11001031500020210743100 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá D.C., dos (2) de diciembre de dos mil veintiuno (2021) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación No: 11001-03-15-000-2021-07431-00 Demandante: ROSA ELENA BENAVIDES NARVÁEZ Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO Y OTRO.

Temas: Tutela contra providencia judicial – proceso ejecutivo – exigencia de copia auténtica de sentencia para que constituya título ejecutivo SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver, en primera instancia, la acción de tutela ejercida, a través de apoderado, por la señora Rosa Elena Benavides Narváez contra el Tribunal Administrativo de Nariño y el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Pasto.

ANTECEDENTES 1.1. La demanda 1. Con escrito radicado el 3 de noviembre del 2021 en la ventanilla de atención virtual del Consejo de Estado, la accionante, actuando a través apoderado judicial, ejerció acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Nariño y el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Pasto, con el fin de que le sean amparados sus derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso y de acceso a la administración de justicia. 2.

La señora Benavides Narváez consideró vulneradas las referidas garantías constitucionales, con ocasión de las providencias del 25 de agosto del 2021 y 24 de julio del 2020, proferidas por el tribunal y el juzgado accionados, respectivamente, al interior del proceso ejecutivo con radicado No. 520013333008202000043. En dichas sentencias, las autoridades se abstuvieron de librar mandamiento ejecutivo solicitado por la actora, en contra de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en vista de que no se aportó la copia auténtica del fallo a ejecutar. 1.2.

Pretensiones 3. Con base en lo anterior, la parte actora solicitó: “PRIMERA.- DECLARAR que en el proceso ejecutivo, expediente No. 5200112222008-2020-00043 el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Pasto y el Tribunal Administrativo de Nariño al proferir los autos mediante los cuales se abstienen de librar mandamiento ejecutivo, vulneraron a la señora ROSA ELENA BENAVIDES NARVÁEZ los derechos fundamentales (….) y demás derechos constitucionales que resulten del estudio y análisis de los hechos que fundamentan la acción SEGUNDA.- En consecuencia, DEJAR SIN EFECTOS LEGALES los autos emitidos por EL JUZGADO OCTAVO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE PASTO Y EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO fechados el 24 de julio de 2020 y el 21 de julio de 2021 respectivamente.

TERCERA.- En su lugar, ORDENAR a la autoridad judicial accionada para que realice los trámites procesales pertinentes encaminados a dictar autos fundamentados en la normatividad vigente, valorando a plenitud las pruebas aportadas y la línea jurisprudencial vigente”. 1.3. Hechos La Sala encontró demostrados los siguientes supuestos fácticos relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: 4.

La accionante obtuvo sentencia favorable en primera y segunda instancia por parte del Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Pasto y del Tribunal Administrativo de Nariño, en fallos del 24 de enero del 2013 y 25 de septiembre de 2015, respectivamente. En estas providencias se accedió a las pretensiones de la demanda que promovió, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, y se impuso la obligación a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, de reconocer y liquidar la pensión de la actora con base en el régimen de la Ley 33 de 1985. 5.

Sin embargo, la tutelante afirmó que la entidad le ha venido liquidando la pensión con base en la Ley 100 de 1993 y sin atender lo dispuesto en las sentencias mencionadas, que ordenaron que lo propio fuera realizado teniendo en cuenta los lineamientos de la Ley 33 de 1985. Por lo tanto, presentó demanda ejecutiva, que le correspondió por reparto al Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Pasto. 6.

Informó, que la mencionada autoridad, por medio de auto del 24 de julio del 2020, se abstuvo de librar mandamiento de pago, ya que la actora no había aportado copia auténtica de la sentencia condenatoria, con las respectivas constancias de ejecutoria. 7. Inconforme con la decisión, manifestó que presentó recurso de apelación y el Tribunal Administrativo de Nariño, en auto del 21 de julio del 2021, confirmó la decisión adoptada por el juzgado.

Para asumir tal determinación, citó un párrafo de una sentencia del Consejo de Estado (sin identificarla), en la cual se dijo que en los casos en que se inicie un proceso ejecutivo aparte, ante autoridad distinta de la que expidió el fallo en el proceso declarativo, es necesario que se aporte copia auténtica de la sentencia, para poder librar el mandamiento ejecutivo.

Por lo tanto, como la accionante presentó la demanda ante el Juzgado Octavo de Pasto, autoridad distinta del Juzgado Cuarto del mismo circuito judicial que impuso la obligación a la entidad demandada, debía aportar copia auténtica del fallo a ejecutar, y como no lo hizo, no era posible librar mandamiento de pago. 1.4. Fundamentos de la vulneración 8.

En sentir de la accionante, las autoridades judiciales incurrieron en los siguientes defectos: Fáctico: Debido a que no analizaron debidamente las pruebas del plenario y no atendieron al hecho de que las copias de las sentencias, junto con la constancia de ejecutoria, son suficientes por sí solas, para constituir título ejecutivo. Sustantivo: Teniendo en cuenta que de las normas aplicables, no se exige que deba aportarse copia auténtica de las providencias a ejecutar, para ser tenidas como título ejecutivo.

Manifestó que el artículo 244 del CGP es muy claro al indicar que “se presumen auténticos todos los documentos que reúnan los requisitos para ser título ejecutivo”, lo cual considera que aplica a las sentencias que presentó ante las autoridades accionadas, que por sí solas, constituyen título idóneo para solicitar su ejecución. 9. Desconocimiento del precedente: Puso de presente que, en reciente providencia del 20 de febrero del 2020 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, con ponencia del magistrado Gabriel Valbuena Hernández, se dejó claro que no es necesario aportar copia auténtica de las sentencias, cuando estas sean presentadas como título ejecutivo. 10.

Por lo tanto, considera que debe ordenarse a las autoridades judiciales expedir una providencia que atienda a las normas y a la providencia desconocida referida en el párrafo anterior. 1.5. Trámite de la acción de tutela 11. Mediante auto del 5 de noviembre del 2021 se admitió la tutela y de dispuso la notificación de las autoridades judiciales accionadas.

Igualmente, se ordenó la vinculación de la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, la Fiduprevisora S.A. (por haber hecho parte del proceso declarativo) y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 1.6. Intervención Realizadas las notificaciones ordenadas, se presentó la siguiente intervención: Tribunal Administrativo de Nariño 12.

El magistrado ponente de la decisión controvertida consideró que la providencia enjuiciada tiene respaldo jurídico, ya que decidió no librar mandamiento ejecutivo, teniendo en cuenta que según el artículo 430 del CGP, la demandante debió aportar copia auténtica del fallo que pretendía ejecutar. Por lo tanto, como no cumplió con dicha carga, no puede ahora por vía de tutela enmendar dicha situación, convirtiendo la tutela en una tercera instancia. 13.

Pese a haber sido en notificadas en debida forma, el juzgado accionado y las demás entidades vinculadas, no presentaron informe alguno, tal como consta en los archivos adjuntos de la actuación No. 8 registrada en el aplicativo Samai. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 14. Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela ejercida por la señora Rosa Elena Benavides Narváez, contra el Tribunal Administrativo de Nariño y el Juzgado Octavo del Circuito Judicial de Pasto, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, el artículo 37 del Decreto Ley 2591 de 1991 y en el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como en el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.

Cuestión previa De las providencias acusadas 15. Es de precisar que, si bien la parte actora censuró las providencias de primera y segunda instancia proferidas en sede del proceso ejecutivo, de proceder el análisis del fondo del asunto, la Sala hará el estudio del caso, únicamente, frente al auto proferido por el Tribunal Administrativo de Nariño, por ser esta la que le puso fin a la litis. 2.3.

Legitimación en la causa 16. El inciso 1º del artículo 86 Constitucional consagra el derecho que tiene toda persona de reclamar ante los jueces, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales cuando estos resulten amenazados o vulnerados, mediante un procedimiento preferente y sumario. 17.

Igualmente, el artículo 10 del Decreto Ley 2591 de 1991 establece que toda persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales podrá ejercer la acción descrita por sí mismo o por representante, o a través de un agente oficioso cuando el titular de los derechos vulnerados o amenazados no esté en condiciones de promover su propia defensa. 18.

Desde que fue expedida la sentencia T-416 de 1997[1] por parte de Corte Constitucional, se estableció que la legitimación en la causa por activa constituye un presupuesto de la sentencia de fondo, en la medida en que se analiza la calidad subjetiva de las partes respecto del interés sustancial que se discute en el proceso de tutela. 19. En la sentencia T-086 de 2010[2], la Alta Corporación reiteró que “Esta exigencia significa que el derecho para cuya protección se interpone la acción sea un derecho fundamental propio del demandante y no de otra persona.

Lo anterior no se opone a que la defensa de los derechos fundamentales no pueda lograrse a través de representante legal, apoderado judicial o aun de agente oficioso”. 20. Con posterioridad, en la sentencia T-176 de 2011[3], indicó que la legitimación en la causa por activa constituye una garantía de que la persona que ejerce la acción de tutela tenga un interés directo y particular respecto del amparo que se solicita al juez constitucional, “de tal forma que fácilmente el fallador pueda establecer que el derecho fundamental reclamado es propio del demandante”. 21.

En la sentencia T-435 de 2016[4], la Corte estableció las condiciones que deben concurrir para superar este presupuesto procesal, dentro de los cuales hizo especial énfasis en la titularidad de los derechos fundamentales reclamados, lo cual quedó reiterado en la SU-454 de 2016[5], en la que, adicionalmente, señaló que el estudio de la legitimación en la causa de las partes es un deber de los jueces constitucionales y constituye un presupuesto procesal de la demanda.[6] 22.

Con fundamento en el marco conceptual expuesto[7], la Sala advierte que la señora Rosa Elena Benavides Narváez es el titular de los derechos fundamentales que reclama, en consideración a que fue la persona que actuó como demandante en el proceso ejecutivo en el cual se dictó la providencia censurada. En consecuencia, goza de legitimación en la causa por activa, presupuesto procesal que al superarse, permite el estudio sobre los requisitos de procedibilidad y del núcleo esencial de las garantías alegadas. 23.

En relación con las autoridades judiciales accionadas, se advierte que la tutela se dirigió contra el Tribunal Administrativo de Nariño y el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Pasto, que profirieron las decisiones que, a juicio de la parte actora, vulneraron sus derechos fundamentales, por lo que se encuentran legitimados por pasiva. 2.4.

Problema jurídico 24. Teniendo en cuenta la situación fáctica expuesta por la parte actora, los defectos formulados, el material probatorio recaudado y los informes presentados, los problemas jurídicos que subyacen al caso concreto son los siguientes: ● ¿Se superan en el sub lite los requisitos de procedibilidad adjetiva de la acción de tutela contra providencia judicial? 25.

De ser positiva la respuesta a la pregunta anterior, la Sala analizará lo siguiente: ● ¿El Tribunal Administrativo de Nariño vulneró los derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso y de acceso a la administración de justicia de la señora Rosa Elena Benavides Narváez, por presuntamente haber incurrido en defecto fáctico, sustantivo y desconocimiento de precedente, al proferir la providencia en la que se abstuvo de librar el mandamiento de pago solicitado por la accionante? 26.

Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) el criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial; (ii) el estudio de los requisitos de procedibilidad adjetiva; y (iii) el caso concreto. 2.5. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 27.

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 2012[8] unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema[9] y declaró su procedencia[10]. 28.

Así pues, esta Sección de manera reiterada ha establecido como parámetros para realizar su estudio, que cumpla con los siguientes requisitos: i) relevancia constitucional ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez y; iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.

De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara la improcedencia del amparo solicitado, sin que se analice el fondo del asunto. 29. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. 30.

Huelga manifestar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.6. Estudio sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.6.1.

Relevancia constitucional[11] 31. Para la Sala es necesario precisar que, este requisito se encuentra superado por cuanto en primer lugar, la parte actora cuestiona la razonabilidad de la providencia proferida por el tribunal accionado, comoquiera que, a su juicio, se incurrió en defecto sustantivo, fáctico y desconocimiento del precedente.

Argumentó que la autoridad judicial accionada incurrió en exceso ritual manifiesto al abstenerse de librar mandamiento de pago, por el hecho de no haber aportado copia auténtica de la providencia a ejecutar. Esta situación comporta, a juicio de la Sala, un aspecto con suficiente relevancia constitucional porque implica, en principio, una afrenta al derecho al acceso a la administración de justicia, que puede ser analizado en esta tutela, conforme a los argumentos presentados por la parte accionante. 32.

En segundo lugar, se observa que no se trata de un debate de orden exclusivamente legal, el cual basado en la tutela judicial efectiva no admite que el titular del derecho o el interesado legítimo quede en un estado de indefensión, pues en efecto, la tutelante estima vulnerados sus derechos fundamentales porque no se atendieron las normas que regulan la materia respecto de los requisitos del título ejecutivo, y tampoco se tuvo en cuenta el criterio fijado por una providencia del Consejo de Estado que indicó que no es necesario que en los procesos ejecutivos, se aporte copia auténtica de la sentencia cuyo cumplimiento se pretende.

En ese sentido, se aprecia que el criterio asumido por el tribunal accionando podría influir en el derecho de acceso a la administración de justicia, pues la decisión es cuestionada por incurrir en exceso ritual manifiesto e imponer una barrera para que se librara mandamiento de pago, únicamente basado en el hecho de que no se aportó copia auténtica de la sentencia a ejecutar, aspecto que considera la Sala debe ser analizado de fondo, con miras a verificar si efectivamente fueron vulnerados los derechos fundamentales alegados por la parte actora. 33.

En ese sentido, el sustento de la providencia de instancia, que a juicio de la accionante es irrazonable y contrario al ordenamiento jurídico, habría transgredido el alcance y la aplicación de sus derechos fundamentales, lo que conllevó a que se omitiera el deber del juez contencioso administrativo de analizar las normas de manera correcta, sobretodo, respecto del derecho al acceso a la administración de justicia, pues en sentir de la actora, la autoridad judicial accionada incurrió en exceso ritual manifiesto al expedir el auto cuestionado, pues no libró el mandamiento de pago, a pesar de que en el proceso se aportó copia simple del fallo a cumplir, junto con las constancias de ejecutoria. 34.

Luego, es de relevancia constitucional cuando subsiste violación o amenaza a los derechos alegados, después de haber agotado el procedimiento legal o judicial establecido por la ley para su protección, como lo alegó la parte accionante en el caso objeto de estudio, lo que implica que el mecanismo constitucional no fue utilizado como una instancia adicional que busque reabrir el debate procesal.

Por el contrario, la presente solicitud de amparo se interpuso, debido al presunto exceso ritual manifiesto en el que incurrió la autoridad judicial accionada, que considera la Sala, configura una situación de relevancia para la protección de sus derechos fundamentales, que debe ser analizada. 35. Por lo tanto, el asunto de la acción de tutela de la referencia tiene importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación, para su eficacia y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales y libertades públicas, concretamente al derecho de acceso a la administración de justicia, en cuanto se analizará de fondo la interpretación constitucional de las normas pertinentes, para determinar si el Tribunal accionado incurrió, con su fallo, en los defectos señalados por la parte actora. 2.6.2.

Tutela contra tutela[12] 36. La Sala observa que no existe reparo alguno en relación con este juicio de procedibilidad, toda vez que no se trata de una tutela contra una decisión de la misma naturaleza, pues la providencia demandada fue proferida en el trámite de un proceso ejecutivo, como se ha indicado. 2.6.3. Inmediatez[13] 37. En relación con el acatamiento del requisito de inmediatez, no se advierte ningún reproche, toda vez que la parte actora considera vulnerados sus derechos con ocasión de la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, que fue expedido el 25 de agosto del 2021, mientras que la acción de tutela se presentó el 3 de noviembre del mismo año, lo que para la Sala es un término razonable para el uso del mecanismo de amparo constitucional, aún si se cuenta desde que se expidió el auto enjuiciado. 38.

