, de fondo y congruentes dentro del marco de sus competencias legales, lo que descarta la existencia de una vulneración al derecho fundamental de petición. Finalmente, se declarará improcedente de la acción de tutela en relación con las pretensiones formuladas contra la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos – Zona Centro de Bogotá, por no haberse agotado los mecanismos de defensa previstos en el ordenamiento jurídico, en particular los recursos de reposición y apelación en sede administrativa, así como el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción contencioso-administrativa.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta – Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. Amparar el derecho fundamental de petición de la accionante frente a la ORIP – Zona Centro de Bogotá, por las razones expuestas en esta sentencia. En consecuencia: 2.
Ordenar a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos – Zona Centro de Bogotá que, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la presente providencia, emita una respuesta de fondo, clara, precisa y congruente sobre la petición que le fue trasladada por competencia por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible mediante el oficio 21022025E2013474 del 25 de abril de 2025. 3.
Negar el amparo solicitado respecto del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B y frente a la Secretaría Distrital de Planeación, la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital – UAECD, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y la Secretaría Distrital de Ambiente. 4. Declarar improcedente la acción de tutela interpuesta por la Asociación Lazos de Apoyo Solidarios (ALDAS) respecto de las pretensiones formuladas contra la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos – Zona Centro de Bogotá, por no cumplir con el requisito de subsidiariedad. 5.
En caso de no ser impugnada la presente providencia, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 6. Notificar a las partes por el medio más expedito posible. 7. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03832-00 Demandante: Asociación Lazos de Apoyo Solidarios - ALDAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 Notifíquese y cúmplase.
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidente (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador