CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., diecisiete (17) de octubre de dos mil veintidós (2022) Radicación número: 11001-03-15-000-2023-03685-01 Actor: José Antonio García Suárez Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección A ACCION DE TUTELA – Fallo de Segunda Instancia. La Sala decide la impugnación presentada por el señor José Antonio García Suárez, contra la sentencia de 3 de agosto de 2023, proferida por el Consejo de Estado – Sección Quinta, por medio de la cual se rechazó por improcedente la acción de tutela.
ANTECEDENTES La solicitud y las pretensiones El señor José Antonio García Suárez, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la tutela judicial efectiva, a la reparación integral y a la igualdad ante la ley (sic) que estimó lesionados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección A, al proferir la sentencia de 26 de enero de 2023, que confirmó la decisión del 21 de septiembre de 2021, proferida por el Juzgado Sesenta y Dos Administrativo del Circuito de Bogotá, dentro del proceso de reparación directa de radicado No. 2019-00051-03.
En amparo del derecho invocado, solicita: “(…)1. Se reconozcan los derechos fundamentales al debido proceso, tutela judicial efectiva, reparación integral, igualdad ante la Ley y demás irrogados por las accionadas, en virtud de lo instituido en los artículos 1, 2, 29, 90, 228, 229 y demás configurados en esta acción, reglados en la Constitución Política Nacional. 2.
Que, como consecuencia de lo anterior, se ordene dejar sin valor ni efecto la sentencia de segunda instancia dentro del proceso 11001334306220190005103 del 13 de abril del año 2023 proveída por la TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A, Magistrado Ponente BERTHA LUCY CEBALLOS POSADA o quien haga sus veces. 3.
ORDENA R a la TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A, Magistrado Ponente BERTHA LUCY CEBALLOS POSADA o quien haga sus veces, proferir una nueva decisión en la que se resuelva el recurso de apelación presentado por el suscrito, teniendo en cuenta los argumentos esbozados a lo largo del presente escrito y de manera especial, los referidos en el título V de la presente acción (…)”.
(Sic) Hechos La parte actora expuso como fundamento de su solicitud los hechos que se resumen a continuación: Informó que se desempeñaba como conductor en la empresa Consorcio Express S.A.; compañía que el 2 de marzo de 2015, lo requirió como consecuencia de una anotación de suspensión que reportaba su licencia de tránsito por, aparentemente, haber conducido en estado de embriaguez el día 15 de diciembre de 2014.
Expuso que el 6 de marzo de 2015, instauró denuncia ante la Fiscalía General de la Nación, por delitos relacionados con la falsedad y uso de documento público, al afirmar que no había cometido tal conducta. Señaló que el 17 de enero de 2017, la seccional respectiva de la Fiscalía archivó las diligencias porque los insumos probatorios no denotaban la tipicidad de los delitos denunciados.
Relató que interpuso demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa en contra la Nación, Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación, en la que solicitó el reconocimiento y pago de perjuicios derivados del supuesto actuar antijurídico en que incurrieron las demandadas. Afirmó que, en primera instancia, el conocimiento correspondió al Juzgado Sesenta y Dos Administrativo del Circuito de Bogotá, que concluyó la instancia con fallo del 16 de noviembre de 2021, en el que negó las pretensiones del demandante.
Precisó que interpuso recurso de apelación ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que en sentencia de 26 de enero de 2023 confirmó íntegramente la decisión del a quo. Consideraciones de la parte actora Manifestó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al proferir la sentencia de 26 de enero de 2023, incurrió en una vía de hecho por defecto fáctico al no valorar las pruebas aportadas al proceso de reparación directa, con las que pretendía demostrar un defectuoso funcionamiento de la administración de justicia al no realizar una adecuada labor investigativa, dentro del proceso penal.
En el mismo sentido, alegó la configuración de una vía de hecho por desconocimiento del precedente judicial, argumentando que la decisión cuestionada no tuvo en cuenta el fallo dictado por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, al interior del proceso de radicado No. 2005-03387-01, el cual hace referencia al fenómeno del defectuoso funcionamiento de la administración de justicia. Finalmente, alegó que se incurrió en violación directa de la Constitución Política, basado en que la sentencia lesionó los derechos fundamentales del actor, dándole un trato desigualitario y vulnerando su debido proceso.
Trámite procesal El Consejo de Estado – Sección Quinta, mediante auto de 13 de julio de 2023, admitió la demanda y ordenó la notificación a la autoridad accionada y vinculó como terceros con interés al Juzgado Sesenta y Dos Administrativo del Circuito de Bogotá, a la Nación – Rama Judicial y Fiscalía General de la Nación, y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.
Informe de las entidades accionadas 4.1 La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, alegó la falta de legitimación en la causa por pasiva por su parte, porque los derechos alegados por la parte actora como vulnerados, no son consecuencia de una acción u omisión atribuible a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. Manifestó que debe prescindirse de librar cualquier orden de apremio en este sentido, toda vez que dentro de la atribuciones de la entidad no se encuentra la de dar órdenes a los despachos judiciales.
Agregó que, la decisión cuestionada en sede de tutela tuvo como fundamento las pruebas incorporadas en el proceso ordinario, por lo que, debía darse un respeto a los principios de autonomía funcional, independencia y sana critica. 4.2 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, afirmó que no se incurrió en los defectos endilgados por la parte accionante y, por el contrario, la sentencia se adoptó con base en el material probatorio que resposaba en el proceso.
Señaló que los argumentos del accionante buscan establecer una tercera instancia, en la que se busca refutar el análisis probatorio realizado en la sentencia, que fue adversa a los intereses del accionante. 4.3 El Juzgado Sesenta y Dos Administrativo de Bogotá, explicó que no hubo una vulneración de los derechos fundamentales del accionante, en la medida que la decisión adoptada en primera instancia, posteriormente confirmada en segunda instancia, se adoptó con base en el acervo probatorio que reposaba en el expediente. 4.4 La Fiscalía General de la Nación, solicitó que se declare la improcedencia del amparo constitucional, resaltando que en el presente caso no se superan los requisitos adjetivos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, argumentando que, el accionante cuenta con otros mecanismos de defensa, sin explicar cuáles serían estos.
La providencia impugnada El Consejo de Estado – Sección Quinta, mediante sentencia de 3 de agosto de 2023, declaró improcedente la acción de tutela, bajo los siguientes argumentos: Indicó que el asunto no satisface los requisitos de inmediatez, ni de relevancia constitucional. En cuanto al primero, explicó que del escrito de amparo se infiere su inconformidad con tal postura adoptada, tanto, por el a quo como por el ad quem del proceso contencioso, toda vez que, según sostiene el accionante, de haberse llevado a cabo la práctica de tales pruebas, el sentido del fallo hubiese sido sustancialmente diferente.
Argumentó que logró establecer que el reparo formulado por el actor tiene que ver con la decisión que adoptó el Juzgado Sesenta y Dos Administrativo del Circuito de Bogotá, en la audiencia inicial celebrada el 25 de febrero de 2020. Dicho auto fue confirmado el 4 de marzo de 2021 por la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y notificada mediante correo electrónico el 17 del mismo mes y año. Precisó que, para la fecha de interposición de la acción de tutela, esto es 6 de julio de 2023, se tiene que se había superado con suficiencia el término de seis meses para acudir al mecanismo constitucional.
Ahora, en lo que tiene que ver con los otros reparos, los cuales recaen contra la sentencia del 26 de enero de 2023, coligió que tampoco es posible abordar un estudio de fondo, pues no se satisface el requisito de relevancia constitucional. Al respecto señaló que la discusión planteada por el accionante pone en evidencia una inconformidad con la conclusión a la que llegó el juez de segunda instancia. Agregó que los reparos que son expuestos en el escrito introductorio, pese a hacer una enunciación de garantías constitucionales, no exponen con suficiencia razones de peso que justifiquen la intromisión del juez constitucional, destacando que no evidenció prima facie una vulneración de los derechos fundamentales por parte de la autoridad judicial accionada.
La impugnación El accionante solicitó la revocatoria del fallo de primera instancia y la prosperidad de sus pretensiones, reiterando los argumentos expuestos en el escrito de tutela. En cuanto a la inmediatez, afirmó que la sentencia de segunda instancia fue proferida el 26 de enero de 2023 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y fue notificada el 27 de enero del mismo año. Adicionalmente, explicó que presentó recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, el cual fue rechazado mediante auto de 15 de mayo de 2023, de manera que cumplió el tiempo estipulado para presentar la acción de tutela, esto es, el 6 de julio de 2023.
Por su parte, en lo atinente a la relevancia constitucional, argumentó que este requisito se supera en tanto la autoridad judicial accionada incurrió en vía de hecho por defecto fáctico, indebido trámite probatorio, desconocimiento del precedente y violación directa de la constitución. CONSIDERACIONES Competencia. La Sala es competente para conocer la impugnación interpuesta contra el fallo de primera instancia en virtud de lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el artículo 25 del Acuerdo Nº 080 de 12 de marzo de 2019.
Problema jurídico La Sala debe decidir si revoca la decisión de primera instancia proferida por el Consejo de Estado – Sección Quinta, mediante la cual declaró improcedente la solicitud de tutela promovida por el señor José Antonio García; en tanto, como lo alega la parte demandante, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección A, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, a la tutela judicial efectiva, a la reparación integral e igualdad ante la ley (sic), al incurrir en una vía de hecho por defecto fáctico, desconocimiento del precedente judicial en que debería fundarse y violación directa de la Constitución. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos).
Al respecto, la Corte Constitucional en las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993, analizó la procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales en los eventos que se prueba la configuración de una vía de hecho. Dicha posición fue redefinida por la misma Corporación a través de la sentencia C-590 de 2005, decisión en la cual se fijaron las reglas de procedibilidad de este mecanismo constitucional contra decisiones judiciales como se conocen actualmente.
Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación por importancia jurídica del 5 de agosto de 2014, con ponencia del Doctor Jorge Octavio Ramírez, precisó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales, siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional.
Así: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la acción de tutela. Estos requisitos son los siguientes: (i) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) Se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada;
(iii) Se cumple el requisito de inmediatez; (iv) no se argumentó una irregularidad procesal; (v) Se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio; y; (vi) La providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela. Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada.
Son las siguientes: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) Defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) Defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir decisión; d) Defecto material o sustantivo, el cual se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) Error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) Decisión sin motivación; g) Desconocimiento del precedente judicial y h) Violación directa de la Constitución Política.
Es importante advertir que si la decisión judicial cuestionada incurrió en alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para conceder el amparo constitucional. 3.1 El defecto fáctico Conforme a la jurisprudencia constitucional, el defecto fáctico, en una dimensión negativa, se configura cuando en desarrollo de la actividad probatoria ejercida por el juez se presenta la omisión de la “(…) valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez (…)”.
En esta situación se incurre “(…) cuando el juez simplemente ignora la prueba u omite su valoración, o cuando sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente (…)”. En una dimensión positiva, el defecto fáctico ocurre cuando el juez, por ejemplo, “(…) aprecia pruebas que no ha debido admitir ni valorar porque, por ejemplo, fueron indebidamente recaudadas (…)”, de conformidad con el artículo 29 de la Carta Política.
En estos casos, sin embargo, sólo es factible fundar una acción de tutela por vía de hecho cuando ostensiblemente aparece arbitraria la valoración probatoria realizada por el Juez. Por tanto, el error en el juicio valorativo de la prueba: “(…) Debe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia. (…)”.
En lo que respecta al supuesto fáctico por indebida valoración probatoria, ha dicho la Corte que este se configura, entre otros, en los siguientes casos: “(…) (i) Cuando el funcionario judicial, en contra de la evidencia probatoria, decide separarse por completo de los hechos debidamente probados y resolver a su arbitrio el asunto jurídico debatido;
(ii) cuando a pesar de existir pruebas ilícitas no se abstiene de excluirlas y con base en ellas fundamenta la decisión respectiva; (iii) en la hipótesis de incongruencia entre lo probado y lo resuelto, esto es, cuando se adoptan decisiones en contravía de la evidencia probatoria y sin un apoyo fáctico claro; (iv) cuando el funcionario judicial valora pruebas manifiestamente inconducentes respecto de los hechos y pretensiones debatidos en un proceso ordinario, no por tratarse en estricto sentido de pruebas viciadas de nulidad sino porque se trata de elementos probatorios que no guardaban relación con el asunto debatido en el proceso;
(v) cuando el juez de conocimiento da por probados hechos que no cuentan con soporte probatorio dentro del proceso y (vi) cuando no valore pruebas debidamente aportadas en el proceso. (…). Como se observa, el defecto fáctico por indebida valoración probatoria no solo se ocupa del examen que realiza el juez sobre el material probatorio aportado con el proceso, sino que además abarca toda la actividad probatoria que aquél despliega para intentar acreditar o desacreditar los hechos de la demanda.
Sin embargo, la intervención del juez de tutela, en relación con el manejo probatorio dado por el juez natural es, y debe ser, de carácter extremadamente reducido. En primer lugar, el respeto por el principio de autonomía judicial y el principio del juez natural, impiden que el juez constitucional realice un examen exhaustivo del material probatorio.