Lo anterior, a la luz de la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[14], en la que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado adoptó los criterios fijados por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que seis (6) meses es el término razonable para acudir y solicitar el amparo de los derechos fundamentales que se estimen vulnerados con ocasión de providencias judiciales. 2.6.4.

Subsidiariedad[15] 39. En consideración al requisito de subsidiariedad, por tratarse de una providencia de segunda instancia, que se abstuvo de librar mandamiento de pago en el proceso ejecutivo iniciado por la accionante, es evidente el agotamiento de los recursos ordinarios. Así mismo, no proceden los recursos extraordinarios de revisión y de unificación de jurisprudencia, comoquiera que los argumentos de la tutela no se enmarcan en las causales de procedibilidad de los referidos recursos. 41.

Así las cosas, superados todos los requisitos de procedibilidad adjetiva, la Sala abordará el fondo del amparo solicitado, no sin antes resaltar el carácter excepcional de la acción de tutela, la cual tiene como fin garantizar la intangibilidad de la cosa juzgada, el respeto de la autonomía judicial, la protección de derechos de terceros de buena fe, la seguridad jurídica y la confianza en las decisiones judiciales. 2.7.

Generalidades de los defectos planteados 2.7.1. Del defecto sustantivo 42. La Corte Constitucional[16], ha explicado que el defecto sustantivo se presenta cuando “la autoridad judicial aplica una norma claramente inaplicable al caso o deja de aplicar la que evidentemente lo es, u opta por una interpretación que contraríe los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica”[17].

Puntualmente, lo configuran los siguientes supuestos: a) El fundamento de la decisión judicial es una norma que no es aplicable al caso concreto, por impertinente[18] o porque ha sido derogada[19], es inexistente[20], inexequible[21] o se le reconocen efectos distintos a los otorgados por el Legislador[22]. b) No se hace una interpretación razonable de la norma[23]. c) La disposición aplicada es regresiva[24] o contraria a la Constitución[25]. d) El ordenamiento otorga un poder al juez y este lo utiliza para fines no previstos en la disposición[26]. e) La decisión se funda en una interpretación no sistemática de la norma[27]. f) Se afectan derechos fundamentales, debido a que el operador judicial sustentó o justificó de manera insuficiente su actuación. 43.

Procederá entonces el amparo constitucional cuando se acredite la existencia de un defecto sustantivo, en cualquiera de los supuestos que se han presentado anteriormente, siempre que la parte accionante cumpla con la carga argumentativa. 2.7.2. Del defecto fáctico 44. Esta Sala en decisión del 12 de noviembre del 2015[28], precisó los alcances y requisitos que deben atenderse al momento de alegarse la ocurrencia de un defecto fáctico en una providencia judicial, los cuales son traídos a colación en la presente decisión: 45.

Los eventos de configuración del defecto fáctico son: i) omisión de decretar o practicar pruebas indispensables para fallar el asunto; ii) desconocimiento del acervo probatorio determinante para identificar la veracidad de los hechos alegados por las partes; iii) valoración irracional o arbitraria de las pruebas aportadas; y iv) dictar sentencia con fundamento en pruebas obtenidas con violación del debido proceso, los cuales tienen las siguientes características: |Evento |Características | |Omisión de |Se da cuando la parte, con el fin de probar los | |decreto y |hechos que alega, solicitó al juez el decreto de| |práctica de |una prueba relevante para resolver el problema | |pruebas |jurídico sometido a consideración, y ésta fue | |indispensables |negada; ello sin desconocer la facultad del juez| |para fallar el |ordinario de negar pruebas que no atiendan los | |asunto |requisitos de conducencia, pertinencia e | | |idoneidad.

Como se ve en los elementos señalados, la parte accionante debe precisar en su escrito el cargo que plantea, para demostrar no solo la configuración del defecto, sino también, su incidencia en la decisión judicial. 47. Lo anterior se suma a la exigencia de una carga argumentativa razonable para lograr la prosperidad del cargo, toda vez que, en el caso de una tutela contra una providencia judicial, están en juego valores importantes para el ordenamiento jurídico, como lo son la cosa juzgada, los derechos de terceros, la seguridad, la buena fe y los derivados de los artículos 1º, 2º, 4º, 5º y 6º de la Constitución Política. 48.

Así mismo, debe ser cuidadoso el interesado al formular el cargo, en la medida en que los supuestos de hecho hasta aquí mencionados se excluyen entre sí, de tal manera que no será posible alegar uno y otro respecto de una misma prueba, como suele ocurrir, pues además de ser desacertado, genera confusión al fallador. 2.7.3. Del defecto de desconocimiento del precedente. 49.

Para esta Sala[29], el precedente es aquella regla de derecho creada por una alta corte y órgano de cierre de la jurisdicción correspondiente para solucionar un determinado conflicto, sin que sea necesario un número plural de decisiones en el mismo sentido para que dicha regla sea considerada como tal. Esta decisión es vinculante para los demás operadores del sistema jurídico, porque, se reitera, se crea una regla aplicable en los demás asuntos que se basen en los mismos supuestos de hecho. 50.

