Demandante: Melany Sofia Jiménez Calderón Demandado: Ministerio de Educación Nacional Radicado: 20001-23-33-000-2025-00298-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Veintiocho (28) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 20001-23-33-000-2025-00298-01 Demandante: MELANY SOFIA JIMÉNEZ CLADERÓN Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Tema: Ejercicio de la potestad reglamentaria.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala decide la impugnación interpuesta por el Ministerio de Educación Nacional contra la sentencia del 21 de julio de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar en la que se accedieron a las pretensiones de la demanda. I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de cumplimiento La señora Melany Sofia Jiménez Calderón, actuando en nombre propio, promovió acción de cumplimiento en contra de la Nación, Ministerio de Educación Nacional, conforme lo dispuesto en el artículo 87 de la Constitución Política de Colombia, reglamentado en la Ley 393 de 1997. Lo anterior, a efectos de obtener el acatamiento del mandato establecido en el artículo 6 de la Ley 2394 de 2024, en el que se estableció la obligación en cabeza de la cartera accionada de reglamentar la citada ley, incluyendo los lineamientos para que las Secretarías de las Entidades Territoriales Certificadas en Educación establezcan las medidas pertinentes para su cumplimiento.
En ese orden, formuló a título de pretensión lo siguiente: 1. Ordene al Ministerio de Educación Nacional a cargo del Doctor Daniel Rojas Medellín o quien haga de sus veces cumpla lo dispuesto en el artículo 6 de la ley 2394 de 2024. Demandante: Melany Sofia Jiménez Calderón Demandado: Ministerio de Educación Nacional Radicado: 20001-23-33-000-2025-00298-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.
Que se declare improcedente la prórroga presentada por el Ministerio de Educación Nacional, por ser extemporánea según el régimen especial previsto en el artículo 8 de la ley 393 de 1997 y el parágrafo del articulo 14 de la ley 1755 de 20151. 1.2. Hechos probados y/o admitidos La Sala encontró demostrados los siguientes supuestos fácticos relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: Relató que el 26 de julio de 2024 se expidió la Ley 2394 de 2024 «por medio del cual se garantiza la protección de los derechos de estudiantes gestantes, estudiantes en periodo de lactancia y estudiantes en licencia de paternidad en las instituciones educativas del país».
La norma en comento estableció que al Ministerio de Educación Nacional le correspondía su reglamentación en los 6 meses siguientes a su entrada en vigor. Por tanto, resaltó que, tras más de 10 meses de vigencia, el ministerio accionado se ha abstraído de su obligación. Indicó que, el 23 de mayo de 2025, requirió a la cartera ministerial enunciada para que diera cumplimiento al mandato antes indicado.
Al respecto, recibió comunicación el día 17 de junio del mismo año, en la que la entidad accionada refirió una prórroga de 15 días hábiles para contestar, con fundamento en el artículo 14 de la Ley 1755 de 2015. 1.3. Fundamentos de la solicitud de cumplimiento En criterio de la accionante, la norma solicitada en cumplimiento satisface los requisitos establecidos en la ley y la jurisprudencia para ser demandado vía acción de cumplimiento, pues se trata de un mandato imperativo que no ha sido cumplido.
Asimismo, citó jurisprudencia de esta Corporación en la que se reconoce la procedencia de la acción de cumplimiento para ordenar el ejercicio de la potestad reglamentaria. 1.4. Admisión, notificación y contestación de la acción. Por auto del 25 de junio de 2025, la magistrada ponente del Tribunal Administrativo del Cesar avocó el conocimiento de la acción y ordenó la notificación del Ministerio de Educación y del Ministerio Público.
Asimismo, requirió a la autoridad accionada para que informara sobre los antecedentes que motivan el mecanismo constitucional de la referencia. 1 Transcripción original del texto con posibles errores. Demandante: Melany Sofia Jiménez Calderón Demandado: Ministerio de Educación Nacional Radicado: 20001-23-33-000-2025-00298-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El Ministerio de Educación Nacional, por conducto de apoderado judicial, concurrió al trámite explicando que, pese a no existir reglamentación de la Ley 2394 de 2024, esta ordena garantizar el acceso y permanencia de estudiantes gestantes, en lactancia o con licencia de paternidad, sin discriminación desde su entrada en vigor.