Así, la Corte Constitucional, en sentencia T-055 de 1997, determinó que, en lo que hace al análisis del material probatorio, la independencia judicial cobra mayor valor y trascendencia. Por tal razón, tampoco es procedente la acción constitucional, cuando se encamina a obtener una evaluación de la actividad de valoración realizada por el juez que ordinariamente conoce de un asunto. 3.2 El desconocimiento del precedente Para la Corte Constitucional el desconocimiento del precedente consiste en que una autoridad judicial modifique su posición frente a determinado asunto, o se separe del criterio establecido por su superior jerárquico, haciendo caso omiso al precedente en la materia, y aún más, que a pesar de reconocer la existencia de éste, se aparte total o parcialmente del mismo sin cumplir con la carga argumentativa que le corresponde en esos casos, toda vez que con ese proceder se desconocen principios de relevancia constitucional como la igualdad, la seguridad jurídica, la confianza legítima, entre otros, que están directamente relacionados con el respeto del precedente.
Sobre el particular, en la sentencia T-446 de 2013 la Corte Constitucional señaló: […] es la ratio decidendi que es la base jurídica directa de la sentencia, el precedente judicial que, en virtud del derecho a la igualdad, tiene efectos vinculantes y debe ser aplicado para resolver casos similares, esto por cuanto ella constituye el conjunto de argumentos jurídicos que permiten solucionar el problema debatido en el caso y explicar la decisión adoptada a la luz de los hechos que lo fundamentan.
De manera que la ratio decidendi expresada en el precedente judicial constituye un importante límite a la autonomía judicial que no puede ser desconocido por los jueces. Ahora bien, es importante resaltar que la jurisprudencia ha distinguido entre precedente horizontal y precedente vertical para explicar, a partir de la estructura orgánica del poder judicial, los efectos vinculantes del precedente y su contundencia en la valoración que debe realizar el fallador en su sentencia. En este sentido, mientras el precedente horizontal supone que, en principio, un juez –individual o colegiado- no puede separarse del precedente fijado en sus propias sentencias; el precedente vertical implica que los jueces no se pueden apartar del precedente establecido por las autoridades judiciales con atribuciones superiores, particularmente por las altas cortes.
En esta óptica, la Corte ha reconocido que es preciso hacer efectivo el derecho a la igualdad, sin perder de vista que el juez goza de autonomía e independencia en su actividad, al punto que si bien está obligado a respetar el precedente fijado por él mismo y por sus superiores funcionales, también es responsable de adaptarse a las nuevas exigencias que la realidad le impone y asumir los desafíos propios de la evolución del derecho.
En consecuencia, un juez puede apartarse válidamente del precedente horizontal o vertical si (i) en su providencia hace una referencia expresa al precedente conforme al cual sus superiores funcionales o su propio despacho han resuelto casos análogos, pues “sólo puede admitirse una revisión de un precedente si se es consciente de su existencia” (requisito de transparencia); y (ii) expone razones suficientes y válidas a la luz del ordenamiento jurídico y los supuestos fácticos del caso nuevo que justifiquen el cambio jurisprudencial, lo que significa que no se trata simplemente de ofrecer argumentos en otro sentido, sino que resulta necesario demostrar que el precedente anterior no resulta válido, correcto o suficiente para resolver el caso nuevo (requisito de suficiencia).
Satisfechos estos requisitos por parte del juez, en criterio de la Corte, se entiende protegido el derecho a la igualdad de trato ante las autoridades y garantizada la autonomía e independencia de los operadores judiciales […]”. Por ello, la Corte Constitucional permite, siempre y cuando se justifique de manera razonada la decisión que en uno y otro sentido toma un juez en virtud del principio de autonomía, que las autoridades judiciales se aparten de un precedente pues la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico no es absoluta.
Y en caso de que el cambio de postura no se justifique expresamente, se produce una violación a los derechos fundamentales a la igualdad, al acceso a la administración de justicia y al debido proceso, que puede ser reclamada a través de la acción de tutela. 3.3 Violación directa de la Constitución Conforme a la jurisprudencia constitucional, la violación directa de la Constitución Política, como causal de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, procede cuando la decisión cuestionada supera el concepto de vía de hecho, es decir, en aquellos eventos en que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, si se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.
