CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., cinco (5) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 8 de septiembre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, que accedió a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES 1. La demanda 1.1 Pretensiones La señora Libia Graciela Zúñiga Benavides, por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), para solicitar la nulidad de la Resolución RDP 031398 del 26 de agosto de 2016, por medio de la cual la UGPP le negó el reconocimiento de la pensión gracia, y de la Resolución RDP 048386 del 21 de diciembre de 2016, que confirmó la negativa del primer acto.
A título de restablecimiento del derecho, deprecó que se ordene a la entidad demandada (i) reconocer la pensión gracia, a partir del 15 de octubre de 2015; (ii) pagar los reajustes conforme al artículo 14 de la Ley 100 de 1993; (iii) actualizar las sumas adeudadas de acuerdo con el Índice de Precios al Consumidor (IPC); (iv) aplicar lo dispuesto en el artículo 187 del CPACA;
(v) cancelar los intereses moratorios; (v) cumplir la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA; y (vi) cancelar las costas del proceso. Los hechos en que se fundan las pretensiones son los siguientes: Relató la accionante que nació el 24 de junio de 1952 y cumplió 50 años de edad el mismo día de 2002. Expuso que prestó sus servicios como educadora, con vínculo territorial, designada por Decreto 976 del 17 de noviembre de 1976, en el departamento de Nariño, municipio de Sandoná, cargo del cual tomó posesión el 22 de noviembre, pero con efectos fiscales a partir del 1º de septiembre de 1976; relación laboral que tuvo lugar hasta el 31 de agosto de 1978.
Refirió que, posteriormente, se vinculó con régimen docente nacional, en el departamento de Nariño, municipio de Pasto, designada por Resolución 18148 del 5 de diciembre de 1978, emanada del Ministerio de Educación Nacional, cuyos extremos temporales fueron del 1º de septiembre de 1978 hasta el 14 de octubre de 1997. Explicó que el aludido vínculo como docente nacional, mutó a departamental por mandato de la Ley 60 de 1993, dado que el departamento de Nariño fue certificado para la prestación del servicio educativo según Resolución 2230 de 1° de junio de 1997, proferida por el Ministerio de Educación Nacional, tal como consta en acta de entrega del 15 de octubre de 1997.
Por ello, los tiempos que corren desde el 15 de octubre de 1997 hasta el 24 de agosto de 1999, son de carácter territorial-departamental y, por tanto, computables para el reconocimiento de la prestación. Agregó que este último vínculo departamental cambió a territorial-municipal, por mandato de la Ley 715 de 2001, dado que el municipio de Pasto fue certificado según Resolución 5290 del 24 de noviembre de 1997, proferida por el Ministerio de Educación Nacional, por lo que el departamento de Nariño le entregó la educación a este ente territorial, según acta del 25 de agosto de 1991.
Por consiguiente, este tiempo es igualmente apto para el cómputo de la pensión gracia. La actora al considerar que cumplía con la totalidad de los requisitos exigidos por la ley, el 12 de abril de 2016 solicitó a la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia, petición negada con los actos administrativos demandados, al fundamentarse en que los tiempos de servicio acreditados son del orden nacional. 1.2 Normas violadas y concepto de violación De la Constitución Política, los artículos 1°, 2°, 13, 25, 29, 48, 53, 151, 286, 287, 288, 356 y 357.
De la Ley 39 de 1903, los artículos 3°, 4° y 13. De la Ley 114 de 1913, los artículos 1°, 2°, 3° y 4°. De la Ley 116 de 1928, el artículo 6°. De la Ley 37 de 1933, el artículo 3°. De la Ley 24 de 1947, el artículo 1°. De la Ley 4ª de 1966, en artículo 4°. Del Decreto reglamentario 1743 de 1966, el artículo 5°. De la Ley 43 de 1975, los artículos 1° y 10.
Del Decreto Ley 2277 de 1979, los artículos 1°, 2°, 3°, 5° y 6°. De la Ley 91 de 1989, los artículos 1° y 15 (numeral 2°, literal a). De la Ley 60 de 1993, los artículos 2°, 3°, 6°, 14 y 15. De la Ley 100 de 1993, el artículo 14. De la Ley 715 de 2001, los artículos 7°, 34, 37, 38 y 41. De la Ley 1437 de 2011 (CPACA), los artículos 42 y 80.