Lo anterior tiene lugar en ejercicio de la actividad creadora de derecho que ejercen los jueces de las altas Cortes y los órganos de cierre de cada jurisdicción, ya sea para definir la interpretación de la norma aplicable o la forma en que debe dársele la mejor solución jurídica a los asuntos en estudio, en caso de vacíos normativos, siempre a la luz de los preceptos constitucionales. 51.

Por tanto, dicha labor busca brindar mayor seguridad jurídica a los usuarios y operadores judiciales y constituye una actividad de creación de derecho, al definir directrices que permiten resolver una controversia bajo la primacía de la Constitución. 52. Sin embargo, resulta necesario advertir que no todas las decisiones judiciales que profieren las Altas Cortes generan una regla o subregla, pues aquellas corresponden más al resultado de la aplicación al caso en concreto de la norma cuyos presupuestos fácticos se subsumen al caso, sin que exista necesariamente una actividad creadora del juez como tal[30]. 53.

De allí que esta Sección ha considerado que la parte que invoca el desconocimiento de un precedente judicial debe cumplir con la carga mínima de identificar en su proceder argumentativo: (i) la decisión que considera desatendida; (ii) la ratio de esta aplicable a la solución del nuevo caso que se somete a la jurisdicción dada la analogía con la litis anterior y (iii) la incidencia de esta en la decisión final que adopte el fallador de instancia. 2.8.

Caso concreto 54. La parte actora aseguró que las autoridades accionadas incurrieron en defecto sustantivo, fáctico y desconocimiento del precedente, ya que la decisión de no librar mandamiento de pago configuró un exceso ritual manifiesto, toda vez que se asumió por el hecho de no haber aportado copia auténtica de la sentencia a ejecutar, a pesar de que obra la copia simple de esta, junto con sus constancias de ejecutoria.

Agregó, que en sentencia del Consejo de Estado del 20 de febrero del 2020, se dijo que las providencias judiciales constituyen, por sí solas, título ejecutivo, sin que sea necesario acompañarla de copia auténtica. 55. Al respecto, la Sala accederá a las pretensiones de la tutela, toda vez que si bien el Tribunal Administrativo de Nariño decidió abstenerse de librar mandamiento ejecutivo con base en una providencia del Consejo de Estado del 8 de agosto del 2017 que indicaba que cuando se iniciara un proceso ejecutivo aparte, se debía aportar copia auténtica de la providencia a ejecutar, lo cierto es que i) de las normas que regulan la materia, no se advierte que esta sea una exigencia determinante para que las providencias judiciales constituyan título ejecutivo y ii) la posición asumida por esta Corporación más reciente, plasmada en los fallos que se indicarán, considera que no es necesario que se aporte copia auténtica de la sentencia para librar mandamiento ejecutivo.

Para sustentar lo anterior, procede la Sala a realizar la siguiente explicación, precisando que los defectos se analizarán de manera conjunta. 56. El Tribunal Administrativo de Nariño consideró en la providencia enjuiciada, que debía abstenerse de librar mandamiento de pago, debido a que no se aportó copia auténtica de la sentencia cuyo cumplimiento pretendía la accionante, y en esa medida, no satisfizo los requisitos legales para que fuera catalogado como título ejecutivo.

Para asumir dicha determinación, citó (sin identificar) una providencia del Consejo de Estado que dijo lo siguiente: “1. El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se encargó de regular los títulos ejecutivos que son objeto de la jurisdicción, pero en cuanto al cobro de éstos el procedimiento que se sigue es el contemplado en el Código General del Proceso, el cual se aplica en su integridad. 2.

Como se sabe la sentencia es un título ejecutivo suficiente y se ha dicho que existen dos formas para adelantar el proceso ejecutivo; la primera, a continuación del proceso ordinario, una vez cumplido el término de la ejecutoria de acuerdo con la ley, en el cual solo bastará con la presentación de un escrito referido a su cobro y, en tal caso, no es necesario aportar título toda vez que ya está en el proceso; la segunda, presentando una demanda autónoma e independiente en la cual es requisito indispensable, la formulación de pretensiones y acompañar el correspondiente título con las constancias que exige la ley para su ejecución.” (Negrilla y cursiva fuera del texto original) 57.

Aunque no se haya identificado la providencia, la Sala encuentra que corresponde a una providencia expedida del 8 de agosto del 2017 por la Subsección “B” de esta Corporación[31], donde se dijo que si se iniciaba un nuevo proceso ejecutivo, ante una autoridad diferente a la que profirió la sentencia en el proceso declarativo, es necesario aportar copia auténtica del fallo a ejecutar.

Así se dijo: “La Sala reitera que si se inicia un proceso ejecutivo independiente y autónomo, como en el sub lite, el actor está en la obligación de allegar el título base de recaudo con las constancias que la ley ha previsto para el efecto; y si lo inicia a continuación del proceso ordinario, no será necesario que se allegue el título con las constancias que exige la ley, como la autenticidad, toda vez que la sentencia que se ejecuta obra en el proceso en original, por ende, no será necesario su autenticación. En este orden de ideas, para el caso en estudio, se hace necesaria la copia auténtica del título ejecutivo que se pretende cobrar (…)”. 58.