Sobre esta causal la Corte Constitucional en la sentencia T-689 de 2013, MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, indicó lo siguiente: “[…] Es importante referir que todas las causas específicas que originan la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales entrañan en sí mismas un quebrantamiento de la Carta Fundamental. No obstante, se estableció específicamente una causal denominada: violación directa de la Constitución que puede originarse por una interpretación legal inconstitucional o bien, porque la autoridad competente deja de aplicar la denominada excepción de inconstitucionalidad.
Esto porque: “La exigencia de razonabilidad y de proporcionalidad en el proceso interpretativo y en los resultados de la interpretación, precisamente llama la atención acerca del papel que le corresponde a la Carta en la aplicación de la ley y, por eso, reiteradamente la jurisprudencia ha hecho énfasis en que las decisiones judiciales ´vulneran directamente la Constitución´ cuando el juez realiza ´una interpretación de la normatividad evidentemente contraria a la Constitución´ y también cuando ´el juez se abstenga de aplicar la excepción de inconstitucionalidad en un caso en el cual, de no hacerlo, la decisión quebrantaría preceptos constitucionales…´.” El fundamento de la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad tiene su cimiento en el mandato contenido en el artículo 4° superior, el cual jerarquiza la Constitución Política en el primer lugar dentro del sistema de fuentes jurídico colombiano. Es decir que, cuando es evidente que la norma de inferior jerarquía contraría principios, valores y reglas de rango constitucional, es un deber de las autoridades judiciales y administrativas aplicar directamente la Constitución. En estos casos, se reitera, la prevalencia del orden superior debe asegurarse aun cuando las partes no hubieren solicitado la inaplicación de la norma para el caso particular. […]”.
Caso concreto 4.1. Análisis de los requisitos generales de procedibilidad Contrario a lo señalado por el a quo, la Sala advierte que la cuestión que se discute reviste relevancia constitucional, toda vez que los defectos alegados pueden llevar consigo una violación de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, los cuales constituyen bienes jurídicos constitucionalmente amparados.
No existen medios ordinarios y/o extraordinarios de defensa judicial con los cuales el accionante pueda lograr la protección de sus derechos, pues se adelantaron las correspondientes instancias dentro del proceso de reparación directa y no se configura ninguna de las causales del recurso extraordinario de revisión. La Sala observa que la solicitud de amparo cumple con el requisito de inmediatez, pues la decisión que puso fin al proceso de reparación directa, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y que hoy se cuestiona en tutela, esto es, la sentencia 26 de enero de 2023, se notificó el 27 de enero de 2023 y la demanda de tutela se presentó el 6 de julio de 2023, es decir, dentro de un término prudencial.
Adicionalmente, se tiene que la accionante plantea de forma clara los hechos por los cuales considera que se vulneró sus derechos fundamentales; y que la providencia que se cuestiona en el asunto de la referencia no fue proferida dentro de una acción de tutela, sino que se dictó dentro de un proceso de reparación directa. 4.2 Análisis de las causales específicas de procedibilidad El señor José Antonio García Suárez, plantea la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la tutela judicial efectiva, a la reparación integral e igualdad ante la ley (sic), porque el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al proferir la sentencia de 26 de enero de 2023, que confirmó la decisión de 16 de noviembre de 2021, proferida por el Juzgado Sesenta y Dos Administrativo de Bogotá, que negó las pretensiones de la demanda, incurrió en vía de hecho por defecto fáctico.
Reprochó que la autoridad judicial accionada, omitió analizar las pruebas allegadas al expediente, con las que pretendía demostrar un defectuoso funcionamiento de la administración de justicia al no realizar una adecuada labor investigativa, dentro del proceso penal. En el mismo sentido, alegó la configuración de una vía de hecho por desconocimiento del precedente judicial, argumentando que la decisión cuestionada no tuvo en cuenta el fallo dictado por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, al interior del proceso de radicado No. 2005-03387-01, el cual hace referencia al fenómeno del defectuoso funcionamiento de la administración de justicia. Finalmente, alegó que se incurrió en violación directa de la Constitución Política, basado en que la sentencia lesionó los derechos fundamentales del actor, dándole un trato desigualitario y vulnerando su debido proceso.
Si bien se observa que el a quo declaró la improcedencia de la acción, lo cierto es que la Sala considera que en el presente caso se superan los requisitos de procedibilidad de la acción, en tanto que la providencia aquí cuestionada, se presentó dentro del termino establecido, es decir, 6 meses desde su ejecutoria y a su vez, ostenta de relevancia constitucional.
Por tanto, con el fin de resolver el problema jurídico planteado, la Sala considera pertinente revisar los argumentos expuestos por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección A, en la decisión de 26 enero de 2023, en la que consideró lo siguiente: “(…) 52. En el presente contexto se discute un «defectuoso funcionamiento de la administración de justicia, al archivar el proceso penal donde era denunciante José Antonio García Suarez con ocasión de la falsedad en documento público, de uso de documento falso y de falsedad personal, derivada del comparendo realizado el 15 de diciembre de 2014». 53.Desde esa óptica, la parte apelante estima que la entidad demandada ha propiciado, por un lado, que el señor García Suárez no pueda acceder a la administración de justicia y, por el otro, que con la inactividad de la investigación esté imposibilitado para lucrarse de su labor de conducción. 54.Así las cosas, esta Sala advierte que no le asiste razón a la parte apelante por los motivos que a continuación se presentan: 55.Las pruebas denotan que a nombre del señor García Suárez se impuso una orden de comparendo, el 15 de diciembre de 201419, por conducir en estado de embriaguez; esa situación derivó en la Resolución No.172 -de la misma fecha- con la cual la Secretaría Distrital de Movilidad resolvió suspender su licencia y actividad de conducción por el término de 10 años.
Contra ese acto, el acá demandante no formuló recurso alguno. 56.Debido a lo anterior, el acá demandante interpuso denuncia ante la Fiscalía General de la Nación el 06 de marzo de 2015. Esa entidad efectuó diversas actividades investigativas, entre abril de 2015 a agosto de 2016, las cuales culminaron con la decisión de archivar las diligencias el 17 de enero de 2017 porque «no existen suficientes elementos materiales probatorios y evidencias físicas que [permitan] confirmar que [se está] frente a una conducta atípica» 57.Frente al particular, debe acotarse que el archivo de una investigación, como consecuencia del adelantamiento de gestiones que no denotan la configuración de un tipo penal, no deriva, per se, en la declaratoria de responsabilidad patrimonial extracontractual del Estado.
Así lo explica el máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo en su jurisprudencia. 58.Por tal motivo, no es acertado que la censura reproche una ausencia de acceso a la administración de justicia por el hecho exclusivo de haberse dispuesto el archivo, por parte de la entidad, el 17 de enero de 2017. Máxime si se considera que en esa determinación se indicó lo siguiente: (…) 59.
Por consiguiente, aquella disposición no puede catalogarse como elemento generador del daño reprochado -falta de acceso a la administración de justicia- porque es claro que, al margen de la divergencia analítica que pudiera tener la censura, fue debidamente argumentada y fundamentada en el material probatorio que se recolectó. 60.Además, esa decisión se soportó en la facultad prevista por el artículo 79 del Código de Procedimiento Penal, según la cual, cuando no existan motivos o circunstancias fácticas que permitan la caracterización de un hecho como delictivo, se dispondrá el archivo, sin perjuicio de que la investigación pueda reanudarse cuando surjan nuevos elementos de prueba y so pena de que no se haya extinguido la acción penal. 61.Ahora, en este punto cabe aclarar que no es de recibo el fundamento propuesto por la censura relativo a que (i) la entidad no hizo el desarchive, pese a las múltiples solicitudes elevadas y (ii) no podía atribuírsele culpa alguna por no haber acudido ante el juez de control de garantías para realizar el desarchivo. 62.Lo anterior por cuanto, como advierte la Corte Suprema de Justicia -con la lectura de precitado artículo 79-, el denunciante «si a bien lo tiene, está en posibilidad de solicitar ante el Juez de Control de Garantías el desarchivo de su denuncia». 63.En consecuencia, para este contorno de discusión se vislumbra que las diligencias adelantadas por la entidad demandada no entrañan la vocación de responsabilidad que pretende atribuir el demandante, pues ninguna de aquellas denota una negación del acceso a la justicia. 64.De suyo, tampoco es plausible atribuir, a la actuación efectuada por el ente investigador, la imposibilidad que reclama el señor García Suárez al no poder continuar ejecutando y lucrándose de su labor de conducción porque, según lo visto, el actuar de la Fiscalía General de la Nación no se erige como causa adecuada de ese contexto. 65.Máxime porque, si bien la compañía que empleaba al acá demandante resolvió finalizar su relación laboral, esto se produjo el 04 de abril de 2017; es decir, aproximadamente dos años y cuatro meses después de que se conoció la limitación para continuar con la labor de conducción. Además, porque la entidad acá demandada no fue quien resolvió proferir la Resolución 172 del 2015 por la cual se canceló la licencia; acto que, en todo caso, no fue recurrido por el acá demandante. 66.En conclusión, no considera la Sala que los cargos de censura están llamados a prosperar porque en este caso la actuación desplegada por el ente investigador para dar archivo a la investigación penal (i) no anuló el derecho al acceso a la administración de justicia del señor García Suárez y (ii) no fue la causa eficiente de la suspensión de la licencia de tránsito (…)”.
(Sic) Revisado el contenido de la providencia acusada, se tiene que la autoridad judicial accionada, con el fin de determinar si la Fiscalía General de la Nación, resultaba ser responsable por haber dispuesto el archivo de la investigación penal, donde fungió como denunciante el demandante, aunque se indique que esa determinación se adoptó con sustento en las labores investigativas pertinentes y además no hacía tránsito a cosa juzgada pues se podía requerir su desarchivo; realizó el análisis normativo, jurisprudencial y probatorio que se expone a continuación. En efecto, explicó que, del estudio de las pruebas allegadas al proceso de reparación directa, se estableció que el 15 de diciembre de 2014, se impuso una orden de comparendo a nombre del accionante, por conducir en estado de embriaguez; esa situación derivó en la Resolución No.172 de 15 de diciembre de 2014 con la cual la Secretaría Distrital de Movilidad resolvió suspender su licencia y actividad de conducción por el término de 10 años.
Evidenció que el actor no formuló recurso alguno contra dicha Resolución, sin embargo, observó que interpuso denuncia ante la Fiscalía General de la Nación el 06 de marzo de 2015. La autoridad judicial accionada precisó que, la Fiscalía efectuó diversas actividades investigativas, entre abril de 2015 a agosto de 2016, las cuales culminaron con la decisión de archivar las diligencias el 17 de enero de 2017 porque “no existen suficientes elementos materiales probatorios y evidencias físicas que permitan confirmar que se está frente a una conducta típica”.
Sobre el particular, destacó que el archivo de una investigación, como consecuencia del adelantamiento de gestiones que no denotan la configuración de un tipo penal, no deriva, per se, en la declaratoria de responsabilidad patrimonial extracontractual del Estado. Anotó que así lo ha explicado el Consejo de Estado en su jurisprudencia. En ese sentido, afirmó que no resulta acertado que la censura reproche una ausencia de acceso a la administración de justicia por el hecho exclusivo de haberse dispuesto el archivo, por parte de la entidad.
Agregó que aquella disposición no puede catalogarse como elemento generador del daño reprochado, es decir, falta de acceso a la administración de justicia, porque es claro que al margen de la divergencia analítica que pudiera tener la censura, fue debidamente argumentada y fundamentada en el material probatorio que se recolectó. Ahora, sostuvo que esa decisión se soportó en la facultad prevista por el artículo 79 del Código de Procedimiento Penal: “(…) ARCHIVO DE LAS DILIGENCIAS.
Cuando la Fiscalía tenga conocimiento de un hecho respecto del cual constate que no existen motivos o circunstancias fácticas que permitan su caracterización como delito, o indiquen su posible existencia como tal, dispondrá el archivo de la actuación. Sin embargo, si surgieren nuevos elementos probatorios la indagación se reanudará mientras no se haya extinguido la acción penal (…)”.
De lo anterior, explicó que cuando no existan motivos o circunstancias fácticas que permitan la caracterización de un hecho como delictivo, se dispondrá el archivo, sin perjuicio de que la investigación pueda reanudarse cuando surjan nuevos elementos de prueba y so pena de que no se haya extinguido la acción penal. Así pues, resaltó que no es de recibo el fundamento propuesto por la censura relativo a que (i) la entidad no hizo el desarchive, pese a las múltiples solicitudes elevadas y (ii) no podía atribuírsele culpa alguna por no haber acudido ante el juez de control de garantías para realizar el desarchivo.
De ahí que, informó que la Corte Suprema de Justicia, con la lectura de precitado artículo 79 del Código Penal, advirtiera que el denunciante si a bien lo tiene, está en posibilidad de solicitar ante el Juez de Control de Garantías el desarchivo de su denuncia. De lo anterior, la autoridad judicial accionada concluyó que las diligencias adelantadas por la Fiscalía no entrañan la vocación de responsabilidad que pretende atribuir el demandante, pues ninguna de aquellas denota una negación del acceso a la justicia. Igualmente, determinó que no se le puede atribuir a la actuación efectuada por el ente investigador, la imposibilidad que reclama el señor José Antonio García Suárez al no poder continuar ejecutando y lucrándose de su labor de conducción, porque evidenció que el actuar de la Fiscalía General de la Nación no se erige como causa adecuada de ese contexto.
Precisó que, lo anterior aún cuando la compañía que empleaba al demandante resolvió finalizar su relación laboral el 4 de abril de 2017, es decir, dos años y cuatro meses después de que se conoció la limitación para continuar con la labor de conducción. Además, porque la entidad demandada en el proceso ordinario no fue quien profirió la Resolución 172 del 2015 por la cual se canceló la licencia; acto que, en todo caso, no fue recurrido por el accionante.
En síntesis, el Tribunal accionado logró concluir que la actuación desplegada por el ente investigador para dar archivo a la investigación penal no anuló el derecho de acceso a la administración de justicia del señor García Suárez y no fue la causa eficiente de la suspensión de la licencia de tránsito. Ahora bien, en lo atinente al desconocimiento del precedente judicial, al no dar aplicación de los preceptos de la sentencia del 1 de marzo de 2018, proferida por el Consejo de Estado; se debe señalar que esta providencia no constituye precedente al no tratarse de una sentencia de unificación, en todo caso, no se explicó el sentido en que debía aplicarse; y contrariamente se observa que la autoridad judicial accionada si tuvo en cuenta la jurisprudencia de esta Corporación para soportar su decisión. Finalmente, frente al cargo de violación directa de la Constitución, no resulta pertinente realizar mayores consideraciones a la anteriormente expuestas, dado que este cargo no fue sustentado de manera suficiente, ni tiene independencia de los argumentos esgrimidos.
Además, no se advierte vulneración alguna del derecho al debido proceso del tutelante. En este orden de ideas, la Sala considera que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección A, al proferir la decisión de 26 de enero de 2023, no incurrió en vía de hecho por defecto fáctico, desconocimiento del precedente, ni violación directa de la Constitución; pues la decisión de negar las pretensiones de la demanda de reparación directa, estuvo soportada en un estudio razonable de las pruebas documentales allegadas al trámite judicial, así como de la normativa y jurisprudencia aplicable al caso concreto.
Bajo estas consideraciones, la Sala advierte que la autoridad judicial demandada, en ejercicio de los principios de autonomía funcional, independencia y sana crítica, efectuó un alcance probatorio coherente y válido de las pruebas allegadas al proceso y de la normativa legal y constitucional aplicable, que, a pesar de no resultar satisfactorias en su integridad al accionante, no permiten colegir que su actuación fuere contraria a derecho.
En este orden, se debe señalar que los argumentos alegados por el demandante en el escrito de tutela, demuestran su inconformidad con la actuación y decisión adoptada por la autoridad judicial demandada, sin acreditar irregularidades de orden constitucional en las que presuntamente incurrió; por tal razón, para la Sala no es de recibo que la parte actora pretenda hacer uso de la acción de tutela como si se tratara de una instancia adicional, con el fin de reabrir el debate jurídico que se surtió dentro del proceso de reparación directa, con el único propósito de obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses.
Así las cosas, se concluye que la providencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que puso fin al proceso de reparación directa, no vulneró los derechos fundamentales de la parte accionante, por cuanto no se evidencia en su contenido, un análisis arbitrario, infundado o caprichoso ajeno a preceptos jurídicos de orden constitucional y legal, que constituya una vía de hecho por defecto fáctico, que amerite la intervención del juez de tutela.
III. DECISIÓN Aunque en este caso el análisis efectuado supera el requisito de relevancia constitucional, siendo lo procedente revocar la decisión de primera instancia que declaró improcedente la solicitud, para en su lugar negar el amparo; debido a que los efectos prácticos son los mismos, la Sala confirmará la sentencia de 3 de agosto de 2023, proferida por el Consejo de Estado – Sección Quinta; en el entendido que se negarán las pretensiones de la demanda.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO. - CONFIRMAR la sentencia de 3 de agosto de 2023, proferida por el Consejo de Estado - Sección Quinta, en el sentido de negar el amparo solicitado por el señor José Antonio García Suárez, contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO. - Por Secretaría, remitir a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador La anterior providencia se discutió y aprobó por la Sala en la sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR