CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C CONSEJERO PONENTE: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., veintitrés (23) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 20001-23-33-000-2015-00249-02 (66598) Demandante: Mario Manuel Fuentes Armenta Demandado: Agencia Nacional de Tierras Proceso: Reparación directa APELANTE ÚNICO-Límites de la apelación. EXCEPCIONES DE FONDO-El superior puede estudiar todas las excepciones de fondo y declarar las que encuentre probadas, así no hubieran sido alegadas.
INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN-La escogencia de la acción no depende de la discrecionalidad del demandante, sino del origen del daño alegado. INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA-El medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho procede para reparar daños provenientes de actos administrativos. REVOCATORIA DIRECTA DEL ACTO ADMINISTRATIVO-Medio de control procedente para reclamar los perjuicios causados por el acto revocado.
APLICACIÓN DE LA LEY EN EL TIEMPO-Los términos se rigen por la ley vigente cuando empezaron a correr. CADUCIDAD EN NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-El término en vigencia del CCA se contabiliza a partir del día siguiente al de la notificación del acto administrativo. DECLARACIÓN DE PARTE-Valor probatorio. CONFESIÓN POR APODERADO JUDICIAL-Es válida por autorización del poderdante.
Surtido el trámite de ley, sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 13 de agosto de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, que negó las pretensiones de la demanda. SÍNTESIS DEL CASO El 4 de septiembre de 1991, el Instituto Colombiano de Reforma Agraria-Incora, por Resolución No. 1503, adjudicó como baldío el inmueble «Quien te ve» a Eduardo Enrique Morales Arroyo.
El demandante, Mario Manuel Fuentes Armenta, propietario de este bien desde el 12 de diciembre de 1991, reclama perjuicios porque el inmueble adjudicado como baldío era de su propiedad, y por la omisión de la entidad demandada en revocar oportunamente el acto de adjudicación ilegal. Radicación: 20001-23-33-000-2015-00249-02 (66.598) Demandante: Mario Manuel Fuentes Armenta Demandado: Agencia Nacional de Tierras Asunto: Reparación directa 2 ANTECEDENTES La demanda El 20 de mayo de 2015, Mario Manuel Fuentes Armenta solicitó declarar patrimonialmente responsable a la Agencia Nacional de Tierras por la pérdida de su inmueble denominado «Lote de Terreno», en los siguientes términos: «1.
Se declare responsable administrativa y patrimonialmente al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural - INCODER - por el daño antijuridico causado al señor Mario Manuel Puentes Amienta con ocasión de la adjudicación como baldío de un inmueble de su propiedad y la omisión de revocar de oficio de manera oportuna dicha titulación. 2. En consecuencia, se ordene a la demandada al pago de los perjuicios morales y materiales que con ocasión de la conducta omisiva del demandado se generaron a mi poderdante, conforme a la siguiente tabla: 2.1.
Daño emergente (49 hectáreas) $520.000.000 2.2. Lucro cesante desde el 25 de noviembre de 19911 $400.000.000 2.3. Daños morales $100.000.000 3. Que en todo caso se repare integralmente los perjuicios sufridos por el demandante conforme lo establece el artículo 16 de la Ley 446 de 1998. 4. Que la sentencia de mérito favorable a las pretensiones de la demanda, se le dé cumplimiento en los términos del artículo 192 de la Ley 1437 de 2011. 5.
Que se condene al demandado al pago de las costas y agencias en derecho»2. Hechos El demandante afirmó que, adquirió el inmueble denominado «Lote de Terreno», ubicado en la zona rural del municipio de Astrea, Cesar, con una extensión de 49 hectáreas y 9.744 metros cuadrados, por adjudicación efectuada en diligencia de remate llevada a cabo el 25 de noviembre de 1991, en el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Valledupar.
El 21 de febrero de 1992, la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Chiriguaná, Cesar, inscribió el auto que aprobó el remate en el folio de matrícula inmobiliaria No. 192-11297. Sin embargo, adujo que no pudo ejercer el derecho de dominio, ya que el entonces Instituto Colombiano de Reforma Agraria-Incora, mediante la Resolución No. 1503 del 4 de septiembre de 1991, adjudicó como baldío el inmueble de su 1 «Fecha en la que se adjudicó el inmueble a mi poderdante» (nota al pie del texto citado). 2 Samai, índice 2, documento «4ED_01EXPEDIENTEDIGITALC1», página 22.
Radicación: 20001-23-33-000-2015-00249-02 (66.598) Demandante: Mario Manuel Fuentes Armenta Demandado: Agencia Nacional de Tierras Asunto: Reparación directa 3 propiedad a un tercero –Eduardo Enrique Morales Arroyo–. Sostuvo que el acto de adjudicación de baldío fue inscrito en el folio de matrícula inmobiliaria No. 192- 14029, folio diferente al que tenía registrada la propiedad del inmueble en cabeza del demandante.
Señaló que, el 21 de septiembre de 2010, el Juzgado Civil del Circuito de Chiriguaná, Cesar, declaró que Carlos Eduardo Cuello Cuello adquirió por prescripción el predio «Quien te ve». El 29 de septiembre de 2010, el interesado solicitó al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural-Incoder la revocatoria directa de la Resolución No. 1503 del 4 de septiembre de 1991, por ser contraria al orden jurídico.
El 30 de octubre de 2013, mediante Resolución No. 7727, el Incoder accedió a la solicitud y revocó el acto administrativo referido. La demanda aduce falla del servicio porque el Incora no lo vinculó al procedimiento administrativo de adjudicación de baldío y, luego de proferir el acto de adjudicación, pidió a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Chiriguaná, Cesar, la apertura de un nuevo folio de matrícula inmobiliaria para evitar su intervención. Alega que estas actuaciones de la demandada afectaron injustificadamente los derechos al debido proceso y de propiedad privada, sin que se configurasen los presupuestos previstos en el artículo 58 de la Constitución para que el demandante perdiera su propiedad.
Agrega que tanto el Incora como el Incoder desatendieron el deber de revocar de oficio los actos administrativos cuya oposición a la Constitución y a la ley sea manifiesta, según lo previsto en los artículos 69 del CCA y 93 del CPACA, así como el ejercicio de acciones encaminadas a retrotraer las cosas al estado anterior3. Contestación de la demanda La Agencia Nacional de Tierras-ANT, al oponerse a las pretensiones, formuló la excepción de indebida escogencia de la acción, porque el daño reclamado se originó en un acto administrativo particular y concreto -Resolución No. 1503 del 4 3 Samai, índice 2, documento «4ED_01EXPEDIENTEDIGITALC1», páginas 18-32.
Radicación: 20001-23-33-000-2015-00249-02 (66.598) Demandante: Mario Manuel Fuentes Armenta Demandado: Agencia Nacional de Tierras Asunto: Reparación directa 4 de septiembre de 1991-, que adjudicó a un tercero el terreno baldío supuestamente de propiedad del actor. En ese orden de ideas, detalló que la acción se ejerció luego de trascurridos los cuatro meses siguientes al 6 de diciembre de 2013, fecha de ejecutoria de la Resolución No. 7727 del 30 de octubre de 2013, de modo que estaba caducada.
Aunado a lo anterior, indicó que la falla de servicio no es causal de nulidad de actos administrativos. Agregó que el interesado no compareció al procedimiento administrativo que culminó con la Resolución No. 1503 del 4 de septiembre de 1991, aún cuando esta se expidió después de agotarse la etapa publicitaria prevista en el Decreto 2275 de 1988.
Por lo expuesto, planteó la culpa exclusiva del demandante y la inexistencia de nexo causal4. Sentencia de primera instancia El 13 de agosto de 2020, el Tribunal Administrativo del Cesar profirió sentencia en la que negó las pretensiones. Consideró que Mario Manuel Fuentes Armenta acreditó ser titular del predio «Lote de Terreno», con apoyo en el certificado de libertad y tradición con matrícula inmobiliaria No. 192-11297 aportado al plenario.
Estimó acreditado el daño a partir de la titularidad del predio y la adjudicación del inmueble «Quien te ve», del cual hace parte el predio «Lote de Terreno» que reclama el demandante. Sin embargo, advirtió que aquel daño no le es imputable a la entidad demandada. Sostuvo que el acto de adjudicación fue proferido el 4 de septiembre de 1991, es decir, antes de la diligencia de remate que otorgó el dominio del bien a Mario Manuel Fuentes Armenta –11 de diciembre de 1991–.
Agregó que el perjudicado no había adelantado actuación alguna para reclamar sus derechos como propietario, y «sólo pasados más de 20 años» acudió ante el Incoder para pedir la revocatoria directa del acto de adjudicación de baldío. En cuanto a la supuesta vulneración del derecho de audiencia y defensa, advirtió que no existe ninguna prueba que demuestre que, durante ese proceso administrativo, no se hubiesen hecho las publicaciones que permitieran su intervención. Reprochó la conducta pasiva y negligente del libelista que permitió, 4 Samai, índice 2, documento «4ED_01EXPEDIENTEDIGITALC1», páginas 187-192.
Radicación: 20001-23-33-000-2015-00249-02 (66.598) Demandante: Mario Manuel Fuentes Armenta Demandado: Agencia Nacional de Tierras Asunto: Reparación directa 5 inclusive, que el predio reclamado fuera adquirido por prescripción por un tercero – Eduardo Enrique Morales Arroyo–, lo que suponía la posesión pacífica y continua del bien por parte de este último, sin oposición alguna del actor.
Por lo expuesto, destacó que la conducta de la víctima fue la causa eficiente del daño reclamado, de modo que declaró probada de oficio la causal eximente de responsabilidad de culpa exclusiva de la víctima5. Recurso de apelación La parte demandante formuló recurso de apelación contra la sentencia, bajo cuatro motivos de disenso. En el primer reparo, esgrimió que «el fallo no resolvió el problema jurídico señalado por el Tribunal al fijar el litigio», porque no evaluó la conducta de la autoridad demandada sino de la suya y encontró probada la culpa exclusiva de la víctima sin haber decretado alguna prueba de oficio tendiente a acreditar ese hecho.
En el segundo reparo, señaló que «la sentencia violó de la regla (sic) de imparcialidad y somete a un estado de indefensión al señor Mario Manuel Fuentes Armenta», por cuanto decidió asumir oficiosamente la defensa de la entidad estatal y no proteger sus intereses. En el tercer reparo, planteó que la sentencia desconoció el deber del Estado de proteger efectivamente el derecho de propiedad de los ciudadanos. Refirió que el Tribunal no justificó en norma alguna el deber de ejercer una conducta litigiosa, activa o proactiva en torno al ejercicio de su derecho de propiedad.
En el cuarto reparo, argumentó que «la culpa exclusiva de la víctima no está probada en el proceso», ya que la actuación administrativa que lo despojó de su derecho de propiedad no inició con ocasión de una petición del demandante, no se le permitió intervenir en esas diligencias y tampoco indujo a error o engaño a la Administración6. 5 Samai, índice 2, documento «5ED_01EXPEDIENTEDIGITALC2», páginas 97-109. 6 Samai, índice 2, documento «5ED_01EXPEDIENTEDIGITALC2», páginas 118-123.
Radicación: 20001-23-33-000-2015-00249-02 (66.598) Demandante: Mario Manuel Fuentes Armenta Demandado: Agencia Nacional de Tierras Asunto: Reparación directa 6 Trámite de segunda instancia El 15 de octubre de 2020, el Tribunal concedió el recurso de apelación7 y el 23 de abril de 2021, el Despacho lo admitió8. El 27 de agosto de 2021, se corrió traslado para alegar de conclusión en segunda instancia9.
La parte demandada reiteró lo expuesto10. La parte demandante y el Ministerio Público guardaron silencio. CONSIDERACIONES 1. La demanda se presentó el 20 de mayo de 2015, luego el régimen aplicable es el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –en adelante, CPACA–. Conforme al artículo 308 del CPACA11, este código empezó a regir el 2 de julio de 2012 y solo se aplica a los procedimientos y actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a su entrada en vigencia. Adicionalmente, conforme al artículo 306 de este código12, en los aspectos no contemplados se seguirá el Código General del Proceso –en adelante, CGP– en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia 2. La jurisdicción contencioso administrativa conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una acción u omisión de una entidad estatal, según el artículo 104 del CPACA13. El Consejo de Estado es 7 Samai, índice 2, documento «9ED_05AUTOCONCEDERECURSO». 8 Samai, índice 4. 9 Samai, índice 8. 10 Samai, índice 12. 11 «Artículo 308.
Régimen de transición y vigencia. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior». 12 «Artículo 306.
Aspectos no regulados. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo». 13 «Artículo 104. De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares Radicación: 20001-23-33-000-2015-00249-02 (66.598) Demandante: Mario Manuel Fuentes Armenta Demandado: Agencia Nacional de Tierras Asunto: Reparación directa 7 competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con el artículo 150 del CPACA14, según el cual conoce de los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos.
Así mismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía, porque el valor de la pretensión material mayor supera los 500 SMLMV exigidos por el artículo 152.6 del CPACA15, esto es, $322.175.00016. Acción procedente 3. La Sala se ve obligada a plantear el problema jurídico en el estudio de este presupuesto procesal por las razones que se pasarán a explicar.
Problema jurídico 4. Corresponde a la Sala determinar si el medio de control de reparación directa es el idóneo para reclamar los perjuicios ocasionados por la expedición de un acto administrativo de adjudicación de un bien baldío y por la demora del Incoder en revocar esta decisión. Análisis de la Sala 5. La Sala se detiene en el análisis de la procedencia del medio de control, presupuesto procesal cuyo incumplimiento debe ser declarado por el juez, incluso de manera oficiosa.
Es decir, aunque la materia de la apelación se concreta en el nexo de causalidad entre el daño ocasionado y la conducta de la Administración, y aunque se está en presencia de un apelante único –el demandante–, la sentencia estudiará de oficio la procedencia del medio de control y, además, si este se interpuso en tiempo. cuando ejerzan función administrativa.
Igualmente conocerá de los siguientes procesos: 1. Los relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable […]». 14 «Artículo 150. Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación […]». 15 «Artículo 152.
Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: […] 6. De los de reparación directa, inclusive aquellos provenientes de la acción u omisión de los agentes judiciales, cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes […]». 16 Suma que se obtiene de multiplicar el salario mínimo de 2015, $644.350, por 500.
Radicación: 20001-23-33-000-2015-00249-02 (66.598) Demandante: Mario Manuel Fuentes Armenta Demandado: Agencia Nacional de Tierras Asunto: Reparación directa 8 En efecto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del CGP, al juez de la segunda instancia le corresponde pronunciarse sobre los argumentos expuestos por la parte apelante, “sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley”, esto es, aun cuando no medie petición de parte.
Dentro de estos últimos aspectos se encuentra la procedencia del medio de control, la cual puede –y debe– ser estudiada de oficio por el juez, tanto en primera como en segunda instancia. En esa línea se pronunció la Sala Plena de esta Sección en sentencia de unificación del 6 de abril de 2018, al sostener17: «Este entendimiento (…) de los límites competenciales del ad quem frente el (sic) recurso de apelación es el que la Sala acoge y reitera, de manera que si se apela un aspecto global de la sentencia, el juez adquiere competencia para revisar todos los asuntos que hacen parte de ese aspecto más general, aunque de manera expresa no se haya referido a ellos el apelante único.
Lo anterior, desde luego, sin perjuicio de la potestad que tiene el juzgador de pronunciarse oficiosamente sobre todas aquellas cuestiones que sean necesarias para proferir una decisión de mérito, tales como la caducidad, la falta de legitimación en la causa y la indebida escogencia de la acción, aunque no hubieran sido propuestos por el apelante como fundamentos de su inconformidad con la providencia censurada».
Ahora bien, al hacer una revisión preliminar sobre la oportunidad de la demanda, por auto de ponente del 10 de octubre de 201618, se determinó que el medio de control se habría interpuesto en tiempo. Por supuesto, esa providencia no implicó una decisión definitiva e inmutable sobre este aspecto de la controversia, porque, en todo caso, de conformidad con el artículo 187 CPACA, la sentencia es la oportunidad procesal para decidir sobre las excepciones propuestas y aquellas que el juez encuentre probadas –verbigracia la caducidad–, determinación esta que sí está revestida del carácter de cosa juzgada, si es que se adopta mediante un fallo con carácter definitivo, como el que dicta el juez de la segunda instancia. De modo que, como el referido auto se expidió en la etapa inicial del proceso y sin que se hubiera surtido todo el debate probatorio, esta circunstancia no impide a la Sala, transcurridas las instancias y valoradas todas las pruebas, retomar el estudio sobre la interposición en tiempo de la demanda y sobre el medio de control procedente, con apego por el criterio jurisprudencial vigente y aplicable al caso, como pasa a exponerse. 17 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 6 de abril de 2018, Rad. 46005, C.P. Danilo Rojas Betancourth. 18 Samai, índice 2, documento «4ED_01EXPEDIENTEDIGITALC1», páginas 61-65.
Radicación: 20001-23-33-000-2015-00249-02 (66.598) Demandante: Mario Manuel Fuentes Armenta Demandado: Agencia Nacional de Tierras Asunto: Reparación directa 9 Medio de control procedente para solicitar la reparación del daño cuando la fuente es un acto administrativo 6. La acción de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo (artículo 90 CN y artículo 140 CPACA)19.
Por su parte, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho es la idónea para impugnar la legalidad de un acto administrativo cuando se estime que este ha lesionado un derecho contenido en una norma jurídica, para pedir su consecuente restablecimiento y también para solicitar que se repare el daño causado con el acto (art. 138 CPACA).
La acción de reparación directa y la de nulidad y restablecimiento del derecho comparten una naturaleza indemnizatoria, pero difieren en cuanto a la fuente que genera el daño, que supone una distinta formulación de las pretensiones y un término diverso de caducidad. Si el daño tiene origen en un acto administrativo, por regla general, la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho, mientras que, si la fuente del daño es un hecho, omisión u operación administrativa, la responsabilidad de la administración se debe perseguir a través de la acción de reparación directa20. 7.
En auto del 10 de octubre de 2016, el Consejo de Estado-Sección Tercera- Subsección C –a través del Consejero Sustanciador– resolvió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del 2 de julio de 2015, proferido por el Tribunal Administrativo del Cesar, que rechazó la demanda por encontrar configurado el fenómeno jurídico de caducidad.
El despacho sustanciador estimó que el medio de control de reparación directa procedía para formular la demanda de la referencia, bajo la siguiente explicación: «En los eventos de revocatoria de actos administrativos, la jurisprudencia21 tiene determinado que el medio de control de reparación directa es procedente para reclamar los 19 Excepcionalmente la jurisprudencia ha aceptado la procedencia de dicha acción por daños causados por actos administrativos cuando su legalidad no se cuestiona.
Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 1993, Rad. 7.303 [fundamentos jurídicos 10 y 11] y sentencia del 8 de marzo de 2007, Rad. 16.421 [fundamento jurídico 3]. 20 Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 2 de junio de 1994, Rad. 9.589 [fundamento jurídico b] y sentencia del 27 de abril de 2011, Rad. 19.846. 21 Cfr. Consejo de Estado-Sección Tercera, auto del 19 de abril de 2001, Rad. 19517, y auto del 7 de julio de 2005, Rad. 27842.
Radicación: 20001-23-33-000-2015-00249-02 (66.598) Demandante: Mario Manuel Fuentes Armenta Demandado: Agencia Nacional de Tierras Asunto: Reparación directa 10 perjuicios causados y que el daño se evidencia al momento en que la administración retira el acto del ordenamiento jurídico»22. Esa postura refleja el criterio inicial de la Sección Tercera, según la cual el medio de control de reparación directa procede, excepcionalmente, para reclamar los perjuicios ocasionados por el acto administrativo objeto de revocatoria directa.
En sentencia del 24 de agosto de 1998, ello fue expresado del siguiente modo: «(…) Como quiera que el acto administrativo (…) desapareció de la vida jurídica por virtud de su revocatoria es imposible (…) sugerir al demandante que ha debido impugnar aquel acto mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, entre otras razones, porque la propia administración reconociendo la falta de fundamento de la resolución de adjudicación procedió a revocarla (…).
(…) Téngase presente que, al margen de la existencia del acto administrativo, bien pudieron haberse ocasionado perjuicios, cuyo resarcimiento no desaparece, por la circunstancia de la revocatoria del acto administrativo, que habiendo tenido una vida efímera fue revocado posteriormente (…) la revocatoria directa impide al afectado (…) solicitar el reconocimiento de eventuales perjuicios por la cuerda propia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho por ausencia de acto.
(…) En conclusión: la acción de reparación directa es procedente para obtener la indemnización de perjuicios causados por un acto administrativo ilegal revocado en sede administrativa (…)»23. Sin embargo, la Sección Tercera replanteó su posición y concluyó que, si la Administración revoca directamente un acto administrativo porque lo considera ilegal, y este acto revocado, a su vez, causó perjuicios mientras estuvo vigente, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho era la que procedía para reclamar los perjuicios derivados de ese acto, ya que este constituyó, precisamente, la fuente del daño. En efecto, la revocatoria, por sí sola, no varía la acción establecida por el ordenamiento para obtener la indemnización a que hubiere lugar, porque considerar lo contrario implicaría también tener por residual la acción de reparación cuando se pretende un resarcimiento por un acto, que bien pudo controvertirse a través de la nulidad y restablecimiento del derecho.
Ello quedó expuesto en los siguientes términos: «(…) La circunstancia de que los actos administrativos fuente del daño hayan sido revocados posteriormente, no muta la acción originalmente prevista por la ley para obtener la reparación de los perjuicios derivados del mismo. Máxime si la revocatoria directa se produce cuando la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ha caducado.
En el caso concreto es verdad que, ante la revocatoria de los actos determinantes del daño, no cabe una acción de nulidad y restablecimiento del derecho, pero no sólo por su 22 Samai, índice 2, documento «4ED_01EXPEDIENTEDIGITALC1», páginas 61-65. 23 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 24 de agosto de 1998, Rad. 13685.
En el mismo sentido, ver: Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 19 de abril de 2001, Rad. 19517, y Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 7 de julio de 2005, Rad. 27842. Radicación: 20001-23-33-000-2015-00249-02 (66.598) Demandante: Mario Manuel Fuentes Armenta Demandado: Agencia Nacional de Tierras Asunto: Reparación directa 11 inexistencia sobrevenida sino, especialmente, porque ya se había producido la caducidad de la acción que era pertinente.
La acción de reparación directa no es la procedente por la sola inconducencia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto por medio del cual se revocó directamente el que causaba el perjuicio. Pues, de conformidad con lo expuesto, la misma no procede frente a daños causados con un acto administrativo que bien pudo demandarse por la vía de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
La circunstancia de que la revocatoria directa de un acto administrativo no produzca el restablecimiento del daño causado con el mismo, no conduce a entender como procedente la acción de reparación directa pues, se reitera, la pertinente al efecto era la de nulidad y restablecimiento del derecho ejercitada dentro del tiempo previsto en la ley.
(…) Es por todo lo anterior que la Sala, en esta oportunidad, revisa la posición adoptada en la precitada sentencia de 1998 y advierte que la acción de reparación directa no es procedente para obtener la reparación de los perjuicios que causó un acto administrativo, que fue posteriormente revocado por quien lo profirió, cuando la acción que le resultaba pertinente, esto es la de nulidad y restablecimiento del derecho, ya había caducado.
Se resalta así que, como a la fecha en que se produjo la revocatoria directa (…), la acción que resultaba procedente para obtener la reparación de los daños que habían podido causarse ya estaba caducada, resulta abiertamente irregular el ejercicio de la acción de reparación, con el propósito de salvar los efectos de la señalada caducidad.
(…) No resulta de recibo tampoco imputar al Estado unos perjuicios acrecentados por el transcurso del tiempo que transcurrió desde que la vigencia del acto particular que los causó hasta la fecha en que una entidad, ante una tardía solicitud del afectado, lo revoque directamente. El derecho de daños indica, que los perjuicios deben ser reparados por quien los causa y en este caso, los mismos habrían podido cesar, si el afectado ejerce la acción pertinente, en la oportunidad legal correspondiente.
Sin embargo, el actor dejó vencer el término de caducidad con el que contaba para el ejercicio de la correspondiente acción y casi 4 años después del registro de las resoluciones, solicitó la revocatoria directa de los referidos actos agrarios. (…) En síntesis, la reparación de los perjuicios que invoca el demandante (…) debió solicitarse en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos determinantes del daño alegado, puesto que esa es la vía que contempla la ley y a ella debe someterse el interesado.
La Sección Primera así lo ha precisado al explicar que la petición de revocatoria directa no revive los términos de caducidad de las acciones24 (…)»25 (se destaca). La Sección Tercera insistió que, aunque la revocatoria directa puede cumplirse en cualquier tiempo, no es posible afirmar que se puede ejercer la acción de reparación directa con posterioridad al vencimiento del término para formular la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho del acto administrativo revocado.
Ello iría en contra de lo previsto en el artículo 96 del CPACA, que prevé que ni la petición de revocatoria de un acto, ni la decisión que sobre ella recaiga revivirán los términos legales para el ejercicio de las acciones contencioso 24 Recuérdese además que el artículo 72 CCA prevé: ‘Ni la petición de revocación de un acto, ni la decisión que sobre ella recaiga revivirán los términos legales para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas, ni darán lugar a la aplicación del silencio administrativo’. 25 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 13 de mayo de 2009, Rad. 27.422.
Radicación: 20001-23-33-000-2015-00249-02 (66.598) Demandante: Mario Manuel Fuentes Armenta Demandado: Agencia Nacional de Tierras Asunto: Reparación directa 12 administrativas. Además, facultaría al demandante para beneficiarse de su propia negligencia y habilitar el término que dejó caducar. Así, precisó: «Conforme a lo expuesto y teniendo en cuenta que la revocatoria directa (…) puede cumplirse, en principio, en cualquier tiempo, se puede concluir que si el acto administrativo de contenido particular y concreto generador del daño es revocado directamente por la administración con posterioridad a la oportunidad que tenía el administrado o el afectado para acudir a la jurisdicción en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, no puede posteriormente ejercer válidamente la acción de reparación directa con miras a obtener el resarcimiento de los perjuicios originados en el acto ilegal que ha sido revocado, porque lo único que podría inferirse de la actitud omisiva es que el demandante pretende habilitar el término que dejó caducar para sacar provecho de su propia negligencia, tratando de encauzar las pretensiones consecuenciales que pudo haber reclamado a través de la acción consagrada por el artículo 85 del C.C.A., por medio de una acción que claramente resulta improcedente.
Quiere decir lo anterior que cuando la revocatoria directa se produce con posterioridad al término que tenía el administrado para acudir a la jurisdicción a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y como la revocatoria directa, por sí misma, no conlleva al resarcimiento de los perjuicios causados mientras el acto administrativo estuvo vigente, las consecuencias que se desprenden la misma son hacia el futuro –ex nunc– y no puede hacerle producir efectos patrimoniales –ex tunc–»26 (se destaca).
Cabe anotar que la Sección Tercera ha acogido la postura expuesta al estudiar el medio de control procedente puntualmente contra los actos de adjudicación de baldíos que, posteriormente, fueron revocados por la Administración, con base en lo siguiente: «Pues bien, en el caso concreto, se probó que, mediante las Resoluciones 203 del 25 de febrero de 1988 y 650 del 25 de abril de 1990, el INCORA27 adjudicó a terceros unos bienes inmuebles que consideró baldíos; no obstante, por solicitud de las acá demandantes28, posteriormente inició el procedimiento de revocatoria directa29 de tales actos administrativos y profirió las Resoluciones 334 y 335, ambas del 16 de diciembre de 2008, en las cuales manifestó que hubo falsa motivación en la expedición de los actos de adjudicación, toda vez que el predio matriz del cual hacían parte los terrenos cedidos eran de propiedad privada; por consiguiente, revocó las resoluciones de adjudicación. De conformidad con lo anterior y de la interpretación de las pretensiones elevadas, es evidente para la Sala que el hecho generador del supuesto daño deviene de las Resoluciones 203 del 25 de febrero de 1988 y 650 del 25 de abril de 1990, de modo que la causa del mismo -de haberlo- radicó en la manifestación de voluntad que, en ejercicio de funciones administrativas y con efectos jurídicos, expresó, en esa época, el INCORA; así las cosas, si bien las pretensiones tienen una orientación reparatoria, éstas van dirigidas a obtener el restablecimiento del derecho que, presuntamente, les fue conculcado a las acá demandantes con la expedición de dichas resoluciones, las cuales fueron verdaderos actos administrativos que, como tales, estuvieron amparados por la llamada presunción de legalidad hasta antes de que se expidieron las mencionadas resoluciones 334 y 335 del 16 diciembre de 2008.
En consecuencia, como el daño se derivó de los actos mismos que ordenaron la adjudicación de unos predios, esto es, de la manifestación de voluntad de la administración contenida en las mencionadas resoluciones, se encuentra que lo que debió pretender la 26 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 13 de mayo de 2009, Rad. 15.652. 27 F. 23 y 25, c. 1. 28 F. 27 a 34, c. 1. 29 F. 90 a 91, c. 3.
Radicación: 20001-23-33-000-2015-00249-02 (66.598) Demandante: Mario Manuel Fuentes Armenta Demandado: Agencia Nacional de Tierras Asunto: Reparación directa 13 parte demandante fue la anulación de esos actos administrativos a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, no la de reparación directa, para así tener la posibilidad de cuestionar y desvirtuar la legalidad de éstos, y abrir paso a la reparación del daño que considera le fue causado con su ejecución»30 (se destaca).
En providencia reciente, la Sala precisó que la acción procedente para reclamar los perjuicios causados por el acto administrativo revocado se determina a partir de la fuente de postulación que dio lugar a la revocatoria directa: «(…) una alternativa más armónica con el ordenamiento jurídico y con los contenidos sustantivos del acceso a la administración de justicia, que posibilite operativizar la procedencia excepcional de la reparación directa por daños causados con actos administrativos revocados, necesariamente debe tomar en consideración, antes que la fijación de un plazo, la fuente de postulación que da lugar a la revocación directa del acto administrativo propulsor del daño. Desde luego, jurídicamente no puede tener las mismas consecuencias si la revocación parte de la circunstancia en que la Administración decide dejar sin efecto una de sus decisiones en el ordenamiento jurídico, por su propia determinación (de oficio), a que si a la revocación se llega porque el afectado hizo uso de aquella posibilidad en sede administrativa (petición de parte), pues, cuando la administración actúa de forma oficiosa para corregir sus yerros, puede ocurrir que solo hasta ese momento el afectado se percate de las razones de ilegalidad, entonces, imponerle en tales circunstancias la obligación anticipativa en el sentido de que debía impugnar la legalidad del acto, o las consecuencias de no haberlo hecho dentro del tiempo que se tenía para ello, resulta lesivo de la oportunidad para acceder a la justicia por un daño que hasta ese momento pudo conocer.