Sin embargo, a pesar de que existe esta providencia, la Sala observa que se trata de un criterio aislado y que no ha sido reiterado en otras providencias sobre el mismo tema. Por el contrario, las nuevas decisiones emanadas por esta Corporación, dentro de las cuales se encuentra la citada por la parte tutelante, indican que de un estudio de las normas que regulan la materia, se concluye que cuando una sentencia se presente como título ejecutivo, no es necesario que se aporte su copia auténtica. 59.

En efecto, el pleno de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en auto del 25 de julio de 2017 (Exp: 11001-03-25-000-2014-01534-00), se distinguieron dos situaciones: i) cuando el proceso se inicia ante la misma autoridad, a continuación del ordinario y ii) cuando ocurre lo propio ante autoridad distinta a la que profirió el fallo declarativo.

En dicha providencia se precisó lo siguiente: “b. Para ello y en el caso de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, quien obtenga una sentencia de condena a su favor puede optar por: 1. Iniciar el proceso ejecutivo a continuación del ordinario, para lo cual debe: (…) En este caso no será necesario aportar el título ejecutivo, pues este ya obra en el proceso ordinario.

El proceso ejecutivo se debe iniciar dentro del plazo señalado en los artículos 192 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con los artículos 306 y 307 del Código General del proceso. 2. Si lo prefiere el demandante, puede formular demanda ejecutiva con todos los requisitos previstos en el artículo 162 del CPACA, a la cual se debe anexar el respectivo título ejecutivo base de recaudo, es decir, la sentencia que presta mérito ejecutivo con todos los requisitos de forma y de fondo exigidos por la ley.” 60.

Como se puede apreciar, en dicho auto de unificación no se exigió que deba aportarse copia auténtica de la sentencia, criterio que ha sido acogido en otras sentencias que se exponen a continuación. 61. En providencia del 23 de enero del 2020, en el cual la Sección Segunda, Subsección “A” resolvió un recurso de apelación en contra de una providencia que había exigido la copia auténtica de la sentencia a ejecutar para que fuese título ejecutivo, se decidió de la misma manera.

Se resalta que en ese caso, el proceso ejecutivo se inició ante una autoridad diferente a la que expidió la sentencia declarativa, como lo es el caso de la accionante que ocupa la atención de la Sala, y volvió a decir que no es necesario que se allegue la providencia a ejecutar en copia auténtica, ya que una cosa es la autenticidad del documento (donde se tiene certeza quién lo expide) y otra diferente es el trámite de su autenticación (donde se certifica que la copia corresponde al contenido del original), por lo que exigir requisitos adicionales configura una violación al derecho de acceso a la administración de justicia. Al respecto se destaca lo siguiente: “(…) siempre que el título de recaudo corresponda a una sentencia judicial proferida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, al proceso ejecutivo se deberá aportar (a) copia de la respectiva providencia, la cual debe satisfacer las exigencias formales y sustanciales antes mencionadas, y (b) constancia de su ejecutoria.

(…) De acuerdo con las normas aplicables al caso y los apartes jurisprudenciales citados, la exigencia de requisitos adicionales, diferentes a la copia de la sentencia judicial y constancia de su ejecutoria, comporta una afrenta al derecho de acceso a la administración de justicia y al principio de legalidad, al tiempo que representa un apartamiento de los propósitos que planteó el legislador con las actuales disposiciones procesales en materia civil y de lo contencioso administrativo, relacionadas con la disminución de ritualidades y formalidades para dar paso a lo sustancial.

(…) Ahora bien, esta Corporación ha entendido que la autenticidad comporta una condición formal del título de recaudo. En este punto es necesario precisar que una cosa es la autenticidad y otra distinta es el trámite de autenticación de las copias: la primera alude a una cualidad del documento, relacionada con la certeza acerca del sujeto genitor o a quien se le atribuye, mientras que el segundo comporta un trámite a través del cual se certifica que una copia corresponde exactamente al documento original.

En ese sentido, una copia puede ser auténtica sin haber sido sometida al trámite de autenticación, en tanto dé cuenta de la información a que hace referencia el artículo 244 del CGP. Así las cosas, la condición formal que se requiere del título ejecutivo es la autenticidad, entendida como cualidad del documento, no la autenticación como trámite, cuya finalidad es la expedición de copias autenticadas” [32].

(Negrillas de la Sala). 62. Este criterio fue reiterado en la sentencia del 20 de febrero de 2020 que el accionante considera que fue desconocida, emanada de la Sección Segunda, Subsección “A” de esta Corporación[33]. 63. Por lo tanto, en sentir de la Sala, el tribunal accionado, al abstenerse de librar mandamiento de pago por el hecho de que la accionante no aportó copia auténtica de la sentencia a ejecutar, violó los derechos fundamentales de la accionante, pues de conformidad con lo expuesto, esta es una exigencia que no está consagrada en las normas que regulan la materia, y dicho criterio ha sido acogido en el auto de unificación citado reiterado en la providencia ordinaria que se puso de presente, así como la traída a colación por el accionante. 64.

En ese orden de ideas, esta Sala acoge la interpretación de las normas aplicables al asunto reseñada en el auto de unificación, consistente en que no es necesario que se aporte en el proceso ejecutivo copia auténtica de la providencia a ejecutar, aún si se ha iniciado ante una autoridad judicial distinta a la que profirió el fallo declarativo.

