CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B CONSEJERA PONENTE: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ. Bogotá D.C., 20 de abril de 2022. Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2021-07498-01 Actor: Gustavo Adolfo Díaz Castrillón y otra. Accionado: Tribunal Administrativo de Santander. Tema Tutela contra providencia judicial – Controversias contractuales – Auto que modificó condena en concreto en el incidente de liquidación en abstracto.
Decisión: Confirma la decisión del a quo que declaró improcedente la acción de tutela - Inmediatez. FALLO SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora, a través de apoderado judicial, contra la sentencia del 10 de febrero de 2022, proferida por la sección quinta del Consejo de Estado, que declaró improcedente la acción de tutela de la referencia, con ocasión del incidente de liquidación en abstracto adelantado en el trámite de un proceso de controversias contractuales que promovió contra el Municipio de Bucaramanga y el Instituto de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana de Bucaramanga - INVISBU; lo cual considera vulneratorio de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia. I. EL ESCRITO DE TUTELA Para una mejor comprensión del asunto, la Sala se permite resumir de la siguiente forma los supuestos fácticos y jurídicos planteados por la parte demandante: Los señores Gustavo Adolfo Díaz Castrillón y Soraya Díaz de Díaz promovieron demanda en ejercicio del medio de control de controversias contractuales contra el municipio de Bucaramanga y el Instituto de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana del municipio de Bucaramanga -INVISBU, con el objeto de que se declarara el incumplimiento del pre contrato y contrato de compraventa celebrado el 8 de marzo de 1996, mediante la Escritura Pública 1451, para la adquisición del apartamento 1202, Torre 1, junto con el parqueadero 23 del Conjunto Residencial Boca Pradera.
El Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, a través de sentencia del 29 de enero de 2010, declaró el incumplimiento parcial del mencionado contrato de compraventa, con ocasión de “la no culminación del proyecto” y, en consecuencia, i) resolvió parcialmente el acuerdo de voluntades, «respecto de todos los bienes comunes que no les fueron entregados”; ii) condenó solidariamente al municipio de Bucaramanga y al INVISBU a pagar “los valores de más, debidamente indexados, que hayan sido cancelados por la compra del apartamento 1202 de la torre 1 ( ) cuantía que habrá de estimarse mediante liquidación incidental que deberán proponer los accionantes dentro de los 60 días siguientes a la ejecutoria de esta providencia» y; iii) negó las demás pretensiones de la demanda.
Inconformes, el INVISBU y los accionantes presentaron recurso de apelación, los cuales fueron resueltos por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante providencia del 19 de agosto de 2014, con la que confirmó la decisión de primer grado que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y no condenó en costas. El Juzgado Quince Oral Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, a través de auto del 19 de noviembre de 2018, resolvió en primera instancia el incidente de regulación de perjuicios, y condenó a pagar al municipio de Bucaramanga y al INVISBU la suma de $72.236.0132.
Sin embargo, el ente municipal interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Santander, por intermedio de proveído del 13 de abril de 2021, modificando la condena en abstracto y la fijó en la suma de $1.003.278, por considerar que los bienes comunes pertenecen de manera proindiviso a todos los propietarios del conjunto residencial y, por tanto, su titularidad tiene relación directa con el índice de copropiedad que fuere estimado dentro del reglamento de propiedad horizontal.
Argumentó la parte actora que sus derechos fundamentales fueron vulnerados por la autoridad judicial accionada, al incurrir en defectos procedimental absoluto, fáctico, error inducido y desconocimiento del precedente, por lo siguiente: - Procedimental absoluto, pues el operador jurídico se apartó del procedimiento que la misma corporación reconoció al resolver favorablemente el recurso de alzada en donde no se hizo referencia al coeficiente de copropiedad como porcentaje correspondiente a los bienes comunes sobre los que debía restarse el precio final pagado de más. - Fáctico por i) la inadecuada lectura y comprensión del derecho que les fue reconocido en el proceso de controversias contractuales en donde el a quo y el ad quem determinaron la dimensión del incumplimiento parcial de las demandadas, indicando la forma para establecer el valor de la condena en concreto; y, ii) la inexistencia de argumentos lógicos, sólidos, pertinentes y congruentes con las reglas de la lógica y la experiencia para aplicar el coeficiente de propiedad como ítem para determinar las sumas a reconocer, que correspondía a la tasación de la desvalorización del inmueble respecto del precio pagado. - Error inducido, se originó en la insistencia del municipio de Bucaramanga en poner de presente que el coeficiente de copropiedad era la única forma de determinar la suma final a pagar, siendo que en ningún caso resonó dicha teoría que por demás es incompatible con las reglas de la lógica y la experiencia. También afirmó que la providencia objeto de debate incurrió en desconocimiento del precedente de las sentencias de la Corte Constitucional T- 443 de 2010 y T – 766 de 2008 a partir de las cuales se determinó que el principio de igualdad es vinculante a todas las autoridades, y exige que los supuestos fácticos iguales se resuelvan de la misma manera y, por consiguiente, con la misma consecuencia jurídica.
Para el efecto, citó apartes de las providencias dictadas por el Tribunal Administrativo de Santander en los procesos que se identificaron con los números de radicado i) 68001-33-31-006- 2008-00018-01; ii) 68001-33-31-015-2008-00040-01; iii) 68001-33-31-015- 2008-00114-01 y; iv) “2008-046-00”. Finalmente, indicó que, debido a las restricciones implementadas como medidas tendientes a evitar la propagación de la pandemia, y a la negativa del tribunal de remitir la copia electrónica del proceso, solo logró tener acceso al expediente hasta el 23 de agosto de 2021, por un espacio de 20 minutos, situación que en su caso era inminente pues era imperioso conocer el recurso de apelación que presentó la entidad demandada.
Pretensión. Como consecuencia de lo anterior solicitó: «[…] 1. Se reconozcan y protejan efectivamente los derechos fundamentales alegados. 2. Que, por parte del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, se revoque y deje sin efecto el auto del trece (13) de abril de 2021. 3. Ordene proferir nuevo auto que determine el monto de la condena en el caso concreto, conforme a la sentencia del veintinueve (29) de enero de 2010, proferida por el Juzgado Séptimo del Circuito Judicial Administrativo de Bucaramanga, confirmada por el Tribunal Administrativo de Santander a través de sentencia del (19) de agosto de 2014, siguiendo los parámetros de los casos similares ya vistos en precedentes de la propia corporación […]» II.
ACTUACIÓN PROCESAL DE PRIMERA INSTANCIA Mediante auto de 25 de noviembre de 2021, se admitió la acción de tutela de la referencia y se ordenó notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo de Santander, como demandados, y, a los Jueces Séptimo y Quince Administrativos de Bucaramanga, al municipio de Bucaramanga y al Instituto de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana de Bucaramanga - INVISBU, al señor Saúl Gutiérrez Pinto, como terceros interesados, de conformidad con lo establecido en el artículo 13 y concordantes del Decreto 2591 de 1991.
III. INFORMES RENDIDOS EN EL PROCESO 3.1. Juzgado Séptimo Administrativo de Bucaramanga. El titular del despacho rindió informe en el que afirmó que tramitó la primera instancia del medio de control de controversias contractuales que instauraron los tutelantes contra el municipio de Bucaramanga y el INVISBU, en el que se profirió sentencia de primera instancia el 29 de enero de 2010, la cual fue apelada, razón por la cual se envió el expediente al Tribunal Administrativo de Santander.
Mencionó que, debido a que el proceso se inició con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011, el incidente de regulación de perjuicios objeto del presente mecanismo de amparo fue tramitado, por competencia, por el Juzgado Quince Administrativo de Bucaramanga y posteriormente por el superior funcional. 3.2. Instituto de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana del Municipio de Bucaramanga – INVISBU.
El apoderado del instituto solicitó la desvinculación del trámite y que se declare la improcedencia del mecanismo por no superar el requisito de inmediatez, en la medida en que la providencia cuestionada es del 13 de abril de 2021 y la acción de tutela se radicó el 4 de noviembre del mismo año, es decir que transcurrieron más de 6 meses. Respecto de los argumentos expuestos por los accionantes, tendientes a remediar el incumplimiento del referido presupuesto de procedibilidad, mencionó que la imposibilidad de acceder al expediente físico o virtual no constituye una circunstancia excepcional que permita flexibilizar el término de 6 meses, dado que, «[…] es un deber de los abogados llevar una copia de las piezas procesales del expediente en cada caso y en el presente asunto en concreto los actos procesales que profirió el Tribunal Administrativo fueron debidamente puestos en conocimiento de las partes mediante la publicación de estados, de manera que la situación fáctica expuesta no justifica la tardanza para acudir al medio excepcional». 3.3.
Tribunal Administrativo de Santander, La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado –ANDJE, el Juzgado Quince Administrativo de Bucaramanga, el municipio de Bucaramanga y el señor Saúl Gutiérrez Pinto. Guardaron silencio. IV. LA SENTENCIA IMPUGNADA La sección quinta del Consejo de Estado, mediante la sentencia de 10 de febrero de 2022, declaró improcedente loa acción de tutela, al considerar que: «[…] 53.
En efecto, no obra prueba alguna en el expediente que justifique la omisión en la presentación de la acción de tutela dentro del término de los 6 meses o algún hecho o manifestación que permita demostrar que los señores Gustavo Adolfo Díaz Castrillón y Soraya Díaz de Díaz estaban imposibilitados para ejercer de manera oportuna este mecanismo de amparo constitucional. 54.
Así las cosas, si bien la parte accionante indicó que el hecho de que solo se le permitiera acceder al expediente hasta el 23 de agosto de 2021, a efectos de poder “conocer en su integralidad el curso del trámite de la apelación” que instauró el Municipio de Bucaramanga contra el auto que resolvió en primera instancia el incidente de liquidación, constituye una situación que permite flexibilizar este presupuesto, lo cierto es que ello no encuadra en ninguna de las circunstancias jurisprudencialmente establecidas para estudiar el caso luego de transcurrido el término razonable para presentar la tutela. 55.
Lo anterior, teniendo en cuenta que el hecho generador de la presunta vulneración es la decisión del 13 de abril de 2021, la cual fue notificada a las partes por estado el 15 del mismo mes y año. Aunado a ello, si en gracia de discusión se admitiese que el hecho de no conocer el expediente fuese una excusa admisible en estos casos, lo cierto es que, al revisar el módulo de consulta de procesos de la Rama Judicial, se advierte que, tal como lo mencionó el INVISBU en la contestación de la demanda, todas las actuaciones surtidas al interior del trámite de controversias contractuales se notificaron a los interesados a través de la fijación de estados en la Secretaría y se corrió traslado por el término de 3 días como ordenó el juez. […]» V. LA IMPUGNACIÓN La parte actora impugnó la decisión del a quo, para lo cual reiteró los argumentos expuestos en el escrito de tutela, haciendo especial énfasis en lo relacionado con la flexibilización del requisito de inmediatez al argumentar que «[n]o estamos frente a la prestación normal del servicio de justicia, todo lo contrario, hay limitaciones propias de la emergencia sanitaria que han impedido el acceso expedito y adecuado a los expedientes de las diferentes acciones que se adelantan ante la jurisdicción. Este problema (hecho notorio) no escapa a tribunales y de hecho no ha sido ajena a su alta corporación […]».
VI. CONSIDERACIONES Con el fin de resolver la presente acción de tutela, en esta providencia se tratarán los siguientes aspectos: competencia, procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, y del caso concreto - inmediatez. 6.1. Competencia. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el numeral 2° del artículo 1° del Decreto 1382 de 2000 y el literal b) de los artículos 13 y 25 del Acuerdo No. 80 de 12 de marzo de 2019, esta Sala es competente para conocer la presente impugnación contra el fallo de tutela proferido el 10 de febrero de 2022, por la sección quinta del Consejo de Estado. 6.2.
Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales Sobre el particular, tanto la Corte Constitucional como esta Corporación, inicialmente consideraron que la acción de tutela no procedía contra providencias judiciales. Posición que fue variada por la Corte al aceptar la procedencia excepcional y restringida del referido mecanismo constitucional de comprobarse la existencia de una vía de hecho y de un perjuicio irremediable, y por parte de algunas Secciones del Consejo de Estado, cuando se evidenciara la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Posteriormente, en la Sentencia C-590 de 2005 la Corte Constitucional reiteró la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, pero supeditada ya no a la existencia de una vía de hecho, sino a la verificación de unos requisitos de forma y de procedencia material fijados por la misma Corte.
Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, con ponencia de la Consejera María Elizabeth García González, finalmente aceptó que la acción de tutela es procedente contra una providencia judicial, “cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales”. Respecto a los requisitos de forma o generales de procedencia, señaló: i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones; ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable; iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración; iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible; y, vi) Que no se trate de sentencias de tutela.
Adicional a lo anterior, debe señalarse que en los términos del artículo 38 del Decreto 2591 de 1992 también constituye causal de improcedencia, no solo de la tutela contra providencia judicial sino de cualquier acción judicial, la existencia de cosa juzgada –en este caso, constitucional-. 6.3. Del requisito de la inmediatez en el caso concreto.
De conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional y de esta Corporación, para que la acción de tutela proceda contra una providencia judicial el actor debe cumplir, entre otras cosas, con la cláusula formal de la inmediatez, es decir, que debe haberla presentado en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la supuesta vulneración del derecho fundamental.
Sobre el mencionado requisito, en principio, la Sala determinó que debían tomarse normas positivas que dispusieran plazos máximos para el ejercicio de derechos de naturaleza fundamental; fue así como en virtud del artículo 93 de la Constitución Política, que hace alusión al bloque de constitucionalidad, haciendo uso del artículo 46.1 de la Convención Americana de Derechos Humanos, se tomó el término de 6 meses que ésta estipula para el ejercicio de los recursos de protección ante el Sistema Interamericano de Derechos Humanos como el plazo razonable y proporcionado que la acción de tutela exige cuando de controvertir una decisión judicial se trata.
No obstante, en asuntos posteriores, se observó que el derecho de acceso a la administración de justicia se consolidaba como un medio para el ejercicio y materialización de otros de igual naturaleza, como por ejemplo el debido proceso, la igualdad frente a decisiones judiciales, el respeto por el precedente vertical, etc., motivo por el cual se dispuso en cuanto al plazo para la presentación de la acción constitucional un término que varía entre 6 meses y 1 año dependiendo del derecho fundamental que razonadamente se haya invocado.
El anterior criterio fue asumido por la Sala sin perjuicio de asuntos excepcionales en los que el amparo se presenta en forma directa por el afectado sin el acompañamiento de un profesional del derecho -por cuanto la norma constitucional así lo permite-, situación que da a colegir que algunos ciudadanos, ajenos al conocimiento sobre las reglas legales y jurisprudenciales que rigieron el litigio ordinario donde obtuvieron una providencia desfavorable a sus pretensiones, desconocerían igualmente que en su caso se cometió una vía de hecho judicial o que en el mismo se incurrió en un defecto constitucional de aquellos que la técnica jurisprudencial durante largos años ha decantado.
En consecuencia, se sostuvo que como la acción de amparo no es una tercera instancia, es viable entender que solo hasta cuando los demandantes logren estructurar los cargos constitucionales que deberán presentar al Juez de revisión constitucional, podrán acudir ante éste. Así, la Sala concluyó que el término de inmediatez, dado que en materia de derechos fundamentales está prohibida la regresividad, debía atender a un plazo que varíe desde 6 meses a 1 año –contado a partir de la notificación de la providencia acusada- supeditado a la valoración que el juzgador realice sobre el caso concreto, teniendo en cuenta su gravedad y complejidad.
Se reitera que tal planteamiento solo es aplicable a asuntos excepcionales que reúnan las condiciones señaladas. Finalmente, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en Sentencia de 5 de agosto de 2014, Exp: 110010315000201202201 01 (IJ), actor: Alpina Productos Alimenticios S.A., M.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, advirtió lo siguiente: «[…] la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz de tales derechos, se requiere que la acción se ejerza en un tiempo razonable, prudencial, requisito que garantiza la realización del principio de seguridad jurídica y, por ende, el de la cosa juzgada, al asegurar que la decisión judicial alcance el grado de certeza material, que la hace definitiva e inmutable.
Anotase que el término o plazo de inmediatez no es único. Eso explica que las diversas secciones del Consejo de Estado hayan fijado pautas diferentes sobre este aspecto. Por eso, la Sala Plena, como regla general, acoge un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente.
Se ha estimado como aceptable ese plazo, teniendo en cuenta la naturaleza del acto jurisdiccional, los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios y extraordinarios contra las mismas, el derecho a la tutela judicial efectiva y la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad.
La regla general del plazo de seis meses se acoge, además, teniendo en cuenta: i) que el plazo ha sido considerado como razonable por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y; (ii) se trata de una decisión judicial adoptada en un proceso jurisdiccional. […]». De conformidad con lo expuesto, la Sala observa que en el presente caso no se satisface el requisito de la inmediatez para viabilizar formalmente esta tutela contra providencia judicial, ello, teniendo en cuenta que: i) la decisión cuestionada de 13 de abril de 2021, fue notificada por estado el 15 de abril siguiente, ii) la acción de tutela fue presentada el 4 de noviembre de 2021, lo que significa que, iii) el actor acudió al juez constitucional después de haber transcurrido más de 6 meses y 15 días de ejecutoria de la providencia que considera vulneratoria de sus derechos fundamentales.
Asimismo, la Corte Constitucional ha sostenido que el juez de tutela debe analizar las circunstancias particulares de cada asunto para determinar la razonabilidad y proporcionalidad del periodo transcurrido para acudir al mecanismo de amparo, frente a lo cual la parte actora menciona como justificación de la tardanza en hacer uso de esta mecanismo constitucional, cuestiones como la situación excepcional generada por la pandemia mundial a causa del COVID-19, además de haber podido acceder al expediente del proceso judicial cuestionado solo hasta el mes de agosto de 2021.
Al respecto, en concordancia con lo expuesto por el A quo en sede de tutela, debe precisarse que el Consejo Superior de la Judicatura suspendió los términos judiciales y decretó medidas transitorias para preservar el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia la declaratoria a causa y para conjurar el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional por razón de la pandemia, relacionada con la propagación a gran escala del COVID-19, de tal manera, esta situación no puede servir de justificación para soslayar y eximirse de presentar el escrito de tutela dentro de un plazo razonable, en tanto tal situación no se hizo extensiva a las acciones de tutela.
Lo anterior, máxime si se tiene en cuenta que al apoderado judicial y a las partes se les notificó y tuvieron conocimiento de cada uno de los pronunciamientos del juez natural del proceso e incidente de liquidación; y, a su vez, en gracia de discusión, la presente acción de tutela fue interpuesta por intermedio de un profesional del derecho que al conocer las actuaciones cuestionadas en sede de tutela, aun contaba con 2 meses para estructurar el reclamo constitucional que pretendía formular en uso de sus buenos oficios y adecuada defensa de los intereses de sus poderdantes, esto sin contar con el conocimiento previo que tenía de la causa ordinaria.
De conformidad con todo lo expuesto, la Sala confirmará la decisión de declarar improcedente la acción de tutela presentada por Gustavo Adolfo Díaz Castrillón y Soraya Díaz de Díaz en contra del Tribunal Administrativo de Santander, al no haberse superado el requisito general de procedencia de la inmediatez establecido para realizar un análisis de fondo del asunto planteado, de conformidad con en el Decreto 2591 de 1991 y ampliamente desarrollado por la jurisprudencia de esta Corporación, al igual que los pronunciamientos de la Corte Constitucional, como quedó expuesto.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, VII. FALLA PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia de 10 de febrero de 2022, proferida por la sección quinta del Consejo de Estado, mediante la cual declaró improcedente la acción de tutela promovida por Gustavo Adolfo Díaz Castrillón y Soraya Díaz de Díaz, contra el Tribunal Administrativo de Santander, de conformidad con las precisas razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. LIBRAR las comunicaciones de que trata el artículo 30 de Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados.
TERCERO. En acatamiento a las disposiciones del articulo 32 ibídem, dentro de los diez (10) días siguientes REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firma electrónica SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firma electrónica Firma electrónica CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER Se deja constancia que esta providencia se firma de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad del presente documento en el link: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.