En cambio, si la revocación se produce a solicitud de parte, significa ello que el administrado estaba al tanto de las razones de ilegalidad y, en lugar de demandar en nulidad y restablecimiento del derecho como corresponde, optó por la vía de la solicitud de revocatoria, trámite que, si bien satisface las pretensiones de lesividad, no está procesalmente diseñado para procurar directa o indirectamente fines resarcitorios.
Por consiguiente, con independencia del momento en que se decida la revocación ─dentro de los cuatro meses siguientes a la ejecutoria del acto, o por fuera de este término─, cuando es a solicitud de parte, no hay una razón jurídicamente avenible para considerar que el administrado pueda acudir en reparación directa, porque permitírselo, implicaría trasgredir la regla según la cual, el medio de control no está al arbitrio de la escogencia del demandante.
De hecho, en relación con la revocación directa promovida a solicitud de parte, es válido afirmar que permitir la procedencia excepcional del medio de control de reparación directa respecto de daños que provienen de actos administrativos revocados, en los términos que lo ha definido la jurisprudencia ─que aquella ocurra dentro de los cuatro meses siguientes a la ejecutoria del acto─, supone soslayar el fundamento normativo que define el encuadramiento del tipo de fuente de daño con el medio control procedente, y, por consiguiente, desconoce la regla general según la cual, la causa del menoscabo patrimonial es la que determina cuál es la acción contenciosa adecuada a unas pretensiones.
Esto, por cuanto la escogencia del medio de control ya no se somete a la génesis de la lesión causada al administrado, sino al actuar temporal de la Administración, en el momento en que resuelve la solicitud de revocación directa, que, sin tener la limitación de absolver aquella petición en el plazo para presentar la nulidad y 30 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 14 de febrero de 2019, Rad. 45299, demandante: Sara Emilia Caselles Cáceres y otra, demandado: Incoder.
En el mismo sentido, ver: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 29 de noviembre de 2019, Rad. 42197, demandante: Luciano Rubio Beltrán y otros, demandado: Incoder; Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 13 de agosto de 2020, Rad. 36131, demandante: Julio Alfredo Rodríguez Murillo, demandado: Incoder, y Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 4 de diciembre de 2020, Rad. 48774, demandante: Liga de Natación y Waterpolo del Atlántico, demandando: Incoder.
Radicación: 20001-23-33-000-2015-00249-02 (66.598) Demandante: Mario Manuel Fuentes Armenta Demandado: Agencia Nacional de Tierras Asunto: Reparación directa 14 restablecimiento del derecho (artículo 125 de la Ley 734 de 200231 y título V del Decreto 01 de 1984), tiene a su disposición la posibilidad de definir si el afectado por sus decisiones, puede hacer uso del medio de control de reparación directa, o termina incurriendo en un inoportuno ejercicio del mecanismo judicial que, por naturaleza, es el que corresponde, esto es, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, al punto que resulte cercenada la oportunidad de procurar algún pedimento de carácter indemnizatorio.
(…) En todo caso, un escenario de procedencia excepcional del medio de control de reparación directa, frente a daños originados en la expedición de actos administrativos que posteriormente han sido revocados por la propia administración, y que efectivamente responda a las normas que regulan los presupuestos procesales de la escogencia del medio de control y del ejercicio oportuno de este, partiría del supuesto en que la autoridad que emitió el acto, o su superior funcional, revoca la decisión administrativa con base en motivos distintos a los que fueron formulados por quien inicialmente promovió el trámite de revocación directa.
Lo anterior, puesto que de tal hipótesis no resulta posible predicar que el actor ya tenía certeza del daño que le fue causado, con la simple notificación o comunicación del acto administrativo, si es claro que el agotamiento del trámite administrativo partió de un convencimiento que no conducía a un alcance concreto de la lesión sufrida, y al que, entonces, no podría esperarse el uso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Por tanto, para estos casos cabría la posibilidad de acudir en sede de reparación directa, para efectos de deprecar la indemnización del daño que le fue puesto de presente con el pronunciamiento revocatorio de la Administración»32 (negrillas del texto original). 8. Según la demanda, el asunto de la referencia se encamina a la reparación de los perjuicios causados con ocasión de «la adjudicación como baldío de un inmueble de su propiedad y la omisión de revocar de oficio de manera oportuna dicha titulación»33.
En apoyo de las pretensiones, el escrito de demanda expuso que: (i) en diligencia de remate, adquirió un lote de terreno con extensión de 49 hectáreas con 9.744 metros cuadrados de extensión, ubicado en el paraje de El Delirio, municipio de Astrea, Cesar; (ii) no pudo ejercer actos de señor y dueño respecto de su inmueble, ya que en Resolución No. 1503 del 4 de septiembre de 1991 el Incora adjudicó a un tercero –Eduardo Enrique Morales Arroyo– el predio «Quien te ve», que comprende la totalidad del bien de su propiedad;
(iii) «para amparar su ilegalidad», el Incora ordenó la apertura de un folio de matrícula inmobiliaria para registrar la adjudicación del bien baldío; (iv) el 21 de septiembre de 2010, el predio adjudicado por el Incora fue adquirido por prescripción adquisitiva de dominio por un tercero –Carlos Eduardo Cuello Cuello–; (v) el 29 de septiembre de 2010, el 31 “(…) La solicitud de revocación deberá decidirla el funcionario competente dentro de los tres meses siguientes a la fecha de su recibo.
De no hacerlo, podrá ser recusado, caso en el cual la actuación se remitirá inmediatamente al superior funcional o al funcionario competente para investigarlo por la Procuraduría General de la Nación, si no tuviere superior funcional, quien la resolverá en el término improrrogable de un mes designando a quien deba reemplazarlo. Cuando el recusado sea el Procurador General de la Nación, resolverá el Viceprocurador”. 32 Consejo de Estado-Sección Tercera-Subsección C, sentencia del 1° de noviembre de 2023, Rad. 59185. 33 Samai, índice 2, documento «4ED_01EXPEDIENTEDIGITALC1», página 22.
Radicación: 20001-23-33-000-2015-00249-02 (66.598) Demandante: Mario Manuel Fuentes Armenta Demandado: Agencia Nacional de Tierras Asunto: Reparación directa 15 interesado solicitó al Incoder la revocatoria directa de la Resolución No. 1503 del 4 de septiembre de 1991 y (vi) el Incoder, en Resolución No. 7727 del 30 de octubre de 2013, revocó el acto de adjudicación de bien baldío. 9.
La demanda reitera que el objeto del medio de control no era cuestionar la legalidad de la Resolución No. 1503 de 1991 –que adjudicó como baldío un bien de su propiedad–. Para sustentar esa afirmación, la parte demandante sostiene que la actuación administrativa derivó en la apertura de la matrícula inmobiliaria No. 192-14029, distinta a la matrícula inmobiliaria No. 192-11297, en la cual estaba registrado como propietario del mismo inmueble.
Resalta que, lo anterior impidió al actor impugnar la Resolución No. 1503 de 1991. Agregó que solo pudo cuestionar esa decisión a partir de la expedición de la Resolución No. 7727 de 30 de octubre de 2013, en la medida que el Incoder reconoció que el predio adjudicado a un tercero coincide plenamente con el lote de terreno de su propiedad. 10.
Conforme a los documentos aportados al expediente, se tiene probado que: 10.1. En Resolución No. 1503 del 4 de septiembre de 1991, el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria-Incora, a través del Gerente de la Regional Cesar, resolvió adjudicar a Eduardo Enrique Morales Arroyo el baldío denominado «Quien te ve», ubicado en el corregimiento de Arjona, vereda El Jobo, municipio de Astrea, Cesar.
Lo anterior de conformidad con copia de la resolución, aportada al proceso por la Agencia Nacional de Tierras34. 10.2. El 17 de septiembre de 1991, la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Chiriguaná, Cesar, abrió el folio de matrícula inmobiliaria No. 192-14029, con fundamento en la referida Resolución No. 1503 de 1991. La anotación primera de esa matrícula, registrada el mismo 17 de septiembre de 1991, consigna la adquisición del inmueble «Quien te ve» por adjudicación de baldío a favor de Eduardo Enrique Morales Arroyo, según da cuenta copia del folio de matrícula inmobiliaria No. 192-14029, 34 Samai, índice 2, documento «4ED_01EXPEDIENTEDIGITALC1», páginas 269-270.
Radicación: 20001-23-33-000-2015-00249-02 (66.598) Demandante: Mario Manuel Fuentes Armenta Demandado: Agencia Nacional de Tierras Asunto: Reparación directa 16 aportada al proceso por la Superintendencia de Notariado y Registro35. 10.3. El 11 de diciembre de 1991, el demandante, Mario Manuel Fuentes Armenta adquirió por remate el predio denominado «Lote de Terreno», ubicado en la vereda El Delirio del municipio de Astrea, Cesar, con una extensión de 49 hectáreas y 9.744 metros cuadrados.
El 21 de febrero de 1992, la actuación referida se registró en la anotación cuarta del certificado de tradición de la matrícula inmobiliaria No. 192-11297, con estado de folio «activo» para el 18 de julio de 2019, fecha de su impresión. De ello da cuenta copia del folio de matrícula inmobiliaria, aportada al proceso por la Superintendencia de Notariado y Registro36. 10.4.
El 21 de septiembre de 2010, el Juzgado Civil del Circuito de Chiriguaná, Cesar, resolvió la demanda ordinaria de pertenencia formulada por Carlos Eduardo Cuello Cuello, en el sentido de declarar a su favor la prescripción adquisitiva del dominio del predio «Quien te ve», según da cuenta copia de la sentencia37. La anterior actuación quedó registrada en la anotación 13 del folio de matrícula inmobiliaria No. 192-14029, correspondiente al predio «Quien te ve», conforme a la copia del folio de matrícula inmobiliaria No. 192-1402938. 10.5.
En Resolución No. 7727 del 30 de octubre de 2013, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural-Incoder, a través de la Dirección Territorial del Cesar, resolvió revocar la Resolución No. 1503 de 1991. Lo anterior, en respuesta a la solicitud del demandante, Mario Manuel Fuentes Armenta, en donde determinó que el acto de adjudicación fue contrario al régimen legal, ya que el predio adjudicado a un tercero coincide totalmente con el predio en el folio de matrícula inmobiliaria No. 192-11297, adquirido por Fuentes Armenta en diligencia de remate.
Esto tiene soporte en copia de la resolución, aportada con la demanda39. 10.6. El 10 de febrero de 2014, la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos 35 Samai, índice 2, documento «4ED_01EXPEDIENTEDIGITALC1», páginas 304-307. 36 Samai, índice 2, documento «4ED_01EXPEDIENTEDIGITALC1», páginas 302-303. 37 Samai, índice 2, documento «4ED_01EXPEDIENTEDIGITALC1», páginas 284-290. 38 Samai, índice 2, documento «4ED_01EXPEDIENTEDIGITALC1», páginas 304-307. 39 Samai, índice 2, documento «4ED_01EXPEDIENTEDIGITALC1», páginas 12-16.
Radicación: 20001-23-33-000-2015-00249-02 (66.598) Demandante: Mario Manuel Fuentes Armenta Demandado: Agencia Nacional de Tierras Asunto: Reparación directa 17 de Chiriguaná, Cesar, registró en el folio de matrícula inmobiliaria No. 192-14029, la Resolución No. 7727 del 30 de octubre de 2013, proferida el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural-Incoder, por la cual se revoca la adjudicación de un baldío. Lo anterior quedó acreditado con la copia del folio de matrícula inmobiliaria No. 192-14029, en la que se especifica: «CANCELACION PROVIDENCIA ADMINISTRATIVA - ADJUDICACION BALDIOS RES#01503 DEL 04/09/1991 INCORA VALLEDUPAR-POR SER UN PREDIO DE PROPIEDAD PRIVADA.QUE NO PODIA SER TITULADO COMO BALDIO.
PORQUE SE ESTABA DESCONOCIENDO CON LA MENCIONADA RESOLUCION, EL DERECHO DE PROPIEDAD PRIVADA»40. 11. Aunque en el texto de la demanda no existe un acápite de concepto de la violación, dado que, por obvias razones, no era un requisito en el medio de control interpuesto, lo cierto es que, de los hechos, pretensiones y argumentos esgrimidos en la demanda, se desprende que el origen del daño patrimonial del demandante está en la Resolución No. 1503 del 4 de septiembre de 1991, emitida por el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria-Incora, a través del Gerente de la Regional Cesar, mediante la cual se adjudicó a un tercero –Eduardo Enrique Morales Arroyo– un predio que coincidía plenamente con el inmueble de su propiedad.
Las irregularidades alegadas, por infracción de las normas en las que el acto debería fundarse y por desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, tuvieron lugar, precisamente, en el marco de una actuación administrativa de adjudicación de un bien baldío. Esta actuación, luego de sus etapas, terminó con una decisión que definió una situación de hecho y de derecho adversa a sus intereses económicos, que, según afirma, originó el detrimento patrimonial alegado en la demanda.
La parte actora muestra una inconformidad, precisamente, frente a esa actuación administrativa, es decir, controvierte la legalidad del acto particular y concreto y reclama perjuicios derivados, justamente, de la expedición de un acto administrativo que considera ilegal. La Sala insiste en que la demanda reclama como fuente del daño antijurídico «la adjudicación como baldío de un inmueble de su propiedad y la omisión de revocar de oficio de manera oportuna dicha 40 Samai, índice 2, documento «4ED_01EXPEDIENTEDIGITALC1», página 306.
Radicación: 20001-23-33-000-2015-00249-02 (66.598) Demandante: Mario Manuel Fuentes Armenta Demandado: Agencia Nacional de Tierras Asunto: Reparación directa 18 titulación»41. Aunque nominalmente encuadra ambos reproches en el medio de control de reparación directa, realmente las pretensiones tienen su génesis en la Resolución No. 1503 de 1991, decisión que en criterio del libelista fue adoptada «de forma ilegal»42 y respecto de la cual se reprocha que el Incora y el Incoder omitieron la revocatoria directa de oficio, «a pesar de la ostensible ilegalidad»43. 12.
Bajo el panorama normativo y jurisprudencial atrás reseñado, el medio de control adecuado, pertinente y procedente en este caso es el de nulidad y restablecimiento del derecho. Se destaca que el demandante podía formular ese medio de control de manera concomitante a la solicitud de revocatoria directa, ya que la revocatoria directa no está diseñada para procurar fines resarcitorios44.
Además, el demandante podía formular el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, a pesar de no haber integrado la actuación administrativa que culminó con la Resolución No. 1503 de 1991, al alegar que el acto referido produjo la afectación de sus derechos al debido proceso y a la propiedad privada en relación con el predio denominado «Lote de Terreno».
Conforme al artículo 138 del CPACA, «toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica» derivado de la expedición de un acto administrativo está habilitada para pedir que se declare su nulidad, se le restablezca el derecho y además se le repare el daño de ser procedente. Este presupuesto procesal, que resulta coherente con el carácter subjetivo del proceso contencioso por nulidad y restablecimiento del derecho, se satisface cuando el actor acredite una afectación directa por causa del acto cuestionado45.
La Sección Primera del Consejo de Estado ha determinado que la legitimación por activa para formular este medio de control no se supedita a que el demandante sea destinatario del acto, postura que expresó del siguiente modo: «De conformidad con la norma trascrita, la Sala considera que resulta procedente que un sujeto diferente al destinatario del acto administrativo particular demande su legalidad, puesto que, se reitera, la legitimación en la causa por activa está dada para cualquier persona que se crea lesionada de manera directa en un derecho subjetivo por el acto que se acusa de ilegal, sin importar que no haya sido su destinatario; verbigracia, la autoridad administrativa competente otorga una licencia de construcción a una persona, caso en el 41 Samai, índice 2, documento «4ED_01EXPEDIENTEDIGITALC1», página 22. 42 Samai, índice 2, documento «4ED_01EXPEDIENTEDIGITALC1», página 18. 43 Samai, índice 2, documento «4ED_01EXPEDIENTEDIGITALC1», página 20. 44 Consejo de Estado-Sección Tercera-Subsección C, sentencia del 1° de noviembre de 2023, Rad. 59185. 45 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 3 de mayo de 2001, Rad. 13.053 [fundamento jurídico B].
Radicación: 20001-23-33-000-2015-00249-02 (66.598) Demandante: Mario Manuel Fuentes Armenta Demandado: Agencia Nacional de Tierras Asunto: Reparación directa 19 cual los respectivos vecinos están legitimados en la causa por activa para demandar dicha decisión si consideran que el otorgamiento de esa licencia es contraria al ordenamiento jurídico y les causa un daño, aun cuando estos vecinos no son los destinatarios del acto.
Esta Corporación ha reconocido que está legitimado por activa para demandar por el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho46 cualquier persona que se crea lesionada de manera directa por el acto demandado, en los siguientes términos47: […] En ese sentido, para que haya legitimación en la causa por activa es necesario que la decisión atacada tenga una repercusión directa y negativa sobre los derechos del demandante, al margen de que el acto contenga el reconocimiento de un derecho en favor de un tercero, es decir, que la legitimación por activa está ligada a que el acto administrativo haya producido efectos jurídicos directos sobre la persona que promueve la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho […]»48 (se destaca).
En conclusión, la parte demandante, entonces, debió impugnar la legalidad de la decisión que adjudicó como baldío el bien inmueble de su propiedad, solicitando su anulación, el restablecimiento del derecho y la reparación del eventual daño a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, y no, como equivocadamente lo hizo, a través de reparación directa.
En consecuencia, se configura la excepción de indebida escogencia del medio de control. 13. Ahora bien, en este caso hay lugar a adecuar la demanda al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en virtud de lo previsto en el artículo 171 del CPACA, que señala que el juez dará a la demanda el trámite que le corresponda, aunque el actor haya indicado una vía procesal inadecuada.
Puestas las cosas de este modo, la Sala pasa a estudiar si el medio de control se interpuso dentro de la oportunidad de ley. Demanda en tiempo 14. Aunque el régimen procesal aplicable al asunto es el contenido en el CPACA, el estudio de este presupuesto procesal se sujeta a la ley vigente al momento en que empezó a correr el término de caducidad.
Lo anterior se ajusta a lo previsto en 46 A pesar de que la providencia citada se refiere a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 Código Contencioso Administrativo (Decreto-ley 01 de 1984), sus consideraciones son aplicable al caso concreto dado que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contenido en el artículo 137 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) tiene similar contenido y alcance. 47 Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Tercera, Consejera ponente: María Elena Giraldo Gómez, providencia de 18 de octubre de 2000, radicación número: 12663. 48 Consejo de Estado-Sección Primera, sentencia del 7 de diciembre de 2017, rad. 05001-23-33-000-2013- 00652-01.
En el mismo sentido, ver: Consejo de Estado-Sección Primera, auto del 2 de octubre de 2018, Rad. 73001-23-33-000-2013-00060-02, y Consejo de Estado-Sección Primera, auto del 29 de noviembre de 2018, Rad. 25000-23-41-000-2013-02303-01. Radicación: 20001-23-33-000-2015-00249-02 (66.598) Demandante: Mario Manuel Fuentes Armenta Demandado: Agencia Nacional de Tierras Asunto: Reparación directa 20 el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del CGP49, según el cual los términos se rigen por las leyes vigentes al momento en que empiezan a correr.
En atención a lo expuesto, la Sala advierte que el régimen aplicable para el conteo del término de caducidad no es el contenido en el artículo 164 del CPACA, sino el previsto en el artículo 136 del CCA. Ello se debe a que ese conteo inicia a partir del 29 de septiembre de 2010 –fecha en que regía el CCA–, por razones que se expondrán más adelante. 15.
Aclarado lo anterior, conforme al numeral 4 del artículo 136 del CCA, cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho de los actos de adjudicación de baldíos proferidos por el Incora, la demanda deberá presentarse en el término de 2 años contados desde el día siguiente al de su publicación, cuando ella sea necesaria, o desde su ejecutoria, en los demás casos.
Para los terceros, ese término se cuenta a partir del día siguiente de la inscripción del acto en la respectiva Oficina de Registro de Instrumentos Públicos. 16. La Resolución No. 1503 de 1991 quedó inscrita en folio de matrícula inmobiliaria No. 192-14029 el 17 de septiembre de 1991, de modo que el término de 2 años empezó a correr el 18 de septiembre de 1991 y vencía el 20 de septiembre de 1993, día hábil siguiente.
Sin embargo, la Sala advierte que el cumplimiento de aquel plazo no le era razonablemente exigible al demandante, ya que no fue titular del derecho de dominio que alega afectado hasta el 11 de diciembre de 1991 –con posterioridad al acto acusado–. Además, el folio de matrícula inmobiliaria de su propiedad, No. 192-11297, tampoco correspondía con el folio de matrícula inmobiliaria en el que se registró la Resolución No. 1503 de 1991, de modo que su conocimiento escapaba a cualquier situación legal de debida diligencia. Cabe anotar que la condición que da inicio al conteo del término de caducidad, 49 «Artículo 40.
Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. Sin embargo, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones (…)» (se destaca).
Radicación: 20001-23-33-000-2015-00249-02 (66.598) Demandante: Mario Manuel Fuentes Armenta Demandado: Agencia Nacional de Tierras Asunto: Reparación directa 21 esto es, la inscripción del acto de adjudicación en la respectiva Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, tiene como finalidad garantizar que el tercero con interés conozca del acto.
Con arreglo a lo previsto en el artículo 46 del Decreto 1250 de 1970, ningún título sujeto a registro o inscripción surte efectos respecto de terceros sino desde la fecha del registro o inscripción. Sin embargo, ante la imposibilidad de que el demandante conociera el folio de matrícula inmobiliaria No. 192-14029 abierto con el único fin de registrar la adjudicación de un bien baldío a un tercero, el conteo del término de caducidad conforme a la norma expuesta desconocería la finalidad de la ley y constituiría una restricción injustificada del acceso a la administración de justicia. Así las cosas, y de manera excepcional, la Sala formulará el conteo del término de caducidad a partir de la fecha en que el perjudicado realmente tuvo conocimiento del daño, esto es, cuando se notificó de la Resolución No. 1503 de 1991.
Tal posición es concordante con lo previsto en el numeral 2 del artículo 136 del CCA, norma de caducidad general para las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho, según el cual el término se cuenta a partir de la «publicación, notificación, comunicación o ejecución», actuaciones encaminadas a la publicidad y conocimiento del acto administrativo acusado.
Por demás, en cuanto a la oportunidad para presentar la demanda procedente con ocasión de actos administrativos revocados, la Sala formuló la siguiente anotación: «Esto último también se enlaza con una problemática adicional que presenta ese aludido escenario excepcional como hasta ahora lo ha entendido la jurisprudencia, y es que aquel desnaturaliza las condiciones de acreditación del presupuesto procesal, que alude al ejercicio oportuno del medio de control, por cuanto pasa por alto la regla general, y de orden legal, según la cual el cómputo del plazo para presentar la demanda, ya sea de nulidad y restablecimiento del derecho o de reparación directa, debe iniciar desde el momento en que ocurrió o se tuvo conocimiento de la circunstancia (sea un acto administrativo, una ocupación de bien inmueble, una omisión o una operación administrativa, entre otros) que le causó un daño. Esto, debido a que plantea un supuesto en el que el sujeto interesado, pese a que la Administración ya le notificó el acto administrativo y le puso de presente el alcance del daño que le ha causado, únicamente puede tener certeza de la lesión que le fue irrogada, a partir del pronunciamiento de la autoridad que resuelva la petición de revocación directa; lo que no encuentra justificación, pues si el demandante ya tiene certidumbre del agravio y entiende que ello merece una indemnización, no es menester la intervención de terceros que confirmen lo que ya es conocido, para activar el aparato jurisdiccional, porque así no lo preceptúa la norma, en ninguno de los dos medios de control mencionados.