Lo anterior, en vista de que atiende al postulado del libre acceso a la administración de justicia y a la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, en cuanto las sentencias, por sí solas, acompañadas de su constancia de ejecutoria, constituyen título ejecutivo. 65. Por lo tanto, se ampararán los derechos fundamentales invocados, teniendo en cuenta que la autoridad judicial accionada incurrió en defecto fáctico, sustantivo y desconocimiento del precedente, pues en el auto enjuiciado decidió abstenerse de librar mandamiento de pago, a pesar de que en el expediente obra copia simple de la providencia a ejecutar, y no es necesario que se aporte copia auténtica, según las normas y las providencias citadas en esta sentencia. 2.9.

Conclusión 66. En consecuencia, la Sala ordenará dejar sin efectos la providencia del 25 de agosto del 2021, proferida al interior del proceso ejecutivo con radicado No. 520013333008202000043, para que se dicte un nuevo proveído en el que se tengan en cuenta las consideraciones realizadas en esta providencia. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: AMPARAR los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, y de acceso a la administración de justicia de la señora Rosa Elena Benavides Narváez, según lo expuesto.

SEGUNDO: DEJAR SIN EFECTOS dejar sin efectos la providencia del 25 de agosto del 2021, proferida al interior del proceso ejecutivo con radicado No. 520013333008202000043, para que, en los 20 días siguientes a la notificación de esta sentencia, el Tribunal Administrativo de Nariño dicte un nuevo proveído en el que se tengan en cuenta las consideraciones realizadas en la parte motiva de este fallo.

TERCERO: NOTIFICAR a las partes y terceros intervinientes, en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

CUARTO: En caso de no ser impugnada la presente decisión, enviar el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, de conformidad con lo establecido por el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ROCÍO ARAÚJO OÑATE Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012. ----------------------- [1] Corte Constitucional, Sala Segunda de Revisión, Sentencia T-416, 28.08.97., M.P. Antonio Barrera Carbonell. [2] Corte Constitucional, Sala Séptima de Revisión, Sentencia T-083, 15.02.10., M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. [3] Corte Constitucional, Sala Cuarta de Revisión, Sentencia T-176, 14.03.11., M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. [4] Corte Constitucional, Sala Quinta de Revisión, Sentencia T-435, 12.08.16., M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado [5] Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia SU-454, 25.08.16., M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. [6] Sobre el mismo tema, ver Corte Constitucional, Sala Quinta de Revisión, Sentencia T-511, 08.08.17., M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.

Así mismo, Corte Constitucional, Sala Tercera de Revisión, Sentencia T-318, 19.09.18., M.P. Luis Guillermo Guerrero López, en la cual se señaló: “En el marco de los procesos de amparo, previo al estudio del fondo del caso planteado, el juez constitucional debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela, que al tenor del artículo 86 de la Carta Política y del Decreto 2591 de 1991, se sintetizan en: (i) la existencia de legitimación en la causa por activa y por pasiva;

(ii) la instauración del recurso de protección de manera oportuna (inmediatez); y (iii) el agotamiento de los mecanismos judiciales existentes, salvo que tales vías no sean eficaces o idóneas, o en su defecto se configure la ocurrencia de un perjuicio irremediable (subsidiariedad)”. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. [7] Cabe destacar que el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Quinta, ha venido aplicando la línea jurisprudencial de la Corte Constitucional, estudiando en las acciones de tutela la legitimación en la causa por activa y por pasiva.

Sentencia 27.02.20., M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 11001-03-15-000-2019-05083-00. [8] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia 31.07.12., M.P. María Elizabeth García González, Rad. 11001-03-15- 000-2009-01328-01. [9] El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. [10] Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia.” [11] Al respecto consultar Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, M.P. Rocío Araújo Oñate, Sentencia 27.02.20., Rad. 11001-03-15-000-2020-00004-00;

Sentencia 20.02.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05258-00; Sentencia 20.02.20, Rad. 11001-03-15-000- 2019-05291-00; Sentencia 13.02.2020, Rad. 11001-03-15-000-2020-00137-00; Sentencia 13.02.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05354-00; Sentencia 06.02.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05153-00; Sentencia 30.01.20, Rad. 11001-03-15- 000-2019-05121-00; Sentencia 30.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05167-00;

Sentencia 23.10.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-04664-00; Sentencia 23.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-04833-00. [12] Al respecto consultar Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia 27.02.20., M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Rad. 11001-03-15-000-2020-00014-00; Sentencia 27.02.20., M.P. Luis Alberto Álvarez Parra, Rad. 11001-03-15-000-2020-00400-00;

Sentencia 20.02.20., M.P. Luis Alberto Álvarez Parra, Rad. 11001-03-15-000- 2020-00092-00; Sentencia 20.02.20., M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio, Rad. 11001-03-15-000-2020-00179-00; Sentencia 20.02.20., M.P. Luis Alberto Álvarez Parra, Rad. 11001-03-15-000-2020-00141-00; Sentencia 20.02.20., M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 11001-03-15-000-2019-04788-01;

Sentencia 13.02.20., M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 11001-03-15-000-2020-00137-00; Sentencia 13.02.20., M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 11001-03-15-000-2020- 00037-00; Sentencia 06.02.20, M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 11001-03-15-000- 2019-05346-00; Sentencia 06.02.20, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Rad. 11001-03-15-000-2019-05202-00. [13] Al respecto consultar Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, M.P. Rocío Araújo Oñate, Sentencia 20.01.20., Rad. 11001-03-15-000-2019-04664-00;

Sentencia 23.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-04833-00; Sentencia 30.01.20., Rad. 11001-03-15-000- 2019-05167-00; Sentencia 30.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05121-00; Sentencia 30.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-03890-01; Sentencia 06.02.20., Rad. 11001-03-15-000-2019-05153-00; Sentencia 06.02.20., Rad. 11001-03-15-000-2019-05346-00; Sentencia 13.02.20., Rad. 11001-03-15-000- 2019-04693-01;

Sentencia 13.02.20., Rad. 11001-03-15-000-2020-00137-00; y Sentencia 20.02.20., Rad. 11001-03-15-000-2019-04788-01. [14] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 05.08.14., M.P. Jorge Octavio Ramírez, Rad: 11001-03-15-000- 2012-02201-01 (IJ). [15] Al respecto consultar Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, M.P. Rocío Araújo Oñate, Sentencia 23.01.20., Rad. 11001-03-15-000-2019-04664-00;

Sentencia 23.01.20., Rad. 11001-03-15-000-2019-04833-00; Sentencia 30.01.20, Rad. 11001-03-15-000- 2019-05121-00; Sentencia 30.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05121-00; Sentencia 30.01.20., Rad. 11001-03-15-000-2019-03890-01; Sentencia 06.02.20., Rad. 11001-03-15-000-2019-05025-00; Sentencia 06.02.20., Rad. 11001-03-15-000-2019-05153-00;

Sentencia 13.02.20., Rad. 11001-03-15-000- 2019-04693-01; Sentencia 13.02.20., Rad. 11001-03-15-000-2020-00137-00; y Sentencia 20.02.20., Rad. 11001-03-15-000-2019-04788-01. [16] Corte Constitucional, Sentencia SU-195 del 12 de marzo de 2012. M.P. Dr. Jorge Iván Palacio Palacio. [17] Corte Constitucional, Sentencias SU.159 del 6 de marzo de 2002.

M.P. Manuel José Espinosa, T-043 del 27 de enero de 2005, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T-295 del 31 de marzo de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-657 del 10 de agosto de 2006, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T-686 del 31 de agosto de 2007, M.P. Jaime Córdoba Triviño, T-743 del 24 de julio de 2008, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-033 del 1º de febrero de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, T-792 del 1º de octubre 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio entre otras [18] Corte Constitucional, Sentencia T-189 del 3 de marzo de 2005.

M.P. Manuel José cepeda Espinosa [19] Corte Constitucional, Sentencia T-205 del 4 de marzo de 2004. M.P. Clara Inés Vargas Hernández [20] Corte Constitucional, Sentencia T-800 del 22 de septiembre de 2006, M.P. Jaime Araújo Rentería [21] Corte Constitucional, Sentencia T-522 de 2001 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa [22] Corte Constitucional, Sentencia SU-159 del 6 de marzo de 2002.

M.P. Manuel José Cepeda Espinosa [23] Corte Constitucional, Sentencias T-051 del 30 de enero de 2009. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y T-1101 del 28 de octubre de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil [24] Corte Constitucional, Sentencia T-018 del 22 de enero de 2008, M.P. Jaime Córdoba Triviño [25] Corte Constitucional, Sentencia T-086 del 8 de febrero de 2007, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa [26] Corte Constitucional, Sentencia T-231 del 13 de mayo de 1994.

M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz [27] Corte Constitucional, Sentencia T-807 del 26 de agosto de 2004. M.P. Clara Inés Vargas [28] Consejo de Estado, sentencia del 12 de noviembre de 2015, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Radicación No. 11001-03-15-000-2015-01471-01. [29] Frente a este aspecto puede revisarse, entre otras, la sentencia del 27 de junio de 2019, radicación 11001-03-15-000-2018-03784-01, con ponencia del Dr. Carlos Enrique Moreno Rubio y la providencia del 27 de noviembre de 2019, radicación 11001-03-15-000-201904312-00 con ponencia de la magistrada Rocío Araújo Oñate. [30] Consejo de Estado, Sentencia del 19 de febrero de 2015.

M.P. Alberto Yepes Barreiro. Rad. No. 11001-03-15-000-2013-02690-01. [31] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”. Providencia del 8 78FGHstu‚…‡ˆ?–²³´ÁÑÒÜßá÷øúûþÿ $ ' ( 4 5 U ] ìÔììììÃìììì¯ì¯ì¯ììÃ?Ã????ÃÃŒŒÃ???uu??uuu-h×[32]hí[33]™B*[pic]CJOJde agosto del 2017. Rad. No. 05001-23-33-000-2017-00419-01(1743-17).

CP. Sandra Lisset Ibarra Vélez. [34]Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”. Providencia del 23 de enero del 2020. Rad. No. 47001-23-33-000-2017-00164-01 (2150-2018) CP. Rafael Francisco Suárez Vargas. [35] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”.

Sentencia del 20 de febrero del 2020. Rad. No. 11001-03-15-000-2019-04424-01(AC) CP. Gabriel Valbuena Hernández.