Por lo anterior, y tras explicar el contenido de la ley en mención, consideró que la acción de cumplimiento resulta improcedente toda vez que su aplicación no depende de una reglamentación. 1.5. Fallo de primera instancia El Tribunal Administrativo del Cesar clausuró la primera instancia, mediante sentencia del 21 de julio de 2025, en la que accedió a las pretensiones de la demanda.
Al respecto, indicó lo siguiente: Vale precisar frente a este contexto, que la Ley 2394 de 2024 fue expedida el 26 de julio de 2024, fecha misma en la que fue publicada y entró en vigor, por ello el Ministerio accionado contaba hasta el 26 de enero de 2025 para expedir su reglamentación, fecha desde la cual se hace exigible su cumplimiento como lo ha hecho la accionante a través de este medio de control, sin que a la fecha el MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL haya esbozado justificación alguna para no acatar la orden impartida.
Ahora, si bien como lo afirma la entidad en su contestación la ausencia de reglamentación de la Ley 2394 de 2024 no exime a las instituciones educativas del país de su cumplimiento, lo cierto es que dejar al arbitrio y liberalidad de los estamentos educativos los criterios a aplicar para materializar el beneficio otorgado a los estudiantes que se encuentren en las circunstancias que prevé ese cuerpo normativo, podría conllevar a que se impartiera un trato desigual frente a una misma circunstancia de hecho y posibles irregularidades que a la postre generen el resultado no deseado, la deserción estudiantil.
Por lo anterior, se hace imperioso que el MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL reglamente la Ley 2394 de 2024, por lo que se ordenará que dentro del término de los treinta (30) días siguientes, dé cumplimiento al artículo 6° de ese cuerpo normativo, término que se concede tomando en cuenta que debe realizarse una articulación con todas las secretarías de educación territoriales. 1.6.
Impugnación El Ministerio de Educación presentó escrito en el que reprodujo íntegramente los argumentos contenidos en el escrito de contestación. Reiteró que, pese a la ausencia de la reglamentación solicitada, la Ley 2394 de 2024 obliga a las instituciones de educación superior a implementar sus medidas desde su entrada en vigor. Sostuvo que, mediante directiva interna publicada en su página web el 6 de febrero de 2018, dirigida a autoridades territoriales, docentes y directivos docentes, adoptó el “protocolo de atención de la menor de 15 años embarazada”, elaborado junto con el Ministerio de Salud.
Dicha directiva impone obligaciones específicas a los destinatarios, encaminadas a prevenir la deserción escolar por embarazo Demandante: Melany Sofia Jiménez Calderón Demandado: Ministerio de Educación Nacional Radicado: 20001-23-33-000-2025-00298-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co adolescente.
En ese sentido, el Ministerio afirmó que ha venido estableciendo desde lineamientos para garantizar la adecuada atención de la población estudiantil. Posteriormente, dentro de la oportunidad procesal para impugnar, la autoridad accionada presentó escrito en el que indicó que se encuentra elaborando un documento de orientaciones técnicas, pedagógicas y administrativas para la atención educativa de estudiantes en condición de enfermedad o en centros hospitalarios.
Dichas orientaciones contemplan apoyos académicos especiales para estudiantes en periodo de gestación y lactancia, así como para quienes, por indicación médica, no puedan asistir regularmente a clases o se encuentren desescolarizados. Por otro lado, reparó que para el cumplimiento del mandato de reglamentación requiere un término superior a los 30 días indicados en la sentencia de primera instancia. II.
CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sala es competente para resolver la impugnación formulada, de conformidad con lo establecido en los artículos 3.º de la Ley 393 de 1997, 125, 150 y 152 de la Ley 1437 de 20112, y el Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que establece la competencia de la Sección Quinta de la Corporación para conocer de las «apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento». 2.2.
Problema jurídico a resolver en la presente acción de cumplimiento Corresponde a la Sala determinar si modifica, confirma o revoca la sentencia del 21 de julio de 2025, dictada por Tribunal Administrativo del Cesar, que accedió a las pretensiones del medio de control, para lo cual deberá resolver los siguientes problemas jurídicos: (i) ¿La parte actora cumplió con la constitución en renuencia del Ministerio de Educación Nacional de conformidad con lo previsto en el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997? De ser afirmativa la respuesta a la anterior interrogante, deberá determinarse, si se cumplen con los requisitos de procedencia, caso en el cual, advertir si: (ii) ¿Hay lugar a ordenar al Ministerio de Educación Nacional la expedición de la 2 Modificado por la Ley 2080 de 2021.
Demandante: Melany Sofia Jiménez Calderón Demandado: Ministerio de Educación Nacional Radicado: 20001-23-33-000-2025-00298-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co reglamentación de que trata el artículo 6 de la Ley 2394 de 2024? 2.3. Razones jurídicas de la decisión Para resolver el problema jurídico planteado, se analizarán los siguientes temas: (i) naturaleza de la acción constitucional;
(ii) requisito de procedencia; y, (iii) análisis del caso concreto. 2.3.1. Naturaleza de la acción de cumplimiento Esta acción está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo para que toda persona pueda "acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo.
En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido". En igual sentido, el artículo 1° de la Ley 393 de 1997 precisa que "Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos".
Colombia es un estado social de derecho y dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, teniendo en cuenta lo anterior y que las autoridades de la República están instituidas, entre otras cosas, para asegurar el acatamiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2° de la Constitución Política), la acción en estudio permite la realización de este postulado logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en cumplimiento de sus funciones públicas.
De este modo, este mecanismo constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, y ante el inminente incumplimiento la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. Como lo señaló la Corte Constitucional “el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.
De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo” 3(Subraya fuera del texto). 3 Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998.
Magistrados Ponentes Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. Demandante: Melany Sofia Jiménez Calderón Demandado: Ministerio de Educación Nacional Radicado: 20001-23-33-000-2025-00298-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sin embargo, para que la acción de cumplimiento prospere, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben acreditar los siguientes requisitos mínimos: a) Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1º)4. b) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido esta acción. c) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de formular la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8º). d) El artículo 8º señala que excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito “cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable”, caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. e) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo omitido, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace procedente la acción. Por tanto, es improcedente la acción que persigue la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o se pretenda el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (Art. 9º).
Solo una vez suplidas las anteriores exigencias, corresponderá analizar la existencia de un mandato imperativo e inobjetable que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido esta acción. Este último corresponde a un análisis del fondo del asunto del cual depende la prosperidad de las pretensiones expuestas en la demanda. 2.3.2.
De la renuencia El inciso segundo del artículo 8.° de la Ley 393 de 1997, en concordancia con el numeral 5.° del artículo 10 ibidem, estableció como requisito de procedibilidad de esta acción constitucional, que con la demanda el accionante aporte la prueba de haber pedido a la entidad accionada en forma directa y con anterioridad al ejercicio de la acción, el acatamiento del deber legal o administrativo presuntamente desatendido 4 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices.
Demandante: Melany Sofia Jiménez Calderón Demandado: Ministerio de Educación Nacional Radicado: 20001-23-33-000-2025-00298-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por aquélla y, que la autoridad requerida se ratifique en el incumplimiento o guarde silencio frente a la solicitud.
De esta manera quedará acreditada la renuencia de la respectiva autoridad administrativa y el actor podrá ejercer la acción de cumplimiento. Por lo tanto, la Sala debe estudiar si la parte actora cumplió con su carga de probar que constituyó en renuencia al Ministerio de Educación Nacional antes de instaurar la demanda. En el requisito de procedibilidad es importante tener en cuenta, como lo ha señalado la Sala, que “el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento”5.
Conforme se precisó en los antecedentes de la presente acción, se tiene que el 23 de mayo de 2025 la accionante remitió comunicado dirigido al Ministerio de Educación Nacional en el que solicitó el cumplimiento del mandato establecido en el artículo 6 de la Ley 2394 de 2024. Asimismo, se tiene que la cartera ministerial no emitió respuesta dentro de los 10 días siguientes a la radicación de la solicitud.
Lo anterior, en criterio de la Sala, resulta suficiente para dar por satisfecho el requisito de procedibilidad establecido en el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997. 2.3.3. De la procedencia de la acción de cumplimiento Según lo previsto en la Ley 393 de 1997, esta acción no procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento de defensa judicial para hacer efectivo cumplimiento de la norma o acto administrativo, salvo que, de no proceder el juez, se cause un perjuicio grave e inminente para el accionante. 2.3.4.
Normas que se pide cumplir La parte actora pretende el cumplimiento del artículo 6 de la Ley 2394 de 2024, que dispone: LEY 2394 DE 2024 (julio 26) “Por medio del cual se garantiza la protección de los derechos de estudiantes gestantes, estudiantes en periodo de lactancia y estudiantes en licencia de paternidad en las instituciones educativas del país.” Artículo 6.
El Ministerio de Educación Nacional reglamentará en los seis meses siguientes a la entrada en vigencia de la presente ley todos los asuntos concernientes a la misma, incluyendo los lineamientos para que las Secretarías de las Entidades Territoriales Certificadas en Educación establezcan las medidas pertinentes para el 5 Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, C.P. Mauricio Torres Cuervo Demandante: Melany Sofia Jiménez Calderón Demandado: Ministerio de Educación Nacional Radicado: 20001-23-33-000-2025-00298-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cumplimiento de lo dispuesto en la presente ley.
Así mismo, creará un plan por conducto de formo asociado <sic> con las Secretarías de las Entidades Territoriales Certificadas en Educación para que aquellas instituciones educativas que no cuenten con los medios para adoptar las disposiciones de esta ley puedan hacerlo a la mayor brevedad posible. Parágrafo. Las instituciones de educación superior que incumplan las disposiciones de la presente ley podrán ser sancionadas en virtud a la disposición contenida en el artículo 48 de la Ley 30 de 1992 y el procedimiento sancionatorio establecido en el capítulo IV de la misma ley.
(Subraya propia) En el sub judice la parte actora solicitó que se ordene a la entidad accionada la expedición de la reglamentación mandada por el legislador, lo que implica materializar una obligación de hacer. Con relación a ello, no se advierte que la parte actora cuente con otro medio de defensa judicial para procurar por el acatamiento del precepto que se pide atender; además, la disposición es actualmente exigible porque no está derogada ni suspendida y su cumplimiento, en principio, no implica el establecimiento de gasto no presupuestado para la Administración. Tampoco se evidencia que lo pretendido por el accionante involucre la protección de derechos fundamentales que puedan ser invocados vía acción de tutela, lo que torna procedente la acción de cumplimiento. 2.4.
Procedencia de la acción de cumplimiento frente a la potestad reglamentaria del poder ejecutivo6 Sea lo primero advertir, que la jurisprudencia actualmente vigente, en materia de cumplimiento, ha determinado que la acción constitucional sí es el mecanismo idóneo para exigir al Gobierno nacional el ejercicio de la potestad reglamentaria cuando el legislador le ha impuesto este deber, siempre y cuando se materialicen ciertas condiciones.
La acción de cumplimiento procede para ordenar el ejercicio de la potestad reglamentaria, en todos los casos en los que el legislador haya impuesto al ejecutivo el deber de reglamentar determinada materia, con independencia de si se impuso término o no al efecto7 debido a que, como se explicará, la ausencia de un lapso específico no puede entenderse como una circunstancia que impida la procedencia de la acción de cumplimiento.
Conviene advertir, que el Congreso de la República al desarrollar las funciones legislativas contempladas en el artículo 150 constitucional, puede imponer una serie de obligaciones a los diferentes órganos del poder público, con el objetivo de garantizar la eficacia plena de la ley, un ejemplo claro de ello se encuentra cuando el 6 Sección Quinta, sentencia del 27 de octubre de 2022, expediente con radicado número 25000-23-41- 000-2022-00942-01, M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil. 7 Sección Quinta, sentencia del 26 de noviembre de 2015, expediente con radicado número 63001-23- 33-000-2015-00227 01, M.P. Rocío Araújo Oñate.
Demandante: Melany Sofia Jiménez Calderón Demandado: Ministerio de Educación Nacional Radicado: 20001-23-33-000-2025-00298-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co legislador impone al ejecutivo el deber de ejercer la potestad reglamentaria en determinadas materias. Ahora bien, la potestad reglamentaria se ha entendido como el ejercicio de la atribución contemplada en el numeral 11 del artículo 189 Superior, a través de la cual el poder ejecutivo tiene la facultad de dictar las normas que estime necesarias a fin de garantizar la efectiva aplicación de las leyes, cuando de ellas se advierta la existencia de aspectos que deben precisarse o ahondarse mediante la expedición de decretos, resoluciones y órdenes8.
En principio, el poder ejecutivo tiene plena autonomía para decidir cuándo ejerce la potestad reglamentaria reconocida en la Constitución. No obstante, y como se anotó en muchos eventos el legislador, en aplicación del principio de colaboración armónica, es quien compele al Gobierno nacional a ejercer dicha atribución. Esto es así, porque algunas leyes están permeadas de tecnicismos que solo pueden ser desarrolladas a través de una normativa detallada y expedida por un experto que usualmente se encuentra en el Gobierno nacional.
Asimismo, es de anotar que algunas normas solo pueden alcanzar su efecto útil en la medida en que se expida la reglamentación exigida por la ley. Por supuesto, la orden contenida en la ley relacionada con reglamentar determinada materia, no significa que el poder ejecutivo quede despojado de la discrecionalidad con la que cuenta para reglamentar, pues el mandato que aquella impone no delimita la potestad reglamentaria, ni asigna los parámetros de contenido en los cuales deba surtirse.
Así pues, el legislador a través de la ley puede imponer un plazo al Gobierno nacional para que proceda a hacer la respectiva reglamentación o guardar silencio al respecto, y únicamente establecer el deber de reglamentar. Esto es así, porque la ausencia de un término para ejercer la potestad reglamentaria no significa que aquel mandato no sea exigible, razón por la cual la acción de cumplimiento sí es procedente para solicitar la materialización de esa clase de disposiciones.
En efecto, sería un contrasentido afirmar que la carencia de un plazo para ejercer la potestad reglamentaria, deriva en que el mandato contemplado en la ley se torna inane, inexistente o carente de exigencia, cuando lo cierto es que aquel es plenamente exigible. 8 Dicha definición se adoptó por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 16 de agosto de2002, dictada en el expediente número AC-0165, y se reiteró en sentencia del 6 de septiembre de 2004, radicado 66001-23-31-000-2003-00619-01(ACU) MP.
Reinaldo Chavarro Buriticá. Demandante: Melany Sofia Jiménez Calderón Demandado: Ministerio de Educación Nacional Radicado: 20001-23-33-000-2025-00298-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así las cosas, huelga manifestar que la acción de cumplimiento, se erige como el mecanismo idóneo para exigir el ejercicio de la potestad reglamentaria, aun cuando en la ley no se haya estipulado un lapso expreso para satisfacerla. 2.5.
Análisis del caso concreto La finalidad de la acción de cumplimiento es que toda persona pueda acudir ante la autoridad judicial competente para hacer efectivo el acatamiento de una ley o de un acto administrativo, tal como lo dispone el artículo 87 constitucional. No obstante, a través de esta acción no es posible ordenar ejecutar toda clase de disposiciones, sino aquellas que contienen prescripciones que se caracterizan como “deberes”.
Los deberes legales o administrativos que pueden ser cumplidos a través de las órdenes del juez constitucional son los que albergan un mandato perentorio, claro y directo a cargo de determinada autoridad, un mandato “imperativo e inobjetable”. Al respecto, resulta importante recordar que esta sección ha indicado las características que deben tener los deberes legales o administrativos que pueden ser cumplidos a través de las órdenes del juez constitucional: mandatos imperativos, expresos e inobjetables.
Es así, que en reciente providencia precisó su postura de la siguiente manera9: [E]l mandato previsto en la ley o en el acto administrativo no tiene que consistir en una obligación clara, expresa y exigible, bastara con que se trate de un deber imperativo, expreso e inobjetable. Considerar que, si el precepto no tiene todas las circunstancias de tiempo, modo y lugar no puede ser exigible para el sujeto pasivo de la obligación, implicaría aceptar que las disposiciones son ineficaces desde todo punto de vista y por tanto no podrían ser enjuiciables vía acción de cumplimiento.
Esto a su vez, supondría ir en contra del espíritu del constituyente quien estatuyo en el artículo 87 de la Carta, una acción que le permita a toda persona solicitar la realización efectiva de los mandatos señalados en las leyes y los actos administrativos ante cualquier autoridad, para «hacerle frente a las omisiones de las autoridades públicas, y de los particulares que ejerzan funciones públicas, en el ejercicio de toda actividad jurídica o material, legalmente debida y cuya ejecución sea posible de realizar»10.
En el presente asunto, es claro para la Sala que el artículo 6 de la Ley 2394 de 2024, contiene la obligación a cargo del Ministerio de Educación Nacional de expedir su reglamentación, incluyendo los lineamientos para que las Secretarías de las Entidades Territoriales Certificadas en Educación establezcan las medidas pertinentes para su cumplimiento. 9Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia de 25 de enero de 2024, radicado 25000-23-41-000- 2022-00243-01, MP Pedro Pablo Vanegas Gil. 10 Ramelli Arteaga, A. 2000.
La acción de cumplimiento: ¿Un instrumento jurídico al servicio del Estado social de derecho en Colombia? Revista derecho del Estado. 8 (jun. 2000), 85–125. Demandante: Melany Sofia Jiménez Calderón Demandado: Ministerio de Educación Nacional Radicado: 20001-23-33-000-2025-00298-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La Sala no desconoce los esfuerzos adelantados por la accionada encaminados a emitir lineamientos que versan sobre a prevención de la deserción escolar por embarazo adolescente y la garantía de apoyos académicos especiales a estudiantes en gestación, lactancia o con condiciones médicas que limiten su asistencia regular a clases.
No obstante, resulta evidente que la reglamentación que prevé la norma no ha sido proferida a pesar de que la norma entró a regir el 26 de julio de 202411 habiendo culminado el término de 6 meses con que contaba el Ministerio de Educación para su reglamentación. En efecto, debe recordarse que, en materia de acción de cumplimiento, en sentencia C-157 de 1998, la Corte Constitucional indicó que: “[…] el deber de cumplir una norma legal o un acto administrativo no admite graduaciones, esto es, la autoridad cumple o no cumple, y naturalmente, no cumple o incumple a medias; el incumplimiento es algo que debe ser apreciado dentro de la autonomía e independencia del juez para juzgar en el caso concreto. […]”.
(Subraya la Sala). Con fundamento en lo anterior, es evidente que las normas analizadas contienen un mandato imperativo e inobjetable, en la medida en que corresponde al Ministerio de Educación Nacional ejercer la potestad reglamentaria sobre lo dispuesto en la Ley 2394 de 2024 y, en consecuencia, debe expedir los lineamientos con destino a la «Secretarías de las Entidades Territoriales Certificadas en Educación».
Razón por la que se confirmará la sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda. Ahora bien, en atención a lo solicitado por la cartera ministerial accionada, referente a la modificación del plazo establecido en la decisión impugnada, se accederá parcialmente al pedimento y, en consecuencia, se modificará parcialmente la sentencia de primera instancia. En ese sentido, la Sección estima que un plazo de 3 meses resulta razonable para que se expida la reglamentación correspondiente, atendiendo que ha informado sobre los avances realizados para cumplir el mandato.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: MODIFICAR el numeral primero de la sentencia del 21 de julio de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, en el sentido que la reglamentación de que trata el artículo 6 de la Ley 2394 de 2024 deberá ser expedida en un término de 3 meses computados a partir de la ejecutoria de la presente decisión. 11 Artículo 10.
Vigencia. Esta ley rige a partir de la fecha de su promulgación y deroga las disposiciones que le sean contrarias. Demandante: Melany Sofia Jiménez Calderón Demandado: Ministerio de Educación Nacional Radicado: 20001-23-33-000-2025-00298-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO: En todo lo demás, CONFIRMAR la sentencia del 21 de julio de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.
CUARTO: En firme esta sentencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.