Todo lo anterior, entonces, conduce a una exploración de escenarios jurídicos que le den plena realización a la referida regla excepcional, y que impidan la instrumentalización de aquella para soslayar la vía adecuada y la debida oportunidad para presentar reclamaciones que, desde un inicio, debieron ser orientadas a rebatir la legalidad del acto administrativo, lo cual ocurre normalmente en aquellas revocaciones directas a solicitud de parte, en las cuales haya una coincidencia entre los cargos que fundamentan la solicitud de revocación y la decisión misma de revocar el acto administrativo, porque no puede Radicación: 20001-23-33-000-2015-00249-02 (66.598) Demandante: Mario Manuel Fuentes Armenta Demandado: Agencia Nacional de Tierras Asunto: Reparación directa 22 quedar el presupuesto procesal de la escogencia del medio de control supeditado al proceder o arbitrio de la autoridad que posiblemente está causando el daño, si la ley no lo ha establecido de esa manera y, además, es claro que con la notificación del acto administrativo, que supuestamente causó una lesión patrimonial, se entiende que el afectado ya tiene conocimiento del daño que ha sufrido, y del medio de control que puede inicialmente responder a cualquier interés indemnizatorio que se pueda tener ante tal circunstancia, sin necesidad de un pronunciamiento ex post de un tercero o autoridad»50 (negrillas del texto original; se destaca en subrayas). 17.
El hecho 10 de la demanda señala que «ante la omisión del INCORA y del propio Instituto Colombiano de Desarrollo Rural — INCODER— de proteger el derecho constitucional a la propiedad de mi prohijado, este tuvo que solicitar, el 29 de septiembre de 2010, al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural - INCODER la revocatoria directa de la Resolución 1503 de 4 de septiembre de 1991 por considerarla violatoria del ordenamiento jurídico, en tanto tituló como baldío un predio privado»51.
Conforme al artículo 191 del CGP, la simple declaración de parte se valorará por el juez de acuerdo con las reglas generales de apreciación de las pruebas. En ese sentido, podrá ser apreciada como confesión, es decir, en aquello que le produzca consecuencias jurídicas adversas al confesante o que favorezca a la parte contraria cuando reúna los siguientes requisitos: (i) que el confesante tenga capacidad y poder dispositivo sobre el derecho que resulte de lo confesado;
(ii) que verse sobre hechos que produzcan consecuencias jurídicas adversas al confesante o que favorezcan a la parte contraria; (iii) que recaiga sobre hechos frente a los cuales la ley no exija otro medio de prueba; (iv) que sea expresa, consciente y libre; (v) que verse sobre hechos personales del confesante o de los que tenga o deba tener conocimiento y (vi) que se encuentre probada, cuando fuere extrajudicial o judicial trasladada.
Ahora bien, de conformidad con el artículo 193 del CGP, la confesión por apoderado judicial es válida cuando para hacerla se haya recibido autorización del poderdante. Esta estipulación se entiende otorgada para las actuaciones procesales, entre ellas la demanda, y cualquier estipulación en contrario se tendrá por no escrita. Bajo las anteriores previsiones, para la Sala es posible extraer las siguientes conclusiones, a modo de confesión: (i) el demandante se notificó por conducta 50 Consejo de Estado-Sección Tercera-Subsección B, sentencia del 1° de noviembre de 2023, Rad. 59185. 51 Samai, índice 2, documento «4ED_01EXPEDIENTEDIGITALC1», páginas 19-20.
Radicación: 20001-23-33-000-2015-00249-02 (66.598) Demandante: Mario Manuel Fuentes Armenta Demandado: Agencia Nacional de Tierras Asunto: Reparación directa 23 concluyente52 de la Resolución No. 1503 de 1991, por lo menos desde el 29 de septiembre de 2010, fecha en la que solicitó al Incoder la revocatoria directa de ese acto administrativo, y (ii) las razones esgrimidas en esa solicitud giran en torno, precisamente, a la ilegalidad de la resolución por la afectación del derecho constitucional a la propiedad privada, en tanto se adjudicó como baldío a un tercero un bien bajo su dominio. 18.
Corolario de lo expuesto, el demandante tuvo conocimiento de la Resolución No. 1503 de 1991, por lo menos desde el 29 de septiembre de 2010, luego el término de 2 años empezó a correr el 30 de septiembre de 2010 y vencía el 1 de octubre de 2012, día hábil siguiente. La solicitud de conciliación prejudicial se presentó el 14 de julio de 201453 y la demanda se presentó el 20 de mayo de 201554, de modo que operó el fenómeno preclusivo de la caducidad respecto del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución No. 1503 de 1991, acto de adjudicación de baldío cuestionado.
Por ello, se modificará la sentencia apelada. Costas 19. El artículo 365 del CGP señala que hay lugar a condenar en costas a la parte vencida en un proceso o a quien se resuelve desfavorablemente el recurso. El artículo 361 ibidem establece que las costas «están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho».
Estas últimas, vale aclarar, serán determinadas por las tarifas que, para el efecto, establezca el Consejo Superior de la Judicatura. Respecto de las costas del proceso, el numeral 8 del artículo 365 del CGP dispone que «solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación» y la liquidación la hará de manera concentrada el juzgado o tribunal que haya conocido del proceso en primera o única instancia, en los términos del artículo 366 del CGP55. 52 Conforme al artículo 48 del CCA, norma cuyo primer inciso prescribe lo siguiente: «Sin el lleno de los anteriores requisitos no se tendrá por hecha la notificación ni producirá efectos legales la decisión, a menos que la parte interesada, dándose por suficientemente enterada, convenga en ella o utilice en tiempo los recursos legales» (se destaca). 53 Samai, índice 2, documento «4ED_01EXPEDIENTEDIGITALC1», página 8. 54 Samai, índice 2, documento «4ED_01EXPEDIENTEDIGITALC1», página 32. 55 «Artículo 366.
Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la Radicación: 20001-23-33-000-2015-00249-02 (66.598) Demandante: Mario Manuel Fuentes Armenta Demandado: Agencia Nacional de Tierras Asunto: Reparación directa 24 En relación con las agencias en derecho, conforme a lo previsto en el numeral 4 del artículo 366 del CGP56, para su fijación deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura y se tendrá en cuenta la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales.
En atención a lo dispuesto en el Acuerdo No. 1887 de 2003 del Consejo Superior de la Judicatura, vigente para la fecha en que se presentó la demanda, la Sala fijará las agencias en derecho, en la segunda instancia, que estarán a cargo de la parte demandante en la suma equivalente al 0.1% de las pretensiones negadas, es decir, la suma de un millón veinte mil pesos ($1.020.000)57, la cual se reconocerá en favor de la parte demandada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA MODIFICAR la sentencia del 13 de agosto de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar y, en su lugar, se dispone:
PRIMERO: DECLARAR la caducidad del término para formular la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.
SEGUNDO: CONDENAR en costas a la parte demandante en favor de la demandada. FIJAR las agencias en derecho en segunda instancia en la suma de un millón veinte mil pesos ($1.020.000) a cargo de la parte actora. Las costas se liquidarán de manera concentrada en el Tribunal.
TERCERO: En firme este fallo, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen. providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas […]». 56 «[…] 4. Para la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura.
Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas […]». 57 La parte demandante estimó la cuantía en $1.020.000.000.
Radicación: 20001-23-33-000-2015-00249-02 (66.598) Demandante: Mario Manuel Fuentes Armenta Demandado: Agencia Nacional de Tierras Asunto: Reparación directa 25
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES VF Nota: se deja constancia de que esta providencia se suscribe de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai.