Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., veintiséis (26) de junio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 47001-23-33-000-2020-00498-01 (1629-2024) Demandante: Adolfo Nicolás Torne Stuwe Demandado: Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta Temas: Insubsistencia en cargo de libre nombramiento y remoción. Acoso laboral.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 1. La Sala de Subsección resolverá el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de fecha 10 de mayo de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, que negó las pretensiones de la demanda. I.
ANTECEDENTES 2. Pretensiones. Anular el Decreto 099 de 9 de mayo de 20191, por medio de la cual se declaró insubsistente el nombramiento que el señor Adolfo Nicolás Torne Stuwe detentaba en el cargo de director administrativo, código 09, grado 05 en la Dirección Jurídica Distrital de Santa Marta. 3. Como restablecimiento del derecho, exigió su reintegro al citado empleo, con el respectivo pago de los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir y la indemnización de los perjuicios morales -por daño a la honra y el buen nombre- causados con aquella decisión. Asimismo, pidió condenar en costas y agencias en derecho al ente accionado. 4.
Hechos. Mediante Decreto 287 de 30 de noviembre de 2018, el accionante fue nombrado como «director administrativo, código 09, grado 05 en la Dirección Jurídica Distrital de Santa Marta». Posteriormente, a través del Decreto 062 de 20 de marzo de 2019, y atendiendo el disfrute de su periodo vacacional, el alcalde distrital lo encargó de sus funciones en el periodo comprendido 21 de marzo y el 2 de mayo de 2019. 5.
Por medio del Decreto 570 del 1° de abril de 2019, el presidente de la República encargó al señor Andrés José Rúgeles Pineda -secretario de 1 Ver índice 2 de la plataforma SAMAI, archivo denominado «5ED_RVREMISIONEXPEDIENTE(.pdf) NroActua 2», documento «01.1.- PRUEBAS Y ANEXOS», folios 61-62. Radicado: 47001-23-33-000-2020-00498-01 (1629-2024) Demandante: Adolfo Nicolás Torne Stuwe Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co transparencia de la presidencia de la República- como alcalde del Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta.
Ese acto administrativo no derogó el decreto señalado en el párrafo anterior. 6. Al asumir las riendas del distrito, el señor Rúgeles Pineda manifestó públicamente que venía a acabar con la corrupción al interior de la alcaldía, tildando a los miembros de su gabinete de ese modo, prejuzgándolos y atentando contra la honra y buen nombre de aquellos. 7.
Por tal motivo, algunos miembros del gabinete distrital, entre los que se cuenta el actor, presentaron el 8 de abril de 2019 una queja ante el Comité de Convivencia Laboral de la alcaldía distrital de Santa Marta, por hechos constitutivos de acoso laboral por parte del alcalde encargado. Tres días más tarde, el demandante amplió esa denuncia2. 8.
Sin haberse resuelto la queja, y estando dentro de los 6 meses establecidos en la Ley 1010 de 2006, el alcalde distrital, de manera arbitraria, dictó el acto administrativo demandado. Por tanto, y de conformidad con lo establecido en el numeral 1° del artículo 11 ejusdem, tal decisión carece de sustento. Lo anterior, por cuanto, el burgomaestre debió esperar seis meses desde la presentación de la queja por acoso laboral, para proceder con la desvinculación del accionante. 9.
A raíz de los comentarios malintencionados del señor Rúgeles Pineda, la declaratoria de insubsistencia afectó directamente la hoja de vida y el buen nombre del demandante, pues la comunidad en general entendió que su retiro del servicio obedeció a actos de corrupción, más no al hecho de que, por detentar un empleo de libre nombramiento y remoción, podía ser desvinculado para dar paso al personal de confianza del nominador. 10.
El 12 de junio de 2019, el señor Jorge Miguel Guevara Fragozo -otrora director de contratación del distrito-, solicitó al Comité de Convivencia Laboral reevaluar la decisión de archivo de la queja por acoso laboral y que, en caso de persistir en la negativa de que los hechos denunciados no se adscriben a ese fenómeno, remitir las diligencias a la Procuraduría General de la Nación. 11.
El 1.° de agosto de ese año, el órgano colegiado desarchivó el expediente y ordenó su remisión a la Procuraduría General de la Nación. Esa actuación evidenció que, a la fecha de presentación de la demanda, tal queja no había sido resuelta y, por demás, el actor conservaba la estabilidad laboral establecida en el numeral 1.° de la Ley 1010 de 2006 que, por cierto, no está vedada para los servidores de libre nombramiento y remoción. 12.
Fundamentos de derecho. Se señalaron como vulneradas las siguientes disposiciones: artículos 1.°, 2.°, 4.°, 5.°, 15 y 29 de la Constitución Política y 2 En los hechos de la demanda no se señaló en qué consistió esa ampliación. Radicado: 47001-23-33-000-2020-00498-01 (1629-2024) Demandante: Adolfo Nicolás Torne Stuwe Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la Ley 1010 de 2006.
Al desarrollar el concepto de violación, expuso lo siguiente: 13. El acto demandado fue emitido con desviación de poder por cuanto, si bien es cierto el alcalde encargado detentaba la potestad para declarar insubsistente el nombramiento del actor, también es innegable que dicho ejercicio no lo autorizaba a quebrantar la prohibición de despido y/o retiro del servicio contenida en el numeral 1.° del artículo 11 de la Ley 1010 de 2006. 14.
Así mismo, tal determinación infringió las normas en que debió fundarse y vulneró el debido proceso del demandante, pues no le garantizó su permanencia en el cargo, pese haber presentado una queja por acoso laboral en contra del nominador. Esta denuncia lo arropó con una estabilidad laboral que no le podía ser desconocida, aunque ejerciera un empleo de libre nombramiento y remoción. Por lo tanto, es evidente que esa desvinculación provino como un acto de retaliación, circunstancia expresamente prohibida por la ley. 15.
El Consejo de Estado anuló el decreto mediante el cual el presidente de la República designó al señor Andrés Rúgeles Pineda como alcalde encargado del distrito de Santa Marta, por no haberlo escogido de una terna enviada por el movimiento político que avaló al alcalde elegido por voto popular. Esta decisión puso en entredicho las determinaciones adoptadas por aquel, entre ellas, el acto que ahora se demanda. 16.
El acto cuestionado también afectó la honra y el buen nombre del demandante, pues antes de su emisión, el alcalde encargado hizo declaraciones en medios de comunicación locales y nacionales, en los que se expresó que, en el gabinete distrital se habían presentado casos de corrupción. Por tanto, la decisión demandada generó en la comunidad la falsa creencia de que el retiro del servicio se produjo como consecuencia de esos hechos y no como una determinación normal frente a un empleado de libre nombramiento y remoción. 17.
Contestación de la demanda. Dentro de la oportunidad de ley, el Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta contestó la demanda3, oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones en ella contenidas. Con tales fines alegó: 18. El acto administrativo demandado no es ineficaz, pues nunca se consolidó la estabilidad laboral pregonada por el actor a la luz del numeral 1.° del artículo 11 de la Ley 1010 de 2006.
Lo anterior, por cuanto, en voces de dicha norma, la aludida garantía solo se activa en la medida en que la respectiva autoridad administrativa, judicial o de control verifique los hechos constitutivos de acoso laboral, lo que aquí no tuvo ocurrencia. 3 Ver índice 2 de la plataforma SAMAI, archivo denominado «5ED_RVREMISIONEXPEDIENTE(.pdf) NroActua 2», documento «14.1 CONTESTACIÓN DEMANDA».
Radicado: 47001-23-33-000-2020-00498-01 (1629-2024) Demandante: Adolfo Nicolás Torne Stuwe Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19. Los artículos 2.° y 7 de la Ley 1010 de 2006 prevén que las conductas de acoso laboral deben ser persistentes, repetitivas y demostrables, y que excepcionalmente un solo acto hostil es suficiente para dar por sentado ese fenómeno. 20.
En el caso de marras, entre la fecha de posesión del alcalde encargado -4 de abril de 2019- y la data de radicación de esa denuncia -8 de abril de ese mismo año-, solo trascurrieron 3 días hábiles, sin que con posterioridad se denunciarán hechos nuevos, ni mucho menos se señalara que, con un solo acto hostil el nominador incurrió en acoso laboral. 21.
Por tal motivo, la regla general establecida en la ley es que las conductas constitutivas de acoso laboral son persistentes y repetitivas en el tiempo y que solo excepcionalmente, cuando la autoridad competente considere que una sola acción es lo suficientemente grave para ofender la dignidad, la vida, la integridad y demás derechos fundamentales de trabajador, se tendrá por acreditado ese hecho. 22.
De acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, la nulidad del acto de elección y/o designación de un servidor público no se extiende a los actos emitidos por él, pues tales decisiones conservan, por seguridad jurídica, la presunción de legalidad que solo puede ser levantada en la medida en que, frente a cada uno de ellos se demuestre el incumplimiento de los requisitos previstos en la ley para su expedición. 23.
Sentencia de primera instancia. El 10 de mayo de 20234, el Tribunal Administrativo del Magdalena emitió sentencia en la que negó las súplicas de la demanda. Con tales fines, luego de referenciar la naturaleza, forma de provisión y desvinculación de los cargos de carrera y de libre nombramiento y remoción, afirmó que: 24. Las pruebas incorporadas a la actuación dan cuenta de que: i) El demandante fue nombrado como director administrativo, código 09, grado 05 en la Dirección Jurídica Distrital a través del Decreto 287 de 30 de noviembre de 2018. ii) Mediante Decreto 099 de 9 de mayo de 2019, el alcalde encargado del distrito de Santa Marta declaró insubsistente esa designación, invocando la potestad discrecional existente frente a los empleos de libre nombramiento y remoción. iii) El demandante, en asocio con otros miembros del gabinete distrital, formuló queja disciplinaria ante la Procuraduría General de la Nación y denuncia por acoso laboral ante el Comité de Convivencia Laboral 4 Ver índice 2 de la plataforma SAMAI, archivo denominado «5ED_RVREMISIONEXPEDIENTE(.pdf) NroActua 2», documento «39SentenciaAnticipada».
Radicado: 47001-23-33-000-2020-00498-01 (1629-2024) Demandante: Adolfo Nicolás Torne Stuwe Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del distrito de Santa Marta en contra del alcalde encargado, señor Andrés Rúgeles Pineda. iv) Que el 1.° de agosto de 2019, el Comité de Convivencia Laboral del distrito, en respuesta a una petición formulada por un ex funcionario de la entidad, desarchivó el expediente contentivo de la denuncia por acoso laboral y ordenó su remisión a la Procuraduría General de la Nación. v) Los relatos de los testigos Alberto Rodríguez Akle y Wilfred José Santrich Abello fueron uniformes cuando aseguraron que desconocían la realización, por parte del actor, de actos de corrupción y/o que en su contra se hubieren adelantado investigaciones disciplinarias. vi) Que, aunque en el momento en que el señor Rúgeles Pineda fue designado como alcalde encargado del distrito se presentaron enfrentamientos políticos, no precisaron comentarios soeces por parte de aquel en contra del accionante.
Que el actor les manifestó sentirse acosado laboralmente, pero desconocen los motivos que condujeron a su desvinculación. 25. Entre las garantías para evitar actos de retaliación en contra de las personas que presentan las denuncias por acoso laboral y/o intervienen en esos procedimientos en calidad de testigos, el numeral 1.° del artículo 11 de la Ley 1010 de 2006 estableció que carecerá de efecto la terminación del vínculo laboral de la víctima que se produzca dentro de los seis meses siguientes a la presentación de la queja.
Sin embargo, tal prerrogativa quedó condicionada a que la respectiva autoridad -administrativa, de control o judicial- verificara la ocurrencia de los hechos puestos en conocimiento. 26. Al expediente no se aportaron los elementos de juicio suficientes que permitieran inferir sumariamente las situaciones constitutivas de acoso laboral de las que supuestamente fue objeto el accionante, pues no se acreditó la persistencia y/o repetición de la conducta denunciada. 27.
Además, no se acreditó que la autoridad administrativa, judicial o de control competente hubiere verificado que, en efecto, tales acciones tuvieron lugar, por lo que la aludida garantía de estabilidad laboral no se activó. 28. El cargo ejercido por el actor era de libre nombramiento y remoción, por lo que la falta de verificación de los hechos constitutivos de acoso laboral habilitaba al nominador para retirarlo del servicio sin explicar las razones de esa determinación. 29.
En consecuencia, no se logró desvirtuar la presunción de legalidad que orbita sobre el acto administrativo cuestionado, pues no prosperaron los cargos de Radicado: 47001-23-33-000-2020-00498-01 (1629-2024) Demandante: Adolfo Nicolás Torne Stuwe Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co nulidad formulados con base en la desviación de poder, la infracción de las normas en que deberían fundarse y violación al debido proceso. 30.
Recurso de apelación. Inconforme con la anterior decisión, el apoderado de la parte demandante la recurrió en apelación5. Para ello, alegó: 31. El cargo ejercido por actor es de libre nombramiento y remoción y, por tanto, la insubsistencia provino del hecho de ser un empleo de confianza. Aunque nunca se discutió la potestad discrecional con que cuenta el nominador para declarar insubsistente la designación en este tipo de ocupaciones, el a quo se inclinó por esa tesis y, consecuentemente negó las súplicas de la demanda. 32.
Lo que se puso en tela de juicio fue el desconocimiento, por parte del alcalde encargado, de la garantía de estabilidad laboral establecida en la Ley 1010 de 2006 que, por cierto, resulta aplicable a los servidores de libre nombramiento y remoción. 33. La denuncia de acoso laboral. Para el tribunal, como la denuncia por acoso laboral no fue verificada, no se activó la garantía establecida en el numeral 1.° del artículo 11 de la Ley 1010 de 2006. 34.
Tal interpretación es ajena a la literalidad de la norma, pues no es competencia del a quo corroborar si por parte de la Procuraduría General de la Nación se emitió alguna decisión, ni mucho menos calificar la conducta del alcalde encargado. 35. La disposición en cita concibió una presunción legal en favor de la víctima de acoso laboral, consistente en que, si la ruptura del vínculo se produce dentro de los seis meses siguientes a la presentación de la queja, ha de entenderse que tal decisión devino como un acto de retaliación por esa denuncia. Y eso precisamente fue lo que ocurrió en este caso, pues el retiro del servicio fue ordenado dentro de ese lapso. 36.
Por tanto, la estabilidad laboral reclamada en la demanda se activó con la simple denuncia de acoso, por lo que no era necesario esperar una decisión definitiva sobre esos hechos para consolidar aquella protección. 37. Finalmente, en la demanda se invocó y desarrolló la causal de nulidad por desviación de poder, soportada en que el alcalde encargado, durante el periodo de protección dispensado por la Ley 1010 de 2006, retiró del servicio al demandante.
A pesar de ello, en la sentencia se analizó el cargo de nulidad de falsa motivación. 5 Ver índice 2 de la plataforma SAMAI, archivo denominado «5ED_RVREMISIONEXPEDIENTE(.pdf) NroActua 2», documento «41.1 RecursoDeApelacionSentenciaDemandante». Radicado: 47001-23-33-000-2020-00498-01 (1629-2024) Demandante: Adolfo Nicolás Torne Stuwe Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Trámite correspondiente a la segunda instancia 38.
La admisión del recurso. Mediante auto de 17 de octubre de 20246 se admitió el recurso de apelación. Dentro de la oportunidad prevista en los numerales 4.° y 6.° del artículo 247 del C.P.A.C.A., solo intervino el procurador delegado ante esta corporación. 39. En su concepto, solicitó confirmar la providencia impugnada, al considerar que la garantía de estabilidad laboral prevista en la Ley 1010 de 2006, solo se activa en la medida en que los hechos constitutivos de acoso laboral sean verificados por la autoridad competente, tal y como lo concluyó el a quo. 40.
Control de legalidad7. Luego de las revisiones de rigor, la Sala no advierte ninguna causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado hasta ahora, por lo que procederá a resolver la alzada, previas las siguientes: II. CONSIDERACIONES 41. Competencia. De acuerdo con lo establecido en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,8 esta Sala de Subsección del Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación presentado. 42.
Marco de análisis de la segunda instancia. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso,9 la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los argumentos expuestos por el recurrente. No obstante, en caso de que ambas partes hayan apelado toda la sentencia, el superior resolverá sin limitaciones.
En el caso concreto es necesario pronunciarse respecto de los argumentos expuestos por el apoderado de la parte demandante, en su condición de apelante único. 43. Problema jurídico. De conformidad con los argumentos planteados por el recurrente, le corresponde a la Sala establecer sí ¿En favor del actor se consolidó la garantía de estabilidad contenida en el numeral 1.° del artículo 11 de la Ley 1010 de 2006 y, por tanto, solo podía ser retirado del servicio después de los seis meses siguientes a la queja que, por acoso laboral, presentó en contra de su nominador? 44.
Así mismo, se determinará si en la sentencia apelada el a quo no resolvió el cargo de nulidad por desviación de poder y, además, si el retiro del servicio 6 Actuación visible en el índice 13 de la plataforma SAMAI. 7 El artículo 207 de la Ley 1437 de 2011 establece que «Agotada cada etapa del proceso, el juez ejercerá el control de legalidad para sanear los vicios que acarrean nulidades, los cuales, salvo que se trate de hechos nuevos, no se podrán alegar en etapas siguientes». 8 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 9 «competencia del superior.
El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las disposiciones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley […]» Radicado: 47001-23-33-000-2020-00498-01 (1629-2024) Demandante: Adolfo Nicolás Torne Stuwe Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del demandante fue estudiado desde la óptica de la potestad discrecional con que cuenta el nominador para desvincular a los servidores de libre nombramiento y remoción. El caso concreto.
Resolución de los interrogantes planteados. 45. Primer interrogante: ¿En favor del actor se consolidó la garantía de estabilidad contenida en el numeral 1.° del artículo 11 de la Ley 1010 de 2006 y, por tanto, solo podía ser retirado del servicio después de los seis meses siguientes a la queja que, por acoso laboral, presentó en contra de su nominador? 46.
Acoso laboral. El artículo 2.° de la Ley 1010 de 200610, define el acoso laboral11 como: «[…] toda conducta persistente y demostrable, ejercida sobre un empleado, trabajador por parte de un empleador, un jefe o superior jerárquico inmediato o mediato, un compañero de trabajo o un subalterno, encaminada a infundir miedo, intimidación, terror y angustia, a causar perjuicio laboral, generar desmotivación en el trabajo, o inducir la renuncia del mismo.» 47.
Ese mismo dispositivo contempló, de manera no taxativa, las diversas modalidades de ese fenómeno en los siguientes términos: «1. Maltrato laboral. Todo acto de violencia contra la integridad física o moral, la libertad física o sexual y los bienes de quien se desempeñe como empleado o trabajador; toda expresión verbal injuriosa o ultrajante que lesione la integridad moral o los derechos a la intimidad y al buen nombre de quienes participen en una relación de trabajo de tipo laboral o todo comportamiento tendiente a menoscabar la autoestima y la dignidad de quien participe en una relación de trabajo de tipo laboral. 2.
Persecución laboral: toda conducta cuyas características de reiteración o evidente arbitrariedad permitan inferir el propósito de inducir la renuncia del empleado o trabajador, mediante la descalificación, la carga excesiva de trabajo y cambios permanentes de horario que puedan producir desmotivación laboral. 3. Discriminación laboral: <Numeral modificado por el artículo 74 de la Ley 1622 de 2013.
El nuevo texto es el siguiente:> todo trato diferenciado por razones de raza, género, edad, origen familiar o nacional, credo religioso, preferencia política o situación social que carezca de toda razonabilidad desde el punto de vista laboral. 4. Entorpecimiento laboral: toda acción tendiente a obstaculizar el cumplimiento de la labor o hacerla más gravosa o retardarla con perjuicio para el trabajador o empleado.
Constituyen acciones de entorpecimiento 10 «[p]or medio de la cual se adoptan medidas para prevenir, corregir y sancionar el acoso laboral y otros hostigamientos en el marco de las relaciones de trabajo» 11 En sentencia de 19 de agosto de 2010 (25000-23-15-000-2010-01304-01(AC)), la Sección Cuarta de esta corporación, afirmó que: «En suma, el acoso laboral puede ser una práctica tristemente presente en los sectores público y privado, en la que, de manera recurrente o sistemática, se ejercen contra un trabajador actos de violencia psicológica, que incluso pueden llegar a ser físicos, encaminados a acabar con su reputación profesional o autoestima, agresiones que, además, pueden generar enfermedades profesionales, en especial, “estrés laboral”, y que en muchos casos inducen al trabajador a renunciar» Radicado: 47001-23-33-000-2020-00498-01 (1629-2024) Demandante: Adolfo Nicolás Torne Stuwe Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co laboral, entre otras, la privación, ocultación o inutilización de los insumos, documentos o instrumentos para la labor, la destrucción o pérdida de información, el ocultamiento de correspondencia o mensajes electrónicos. 5.
Inequidad laboral: Asignación de funciones a menosprecio del trabajador. 6. Desprotección laboral: Toda conducta tendiente a poner en riesgo la integridad y la seguridad del trabajador mediante órdenes o asignación de funciones sin el cumplimiento de los requisitos mínimos de protección y seguridad para el trabajador.» 48. Sobre la aludida figura, esta corporación12 afirmó que su configuración requiere: «[…] 43.
Asimismo, para que se presuma la existencia del acoso laboral, debe acreditarse la ocurrencia repetida y pública de conductas como: (i) la descalificación humillante y en presencia de los compañeros de trabajo de las propuestas u opiniones de trabajo; (ii) la imposición de deberes ostensiblemente extraños a las obligaciones laborales, las exigencias abiertamente desproporcionadas sobre el cumplimiento de la labor encomendada;
(iii) el trato notoriamente discriminatorio respecto a los demás empleados en cuanto al otorgamiento de derechos y prerrogativas laborales y la imposición de deberes laborales. 44. Sobre esta figura, la Corte Constitucional ha señalado que las conductas constitutivas de acoso laboral deben ser acreditadas y que se concreta en una persona que ejerce sobre otra una «violencia psicológica extrema, de forma sistemática y recurrente y durante un tiempo prolongado [ ] sobre otra persona o personas en el lugar de trabajo con la finalidad de destruir las redes de comunicación de la víctima o víctimas, acabar su reputación, perturbar el ejercicio de sus labores y lograr finalmente que esa persona o personas acaben abandonando el lugar de trabajo».
Igualmente, los comportamientos que lo caracterizan son: «ataques verbales, insultos, ridiculización, críticas injustificadas, desacreditación profesional, amenazas constantes de despido, sobrecarga de trabajo, aislamiento social, falsos rumores, acoso sexual, no tener en cuenta problemas físicos o de salud del trabajador y hasta agresiones físicas»13. 45.
En el mismo sentido, esta corporación ha señalado que, «[a]l ser un proceso de situaciones sistemáticas y continuas en el tiempo, se pueden evidenciar una serie de fases que comprenden: (i) un conflicto; (ii) una etapa de estigmatización; (iii) la posible intervención de la empresa o jefe inmediato; (iv) la posterior marginación de la víctima y, finalmente, (v) la exclusión de la vida laboral o terminación del vínculo contractual»14 49.
A su turno, la Corte Constitucional, en sentencia T-141 de 2024 afirmó que: «63. En conclusión, el acoso laboral se define como cualquier conducta destinada a infundir miedo, intimidación, terror o angustia, causar perjuicio laboral, generar desmotivación en el trabajo o inducir a la renuncia. La ley precisa que estas conductas deben ser persistentes y demostrables e incluye diversas modalidades de acoso.
El acoso laboral puede tener efectos 12 Sección Segunda, Subsección “B”, sentencia del 15 de febrero de 2024, expediente 52001-23-33-000-2016- 00274-01 (4697-2022). 13 Corte Constitucional, sentencia T-293 de 2017. 14 Sección Segunda, Subsección “A”, sentencia del 29 de julio de 2020, radicación 68001-23-33-000-2015- 00062-01 (3723-16).
Radicado: 47001-23-33-000-2020-00498-01 (1629-2024) Demandante: Adolfo Nicolás Torne Stuwe Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co psicológicos, físicos y sociales en la víctima, lo que constituye una vulneración de sus derechos fundamentales.» 50. Por su parte, las conductas constitutivas de acoso laboral están enlistadas en el artículo 7.° ibidem, así: «ARTÍCULO 7o.
CONDUCTAS QUE CONSTITUYEN ACOSO LABORAL. <Ver Notas de Vigencia> Se presumirá que hay acoso laboral si se acredita la ocurrencia repetida y pública de cualquiera de las siguientes conductas: a) Los actos de agresión física, independientemente de sus consecuencias; b) Las expresiones injuriosas o ultrajantes sobre la persona, con utilización de palabras soeces o con alusión a la raza, el género, el origen familiar o nacional, la preferencia política o el estatus social; c) Los comentarios hostiles y humillantes de descalificación profesional expresados en presencia de los compañeros de trabajo; d) Las injustificadas amenazas de despido expresadas en presencia de los compañeros de trabajo; e) Las múltiples denuncias disciplinarias de cualquiera de los sujetos activos del acoso, cuya temeridad quede demostrada por el resultado de los respectivos procesos disciplinarios; f) La descalificación humillante y en presencia de los compañeros de trabajo de las propuestas u opiniones de trabajo; g) las burlas sobre la apariencia física o la forma de vestir, formuladas en público; h) La alusión pública a hechos pertenecientes a la intimidad de la persona; i) La imposición de deberes ostensiblemente extraños a las obligaciones laborales, las exigencias abiertamente desproporcionadas sobre el cumplimiento de la labor encomendada y el brusco cambio del lugar de trabajo o de la labor contratada sin ningún fundamento objetivo referente a la necesidad técnica de la empresa; j) La exigencia de laborar e n horarios excesivos respecto a la jornada laboral contratada o legalmente establecida, los cambios sorpresivos del turno laboral y la exigencia permanente de laborar en dominicales y días festivos sin ningún fundamento objetivo en las necesidades de la empresa, o en forma discriminatoria respecto a los demás trabajadores o empleados; k) El trato notoriamente discriminatorio respecto a los demás empleados en cuanto al otorgamiento de derechos y prerrogativas laborales y la imposición de deberes laborales; l) La negativa a suministrar materiales e información absolutamente indispensables para el cumplimiento de la labor; m) La negativa claramente injustificada a otorgar permisos, licencias por enfermedad, licencias ordinarias y vacaciones, cuando se dan las condiciones legales, reglamentarias o convencionales para pedirlos;
Radicado: 47001-23-33-000-2020-00498-01 (1629-2024) Demandante: Adolfo Nicolás Torne Stuwe Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co n) El envío de anónimos, llamadas telefónicas y mensajes virtuales con contenido injurioso, ofensivo o intimidatorio o el sometimiento a una situación de aislamiento social.
En los demás casos no enumerados en este artículo, la autoridad competente valorará, según las circunstancias del caso y la gravedad de las conductas denunciadas, la ocurrencia del acoso laboral descrito en el artículo 2o. Excepcionalmente un sólo acto hostil bastará para acreditar el acoso laboral. La autoridad competente apreciará tal circunstancia, según la gravedad de la conducta denunciada y su capacidad de ofender por sí sola la dignidad humana, la vida e integridad física, la libertad sexual y demás derechos fundamentales.
Cuando las conductas descritas en este artículo tengan ocurrencias en privado, deberán ser demostradas por los medios de prueba reconocidos en la ley procesal civil.» 51. Finalmente, entre las garantías que cubren al quejoso y/o al servidor que sirve como testigo en esos procedimientos, el numeral 1.° del artículo 11 ejusdem estableció que: «ARTÍCULO
11. GARANTÍAS CONTRA ACTITUDES RETALIATORIAS. A fin de evitar actos de represalia contra quienes han formulado peticiones, quejas y denuncias de acoso laboral o sirvan de testigos en tales procedimientos, establézcanse las siguientes garantías: 1. La terminación unilateral del contrato de trabajo o la destitución de la víctima del acoso laboral que haya ejercido los procedimientos preventivos, correctivos y sancionatorios consagrados en la presente Ley, carecerán de todo efecto cuando se profieran dentro de los seis (6) meses siguientes a la petición o queja, siempre y cuando la autoridad administrativa, judicial o de control competente verifique la ocurrencia de los hechos puestos en conocimiento. […]» 52.
Sobre el particular, la Corte Constitucional ha señalado que la protección contenida en el anterior dispositivo no se activa con la simple presentación de la queja o denuncia, sino cuando la autoridad competente verifica la ocurrencia de los hechos constitutivos de acoso laboral. En sentencia T-141 de 2024, ese tribunal aseguró: «64.
El numeral 1 del artículo 11 de la Ley 1010 de 2006, con el fin de evitar represalias contra quienes formulan peticiones, quejas y denuncias de acoso laboral, estableció la pérdida de eficacia de la terminación unilateral del contrato de trabajo, cuando esta se efectúe dentro de los 6 meses siguientes a la petición o queja. Sin embargo, esa protección no surge con la simple presentación de la petición o queja, pues esa disposición normativa indica que la pérdida de eficacia en la terminación del contrato de trabajo procede “siempre y cuando la autoridad administrativa, judicial o de control competente verifique la ocurrencia de los hechos puestos en conocimiento”. 65.
Por lo tanto, solo hasta que la autoridad competente verifique los hechos constitutivos de acoso laboral, el contrato de trabajo seguirá surtiendo efectos jurídicos. Al respecto, la Corte sostuvo en la sentencia T-433 de 2022 que la competencia para verificar esos hechos radica en Radicado: 47001-23-33-000-2020-00498-01 (1629-2024) Demandante: Adolfo Nicolás Torne Stuwe Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el comité de convivencia laboral, la inspección del trabajo, la jurisdicción ordinaria en, su especialidad laboral y de la seguridad social, o la jurisdicción constitucional.
Una vez constatada esa situación de acoso por una autoridad competente, opera la protección ante la desvinculación laboral, pues surge una presunción legal de que la razón para no renovar la relación laboral se deriva de la presentación de la queja por acoso laboral. En caso de que no se logre desvirtuar la presunción por despido discriminatorio, debe entenderse que aquel tuvo lugar por motivo del acoso.
Por lo que en ese caso le corresponde al empleador demostrar que la terminación del contrato de trabajo no fue producto de la denuncia instaurada por el trabajador, para que no proceda su ineficacia. (El énfasis es de la Subsección) […] 86. En conclusión, con base en la Ley 1010 de 2006 y la jurisprudencia constitucional expuesta, es posible determinar entonces que: (i) existe una presunción legal a favor de quienes hayan hecho uso de los procedimientos previstos en la Ley 1010 de 2006, consistente en que si ocurre un despido dentro de los seis meses siguientes a la fecha de la queja se entiende que tuvo lugar con ocasión del acoso;
(ii) para que esa protección legal proceda la conducta denunciada debe enmarcarse dentro de las señaladas en el artículo 7 de la Ley 1010 de 2006 y una autoridad administrativa o judicial competente debe verificar esa circunstancia; (iii) en los eventos en que opera la presunción, es al empleador a quien le corresponde demostrar que la terminación del contrato de trabajo no fue producto de tal denuncia;
(iv) esa protección legal aplica para todas las relaciones laborales, sin importar el tipo de contrato laboral, y (v) en los contratos de trabajo sometidos a un término fijo el cumplimiento del plazo es una causa legal y contractual de terminación, pero no una causa objetiva para no renovar una relación laboral con una persona víctima de acoso laboral.» 53.
Pues bien, con base en lo expuesto, la Sala responde que en favor del actor nunca se consolidó la garantía de estabilidad laboral reclamada en la demanda, por lo que la presentación de la queja por acoso laboral no limitaba el poder de desvinculación que de su nominador ejercía sobre él. 54. En efecto, se advierte que en escrito dirigido al Procurador General de la Nación y al Comité de Convivencia Laboral del distrito de Santa Marta, radicado el 8 de abril de 2019 en las dependencias de la alcaldía15, el actor -entre otros funcionarios de esa institución-, presentaron queja por acoso laboral en contra del alcalde encargado, señor Andrés Rúgeles Pineda. 55.
En ese documento, los hechos que en sentir del demandante configuraron el aludido fenómeno fueron descritos así: «21. DIRECTOR JURIDICO DISTRITAL DOCTOR ADOLFO NICOLAS TORNE STUWE: Doctor Rúgeles, primero le aclaro al procurador regional que en cuanto a la acción popular que versa sobre Taganga, tengo conocimiento porque fui juez segundo administrativo de santa marta y desarrollé audiencias de verificación de fallo incluso hasta amenizado me vi por el caso.
No obstante el fallo presenta algunas inconsistencias técnicas 15 Ver índice 2 de la plataforma SAMAI, archivo denominado «5ED_RVREMISIONEXPEDIENTE(.pdf) NroActua 2», documento «01.1.- PRUEBAS Y ANEXOS», folios 11-55. Radicado: 47001-23-33-000-2020-00498-01 (1629-2024) Demandante: Adolfo Nicolás Torne Stuwe Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que procederé a explicar cuando a bien lo tenga Por otro lado, doctor Rúgeles expresarle mi preocupación porque existe un acto administraríais de encargo que hiciera el alcalde titular con ocasión de unas vacaciones y esté aún subsiste, goza de presunción de legalidad y no quiero verme expuesto a sanciones disciplinarias por no acatar dicho acto administrativo a lo que se suma que la designación que hizo el presidente en su parte resolutiva obliga a que se comunique la designación por parte del ministerio del interior lo que no se cumplió. Así las cosas quiero saber en qué situación estamos con la existencia de ese acto de encargo.
En cuanto a la solicitud de información requerida por Emiro Castro su asesor, considero que el término es muy corto y que la norma dese el 2005 regula como se realizan los procesos de empalme. Por cierto, la procuraduría tiene un oficio donde le encomiendan una tarea de acompañamiento pero no es la que hace el empalme y su labor preventiva debe materializarse cuando advierta renuencia a entregar la información o torpedeando la entrega pero no llegar y ser ellos quienes pidan la información porque no es esa la dinámica de los empalmes.
Invito a que nos liberemos de prevenciones todos incluyéndome porque aquí el objetivo es trabajar para cumplir el plan de desarrollo que es la ruta» (sic) 56. Posteriormente, en diligencia del 11 de abril de ese año, el accionante amplió su denuncia16. En ella, reiteró que se sentía afectado en su buen nombre por las declaraciones rendidas por el alcalde encargado ante los medios de comunicación, en las que afirmó que llegó para acabar con la corrupción imperante en la alcaldía distrital. 57.
Además, destacó el trato descortés que, según él, recibió por parte de aquel funcionario, quien no solo contrarió una orden previamente impartida en la que convocaba a un consejo de seguridad, sino que también avaló los malos tratos y las intimidaciones del procurador regional del Magdalena, presente en las reuniones convocadas por el burgomaestre. 58.
Así mismo, censuró que el nuevo alcalde ordenara el cierre de las instalaciones de la alcaldía municipal -lo que provocó en todos los funcionarios temor e intimidación-, les pidiera informes y documentaciones de sus actuaciones sin darle el tiempo suficiente para ello y, que se encomendaran a un señor ajeno a la administración funciones propias de los servidores distritales. 59.
Dentro del paginario reposa el escrito de fecha 11 de junio de 201917, en el que uno de los quejosos solicitó al Comité de Convivencia Laboral del distrito de Santa Marta la «[…] revaluación de situación constitutiva de Acoso Laboral y remisión a la Procuraduría General de la Nación con sede en la ciudad de Bogotá.» 60. Con tales fines, aseguró que en el acta de fecha 6 de junio de ese año, el órgano colegiado había concluido, entre otras cosas: 16 Ejusdem, folios 57-60. 17 Ejusdem, folios 64-67.
Radicado: 47001-23-33-000-2020-00498-01 (1629-2024) Demandante: Adolfo Nicolás Torne Stuwe Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co «[…] 1. Que no existió acoso laboral por parte del Alcalde ANDRES RUGELES PINEDA, frente a los funcionarios ADOLFO NICOLAS TONE (sic) y otros, toda vez que al solicitar la entrega de informes de gestión se encontró que este está reglamentado por la Ley 951 de 2005, por lo cual se crea el acta de gestión, que la misma establece que el proceso de empalme es una obligación que tienen todos los mandatarios, cuando se produce cambio de administración o culmina un periodo de gobierno. 2.
Que en cuanto a la conducta del presunto acoso laboral por parte de ANDRES RUGELES, frente al caso particular, los hechos sucedieron el día cuatro de abril (Jueves) donde este toma posesión el día cinco de abril (viernes), se lleva a cabo reunión de consejo de gobierno en la que el ALCALDE (e) solicita entreguen informes sectoriales a las diferentes secretarías y dependencias que componen el consejo de gobierno distrital, informe que debía ser entregado según circular No. 001 de 5 de abril de 2019, el día lunes 8 de abril del presente año. Se evidencia entonces que en cuestión de tres días no habría lugar a una reiteración de conducta que daría lugar a acoso laboral por parte del Doctor Rúgeles Pineda. 4.
A la par sigue sosteniéndose que, después de la queja de fecha 8 de abril de 2019, el comité de convivencia laboral, no ha recibido quejas por parte de los funcionarios intervinientes. 5. Finaliza resolviendo que: 5.1. No se constituyó acoso laboral en el presente caso. 5.2. Se ordena el archivo del expediente. […]» 61. Del anterior escrito es claro que, solo hasta el 6 de junio de 2019, la autoridad competente -el Comité de Convivencia Laboral del distrito de Santa Marta- determinó que los hechos denunciados por el actor -entre otros- no constituyeron acoso laboral. 62.
Tal decisión significa que para el 9 de mayo de ese año, data en la que se emitió el acto administrativo demandado, no se habían verificado los hechos denunciados, por lo que no se activó la cláusula protectora contenida en el numeral 1.° del artículo 11 de la Ley 1010 de 2006, según la cual las desvinculaciones laborales «[…] carecerán de todo efecto cuando se profieran dentro de los seis (6) meses siguientes a la petición o queja, siempre y cuando la autoridad administrativa, judicial o de control competente verifique la ocurrencia de los hechos puestos en conocimiento.» 63.
En consecuencia, se concluye que la decisión sometida a juicio no contrarió la citada normativa. 64. Por otro lado, y contrario a lo argüido en la alzada, en la sentencia impugnada si se resolvió el cargo de nulidad por desviación de poder y, por demás, el retiro del servicio del demandante fue estudiado desde la óptica propuesta por el actor -y no, como lo alegó el recurrente, desde la potestad discrecional con que cuenta el nominador para desvincular a los servidores de libre nombramiento y remoción-.
Radicado: 47001-23-33-000-2020-00498-01 (1629-2024) Demandante: Adolfo Nicolás Torne Stuwe Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 65. En efecto, el a quo consideró que los vicios de nulidad invocados en la demanda no prosperaron por cuanto el actor no demostró los hechos constitutivos de acoso laboral, ni mucho menos que la garantía de estabilidad laboral a la que aquí se ha hecho referencia se haya activado en su favor. 66.
Las alusiones realizadas frente a la no motivación del acto administrativo de retiro del servicio de los empleados de libre nombramiento y remoción, tuvo por finalidad soportar la conclusión según la cual, a pesar de existir una denuncia por acoso laboral en contra del alcalde encargado del distrito de Santa Marta, la decisión demandada no debía ser motivada, dada la inexistencia de la prerrogativa laboral reclamada en la demanda. 67.
Conforme a todo lo expresado, y en atención a que los cargos formulados en la apelación no prosperaron, se confirmará la sentencia de primera instancia. 68. Condena en costas. En anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si era procedente condenar en costas a la parte vencida.
Sin embargo, a partir de la vigencia de la Ley 2080 de 2021, tal sanción surgirá en la medida en que, fruto del análisis de la demanda -en nuestro caso, del recurso interpuesto-, se concluya que fue presentada con «manifiesta carencia de fundamento legal». 69. Así las cosas, se considera que los argumentos vertidos en el escrito impugnatorio no detentan aquella condición, pues la parte actora sustentó su posición en razones jurídicas que, aunque no fueron acogidas por la Sala, no se estiman irracionales y carentes de fundamento jurídico.
En consecuencia, no se impondrá condena en costas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia de fecha 10 de mayo de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentó el señor Adolfo Nicolás Torne Stuwe contra el Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta.
SEGUNDO. Sin condena en costas en esta instancia conforme a lo indicado en esta providencia.
TERCERO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta decisión devolver el expediente al tribunal de origen. Radicado: 47001-23-33-000-2020-00498-01 (1629-2024) Demandante: Adolfo Nicolás Torne Stuwe Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES consejero de Estado (Firmado electrónicamente) JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO consejero de Estado consejero de Estado (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los consejeros de Estado en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el art. 186 del CPACA.