Radicación: 25000 23 42 000 2016 05868 02(0725-2023) Demandante: Álvaro Namén Vargas 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SALA DE CONJUECES CONJUEZ PONENTE: NÉSTOR RAÚL CORREA HENAO Bogotá D. C., cinco (5) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2016 05868 02 Número interno: 0725-2023 Demandante: Álvaro Namén Vargas Demandado: Nación - Rama Judicial - DEAJ Tema: Prima mensual sin carácter salarial (Art. 15 la Ley 4ª de 1992) Procede la Sala de Conjueces a proferir sentencia de segunda instancia en la que resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia expedida el día 30 de junio de 2022 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C”, Sala de Conjueces, en la cual se resolvió en forma favorable a las pretensiones de la demanda. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda En los hechos de la demanda se afirma que Álvaro Namén Vargas se desempeñó en el cargo de Magistrado del Consejo de Estado a partir del día 20 de mayo de 20131 y hasta 20 de mayo de 20212. El 16 de diciembre abril de 20153 él presentó derecho de petición ante la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial (en lo sucesivo la DEAJ) para solicitar el reconocimiento y pago de la prima especial de servicios.
El 3 de marzo de 2016 la DEAJ le negó la solicitud mediante la Resolución No. 27064, notificada el 13 de junio de 2016. Por lo anterior, Álvaro Namén Vargas presentó una acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación – Rama Judicial – DEAJ el 1 Folio 7 a 16, Resolución 2706 de 03 de marzo de 2016 2 Art. 34 ley 270 de 1996 Modificado por el Artículo 9 de la Ley 1285 de 2009. 3 Folios 3 a 5 4 Folios 7 a 16 Radicación: 25000 23 42 000 2016 05868 02(0725-2023) Demandante: Álvaro Namén Vargas 2 día 16 de diciembre de 20165, tendiente a declarar la nulidad de los actos administrativos que no accedieron a la petición del actor.
Las pretensiones de la demanda fueron las siguientes: PRIMERA.- Se impetra la nulidad de la Resolución No. 2706 de fecha 03 de marzo de 2016 expedida por la Doctora CELINEA ORÓSTEGUI DE JIMÉNEZ, Directora Ejecutiva de la DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL, en cuanto dispuso no acceder a la petición que formuló el Doctor ALVARO ÑAMEN VARGAS tendiente al reconocimiento y pago de los valores que le adeuda por concepto de las diferencias que por concepto de la PRIMA ESPECIAL DE SERVICIOS dejo de percibir frente a los ingresos laborales totales anuales recibidos por los Congresistas y correspondiente al periodo comprendido entre el 20 de mayo de 2013 y 31 diciembre de 2015, así como las que por el mismo concepto se causen con posterioridad mientras se desempeñe como Consejero de Estado.
SEGUNDA.- Como consecuencia de la declaración de nulidad del acto administrativo descrito en la pretensión anterior, a título de restablecimiento del derecho, solicito se condene a la DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL a reconocer y pagar al Doctor ALVARO ÑAMEN VARGAS las diferencias que por concepto de la PRIMA ESPECIAL DE SERVICIOS dejó de percibir frente a los ingresos laborales totales anuales percibidos por los Congresistas, desde el día 20 de mayo de 2013, fecha en que tomó posesión como Consejero de Estado, y hasta la fecha en que permanezca en dicho empleo, en los términos previstos por el artículo 15 de la Ley 4a de 1992 y el Decreto 10 de 1993, es decir, donde sus ingresos laborales totales anuales sean equivalentes a los percibidos por los miembros del Congreso, los cuales han estado representados en la asignación básica, los gastos de representación, la prima de localización y vivienda, la prima de salud, la prima de servicios, la prima de navidad, y cesantías.
También en la hoy denominada prima especial de servicios que reemplazó las primas de localización, vivienda y salud, en los términos acogidos por la jurisprudencia del Consejo de Estado. TERCERA.- Que en la misma sentencia se ordene que la DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL deberá pagar al Doctor ALVARO ÑAMEN VARGAS las diferencias, entre el valor de la prima especial de servicios en los términos solicitados en la pretensión segunda de esta demandada, es decir, incluyendo para su liquidación todos los ingresos laborales totales anuales de carácter permanente devengados por los Congresistas, en la forma prevista por el artículo 15 de la Ley 4a de 1992, y el Decreto 10 de 1993, y el valor que por dicho concepto le fue cancelado, de conformidad con lo normado en el artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, hasta la fecha en que se haga efectiva la sentencia dando aplicación a la fórmula de indexación acogida por la Jurisprudencia reiterada del Honorable Consejo de Estado. 5 Folios 1 a 68 Radicación: 25000 23 42 000 2016 05868 02(0725-2023) Demandante: Álvaro Namén Vargas 3 CUARTA. - Con fundamento en lo normado en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, ruego al señor Juez condenar en costas a la DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL.
QUINTA. - Así mismo, pido que se ordene a la Entidad Demandada que reconozca a la Demandante intereses moratorios sobre las sumas a que tiene derecho y a partir de la ejecutoria de sentencia que ponga fin al presente proceso. Así mismo, para que le dé cumplimiento a la misma providencia en los términos señalados en los artículos 189 y 192 y s.s. del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 1.2.
La contestación de la demanda La entidad demandada contesta la demanda y se opone a las pretensiones. Anota que, por expresa disposición de la Ley 4ª de 1992, la prima especial de servicios no tiene carácter salarial, lo que significa que no constituye un elemento para determinar el valor de las prestaciones sociales. Asimismo, agrega que la sentencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado, del 2 de abril de 2009, que declaró la nulidad del artículo 7° del Decreto 618 de 2007, que trata de la prima especial de servicios para servidores públicos, es un fallo de simple nulidad, que no establece ningún derecho como para ordenar el reconocimiento de una suma de dinero que pueda extenderse al caso concreto.
Por último, solicita aplicar la prescripción trienal frente a los derechos reclamados. 1.3. La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C”, Sala de Conjueces, en la sentencia del día 30 de junio de 2022, decidió6:
PRIMERO: DECLARAR no probada las excepciones de mérito propuestas por la parte demandada, tales como la prescripción, impedimento de orden presupuestal para acceder a las pretensiones de la parte actora e innominadas, conforme a las consideraciones expuestas. SEGUNDA: DECLARAR la nulidad de la Resolución N°2706 del 3 de marzo de 2016, expedida por la DIRECTORA EJECUTIVA DE LA DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL, en cuanto dispuso no acceder a la petición que formulo el doctor ALVARO NAMÉN VARGAS.
TERCERO: Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, CONDENESE A LA NACIÓN- RAMA JUDICIAL- DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL, a reconocer y pagar al doctor ALVARO NAMÉN VARGAS, la suma que resulte probada como diferencia que por concepto de prima especial de servicios dejó de percibir como Consejero de Estado desde el 20 de mayo de 2013 en adelante, y hasta que haya ejercido el cargo de Consejero de Estado, teniendo en cuenta para ello el ingreso total anual recibido por los congresistas, incluidas las cesantías, sumas que deberán ser indexadas de conformidad con el artículo 192 del CPACA, conforme a lo expuesto en la parte motiva. 6 Folios 177 a 183 Radicación: 25000 23 42 000 2016 05868 02(0725-2023) Demandante: Álvaro Namén Vargas 4 CUARTO: La entidad demandada dará cumplimiento a esta sentencia de conformidad con lo previsto en el articulo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
QUINTO: No condenar en costas al demandado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia. (subrayas no originales). 1.4. El recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia La parte demandada formuló recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, para lo cual en esencia reiteró los argumentos esgrimidos en sus alegatos defensivos, tanto sobre el fondo del asunto como sobre la prescripción trienal.
Subrayó que el carácter no salarial de la prima prevista, así como la inclusión de esta prima como elemento salarial únicamente para efectos pensionales, constituye una limitación legal que impide acceder a las pretensiones. Asimismo, la demandada cita la Sentencia C-279 de 1996 de la Corte Constitucional en la que se declara exequible la expresión “sin carácter salarial”, contenida en la Ley 4ª de 1992.
Por otra parte, se reconoce el derecho a percibir la prima especial de servicios, sin superar el 80% en el momento de ser sumada a la bonificación por compensación7. 1.5. La audiencia de conciliación El 23 de noviembre de 2022 tuvo lugar en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca una audiencia de conciliación. A pesar de que había ánimo conciliatorio de las dos partes, no se pudo arribar a un acuerdo, porque las partes discreparon en lo referente a la indexación de las sumas por pagar8.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA9 2.1. Nota preliminar El Consejo de Estado, en calidad de superior funcional, es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos10. Los Magistrados de la Sección Segunda del Consejo de Estado expresaron su impedimento para conocer de este proceso11, el cual fue aceptado12.
Luego, 7 Folios 185 a 188 8 Folios 206 y 207 9 La metodología aquí empleada para presentar los argumentos de la Sala sigue las pautas contenidas en el libro de la Escuela Judicial “Rodrigo Lara Bonilla”: “Argumentación judicial: construcción, reconstrucción y evaluación de argumentaciones orales y escritas”. Bogotá, 2008. 10 Cpaca, Art. 150.
Concordante Articulo 243 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el articulo 62 de la Ley 2080 de 2021. 11 Folio212, auto de 13 de abril de 2023, manifestación de impedimento de la Sección Segunda, Subsección B. folio 214, auto de 6 de julio de 2023, manifestación de impedimento de la Sección Segunda, Subsección A 12 Folio 217, auto de 7 de noviembre de 2023, declara fundado impedimento.
Radicación: 25000 23 42 000 2016 05868 02(0725-2023) Demandante: Álvaro Namén Vargas 5 agotado el respectivo sorteo de Conjueces, le ha correspondido a esta Sala conocer en segunda instancia de este proceso. En el trámite de la segunda instancia, la DEAJ presentó alegato de conclusión13, no así la parte demandante. La Sala de Conjueces, al no encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procede de conformidad. 2.2.
El problema jurídico En esencia el debate jurídico en ese caso gira en torno a la pregunta: ¿tiene derecho Álvaro Namén Vargas al reajuste de sus salarios y de sus prestaciones sociales, consistente en la diferencia entre el valor reconocido por la demandada y el valor que resultaría de reconocerle tanto el salario como las prestaciones sociales, tomando como base de liquidación el salario básico más la prima especial de servicios y todos los demás factores para su cálculo? Y, en caso afirmativo, ¿desde cuándo? 2.3.
La argumentación de la Sala La argumentación de la Sala de Conjueces, que será breve porque reitera la jurisprudencia, seguirá este orden expositivo: en primer lugar, se presentará el marco normativo y jurisprudencial; en segundo lugar, se expondrá la forma de liquidar la prima especial de servicios; y, en tercer lugar, se abordará el caso concreto. 2.3.1.
Marco normativo y jurisprudencial El Congreso de la República expidió la Ley 4ª de 1992, como ley marco o ley cuadro, en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 150 de la Constitución, numeral 19. El artículo 15 de esta Ley creó una prima especial de servicios, en los siguientes términos:
ARTÍCULO 15. - Los magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado, el Procurador General de la Nación, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la Nación, el Defensor del Pueblo y el Registrador Nacional del Estado Civil tendrán una prima especial de servicios, sin carácter salarial, que sumada a los demás ingresos laborales, igualen a los percibidos en su totalidad, por los miembros del congreso, sin que en ningún caso los supere.
El Gobierno podrá fijar la misma prima para los ministros de despacho, los Generales y Almirantes de la Fuerza Pública. El artículo 15 de la ley 4ª de 1992, fue reglamentado por medio del Decreto 10 de 1992, el cual dispuso: Artículo 1º.- La prima especial de servicios de que trata el artículo 15 de la Ley 4a. de 1992, será igual a la diferencia entre los ingresos laborales totales 13 Visible en el índice 28 de SAMAI Radicación: 25000 23 42 000 2016 05868 02(0725-2023) Demandante: Álvaro Namén Vargas 6 anuales recibidos por los miembros del Congreso y los que devenguen los funcionarios que tienen derecho a ella.
Artículo 2º.- Para establecer la prima especial de servicios prevista en el presente Decreto, se entiende que los ingresos laborales totales anuales percibidos por los Miembros del Congreso son los de carácter permanente, incluyendo la prima de Navidad. Artículo 3º.- Ninguno de los funcionarios a que se refiere el artículo 15 de la Ley 4a. de 1992 podrá tener una remuneración anual total superior a la de un miembro del Congreso (subrayas fuera de texto).
La expresión según la cual la prima especial no tiene carácter salarial fue declarada exequible por la Corte Constitucional, en la sentencia C- 279 de 1996. El Gobierno Nacional, en desarrollo de este artículo, desde 1993 ha venido expidiendo anualmente los decretos salariales de los servidores públicos. En el año 2009 la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia de 2 de abril, expediente 11001-03-25-000-2007-00098-00, Consejero Ponente Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, precisó que el concepto de prima siempre significará una adición al ingreso del servidor público.
En el año 2019 la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, el día 2 de septiembre, ordenó lo siguiente en el numeral primero de la parte resolutiva de esta sentencia de unificación: 1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta.
En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría, entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarios de la prima especial de servicios que no están sometidos al límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. Radicación: 25000 23 42 000 2016 05868 02(0725-2023) Demandante: Álvaro Namén Vargas 7 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 (sic) y 1848 de 196914.
De otro lado, hay que recordar que para resolver un litigio laboral o prestacional es necesario partir de la base según la cual la dignidad de la persona es el objetivo esencial del Estado social de derecho (art. 1º CN) y, para el caso, la dignidad de la persona trabajadora. Los trabajadores no sólo gozan de los derechos reconocidos en la Constitución (art. 53 CN) y en la ley, sino también de los derechos consagrados en los pactos y convenios internacionales sobre derechos humanos reconocidos por Colombia (art. 93 CN), los cuales hacen parte del denominado “bloque de constitucionalidad” por la Corte Constitucional15.
Uno de esos convenios internacionales es la Convención Americana de Derechos Humanos, también llamada “Pacto de San José de Costa Rica”16. Los artículos 6º (derecho al trabajo) y 7º (condiciones justas, equitativas y satisfactorias de trabajo) de esta Convención complementan e integran entonces el ordenamiento jurídico colombiano, hacen parte de éste, en tanto hacen parte del bloque de constitucionalidad.
Por tanto, los jueces y magistrados deben verificar también el respeto de esta normatividad internacional; y al hacerlo, realizan el denominado “control de convencionalidad”. Por último, en cuanto a la prescripción trienal, ella se encuentra consagrada en el artículo 41 del Decreto 3135 de 196817 y en el artículo 102 del Decreto 1848 de 196918, que disponen: “Las acciones estipuladas en este Decreto prescribirán en tres años, contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible”.
Contempla la misma normativa que el simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual. 2.3.2. El caso concreto Probado está en el expediente, respecto de Álvaro Namén Vargas: 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala Plena de Conjueces, expediente 41001-23-33-000-2016-00041- 02 (número interno 2204-2018), del 2 de septiembre de 2019. 15 Corte Constitucional, sentencia C-225 de 1995. 16 Ratificada por Colombia mediante la Ley 319 de 1996. 17 “Por el cual se prevé la integración de la seguridad social entre el sector público y el privado y se regula el régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales”.
Artículo 41º.- Las acciones que emanen de los derechos consagrados en este Decreto prescribirán en tres años, contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible. El simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual. 18 “Por el cual se reglamenta el Decreto 3135 de 1968”.
Artículo 102.- Prescripción de acciones. Las acciones que emanan de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este Decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible. 2. El simple reclamo escrito del empleado oficial formulado ante la entidad o empresa obligada, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero solo por un lapso igual.
Radicación: 25000 23 42 000 2016 05868 02(0725-2023) Demandante: Álvaro Namén Vargas 8 - Que se desempeñó cargo de Magistrado del Consejo de Estado desde 20 de mayo de 2013 al 20 de mayo de 2021, es decir, como titular de un despacho de Alta Corte, que tiene el mismo régimen salarial y prestacional de los Congresistas. - Que él afirma que durante su permanencia en el cargo, la prima especial del artículo 15 de la Ley 4ª de 1992 no le fue liquidada con la inclusión de todos los factores que devengan los congresistas. - Que el día 16 de diciembre de 2015 solicitó el pago de las diferencias entre lo recibido y lo que ha debido recibir por concepto de prima especial.
De conformidad con los hechos y la argumentación expuesta, se concluye: Primero, Álvaro Namén Vargas tiene derecho a la prima especial de servicios del 30%, de que trata el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, en su calidad de servidor público de la rama judicial. Segundo, la DEAJ debe verificar si en la liquidación mes a mes de los salarios y prestaciones sociales del actor incluyó, o no, la prima especial de servicios.
En caso de que no lo hubiere hecho, deberá proceder a reconocer, reliquidar y pagar el faltante, sin exceder la totalidad de los ingresos anuales que por todo concepto recibe un Congresista, como expresamente lo dispone el artículo 3° del Decreto 10 de 1992. Tercero, los montos de dinero a pagar deberán ser indexados en su totalidad, con fundamento en la fórmula que fijó el a quo en los folios 182 y 183 del expediente.
Cuarto, en cuanto a la prescripción, como el derecho de petición se presentó ante la DEAJ el día 16 de diciembre de 2015, los tres años hacia atrás se remontan hasta el 16 de diciembre de 2012; pero como Namén Vargas empezó a trabajar como Consejero de Estado a partir del 20 de diciembre de 2013 (fecha posterior en el tiempo), entonces desde ese día la DEAJ debe reconocer y pagar la prima especial de servicios al demandante.
Por lo expuesto, la sentencia apelada será confirmada, pero el numeral TERCERO de la parte resolutiva será aclarado para precisar que el derecho a la prima especial debe ser reconocido (e indexado), sin exceder la totalidad de los ingresos anuales que por todo concepto recibe un Congresista. Esta Sala se abstendrá de condenar en costas y agencias en derecho, porque no se aprecia una mala fe o una deslealtad procesal de la demandada. 3.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala de Conjueces de la Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, Radicación: 25000 23 42 000 2016 05868 02(0725-2023) Demandante: Álvaro Namén Vargas 9 FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 30 de junio de 2022, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C”, Sala de Conjueces, accedió a las pretensiones de la demanda presentada por Álvaro Namén Vargas en contra la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.
SEGUNDO: ACLARAR el numeral tercero de la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia, en el sentido de precisar que la prima especial de servicios deberá ser reconocida, reliquidada y pagada, en forma indexada, sin exceder la totalidad de los ingresos anuales que por todo concepto recibe un Congresista.
TERCERO: ORDENAR a la parte demandada realizar los descuentos de ley para seguridad social a la parte demandante, respecto de las diferencias no cotizadas.
CUARTO: NO CONDENAR en costas.
QUINTO: ORDENAR que, una vez ejecutoriado este fallo, se expidan las copias previstas en el artículo 114 del Código General del Proceso.
SEXTO: Ejecutoriada esta providencia, regístrese en la plataforma SAMAI y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cópiese, notifíquese y cúmplase Firmado electrónicamente NÉSTOR RAÚL CORREA HENAO Conjuez Ponente Firmado electrónicamente NUBIA GONZÁLEZ CERÓN Conjuez Firmado electrónicamente CARLOS MARIO ISAZA SERRANO Conjuez Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.