La parte actora expuso que existió una falsa motivación en los actos administrativos cuestionados, al indicar que toda la vinculación como docente es del orden nacional, contrario a ello, advierte que una fracción del tiempo de servicio la prestó en calidad de maestra nacionalizada y otro período mutó de nacional a territorial; sin embargo, la entidad demandada dejó de analizar el argumento en virtud del cual, a partir del proceso de descentralización previsto en la Ley 60 de 1993, ya no era docente nacional sino departamental, dado que el Ministerio de Educación Nacional entregó al departamento de Nariño la prestación del servicio educativo.
Agregó que, además, los actos acusados fueron expedidos con infracción de las normas en que debían fundarse, tales como las Leyes 114 de 1993 [artículos del 1° al 4°], 37 de 1933 [artículo 3°] y 91 de 1989 [artículo 15, numeral 2°, literal a], porque se acumularon tiempos servidos a la educación pública anteriores a 1980 de carácter departamental [nacionalizado], que le permite la acumulación de 20 años de servicios.
Advirtió que según Resolución 2230 del 1° de julio de 1997 la nación certificó al departamento de Nariño para ser prestador del servicio educativo y, por consiguiente, la accionante perdió el carácter de docente nacional y su vínculo mutó a territorial-departamental y este luego cambió a municipal por la entrega del departamento al municipio de Pasto, según acta del 25 de agosto de 1999, por consiguientes, estos tiempos son válidos para el reconocimiento de la prestación deprecada. 2.
Contestación de la demanda La UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda frente a la reclamación del accionante, relativa al reconocimiento de la pensión gracia, adujo que no tiene derecho porque los tiempos acreditados, en su mayoría, son de orden nacional y, por ello, no son aptos para el reconocimiento de la prestación. Como excepciones propuso las que denominó: inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales, cobro de lo no debido, prescripción, solicitud de reconocimiento oficioso de pretensiones. 3.
La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Nariño, mediante sentencia del 8 de septiembre de 2023, accedió a las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte vencida. Consideró que, se encuentra acreditado que la demandante cumple el requisito relacionado con la edad, también con la condición que alude a la ausencia de antecedentes disciplinarios, no ocurre igual respecto al vínculo territorial, según se observa en el material probatorio allegado al proceso; puesto que tuvo una vinculación como docente nacional, sin embargo, el proceso de descentralización del servicio de educación involucró el traslado de personal docente a las entidades territoriales, inicialmente a los departamentos y, después, a los municipios certificados; por lo que los tiempos de servicio comprendidos entre el 17 de octubre de 1997 en adelante, son de carácter territorial y, por lo tanto, computables para efectos de la pensión gracia, en virtud de los procesos de descentralización de la educación establecidos en la Ley 60 de 1993.
Argumentó que es cierto que la Ley 60 de 1993, no estableció de forma expresa la “mutación” o “transformación” de la vinculación del personal docente, pero en una interpretación armónica de dicha norma y de las sentencias de unificación del Consejo de Estado relativas a la pensión gracia, se colige que el traslado del personal docente implicó la modificación del vínculo, como se plantea en este caso de docente nacional a territorial, si se tiene en cuenta la plaza que ocupó la docente a partir de la incorporación de los docentes a los entes territoriales.
Concluyó que se tiene acreditado que la vinculación como docente territorial de la demandante efectuada mediante Decreto 976 de 1976, en virtud del cual prestó sus servicios como docente de la institución educativa Nuestra Señora de Fátima del municipio de Sandoná, desde el 1° de septiembre de 1976 y el 30 de agosto de 1978, más el periodo de vinculación territorial en virtud del proceso de incorporación en principio asumido por el departamento de Nariño, a partir del 17 de octubre de 1997, y posteriormente el municipio de Pasto, a partir del 30 de agosto de 1999 hasta el 1° de diciembre de 2015, se puede contabilizar un tiempo total superior a los 20 años, computables para el reconocimiento de la pensión gracia, por lo que encontró viable acceder al reconocimiento. 4.
El recurso de apelación La parte demandada, dijo que el Decreto 102 del 22 de enero de 1976 creó los Fondos Educativos Regionales – FER, con manejo propio de su tesorero y la transferencia de los recursos de la nación destinados a la educación deberían ser trasladados a los departamentos, intendencias, comisarías, al distrito especial de Bogotá y a los demás municipios del país, con excepción de los dineros para las universidades y los del Instituto Colombiano de Construcciones Escolares – ICCE; este decreto otorgó la facultad a los entes territoriales para administrar la planta de personal sin modificar la naturaleza nacional de la vinculación docente.
Expuso que la Constitución Política de 1991 estructuró las transferencias de recursos económicos de la nación a las entidades territoriales, sobre la base de dos mecanismos: el Situado Fiscal -SF- y la Participación de los municipios en los Ingresos Corrientes de la Nación -PICN-, a los cuales se agregó el de las transferencias complementarias al Situado Fiscal para Educación -FEC-.
En tal virtud, las FEC, al contar con financiamiento para sus salarios con recursos del Situado Fiscal [hoy Sistema General de Participaciones], constituyen rubros con vinculación de orden nacional, lo que resulta incompatible para el reconocimiento de la pensión gracia en virtud de las normas que regulan la materia; por tanto, el argumento de la descentralización no afecta el tipo de vinculación por medio de la cual la demandante desarrolló su labor.
Además, conforme con los certificados que reposan en el expediente administrativo allegado por la UGPP, la demandante tuvo una vinculación del orden nacional con recursos provenientes del sistema general de participaciones; dineros que se consideran de orden nacional y que se encuentran normados en la Ley 715 de 21 de diciembre de 2001, por lo que dicha vinculación resulta incompatible con la pensión gracia. Solicitó que igualmente se revoque la condena en costas porque no se probó ninguna actuación contraria a los principios de buena fe y lealtad procesal por parte de la demandada y, por ello, no son procedentes. 5.
Trámite de segunda instancia En auto del 18 de junio de 2024, el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación interpuesto por la demandada, en virtud del numeral 5° del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, se prescindió del traslado a las partes para alegar. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA.
De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP), el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2. Problema jurídico En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, le corresponde a la Sala establecer si revoca la sentencia del Tribunal Administrativo de Nariño, que accedió a las pretensiones.
Para el efecto, se analizará si a la accionante le asiste razón jurídica al indicar que la vinculación que tuvo con carácter nacional mutó a departamental y luego a municipal, lo que, en su criterio, le permitiría cumplir los requisitos exigidos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, para obtener el reconocimiento y pago de la pensión gracia reclamada.
Con el propósito de desatar el problema jurídico, se abordarán los siguientes aspectos: 2.1. Marco normativo y jurisprudencial sobre la pensión gracia; 2.2. La incorporación de los profesores a los entes territoriales, en virtud de la descentralización de la educación pública; 2.3. Hechos probados; y 2.4. Caso concreto. 2.1 Marco normativo y jurisprudencial sobre la pensión gracia En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.
Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1º de la Ley 114 de 1913 consagró por primera vez la pensión gracia: «Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley».
El numeral 3 del artículo 4 de la citada Ley determina que, para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que recibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 1928 amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: «Artículo 6º.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección».
Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual.
La Ley 37 de 1933 tampoco introdujo modificaciones a los presupuestos contenidos en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los profesores que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional, en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: «En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.
Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley» A raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 1975, los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación».
Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial. Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2º), respecto de las pensiones, preceptuó: «A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar está a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional».
Las normas trascritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la sala plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2°) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.
En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: «[…] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […] 5.
La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley.
Recientemente, la Sección Segunda de esta Colegiatura se ocupó de dilucidar la interpretación aplicable de la letra a del numeral 2° del artículo 15 de la mencionada Ley 91 de 1989, mediante sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2021 de 11 de agosto de 2022, expediente 15001-23-33-000- 2016-00278-01 (3018-2017), en la que se fijó la siguiente regla en torno al tema, así: «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Lo anotado, al considerar que, como lo coligió la Corte Constitucional, en fallo SU-14 de 2020, esa disposición: «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación [después del 29 de diciembre de 1989,] siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989». De acuerdo con las anteriores normativa y jurisprudencia, nótese que en criterio de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado resulta dable conceder la pensión gracia a quien, pese a colmar los requisitos con posterioridad al 29 de diciembre de 1989 (entrada en vigor de la Ley 91 de ese año), sirvió al sector educativo antes del 31 de diciembre de 1980, umbral que precisamente previó el legislador como plazo máximo para iniciar tales labores y, por ende, ser acreedor de esa prestación. En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2°, letra b, de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: «Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1.
De la propia evolución histórico-legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.
Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.
La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.
La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación» [se subraya y destaca].
De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años, en virtud de la naturaleza de su vinculación, y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; cumplir cincuenta (50) años de edad; y desempeñarse con honradez, consagración y buena conducta. 2.2 La incorporación de los profesores a los entes territoriales, en virtud de la descentralización de la educación pública.
Como se expuso en el acápite precedente, por medio de la citada Ley 39 de 1903, el legislador fijó los parámetros iniciales de la «Instrucción Pública», es decir, la educación primaria y secundaria, entre otras, la primera «[…] a cargo y bajo la inmediata dirección y protección de los Gobiernos de los Departamentos» (artículo 3°), y la segunda asumida por «[…] la Nación e inspeccionada por el Poder Ejecutivo» (artículo 4°).
Luego, con la Ley 43 de 1975 se nacionalizó la educación primaria y secundaria, para lo cual se concedió un término de 5 años (artículo 3), esto es, hasta el 31 de diciembre de 1980, de lo que se colige que con antelación a dicho trámite únicamente existían dos (2) categorías de maestros oficiales, a saber: nacionales y territoriales. Y, posterior a la referida nacionalización de la educación, se clasificaron en nacionales, nacionalizados y territoriales, cuya diferenciación quedó establecida en el artículo 1º de la Ley 91 de 1989, así: i) Personal nacional.
Son los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional. ii) Personal nacionalizado. Los designados por nombramiento de entidad territorial antes del 1º de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. iii) Personal territorial. Son los vinculados por nombramiento de ente territorial, a partir del 1º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito del artículo 10 de la Ley 43 de 1975.
La distinción que trae la norma clasifica la vinculación oficial docente en dos grandes grupos: (i) los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional (personal nacional) y (ii) los nombrados por entidades territoriales (personal nacionalizado y territorial). A través de la Ley 60 de 1993, el Congreso de la República dio paso a la descentralización del servicio educativo, para lo cual dejó en cabeza de los entes locales su administración, incluida la del personal docente, mientras que la Nación sería responsable de su regulación, coordinación y asistencia: «Artículo 2°.
Competencias de los municipios. Corresponde a los Municipios, a través de las dependencias de su organización central o de las entidades descentralizadas municipales competentes […]: 1. En el sector educativo, conforme a la Constitución Política y a las disposiciones legales sobre la materia: - Administrar los servicios educativos estatales de educación preescolar, básica primaria y secundaria y media. […] Artículo 3°.
Competencias de los departamentos. Corresponde a los departamentos, a través de las dependencias de su organización central o de las entidades descentralizadas departamentales competentes, conforme a la Constitución Política, la ley, a las normas técnicas nacionales y a las respectivas ordenanzas: […] A. En el sector educativo, conforme a la Constitución Política y las disposiciones legales sobre la materia: - Dirigir y administrar directa y conjuntamente con sus municipios la prestación de los servicios educativos estatales en los niveles de preescolar, básica primaria y secundaria y media. - Participar en la financiación y cofinanciación de los servicios educativos estatales y en las inversiones de infraestructura y dotación. - Asumir las funciones de administración, programación y distribución de los recursos del situado fiscal para la prestación de los servicios educativos estatales. […] La prestación de los servicios educativos estatales y las obligaciones correspondientes, con cargo a los recursos del situado fiscal, se hará por los departamentos, caso en el cual los establecimientos educativos y la planta de personal tendrán carácter departamental, distribuida por municipios, de acuerdo con las necesidades de prestación del servicio; de todas maneras, la administración del personal docente y administrativo se hará conforme a lo previsto en el artículo 6. de la presente Ley. […] Artículo 4°.
Competencias de los distritos. Corresponde a los distritos, a través de las dependencias de su organización central o de las entidades descentralizadas competentes, conforme a la Ley, a las normas técnicas nacionales y a los respectivos acuerdos: […] La prestación de los servicios educativos estatales y las obligaciones correspondientes, con cargo a los recursos del situado fiscal, se hará por los distritos, caso en el cual los establecimientos educativos y la planta de personal tendrán carácter distrital; de todas maneras, la administración del personal docente y administrativo se hará conforme a lo previsto en el artículo 6°. de la presente ley. […] Artículo 5°.
Competencias de la nación. En relación con las materias de carácter social, corresponde a la Nación, a través de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás organismos y autoridades de la administración central o de las entidades descentralizadas del orden nacional, conforme a las disposiciones legales sobre la materia: - Formular las políticas y objetivos de desarrollo. - Establecer normas técnicas, curriculares y pedagógicas que servirán de orientación a las entidades territoriales. - Administrar fondos especiales de cofinanciación. […] - Impulsar, coordinar y financiar campañas y programas nacionales en materia educativa y de salud. […] - Distribuir el situado fiscal; reglamentar la delegación y delegar en las entidades territoriales la ejecución de las campañas y programas nacionales, o convenir la asunción de las mismas por parte de las entidades territoriales, cuando fuere el caso, con la asignación de los recursos respectivos para su financiación o cofinanciación; establecer los programas de cofinanciación en forma acorde a las políticas y a las prioridades nacionales. […]» (se subraya).
Conforme a la aludida Ley 60 de 1993, los departamentos y distritos certificados asumieron la prestación de la labor educativa; en materia prestacional, se contemplaron mecanismos que no afectaran (i) a los maestros nacionales o nacionalizados incorporados sin solución de continuidad a las entidades territoriales y a los nuevos, a quienes les sería aplicada la Ley 91 de 1989, (ii) mientras que quienes laboraban en los departamentos, distritos y municipios que acogieron el personal descentralizado, continuarían con las prerrogativas ya reconocidas por estos, según el caso.
Posteriormente, se expidió la Ley 715 de 2001, que derogó la 60 de 1993 y dispuso que los municipios y distritos certificados en educación tendrían a su cargo ese servicio en los niveles de preescolar, básica y media, incluidos nombramientos, ascensos y traslados, pero «[…] sin superar en ningún caso el monto de los recursos de la participación para educación del Sistema General de Participaciones asignado a la respectiva entidad territorial […]» (artículos 6° y 7°).
Además, los artículos 34 y 37 de la Ley 715 determinaron que «Las plantas de cargos docentes y de los administrativos de las instituciones educativas serán organizadas conjuntamente por la Nación, departamentos, distritos y municipios […]», los servidores «[…] que fueron nombrados con el lleno de los requisitos, mantendrán su vinculación sin solución de continuidad» y «[…] los docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos que se financien con recursos del Sistema General de Participaciones, sólo se les podrá reconocer el régimen salarial y prestacional establecido por ley o de acuerdo con esta» (artículo 38).
En atención a que la normativa trascrita, como ya se anotó, prescribió: «Establecidas las plantas, los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos […] mantendrán su vinculación sin solución de continuidad» [se subraya], la sala mayoritaria de esta subsección, al desatar medios de control instaurados por docentes estatales con el ánimo de obtener la pensión gracia, ha dicho que «[…] si bien es cierto que el Departamento […] para asumir la administración del sector de la educación dentro del modelo de descentralización administrativa, incorporó a su planta de personal a algunos docentes, directivos docentes y administrativos, […] también lo es que esto no conllevó a que la calidad de la vinculación de estos mutara de nacional a territorial, pues […] el artículo 1º de la Ley 91 de 1989 estableció que los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional […] son personal nacional.
Además, la nominación es una sola y es diferente a la incorporación» (sic; se subraya). En suma, la postura adoptada por la sala de decisión aquí integrada se contrae a que a los maestros nacionales incorporados a los entes territoriales con ocasión de las Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001 no pueden ser acreedores de la pensión gracia, puesto que, además de que no existe sinonimia entre los términos nombramiento («nominación») y homologación, en todo caso esta no comporta cambio del tipo de vinculación, pues fue sin solución de continuidad.» 2.3 Hechos probados. 1) Según el registro civil y la cédula de ciudadanía la demandante nació el 24 de junio de 1952. 2) Obra certificado del profesional universitario del archivo departamental de Nariño en el que hace constar que la actora prestó sus servicios al magisterio así: i) nombrada por Decreto 976 del 17 de noviembre de 1976, como profesora de tiempo completo del Colegio Nuestra Señora de Fátima de Sandoná, con retroactividad al 1º de septiembre de ese año y se le aceptó la renuncia por Decreto 435 Bis de agosto 31 de 1978; ii) Designada por Resolución nacional 18148 del 5 de diciembre de 1978, a partir del 1º de septiembre de 1978, como profesora del Colegio Seminario Instituto María Goretti del municipio de pasto, vinculada hasta la fecha de expedición del certificado el 19 de julio de 2002. 3) Constancia 8295 del 1° de agosto de 2002, expedida por la Secretaría de Educación y Cultura de Nariño, en la que indicó que la accionante se desempeñó como docente en el Colegio María Goretti, municipio de Pasto y además del salario mensual devengó los siguientes factores salariales: (i) de enero a diciembre de 1998 prima de alimentación, prima de población y prima de navidad, (ii) enero a diciembre de 1999: bono de calidad, prima de alimentación, prima de población y prima de navidad;
(iii) de enero a diciembre de 2000: prima de vacaciones, prima de alimentación, prima de población y prima de navidad; (iv) de enero a diciembre de 2001: prima de vacaciones, prima de alimentación, prima poblacional, y prima de navidad; y (v) de enero a junio de 2002 salario mensual, prima de vacaciones, prima de alimentación y prima de población. 4) Declaración extra juicio de la demandante ante la Notaría Cuarta del Circuito de Pasto, del 28 de junio de 2005, en la que afirmó que se desempeñó como docente con honorabilidad, consagración, idoneidad y buena conducta. 5) Certificado ordinario de antecedentes 3541344 del 7 de julio de 2005, de la Procuraduría General de la Nación, en el que consta que la actora carece de sanciones e inhabilidades. 6) Certificado de tiempo servido de la Secretaría de Educación de Pasto, en el que consta que la actora prestó sus servicios en el nivel de básica secundaria, con vinculación en propiedad, como nacional, en forma continua y en su historial laboral se indicó que i) fue vinculada por Decreto 976 del 17 de noviembre de 1976 y laboró desde el 17 de noviembre de ese año hasta el 30 de agosto de 1978, con renuncia aceptada por Decreto 435 del 31 de agosto de 1978; y ii) nombrada por Resolución 18148 del 5 de diciembre de 1978, desde el 1° de septiembre de ese año, hasta la fecha de expedición del certificado, inclusive [1° de julio de 2005]. 7) Certificación del 19 de abril de 2005 de la rectora y secretaria académica del colegio María Goretti de Pasto, en la que se certificó que la actora trabajó en dicha institución desde el 1º de septiembre de 1978 hasta la fecha de expedición del certificado, designada por Resolución 18148 del 5 de diciembre de 1978. 8) Conforme con el Certificado de Historia Laboral de la Secretaría de Educación de Pasto, la accionante se desempeñó como docente en el Colegio Seminario María Goretti, designada por Resolución 18148 del 5 de diciembre de 1978, desde el 1° de septiembre de 1978; incorporada por Decreto 0716 del 16 de noviembre de 2004, sumando en total 37 años, 3 meses y un día de servicio. 9) Conforme con el Certificado de Historia Laboral de la Secretaría de Educación de Pasto, la accionante se desempeñó como docente en el Colegio Nuestra Señora de Fátima, vincula por Decreto 976 del 17 de noviembre de 1976, desde el 1° de septiembre de 1976, hasta el 31 de agosto de 1978.
Seminario María Goretti, designada por Resolución 18148 del 5 de diciembre de 1978, desde el 1° de septiembre de 1978; incorporada a por Decreto 0716 del 16 de noviembre de 2004, en total sumó 37 años, 3 meses y un día. 2.4 Caso concreto La señora Libia Graciela Zúñiga Benavides acude en sede de nulidad y restablecimiento del derecho para solicitar la anulación de los actos administrativos por los cuales la demandada negó el reconocimiento de la pensión gracia, al estimar que los lapsos trabajados como docente nacional no son computables para esos efectos pero, en su criterio, no tuvo en cuenta que desde el 15 de octubre de 1997, el vínculo laboral que era de carácter nacional mutó a departamental, con ocasión de la entrega de la administración de la educación del Ministerio de Educación Nacional al departamento de Nariño y posteriormente a municipal.
El Tribunal Administrativo de Nariño accedió a las pretensiones de la demanda, por considerar que, efectivamente, el vínculo de la actora mutó en razón a la entrega de la administración educativa al departamento de Nariño y consecutivamente al municipio de Pasto. La parte demandada interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, en el que insiste que el vínculo no varío por la descentralización de la educación. En el sub lite se tiene que la accionante nació el 24 de junio de 1952 y prestó sus servicios para la educación oficial, así: En lo atinente al período trabajado por la demandante desde el 1° de septiembre de 1976 hasta el 31 de agosto de 1978, se evidencia que con Decreto 976 del 17 de noviembre de 1976 el gobernador de Nariño la nombró como docente, lo que es corroborado por la secretaría de educación de ese departamento, al certificar, además, que dicha designación fue de carácter nacionalizado, motivo por el cual ese interregno es susceptible de ser contabilizado para el reconocimiento de la pensión gracia deprecada.
Ahora bien, en lo concerniente al segundo lapso laborado por la parte actora, esto es, desde el 1º de septiembre de 1978, la Secretaría de Educación de Pastó certificó que se trató de una vinculación de orden nacional, en virtud de designación que le hiciera el Ministerio de Educación Nacional, mediante Resolución 18148 del 5 de diciembre de 1978, por ello, este tiempo de servicio es nacional [lo cual no es materia de controversia] y,en consecuencia, no puede ser tenido en cuenta para el reconocimiento de la pensión gracia. Tampoco es dable computar los tiempos servidos por el accionante, como lo alega, con posterioridad al 15 de octubre de 1997, esto es, al suscribirse por el Ministerio de Educación Nacional y el departamento de Nariño el acta de entrega al respectivo gobernador de los bienes destinados a la actividad académica, puesto que, como se explicó en líneas anteriores, su vinculación [valga recordar, nacional] no varió con la descentralización de la función educativa.
En este orden de ideas, habida cuenta de que la accionante solo acreditó 5 años de labores en calidad de educadora nacionalizada y de los actos administrativos aportados, junto a las certificaciones denota que prestó sus servicios para la docencia oficial como maestra nacional y, por ende, vinculada con el mismo carácter desde el 1° de septiembre de 1978, hasta el 24 de junio de 2002 [fecha en la que cumplió el requisito de la edad], no le asiste derecho a la pensión gracia que solicita, por consiguiente, la sentencia deberá ser revocada. 2.5 Condena en costas.
De la interpretación del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, esta Sala ha sido del criterio que la norma transcrita deja a disposición del juez valorar la procedencia o no de la condena en costas, ya que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida, debe tener certeza de su causación y que la conducta desplegada adolece de temeridad y mala fe, no basta el simple hecho de las resultas del proceso.
En el caso concreto, si bien es cierto que la parte demandante fue vencida en el proceso, ante la revocatoria de la sentencia de primera instancia, no lo es menos que, revisado su proceder a lo largo de la actuación, no se evidencia temeridad o mala fe, sino simplemente la defensa propia de sus intereses, por lo que no se condenará en costas.
III. DECISIÓN Con base en los razonamientos que se dejan explicados, esta Sala revocará la sentencia del 8 de septiembre de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, para en su lugar, negar las pretensiones incoadas por la parte actora, por las razones esbozadas en precedencia. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 8 de septiembre de 2023, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Nariño, accedió a las pretensiones de la demanda. En su lugar:
SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la demanda interpuesta por la señora Libia Graciela Zúñiga Benavides, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: Sin condena en costas en ambas instancias.
CUARTO: Por Secretaría, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad. Integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.